ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO - Por valoración razonable del material probatorio / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTRATO REALIDAD - Requisitos / SUBORDINACIÓN O DEPENDENCIA - No acreditada [L]a parte actora considera que el Juzgado (…) y el Tribunal (…) en las providencias objeto de reproche, vulneraron sus derechos fundamentales (…) toda vez que se negaron las súplicas de la demanda que presentó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con la finalidad de obtener la nulidad de un acto administrativo que negó la declaratoria del contrato laboral con base en los contratos de prestación de servicio.
A juicio de la demandante, las providencias proferidas por las autoridades demandadas incurrieron en un defecto fáctico (…). Igualmente, indicó que se incurrió en un desconocimiento del precedente proferido por el Consejo de Estado, en las providencias del 14 de abril de 2016 y 2 de octubre de 2019, y de la Corte Constitucional, en las sentencias C-154 de 1997 y C-614 de 2009, en las que se consideró que los contratos de prestación de servicios se caracterizan por ser temporales, se ejercen con autonomía e independencia por parte del contratista y por su excepcionalidad.
(…) [S]e evidencia que las pruebas alegadas como indebidamente valoradas por la parte demandante fueron analizadas, pero para el Tribunal (…) de estas no se podía concluir la existencia del contrato de trabajo, puesto que, al estudiar los elementos probatorios en conjunto, no podía demostrarse la subordinación y dependencia (…). La Sala (…) no evidencia que la valoración probatoria haya sido ajena a las reglas de la sana crítica y de la lógica.
(…) [P]ara la Sala es claro que las características expuestas en las sentencias invocadas como desconocidas no fueron ignoradas por el Tribunal (…) ya que, en desarrollo de estos parámetros giró el estudio realizado, sin embargo, se reitera, en el caso objeto de análisis, la autoridad judicial demandada no encontró probada la subordinación o dependencia que caracteriza el contrato de trabajo, por lo que no era posible acceder a las pretensiones de la demanda.
(…) la Sala concluye que las sentencias de la Corte Constitucional alegadas no fueron desconocidas. (…) la Sala negará la solicitud de tutela FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02691-00(AC) Actor: LORAINE ISABEL JULIO OSPINA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y JUZGADO DÉCIMO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CARTAGENA SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela promovida por la señora Loraine Isabel Julio Ospina contra el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1º del numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo La señora Loraine Isabel Julio Ospina, en nombre propio, ejerció acción de tutela[1] con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia que estimó vulnerados con ocasión de las providencias proferidas, el 27 de septiembre de 2017 y 7 de noviembre de 2019, por el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y por el Tribunal Administrativo de Bolívar, respectivamente, por medio de las cuales se negaron las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Turbaco - Bolívar, con el fin de obtener el reconocimiento del denominado contrato realidad.
En consecuencia, la demandante solicitó: “Se tutelen los DERECHOS FUNDAMENTAL (sic) AL DEBIDO PROCESO Y A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA a favor de la suscrita LORAINE ISABEL JULIO OSPINA y como consecuencia de ello, se ordene al TRIBUNAL ADMINSITRATIVO DE BOLÍVAR y/o al JUZGADO DÉCIMO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA dejar sin efecto la (sic) proferidas respectivamente los días 29 de septiembre de 2017 y 7 de noviembre de 2019 y como consecuencia de ello proferir una nueva sentencia que ordene conceder las pretensiones del proceso radicado con el número 13- 001-33-33-011-2014-00239-00 teniendo en cuenta que está probada la subordinación en este proceso.”. 2.
Hechos De acuerdo con lo señalado en la demanda del proceso ordinario, la señora Loraine Isabel Julio Ospina estuvo vinculada al Municipio de Turbaco de forma continua, ininterrumpida y permanente, desde el 15 de marzo de 2007 hasta el 30 de diciembre de 2011, mediante la suscripción de sucesivos contratos u órdenes de prestación de servicios.
