ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Se aplicaron en debida forma las normas pertinentes / AUSENCIA DE DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó criterio jurisprudencial que corresponde con el caso / RÉGIMEN PENSIONAL DE DOCENTES / REAJUSTE DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN – De acuerdo con el aumento anual del IPC [El Tribunal consideró que la norma pensional establecida en la Ley 71 de 1988 y su decreto reglamentario fueron derogados al entrar en vigencia el Sistema General de Seguridad Social Integral, bajo el entendido que la mencionada ley establecía un régimen general, no uno especial para los docentes que les permitiera entender a estos afiliados por fuera de la derogatoria de la Ley 100 de 1993, además que con la expedición de la Ley 238 de 1995, lo que se hizo fue extender -en lo que el tema de ajuste anual pensional se refiere- el ajuste de las mesadas pensiónales establecido para el régimen general, a las pensiones exceptuadas, lo cual encuadra en los parámetros constitucionales establecidos.
(…) De igual modo, como fundamento de su decisión, la parte accionada se basó en lo dispuesto en las sentencia C-258 de 2013 y C-435 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional, para efectos de establecer la aplicación del régimen pensional adecuado y el principio de favorabilidad; así como en las sentencias de 25 de agosto de 2016 y 25 de abril de 2019, dictadas por el Consejo de Estado – Sección Segunda, señalando que el principio de favorabilidad opera no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; por lo que la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador.
(…) Así las cosas, se tiene que las consideraciones a las cuales arribó la parte accionada en la sentencia de 13 de diciembre de 2019 no obedecieron a un capricho o arbitrariedad ni se fundaron en su simple voluntad, sino que, por el contrario, se basaron en el estudio del precedente que se alega como desconocido, así como en las normas legales y constitucionales aplicables al caso concreto, por lo que no se configura ninguno de los defectos alegados (…) Al respecto, es necesario reiterar que los procedimientos adelantados no pueden ser revividos a través de la tutela, de manera que se convierta la sede constitucional en una instancia no consagrada por el ordenamiento jurídico para estudiar los argumentos del juez natural, dictaminados en razón a lo probado dentro de ese proceso y bajo unas consideraciones y análisis que le sirvieron de soporte.
Se debe prescindir de cualquier consideración que implique discrepancia con el juicio que el fallador haya realizado cuando no se estructure una situación fáctica en la cual se vislumbre lesión de derechos, en atención a que la intervención del juez de tutela se activa únicamente en los casos específicos en que se evidencia una argumentación defectuosa, abiertamente insuficiente, o inexistente al punto que se torna arbitraria.
(…) En este orden de ideas, la Sala de Subsección encuentra que en el presente asunto no se incurrió en un defecto sustantivo, violación directa de la Constitución o desconocimiento del precedente, sino que lo pretendido por la parte accionante es cuestionar las interpretaciones y consideraciones a las que llegó el Tribunal Administrativo de Risaralda, convirtiendo la acción constitucional en una tercera instancia para discutir la decisión adoptada por el juez ordinario, por lo que se negarán las pretensiones de la demanda.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 100 DE 1993 / LEY 91 DE 1989/ LEY 812 DE 2003 / LEY 71 DE 1998. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C. dos (02) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02031-00(AC) Actor: LUIS EDUARDO MENDOZA AMAYA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA La Sala de Subsección decide la acción de tutela presentada por el señor Luis Eduardo Mendoza Amaya, mediante apoderado, en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda, por la presunta vulneración de derechos fundamentales ocurrida con ocasión de la expedición de la providencia de 13 de diciembre de 2019.
I.
ANTECEDENTES La solicitud de protección a los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, seguridad social y favorabilidad laboral, se fundamenta en los siguientes: 1.
HECHOS El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de la Resolución No. 0284 del 06 de mayo de 2004, reconoció pensión de jubilación al señor Luis Eduardo Mendoza Amaya, señalando que tiene derecho al reajuste en armonía con lo dispuesto en la Ley 71 de 1988 y Ley 238 de 1995, que son disposiciones aplicables entre otras, la Ley 6/45, Ley 33/85, Ley 91/89, Ley 238/1995, Ley 812/2003, Decreto 3752/2003.
Pese a ello, los ajustes anuales de incremento pensional se vienen realizando conforme con lo establecido en el Artículo 14 de la Ley 100 de 1993, esto es, según porcentaje de incremento del Índice de Precios al Consumidor (en adelante, IPC) del año inmediatamente anterior. Como consecuencia de lo anterior, el accionante presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que se ordenara el reconocimiento y pago del reajuste periódico de las mesadas pensionales de mi mandante, conforme a lo establecido en la Ley 71 de 1988.