Explicó que, al evidenciar la existencia de los elementos del contrato realidad en su relación con el Municipio de Turbaco, el 26 de noviembre de 2013 elevó una petición ante la entidad territorial para que se declarará la existencia de un contrato de trabajo y, en consecuencia, se le reconociera el pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir.
Precisó que, a través de un oficio del 16 de diciembre de 2013, el Municipio de Turbaco decidió negar la existencia del contrato denominado realidad. En el escrito de demanda presentado en ejercicio de la acción de tutela, relató que interpuso una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara nulo el acto administrativo del 16 de diciembre de 2013, expedido por el Municipio de Turbaco y, a título de restablecimiento, se solicitó que se cancelaran las correspondientes prestaciones sociales y derechos como consecuencia de la declaratoria de la existencia de la relación laboral encubierta en contratos de prestación de servicios.
Señaló que este proceso fue radicado bajo el número 13-001-33-33-011-2014- 00239-00 y fue tramitado, inicialmente, ante el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena. Destacó que el juez a quo profirió sentencia el 29 de septiembre de 2017, providencia en la cual se negaron las pretensiones de la demanda bajo el argumento de que no se probaron los elementos constitutivos de la relación laboral porque de una parte se tenía que la vinculación no fue permanente, continua e ininterrumpida y, por otra, porque los testigos que comparecieron a la audiencia manifestaron haber interpuesto demandadas contra la entidad con base en los mismos fundamentos fácticos y jurídicos, lo cual les restaba credibilidad e imparcialidad por tener interés en los resultados del proceso, por lo que no fueron valorados.
Apuntó que contra esa decisión se presentó el correspondiente recurso de apelación, el cual fue decidido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, autoridad judicial que mediante sentencia del 7 de noviembre de 2019 confirmó el fallo de primera instancia, por cuanto lo que se demostró en el expediente fue que la actividad desarrollada por la demandante era autónoma, como lo exigen los contratos de prestación de servicios. 3.
Sustento de la petición A juicio de la parte actora, el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en un defecto fáctico porque su decisión no tuvo el suficiente soporte probatorio y, por el contrario, estaba debidamente acreditado en el expediente que existía una relación de subordinación. Explicó que la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta que los contratos de prestación de servicios suscritos con el ente territorial mencionado no tenían por objeto la realización de una actividad temporal, sino que se extendían por varios años y que las actividades encomendadas se desarrollaban con insumos de la entidad.
Aclaró que, en el expediente sí estaba probada la subordinación y la permanencia, esto con los contratos aportados con la demanda y con los testimonios de las señoras Virginia Muñoz Gutiérrez y Rosmery del Carmen Castilla Pájaro. Agregó que, también, con los contratos de prestación de servicios aportados se demostraba que para la realización de las actividades para las que fue contratada no se requerían conocimientos especializados y que debía responder por los documentos, bienes y elementos que le fueron entregados para el desarrollo de sus funciones, elementos que no permiten concluir que dicha labor se ejercía con autonomía. Precisó que la autoridad judicial demandada pretendía que en los contratos de prestación de servicio se indicara la exigencia del cumplimiento del horario, circunstancia que en ninguna entidad del Estado se va a presentar, pues se intenta desdibujar las pruebas del contrato de trabajo cuya declaratoria más adelante podría solicitarse.
Manifestó que el tribunal accionado consideró que la entrega de documentos para diligenciar no constituye un elemento de subordinación, pero esta conclusión contradice el precedente establecido por el Consejo de Estado, porque es claro que, si en realidad la vinculación entre ella y la entidad territorial fuera un contrato de prestación de servicios, la actividad que se contrata debía realizarse con material propio y no con el otorgado por la entidad contratante.
Señaló que, en un contrato similar, el Consejo de Estado[2] señaló que sí existía contrato realidad por no ser una actividad transitoria y ejecutada sin autonomía en un caso de un escolta, elementos que también se presentan en su caso, porque las funciones que ejercía en el Municipio de Turbaco se cumplieron de manera permanente y con material suministrado por la misma entidad.
Citó apartes de la providencia del 14 de abril de 2016, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y de las sentencias C-154 de 1997 y C-614 de 2009, dictadas por la Corte Constitucional, en las que claramente se indicó que el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores de la entidad o que siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de la planta o que requieran unos conocimiento específicos y se caracteriza por la temporalidad, la independencia y la autonomía del contratista.
Señaló que la existencia de un proceso iniciado por los testigos para reclamar la existencia del denominado contrato realidad no puede ser motivo para afectar su credibilidad, porque en nada incide el presente proceso en el iniciado por estos. Estos testimonios se solicitaron precisamente por su calidad de compañeros de trabajo y cuyas declaraciones debieron ser aceptados plenamente. 4.
Trámite de la solicitud de amparo Mediante auto del 19 de junio de 2020, se admitió la solicitud de amparo y se ordenó notificar esta decisión a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Bolívar y al juez Décimo Primero Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena, como parte demandada. También dispuso comunicar la iniciación del proceso, en calidad de tercero con interés, al alcalde del Municipio de Turbaco - Bolívar. 5.
Contestaciones e intervenciones 5.1. Tribunal Administrativo de Bolívar La autoridad judicial demandada rindió el informe sobre la demanda en los siguientes términos: Solicitó que la petición de amparo se declarara improcedente, en la medida en que no se materializan los presupuestos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales y tampoco las especiales.
Explicó que la decisión atacada se profirió con base en las normas que regulan los contratos de prestación de servicios y diversos pronunciamientos del Consejo de Estado según los cuales este tipo de contratos se desfigura cuando se demuestra la ocurrencia de los tres elementos constitutivos de la relación laboral, es decir, cuando la prestación del servicio es personal, subordinado y remunerada.
Por lo tanto, al pretender la declaratoria de la existencia de una relación laboral escondida bajo la modalidad de contratación por prestación de servicios, el interesado tiene el deber de demostrar, a través de los medios probatorios a su disposición, la configuración de los elementos esenciales del contrato de trabajo. Manifestó que, en el caso de la señora Julio Ospina se estudiaron cada uno de los elementos de la relación laboral y después de realizar un juicioso análisis probatorio, incluidos los testimonios que fueron descartados por el a quo, se concluyó que no se logró acreditar el elemento de la subordinación y la dependencia, en la medida en que, de conformidad con los contratos de prestación de servicios obrantes en el expediente, la demandante se desempeñó como auxiliar contable y encuestadora del SISBEN del Municipio de Turbaco, teniendo como funciones del primer cargo la de codificar datos, organización de correspondencia, archivos de ingresos y egresos de la Secretaría de Hacienda, entre otros y, del segundo cargo, debía desplazarse a realizar las encuestas, corregir y llenar planillas, entre otras.
Precisó que en el expediente no se encontró prueba alguna que le permitiera inferir que la actora no tenía facultades para asignarse un horario de acuerdo a su criterio, pues según lo manifestado por la señora Virginia Muñoz Gutiérrez, a pesar de que se le pedía cumplir un horario, nadie se los exigía, pero que a través de memorando se les exigió tal cumplimiento, afirmación que, por contradecirse con lo anterior, fue desestimada por la Sala.
Además, porque al plenario no se aportó el documento mencionado. Señaló que el hecho de que el municipio demandado entregara a la demandante documentos para ejecutar el objeto contractual como materiales de papelería, planillas, carnés del SISBEN, entre otros, no era suficiente para indicar la existencia de la subordinación, pues en los contratos de prestación de servicios la entidad es clara en expresar que serán ellos quienes provean dichos elementos, teniendo en cuenta que dicha documentación es especial para la ejecución de la labor y de ninguna manera es posible que el contratista los obtenga sin la intermediación del contratante.