El proceso correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Pereira mediante sentencia de 13 de agosto de 2019, negó las súplicas de la demanda. Decisión que fue objeto de recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Risaralda que, a través de providencia de 13 de diciembre de 2019, confirmó lo fallado en primera instancia. 2.
PRETENSIONES Solicitó la parte accionante lo siguiente: «1) Se amparen los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y favorabilidad laboral del accionante. 2) Se deje sin efectos la sentencia del 13 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro del proceso con radicado bajo el No. 66001-33-33-001-2019-00005-01, Actor: LUIS EDUARDO MENDOZA AMAYA, Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. 3) Se le ordene al Tribunal Administrativo de Risaralda, que profiera una nueva sentencia, en la cual, se sigan las reglas estipuladas en la Sentencia de Unificación 014 -CE-S2 -2019 del veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019), y en su lugar, reconozca que el accionante se encuentra exceptuado del Sistema Integral de Seguridad Social, razón por la cual se le debe aplicar el artículo 1° de la Ley 71 de 1988. 4) Que se exhorte al Tribunal Administrativo de Risaralda para que en las próximas providencias que traten el problema jurídico objeto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, tenga en cuenta las reglas y subreglas dispuestas en la Sentencia de Unificación 014 -CE- S2 -2019 del veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019). 5) Exhortar a la Sala Plena de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado del Consejo de Estado, para que unifique la jurisprudencia en relación con el régimen aplicable a los docentes vinculados antes del 27 de junio de 2003 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio respecto de su reajuste pensional, en atención a su función unificadora, salvaguardando los principios constitucionales de igualdad y seguridad jurídica.» 3.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La parte accionante considera que el Tribunal Administrativo de Risaralda, al proferir la sentencia de 13 de diciembre de 2019, incurrió en un defecto sustantivo, una violación directa de la Constitución y un desconocimiento del precedente, por las siguientes razones: • Defecto sustantivo: toda vez que, contrario a lo señalado en la sentencia de 13 de diciembre de 2019, el régimen de pensiones del magisterio quedó exceptuado de la Ley 100 de 1993, porque ya tenían beneficios pensionales adicionales y el reajuste de sus pensiones ya contaba con el poder adquisitivo que buscaba precisamente el artículo 14 de la referida Ley, pues desde el año 1988 se realizaba con base en el salario mínimo legal mensual.
En ese sentido, sostuvo que gracias a que a los docentes no se les aplica la Ley 100 de 1993, no es plausible el reajuste de su pensión con base en el IPC, por lo tanto, se debe dar aplicación a la norma que aún con el nacimiento a la vida jurídica del Sistema de Seguridad Social Integral, se encuentra vigente, no ha sido declarada nula y es aplicable para cierto grupo determinado de docentes, que no es otra que la Ley 71 de 1988, la cual estipula expresamente en su artículo 1° que el reajuste de sus pensiones, debe realizarse conforme al porcentaje en que sea incrementado por el Gobierno el salario mínimo legal mensual. • Violación directa de la Constitución: particularmente de sus artículos 29, 48 y 53, por cuanto la Ley y la Constitución Política de Colombia son claras en definir cuál es el régimen aplicable al personal docente, esto es, lo regulado en el artículo 1° de la Ley 71 de 1988, reajustándosele su pensión en proporción al incremento del salario mínimo, por ser régimen especial exceptuado por el artículo 279 de la Ley 100 de 1999, y en aplicación al principio de favorabilidad. • Desconocimiento del precedente: de la sentencia de unificación 014-CE- S2-2019 de 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, la cual, si bien tiene como tema principal dilucidar el ingreso base de liquidación en el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio público educativo oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, también explica cuáles son los docentes exceptuados del Sistema General de Pensiones, lo que tiene estrecha relación con la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 y lo relacionado en el Acto Legislativo 01 de 2005, significando con ello, que el accionante al estar vinculado antes del 27 de junio de 2003, el régimen de su reajuste pensional, no es otro que el estipulado en el artículo 1° de la Ley 71 de 1988, por encontrarse exceptuado del régimen general de pensiones.