Expuso que, en ese sentido, se consideró que las pruebas aportadas no arrojaban la certeza de la obligatoriedad a la que estaba sometida la demandante a cumplir con un horario de trabajo y tampoco se observó prueba alguna que permitiera inferir que esta no tenía la libertad de ejecutar el contrato, o que estuviese sometida a las directrices de un superior, máxime cuando su labor no se encontraba sujeta a ninguna relación obligatoria que le impidiera manejar su labor como contratista.
Mencionó que, además, la actividad desarrollada por la demandante era autónoma, como lo exigen los contratos de prestación de servicios, porque en los textos de los contratos se pudo acreditar que a la demandante no se le impusieron horarios de trabajo, no se le obligaba a acatar las órdenes de algún superior, se dejó claridad en que el objeto de dicho contrato era realizar labores de campo, archivo y manejo de documentos de la dependencia, no se le imponían instrucciones para el desarrollo de su contrato y no se le asignaron condiciones de carácter laboral par recibir los honorarios mensuales.
Concluyó que, por lo expuesto se decidió confirmar la sentencia apelada que había negado las pretensiones de la demanda. 5.2. Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena Mediante memorial allegado el 27 de junio de 2020, el Juzgado Décimo Primero del Circuito Judicial de Cartagena remitió el expediente del proceso con radicado 13-001-33-33-011-2014-00239-00 y no se pronunció sobre hechos y pretensiones de la demanda de tutela. 5.3.
Municipio de Turbaco Pese a haberse surtido la notificación en debida forma, el tercero con interés guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991[3] y el numeral 2° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015[4], modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Problema jurídico En el asunto bajo estudio, corresponde a la Sala determinar si las autoridades judiciales demandadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la demandante, al proferir las decisiones del 27 de septiembre de 2017 y 7 de noviembre de 2019, en las que, en su sentir, se incurrió en un defecto fáctico y en el desconocimiento del precedente del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[5], unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[6], y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[7] (Negrilla fuera de texto) Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[8] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.
En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; iii) inmediatez y iv) relevancia constitucional.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 2.4.1. No se trata de una tutela contra decisión de igual naturaleza, puesto que las providencias que censura la parte actora fueron proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Municipio de Turbaco, identificado con radicado número 13001-33- 33-011-2014-00239. 2.4.2.
De igual manera, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez pues la acción de tutela pretende cuestionar el fallo proferido el 7 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el cual fue notificado por estado el 12 de diciembre de 2019[9], mientras que la petición de amparo se presentó el 11 de junio de 2020, por lo que desde el 18 de diciembre de 2019, fecha en la cual la providencia atacada quedó ejecutoriada y la fecha en que se presentó la demanda en ejercicio de la acción de tutela, el término que ha transcurrido es razonable. 2.4.3.
Respecto a la subsidiariedad, la Sala encuentra que la demandante no dispone de otros medios de defensa judicial, ordinarios o extraordinarios, para censurar el proveído proferido por la aludida autoridad judicial, pues lo que manifiesta no se ajusta a las causales taxativas contempladas en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, para que proceda el recurso extraordinario de revisión, ni al requisito del artículo 258 del CPACA para que proceda el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 2.4.4.
Por último, es del caso advertir que los reparos contra la providencia cuestionada pretenden poner de presente las irregularidades en que incurrió la autoridad judicial demandada al dictarla, en tanto comprometen garantías de orden superior, más allá del debate legal surtido en las instancias ordinarias, por lo que el asunto es relevante desde el punto de vista constitucional.
Superadas dichas exigencias, la Sala abordará los defectos invocados, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.5.
Caso concreto De acuerdo con lo expuesto en el sub lite, se tiene que la parte actora considera que el Juzgado Décimo Primero del Circuito Judicial de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, en las providencias objeto de reproche, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, toda vez que se negaron las súplicas de la demanda que presentó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con la finalidad de obtener la nulidad de un acto administrativo que negó la declaratoria del contrato laboral con base en los contratos de prestación de servicio.
A juicio de la demandante, las providencias proferidas por las autoridades demandadas incurrieron en un defecto fáctico por indebida valoración de lo consagrado en los contratos de prestación de servicio suscritos con el Municipio de Turbaco y los testimonios de las señoras Virginia Muñoz Gutiérrez y Rosmary del Carmen Castilla Pájaro, elementos probatorios que demostraban la existencia de los elementos que componen el vínculo laboral.
Igualmente, indicó que se incurrió en un desconocimiento del precedente proferido por el Consejo de Estado, en las providencias del 14 de abril de 2016 y 2 de octubre de 2019, y de la Corte Constitucional, en las sentencias C-154 de 1997 y C-614 de 2009, en las que se consideró que los contratos de prestación de servicios se caracterizan por ser temporales, se ejercen con autonomía e independencia por parte del contratista y por su excepcionalidad. 2.5.1.
Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar Previo al análisis de los cargos propuestos, la Sala considera necesario aclarar que, si bien la demanda de amparo se dirigió en contra de las sentencias del Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena y del Tribunal Administrativo de Bolívar, los cargos propuestos se enfocan en la decisión de segunda instancia, por lo que el estudio se hará con relación a esta última.
Mediante la providencia del 7 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó el fallo dictado por el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Julio Ospina al concluir que en el caso en estudio no estaban probados los elementos de la relación laboral.
Para llegar a dicha conclusión, explicó que se debían analizar todas las pruebas obrantes en el expediente, inclusive los testimonios de las señoras Rosmery del Carmen Castilla Pájaro y Virginia Muñoz Gutiérrez, pues, contrario a lo manifestado por el juez de primera instancia, pese a que estas podían tener un interés directo en la decisión de ese proceso por tener unas demandas contra el Municipio de Turbaco por los mismos hechos, esto no era suficiente para desechar sus declaraciones, pues la condición de sospechoso del testimonio no es suficiente para dejarlo de lado, de acuerdo con las directrices del Consejo de Estado.
Posteriormente, señaló: “(…) Pues bien, respecto de los elementos prestación personal del servicio y remuneración, la Sala advierte que éstos se encuentran acreditados, en la medida en que fueron allegados al expediente certificaciones y contratos de prestación de servicios entre las partes, que prueban que la actora prestó efectivamente sus servicios como auxiliar contable en dos periodos en la oficina de contabilidad de la Secretaría de Hacienda y como encuestadora del SISBEN, desde el 15 de marzo de 2007 y hasta el 30 de diciembre de 2011 (ver hechos probados 5.1.1. y 5.1.2.).
Ahora bien, de los múltiples contratos de prestación de servicios que suscribió la demandante con el Municipio de Turbaco y cuya ejecución no desvirtúa la demandada, surge evidente, el cumplimiento de la labor asignada en calidad de auxiliar contable y encuestadora del SISBEN, y de ello se infiere que, la actora durante el precitado periodo, adelantó todo el esfuerzo personal que requería la actividad encomendada; corroborando la presencia del elemento prestación personal del servicio.