4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 26 de mayo de 2020, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A admitió la acción de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Risaralda, como accionados, y al Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a las señoras María Stella Patiño Hurtado, María Cecilia Monsalve Cañas, Ana María Tamayo de Sánchez, María Elena Muriera, María Myriam Galeano Ocampo, Amparo García Arango y María Marleny Jaramillo Montoya, y a los señores Luis Hernando Giraldo Restrepo y Gerardo Loaiza Rivera, como terceros interesados en las resultas de este asunto, para que dentro del término de los dos (2) días siguientes al recibo de la notificación, se pronunciaran sobre los hechos que originaron la solicitud de tutela. 5.
INTERVENCIONES 5.1. El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través del magistrado Juan Carlos Hincapié Mejía, rindió informe y solicitó que se rechace por improcedente la presente acción o en su defecto, se nieguen las pretensiones de la misma, por cuanto la sentencia de 13 de diciembre de 2019 no adolece de vicio alguno que la haga susceptible de ataque por vía del amparo constitucional y que haga necesario dejar sin efectos la misma.
Sostuvo que el cuestionamiento de la parte accionante se orienta a desconocer la interpretación dada por el Tribunal a las normas que resultan aplicables a la materia, frente a lo cual se precisa que la decisión hace parte de los aspectos inherentes a la autonomía e independencia funcional de los jueces los cuales han sido ampliamente protegidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la cual ha sostenido que prima facie, los debates sobre la adecuada interpretación de un texto legal o reglamentario no pueden dar origen a la acción de tutela contra una providencia judicial. 5.2.
La Nación – Ministerio de Educación Nacional, actuando por conducto del jefe de la Oficina Asesora Jurídica, solicitó su desvinculación del presente proceso, por falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.3. Las demás partes guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, reglamentario del artículo 86 de la Constitución Política: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».[1]
2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: • ¿La presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá si: • ¿El Tribunal Administrativo de Risaralda, al expedir la sentencia de 13 de diciembre de 2019, mediante la cual confirmó el fallo de primera instancia que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Luis Eduardo Mendoza Amaya contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, incurrió en un defecto sustantivo, una violación directa de la Constitución y un desconocimiento del precedente y por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, seguridad social y favorabilidad laboral del accionante? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: i) la acción de tutela contra las providencias judiciales, ii) los requisitos generales de procedibilidad y, de cumplirse con éstos, iii) el estudio del defecto sustantivo, la violación directa de la Constitución y el desconocimiento del precedente en el caso concreto. 3.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
3.1. LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente[2] aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[3], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, al ser la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: i. Que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional. Sobre este punto, corresponde al juez de tutela, señalar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto a resolver tiene tal entidad que afecta derechos fundamentales de alguna de las partes. ii.
Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable. iii. Que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez. Esto significa que el término de interposición de la tutela sea “razonable y proporcionado” entre el momento en que se presentó la presunta vulneración y el tiempo de presentación de la acción de tutela.
Lo anterior, con el fin de velar por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. iv. Que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. v. Identificación de la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos: que quien acciona identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. vi.
Que no se trate sentencias de tutela. 3.1.1. En el presente caso, advierte la Sala de Subsección que la pretensión de amparo constitucional es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se contrae a establecer de manera central si el Tribunal Administrativo de Risaralda con la providencia de 13 de diciembre de 2019, incurrió en la violación de los derechos fundamentales ya señalados.
Asimismo, se encuentra que la sentencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional; y se advierte igualmente que la interposición del mecanismo se dio en un lapso «razonable y proporcionado» por cuanto la providencia de segunda instancia se profirió el 13 de diciembre de 2019 y la acción se interpuso el 20 de mayo de 2020.
No se trata de irregularidades procesales, ni de una tutela contra tutela.
3.2. DEL DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO De conformidad con la jurisprudencia constitucional[4], el defecto material o sustantivo se origina en primer término, cuando la autoridad judicial, ya sea juez o tribunal que dicta sentencia, fundamenta su decisión en normas que son inexistentes o inconstitucionales[5], es decir, se da en los casos en que la autoridad judicial se basa en, “(i) una norma no aplicable al caso, ya sea, porque la norma,(a) no es pertinente de aplicación, (b) se empleó cuando fue derogada y como consecuencia perdió su vigencia, (c) es inexistente, (d) ha sido declarada contraria a la Constitución, (e) está vigente y es constitucional pero no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, (ii) su interpretación no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable o es errada, (iii) no se da aplicación a las sentencias con efecto Erga Omnes, que son aquellas de aplicación general, (iv) la norma aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución, y finalmente, (v) cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza para un fin no previsto en la disposición”[6].