De igual modo, percibió una remuneración o contraprestación económica que se deduce de la sola lectura de los contratos de prestación de servicio en los que se estipula el pago mensual por dichos servicios, decantados en el acápite de hechos probados No. 5.1.2. Ahora bien, con respecto al elemento de subordinación y dependencia considera la Sala que no se encuentran acreditados, por las siguientes razones: i) de conformidad con los contratos de prestación de servicios obrantes en el expediente, la demandante se desempeñó como auxiliar contable y encuestadora del SISBEN, teniendo como funciones del primer cargo la de la codificación de datos, organización de correspondencia, archivos de ingresos y egresos de la Secretaría de Hacienda entre otros, y del segundo cargo, debía desplazarse a realizar las encuestas del SISBEN, corregir y llenar planillas, entre otras, ii) no se observa en el plenario, prueba que permita inferir que la actora no tenía facultades para asignarse un horario de acuerdo a su criterio, pues manifiesta la testigo VIRGINIA MUÑOZ GUTIERREZ (sic), que a pesar de que se les pedía cumplir con un horario nadie se los exigía, y posteriormente indicó que a través de un memorando se les exigió el cumplimiento del horario, afirmación esta que contradice la anterior y que no solo era desestimada por la Sala por ser contradictoria, sino que, por sí sola no es suficiente para que esta Corporación le de credibilidad, pues no se encuentra prueba en el plenario del documento que describe la testigo, no fue allegado con la demanda, ni tampoco por la testigo en su oportunidad, iii) el hecho de que el municipio entregara a la actora documentos para ejecutar el objeto contractual como materiales de papelería, planillas, carnes del SISBEN, entre otros, no es suficiente para indicar la existencia de subordinación, pues en los contratos de prestación de servicios, la entidad es clara al expresar que serán ellos quienes provean dichos elementos, teniendo en cuenta que dicha documentación es especial para la ejecución de la labor, y de ninguna manera es posible que el contratista los obtenga sin intermediación del contratante.
En virtud de lo anterior, no se tiene certeza de la obligatoriedad a la que estaba sometida la actora a cumplir con un horario de trabajo, y tampoco se observa prueba alguna que permita inferir que la actora no tenía libertad de ejecutar el contrato, o que estuviese sometida a las directrices de un superior, máxime cuando su labor no se encontraba sujeta a ninguna restricción obligatoria que le impidiera manejar su labor como contratista, lo que hace inferir a esta Sala que, para la ejecución del mismo la actora tenía un nivel de autonomía propio de un Contrato de Prestación de Servicios.
En igual sentido, de las pruebas del proceso puede advertir la Sala que la labor desarrollada por la demandante era autónoma como lo exigen los contratos de prestación de servicios. En efecto, del texto de los contratos puede acreditarse que: i) a la parte actora no se le imponen horarios de trabajo, ii) no se impone el acatamiento de órdenes de algún superior, iii) se deja claridad que el objeto de dicho contrato es realizar labores de campo, archivo y manejo de documentación de la dependencia, iv) no se imponen instrucciones para el desarrollo del objeto del contrato, v) no se imponen condiciones de carácter laboral para recibir los honorarios mensuales.
Respecto al pago de sus honorarios no se observa en el expediente ninguna prueba que permita indicar que estos estaban sujetos a la entrega obligatoria de algún resultado, simplemente en cada Contrato (sic) de Prestación (sic) de servicios suscrito entre las partes, se delimitaba la vigencia del contrato y se indicaba el valor total de la contratación, así como también se indicaba en cláusula aparte que dicho valor total sería dividido mes a mes y sería pagado a la contratista sin mediar condición alguna para su pago efectivo.
En conclusión, al confirmarse la decisión de primera instancia sobre el segundo problema jurídico pero por las razones de esta Sala, es preciso inferir que, como consecuencia de ello no hay lugar al pago de las acreencias laborales pretendidas, pues no se logró acreditar con suficiencia la existencia de una relación laboral, por lo tanto el segundo problema jurídico de esta sentencia tampoco tiene vocación de prosperidad.
(…)” 2.5.2. Defecto fáctico La parte demandante afirma que la providencia transcrita incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración de los contratos de prestación de servicio suscritos con el Municipio de Turbaco y las declaraciones de las señoras Virginia Muñoz Gutiérrez y Rosmery del Carmen Castilla Pájaro, de los cuales se demostraba que si existió una relación laboral, puesto que para la labor encomendada no se necesitaba ningún conocimiento especializado, que sí se exigía el cumplimiento del horario y porque se suministraron los insumos para desarrollar la actividad, lo que significaba que se presentaron los elementos del contrato denominado realidad.
Esta Sala de Decisión[10], en varios pronunciamientos, ha precisado los alcances y requisitos que deben cumplirse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, para concluir que este se configura cuando: i) existe una omisión por parte de la autoridad judicial al decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) se desconoce el acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) se realiza una valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) se profiere sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.
En el asunto bajo examen, se identificaron los elementos que, presuntamente fueron indebidamente valorados por el juez, se demostró que estos se aportaron al proceso en debida forma, se señalaron las razones por las que eran relevantes y se precisó, razonadamente, la incidencia de estos en la decisión. Es del caso precisar que el defecto fáctico de indebida valoración probatoria se configura cuando la apreciación efectuada por el fallador resulta manifiestamente equivocada o arbitraria y, por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado.
Para demostrar su ocurrencia se requiere que la parte precise las pruebas indebidamente valoradas, la razón por la que la valoración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica. Al revisar la providencia antes transcrita, se evidencia que las pruebas alegadas como indebidamente valoradas por la parte demandante fueron analizadas, pero para el Tribunal Administrativo de Bolívar, de estas no se podía concluir la existencia del contrato de trabajo, puesto que, al estudiar los elementos probatorios en conjunto, no podía demostrarse la subordinación y dependencia, ya que no existía prueba más allá de lo manifestado por la señora Muñoz Gutiérrez que permitiera concluir que se le exigiera el cumplimiento de un horario y si bien se les entregaron insumos, esto era porque estos no podían ser adquiridos de manera autónoma por la demandante para la realización de las encuestas del SISBEN.
La Sala, al analizar el estudio probatorio realizado por la autoridad judicial demandada, no evidencia que la valoración probatoria haya sido ajena a las reglas de la sana crítica y de la lógica. Para este juez constitucional es claro que la parte demandante se encuentra en desacuerdo con las conclusiones a las que arribó el Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia del 7 de noviembre de 2019, pero esta diferencia no es razón para que el juez constitucional intervenga, aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural y, en consecuencia, se niega la ocurrencia del defecto fáctico alegado. 2.5.3.
Desconocimiento del precedente Para esta Sala[11] el precedente es aquella regla creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal. Lo anterior en ejercicio de la actividad creadora del derecho, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre a la luz de los preceptos constitucionales.
Dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye la creación del derecho, al definir directrices que permiten resolver la controversia y que la misma pueda aplicarse a otros asuntos con supuestos jurídicos y fácticos similares, bajo la primacía de la Constitución. Esta Sección ha considerado que la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial debe cumplir con la carga mínima de i) identificar la decisión que considera desatendida, ii) la ratio de la misma aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior, y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. 2.5.3.1.
Sentencias del Consejo de Estado Al descender al caso en estudio, se precisa que la parte actora advirtió que la sentencia atacada desconoció la regla fijada por las sentencias del 14 de abril de 2016 y 2 de octubre de 2019, en las que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha considerado que el contrato de prestación de servicios se caracteriza por la temporalidad, la autonomía e independencia del contratista y por ser excepcional, circunstancias que, en su sentir, se encuentran acreditadas.
Sostuvo que, en la sentencia del 2 de octubre de 2019, se concluyó que existía contrato de trabajo porque la labor encomendada en ese caso se realizó con los medios suministrados por la entidad demandada y se le definían los parámetros de tiempo, modo, lugar y la persona a quien debía prestarle el servicio, lo que sin duda evidenciaba la carencia de independencia. Al revisar las providencias alegadas como desconocidas se observó que la sentencia del 14 de abril de 2016, se consideró que el elemento fundamental para demostrar la verdadera relación laboral es la subordinación o dependencia continuada, en la cual no existe autonomía e independencia técnica y profesional de quien desempeña la función y se explicó que es posible utilizar el contrato de prestación de servicios cuando la entidad no cuenta con personal suficiente en la institución para desarrollar las funciones similares a las que ejecuta el personal de planta, pero debe demostrarse la verdadera dependencia de los superiores jerárquicos dentro de la entidad.