En segundo lugar, el defecto material o sustantivo se origina cuando en la estructura de la sentencia, se presenta una contradicción evidente y grosera entre la decisión y los fundamentos que la explican. En este orden de ideas, se produce cuando la decisión “(vi) se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, es decir, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso, (vii) cuando desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso en concreto,(viii) no se encuentra debidamente justificada y por ende afecta derechos fundamentales (ix) cuando sin un mínimo de argumentación se desconoce el precedente judicial, (x) y cuando el juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a una manifiesta violación de la Constitución”[7].
Este defecto, se presenta ante situaciones excepcionales, por lo que se debe demostrar que la decisión judicial es irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa, pues de no ser así, la acción de tutela resultaría improcedente[8].
3.3. VIOLACION DIRECTA A LA CONSTITUCIÓN Frente a este defecto, la Corte Constitucional en repetidas ocasiones ha referido que se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual «la Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.»[9] La jurisprudencia constitucional también ha sostenido que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución en dos casos: (i) cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Carta: «En el primer evento (inaplicación ius fundamental), la Corte ha dispuesto que procede la tutela: (i) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;
(ii) cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (iii) cuando el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En el segundo, la jurisprudencia ha afirmado que el juez debe tener en cuenta en sus fallos que la Constitución es norma de normas y, por lo tanto, debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad»[10].
Aunque, en principio, la violación directa de la Constitución puede tener una relación directa con otras causales especiales de procedencia, como los defectos sustantivos o el desconocimiento del precedente, la fuerza normativa de la constitución (art. 4) implica que esta sea reconocida como una causal independiente.
3.4. DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma[11].
En ese sentido, el precedente judicial[12] es la figura jurídica que sirve como dispositivo de preservación de la confianza de la ciudadanía en el ordenamiento, pues no solo hace previsibles las consecuencias jurídicas de sus actos sino también materializa la igualdad en la aplicación del derecho[13]. En ese orden sentido, la Corte Constitucional ha diferenciado lo que constituye un antecedente jurisprudencial y el precedente en estricto sentido[14].
Por una parte, ha aclarado que antecedente es una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio y por tanto, tiene un carácter orientador, lo que no significa que (a) no deba ser tenido en cuenta por el juez al momento de fallar y (b) que lo exima del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad”[15].
Por otra parte, ha precisado que puede predicarse la existencia de un precedente, cuando «(i) los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado; (ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado constituye la pretensión del caso presente; y (iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación»[16].
No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador, por lo que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales[17], siempre y cuando cumplan con (i) la carga de transparencia, de hacer referencia al precedente del que se va a apartar, y (ii) la carga de argumentación que les impone el deber de señalar una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, en la que manifiesten las razones por las cuales se apartan de la regla jurisprudencial; elementos con los que, en palabras de la misma Corte, se protege el carácter dinámico del derecho y los principios de autonomía e independencia que caracterizan la labor judicial[18].
4. CASO CONCRETO En el presente asunto, se resuelve la acción de tutela presentada por el señor Luis Eduardo Mendoza Amaya, mediante apoderado, en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, seguridad social y favorabilidad laboral, ocurrida con ocasión de la expedición de la providencia de 13 de diciembre de 2019, que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la parte accionante en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Previo a resolver, esta Sala de Subsección considera: Del escrito de tutela, se encuentra que la parte accionante encuentra que el Tribunal Administrativo de Santander, con la expedición de la sentencia acusada, incurrió en un defecto sustantivo, en una violación directa de la Constitución y en un desconocimiento del precedente, por cuanto aplicó el régimen de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993 para efectos de realizar su ajuste pensional, pese que, por ser del magisterio, la norma que debía aplicarse era Ley 71 de 1988.
Sobre este punto, se advierte que el fallo de 13 de diciembre de 2019, sostuvo lo siguiente: «Dejando a salvo que la pérdida de vigencia que se considera por esta Sala, para la Ley 71 de 1988 en lo atinente al ajuste pensional, se dio con la expedición de la Ley 100 de 1993, estima esta corporación judicial que no concurren en el sub examine los presupuestos para considerar transgredido el principio constitucional de igualdad, en cuanto no se evidencia una situación fáctica de los demandantes que sea igual a la que otros pensionados que perciban un ajuste anual pensional superior.
Con fundamento en todo lo discurrido, concluye esta colegiatura judicial que el incremento anual que se debe aplicar a los beneficiarios de pensión del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es el expresado en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, en cuanto el artículo 1° de la Ley 71 de 1988 no se encuentra vigente después de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y menos aún con la expedición de la Ley 238 de 1995, como igualmente lo señaló el a quo, y por cuanto la regulación anterior del derecho a reajuste pensional anual no tiene la entidad de un derecho adquirido en cuanto a la determinación del parámetro sobre el cual se deben ajustar anualmente las pensiones de vejez.» En ese sentido, el Tribunal consideró que la norma pensional establecida en la Ley 71 de 1988 y su decreto reglamentario fueron derogados al entrar en vigencia el Sistema General de Seguridad Social Integral, bajo el entendido que la mencionada ley establecía un régimen general, no uno especial para los docentes que les permitiera entender a estos afiliados por fuera de la derogatoria de la Ley 100 de 1993, además que con la expedición de la Ley 238 de 1995, lo que se hizo fue extender -en lo que el tema de ajuste anual pensional se refiere- el ajuste de las mesadas pensiónales establecido para el régimen general, a las pensiones exceptuadas, lo cual encuadra en los parámetros constitucionales establecidos.
De igual modo, como fundamento de su decisión, la parte accionada se basó en lo dispuesto en las sentencia C-258 de 2013 y C-435 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional, para efectos de establecer la aplicación del régimen pensional adecuado y el principio de favorabilidad; así como en las sentencias de 25 de agosto de 2016 y 25 de abril de 2019, dictadas por el Consejo de Estado – Sección Segunda, señalando que el principio de favorabilidad opera no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; por lo que la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador.
Así las cosas, se tiene que las consideraciones a las cuales arribó la parte accionada en la sentencia de 13 de diciembre de 2019 no obedecieron a un capricho o arbitrariedad ni se fundaron en su simple voluntad, sino que, por el contrario, se basaron en el estudio del precedente que se alega como desconocido, así como en las normas legales y constitucionales aplicables al caso concreto, por lo que no se configura ninguno de los defectos alegados, Al respecto, es necesario reiterar que los procedimientos adelantados no pueden ser revividos a través de la tutela, de manera que se convierta la sede constitucional en una instancia no consagrada por el ordenamiento jurídico para estudiar los argumentos del juez natural, dictaminados en razón a lo probado dentro de ese proceso y bajo unas consideraciones y análisis que le sirvieron de soporte.
Se debe prescindir de cualquier consideración que implique discrepancia con el juicio que el fallador haya realizado cuando no se estructure una situación fáctica en la cual se vislumbre lesión de derechos, en atención a que la intervención del juez de tutela se activa únicamente en los casos específicos en que se evidencia una argumentación defectuosa, abiertamente insuficiente, o inexistente al punto que se torna arbitraria.
En este orden de ideas, la Sala de Subsección encuentra que en el presente asunto no se incurrió en un defecto sustantivo, violación directa de la Constitución o desconocimiento del precedente, sino que lo pretendido por la parte accionante es cuestionar las interpretaciones y consideraciones a las que llegó el Tribunal Administrativo de Risaralda, convirtiendo la acción constitucional en una tercera instancia para discutir la decisión adoptada por el juez ordinario, por lo que se negarán las pretensiones de la demanda.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV. FALLA PRIMERO.- NIÉGASE la acción de tutela presentada por el señor Luis Eduardo Mendoza Amaya, mediante apoderado, en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. - Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta Providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. CUARTO.- REGÍSTRASE la presente providencia en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Con aclaración de voto NOTA: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. [2] Corte Constitucional.
Sentencia C-590-05. [3] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [4] Véase: Sentencias SU-647 de 2017, SU-072 de 2018, SU-168 de 2017, SU- 210 de 2017, SU-567 de 2015, entre otras. [5] Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño. [6] Corte Constitucional. Sentencia SU-416 de 2015. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. [7] Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. [8] Corte Constitucional. Sentencia T-367 de 2018. Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger. [9] SU-336 de 2017, Corte Constitucional [10] Sentencia T-094 de 2013, T-209 de 2015 y SU-542 de 2016, Corte Constitucional. [11] Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. [12] En la sentencia SU-053 de 2015.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado., la Corte Constitucional precisó que precedente judicial se concibe como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”. [13] MARINON, Luiz Guilherme.
El precedente en la dimensión de la seguridad jurídica. Ius et Praxis, 2012, vol. 18, no 1, p. 249-266. [14] Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [15] Sentencias T-830 de 2012 y T-714 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [16] Sentencia T-794 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [17] Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.
Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. [18] Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.