En el caso en estudio, es claro que dicha sentencia no se desconoció puesto que bajo estos mismos parámetros se centró el estudio realizado por el Tribunal Administrativo de Bolívar, pero, como ya se indicó, del análisis probatorio dicha subordinación o dependencia no se acreditó eficientemente. En cuanto la sentencia del 2 de octubre de 2019, como bien lo advirtió la demandante en su escrito de tutela, se estudiaron las circunstancias de un contratista del DAS que prestaba sus servicios como escolta.
En dicha providencia se concluye que en ese caso quedó debidamente demostrada la subordinación y dependencia y el cumplimiento de órdenes impartidas por la entidad demandada. Pese a que se trata de fundamentos fácticos disímiles a las que sustentaron la demanda presentada por la señora Loraine Isabel Julio Ospina, lo cierto es que la decisión de acceder a las pretensiones de la demanda objeto de la sentencia presuntamente desconocida, se basó en que se demostró que las misiones de trabajo que realizaba eran impartidas por el órgano contratante, pues definía los parámetros de tiempo, modo, lugar y persona a quien debía prestarle el servicio de protección, lo que evidenciaba la total carencia de discrecionalidad, liberalidad e independencia con la que debía obrar si fuera un contratista.
Para la Sala, estas circunstancias no se presentaron en el asunto sub examine, pues, como ya se indicó, el Tribunal Administrativo de Bolívar no encontró probado que los contratos de prestación de servicios suscritos por la demandante fueran realmente contratos de trabajo, pues no se demostró la dependencia, ya que no es suficiente concluir que esto se acreditó con la entrega de los insumos por parte de la entidad para la realización de las labores encomendadas.
Por lo tanto, la Sala considera que las sentencias invocadas no fueron desconocidas. 2.5.2. Sentencias de la Corte Constitucional La demandante manifestó que la sentencia atacada desconoció las directrices establecidas en las sentencias C-154 de 1997 y C-614 de 2009, proferidas por la Corte Constitucional, en las cuales se consideró que el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de carácter excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hace parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
Frente a este argumento, para la Sala es claro que las características expuestas en las sentencias invocadas como desconocidas no fueron ignoradas por el Tribunal Administrativo de Bolívar, ya que, en desarrollo de estos parámetros giró el estudio realizado, sin embargo, se reitera, en el caso objeto de análisis, la autoridad judicial demandada no encontró probada la subordinación o dependencia que caracteriza el contrato de trabajo, por lo que no era posible acceder a las pretensiones de la demanda.
Por lo anterior, la Sala concluye que las sentencias de la Corte Constitucional alegadas no fueron desconocidas. Bajo todas las consideraciones presentadas, la Sala negará la solicitud de tutela, toda vez que la autoridad judicial demandada no vulneró los derechos fundamentales de la demandante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Niégase la solicitud de tutela elevada por la señora Loraine Isabel Julio Ospina, conforme a lo señalado en las consideraciones de este proveído.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] La acción de tutela se presentó el 11 de junio de 2020 vía correo electrónico ante la Secretaría General de esta Corporación. [2] Se refiere a la sentencia del 2 de octubre de 2019, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en proceso con radicado 25000234200020120119301. [3] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.” [4] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho.” [5] Sala Plena del Consejo de Estado.
Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González. [6] El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [7] Ibídem. [8] Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [9] De acuerdo con la información visible en el vínculo electrónico https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NumeroRadicacion#Detal leProceso. [10] Revisar, entre otros, la providencia proferida el 12 de noviembre de 2015, en el proceso No. 11001-03-15-000-2015-01471-01, actor Jaime Rodríguez Forero.
Consejera Ponente Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez o la sentencia del 13 de febrero de 2020, expediente 11001-03-15-000-2020- 00073-00, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio. [11] Frente a este aspecto puede revisarse, entre otras, la sentencia del 27 de junio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-03784-01, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio y la providencia del 27 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-201904312-00 con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate.