ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Se valoraron adecuadamente las pruebas allegada al proceso / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE VEJEZ – No se ajustó a los parámetros legales del régimen especial de congresista [E]n el presente asunto, la accionante, como ya se dijo, justificó la interposición de la acción de amparo con el hecho de que las providencias acusadas se limitaron a resolver el fondo del asunto y dejaron de lado tanto el estudio de la ponderación de los derechos fundamentales que, a su juicio, se vieron afectados con la decisión tomada en esos fallos, como el hecho de que FONPRECOM había revisado oficiosamente los requisitos para acceder a su pensión. (…) Al respecto, resulta necesario señalar, frente a la revisión oficiosa que adelantó FONPRECOM, que inició en 2006 y culminó en 2010, es decir, 3 años antes de que fuera proferida la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, la cual fue la base de la reclamación judicial en el proceso ordinario que dio origen a la demanda de la referencia y que concluyó con la decisión a través de la cual la demandante se le excluyó de la nómina de pensionados, pues había sido cobijada por un régimen al que no tenía derecho.
(…) En ese sentido, para la Sala es claro que la sentencia acusada no desconoció un hecho relevante, que FONPRECOM previamente adelantó una revisión de la situación pensional de la señora [M. E.], sino que basó el sentido de su decisión a la luz de una nueva jurisprudencia (sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional), de manera que al sujetarse la decisión del proceso ordinario contencioso al mencionado fallo Constitucional -que fue proferido con posterioridad a la mencionada revisión oficiosa- se tiene que indistintamente de que la providencia acusada se hubiera detenido a analizar detalladamente esa situación la decisión final no hubiera sido alterada, dado que estuvo acorde a los lineamientos dictados por la Corte Constitucional.
(…) En ese mismo sentido, frente al señalamiento respecto del cual la sentencia acusada obvió el estudio de ponderación de los derechos que serían vulnerados a la demandante con la decisión de segunda instancia que la excluyó de la nómina de pensionados como lo son el derecho a la salud, a la seguridad social, al mínimo vital, a la pensión y a la vida digna, la Sala observa que en el escrito de tutela tampoco se hizo alusión a como esa ponderación tendría la virtualidad de cambiar la decisión (…) Con lo anterior, es claro que la discusión en torno de la cual giró el estudio del problema jurídico en sede de segunda instancia del proceso ordinario no se dio respecto de los de los perjuicios que podría enfrentar la señora [E.M.] con la decisión, sino frente al hecho de que el reconocimiento de su pensión de vejez no se ajustó a los parámetros legales del régimen del cual venía siendo beneficiaria, por lo que para la Sala resulta evidente que la incidencia de la ponderación de derechos que echa de menos la actora en el fallo acusado no hubiera variado la decisión final.
(…) Con todo lo anterior, la Sala no encuentra fundamento alguno para amparar los derechos invocados frente al defecto fáctico y, por tanto, la decisión cuestionada no amerita reproche desde el punto de vista constitucional. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO(E) Bogotá D.C., tres (03) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01797-00(AC) Actor: EMITH MONTILLA ECHAVARRÍA Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A Y OTROS Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por la señora Emith Montilla Echavarría, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1983 de 2017.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda La señora Emith Montilla Echavarría, actuando a nombre propio, instauró demanda de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República -FONPRECOM-, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, pensión, vida digna, al mínimo vital, y al principio de la confianza legítima. 2.- Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones se expuso, en síntesis, que mediante Resolución 270 del 14 de febrero de 2003, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República en adelante -FONPRECOM- reconoció a favor de la señora Emith Montilla Echavarría pensión de jubilación, como beneficiaria del régimen especial de congresista.
El 23 de junio de 2006, FONPRECOM le informó a la señora Montilla Echavarría que estaba adelantando un proceso de revisión oficiosa de su pensión, por cuanto existían algunas inconsistencias en relación con su reconocimiento; sin embargo, a través de Resolución 0816 del 29 de junio de 2010, ese Fondo le aclaró a la accionante que el trámite oficioso concluyó y que su mesada pensional no se vería afectada.
No obstante, en 2014 FONPRECOM demandó sus propios actos, es decir, las resoluciones 270 de 2003 y 816 de 2010, pues, en virtud de la sentencia C- 258 de 2013 proferida por la Corte Constitucional, consideró que la señora Emith Montilla accedió a su pensión sin el lleno de requisitos, por cuanto fue favorecida por el régimen especial de congresistas sin que tuviera derecho.
La demanda le correspondió en primera instancia a la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual, mediante sentencia del 21 de agosto de 2015, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó excluir de la nómina de pensionados a la demandante. Inconforme con lo anterior la señora Montilla Echavarría interpuso recurso de apelación. En segunda instancia, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante fallo del 2 de octubre de 2019, confirmó la sentencia dictada por el a quo.
Frente a la anterior decisión, la señora Emith Montilla formuló solicitud de adición y aclaración, por cuanto consideró que el fallo de segunda instancia no se pronunció respecto de algunos aspectos planteados en el recurso de apelación propuesto en contra de la sentencia del a quo, los cuales tienen que ver con el hecho de que ella siempre actuó de buena fe y amparada por el principio de confianza legítima al estar convencida de que sí le eran aplicables las reglas bajo las cuales obtuvo su pensión, además, insistió en que el fallo de cierre no se pronunció respecto de la situación de vulnerabilidad que le generaría la pérdida de su pensión desde el punto de vista del sustento y con este la solvencia de la que carecería para poder acceder al mínimo vital.
El 30 de enero de 2020, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó la solicitud de adición y aclaración, por cuanto se presentó de manera extemporánea. En firme la sentencia proferida por el Consejo de Estado, mediante Resolución 0150 del 1 de abril de 2020, FONPRECOM excluyó de la nómina de pensionados a la señora Emith Montilla Echavarría. 3.- Fundamentos de la acción La parte actora señaló que las sentencias acusadas adolecen, en primer lugar, de violación directa a la Constitución Política, toda vez que con ellas se están vulnerando tanto los principios de confianza legítima y buena fe, como los derechos a la vida digna, al mínimo vital, a la salud, a la seguridad social y a la protección reforzada para las personas de la tercera edad.
En segundo lugar, señaló que las providencias acusadas están inmersas en un defecto fáctico, pues, a su juicio, se omitió el estudio de algunas piezas procesales que tiene que ver con la prueba de su estado de salud, así como las referentes a que en 2006 FONPRECOM había realizado una revisión oficiosa respecto de la situación de la demandante. 4.
La oposición 4.1. La demanda de tutela fue admitida mediante auto del 12 de mayo de 2020 y se ordenó notificar a las partes y comunicar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[1]. 4.2. Al rendir informe, FONPRECOM solicitó declarar improcedente la demanda de tutela teniendo en cuenta que, a su juicio, lo que busca la accionante es reabrir el debate probatorio, lo cual implicaría usar la acción de la referencia como una instancia adicional[2]. 4.3.
A su turno, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó que se atendría a lo resuelto en el presente proceso[3]. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[4].
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[5].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[6]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[7].
Conviene mencionar que, cuando controvierten providencias judiciales dictadas por las altas cortes, como ocurre en el caso bajo estudio, la Corte Constitucional ha establecido que además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y los especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se debe evidenciar “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.
Puntualmente, en sentencia SU–573 de 2017, la Corte Constitucional indicó: “Además de los anteriores requisitos, cuando se trate de acciones de tutela contra providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se ha determinado un criterio adicional, en atención a que ‘dichos organismos judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones’[8].
En este sentido, la sentencia SU-917 de 2010, reiterada en la SU-050 de 2017, determinó que: ‘La tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.
En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aún cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión’.
“Así las cosas, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial proferida por una Alta Corporación, la jurisprudencia constitucional ha delimitado tres requisitos: (i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”. 2.
Caso concreto En el presente asunto, se acusa concretamente al fallo dictado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de no haber valorado ciertas piezas procesales, las cuales tienen que ver con la prueba del estado de salud de la accionante, así como las referentes a que en 2006 FONPRECOM hubiere revisado oficiosamente los requisitos de la demandante para acceder a la pensión, lo cual constituye un defecto fáctico, que se configura cuando la decisión adoptada por el juez carece de los elementos probatorios adecuados para soportarla.
El defecto fáctico puede configurarse por acción o por omisión. La Corte Constitucional se refirió a las dos conductas constitutivas del defecto fáctico, así[9]: “i) defecto fáctico por omisión: cuando el juez se niega a dar por probado un hecho que aparece en el proceso, lo que se origina porque el funcionario: a) niega, ignora o no valora las pruebas solicitadas y b) tiene la facultad de decretar la prueba y no lo hace por razones injustificadas, y ii) defecto fáctico por acción: se da cuando a pesar de que las pruebas reposan en el proceso, hay: a) una errónea interpretación de ellas, bien sea porque se da por probado un hecho que no aparece en el proceso, o porque se estudia de manera incompleta, o b) cuando las valoró siendo ineptas o ilegales, o c) fueron indebidamente practicadas o recaudadas, vulnerando el debido proceso y el derecho de defensa de la contraparte; entonces, es aquí cuando entra el juez constitucional a evaluar si en el marco de la sana crítica, la autoridad judicial desconoció la realidad probatoria del proceso”.
En desarrollo de lo anterior, la misma Corte ha señalado que, cuando el accionante alegue un defecto fáctico, debe especificar cuáles fueron las pruebas dejadas de valorar o las que fueron injustamente valoradas, criterio recogido por esta corporación en diversos fallos en los que, además, ha señalado que “la parte accionante debe precisar mínimamente en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial”[10], situación que no se presenta en el caso objeto de estudio, pues la demanda de tutela se limita a advertir sobre el material probatorio que dejó de estudiarse[11], pero sin que se especifique con claridad las razones por las cuales esas pruebas tendrían la virtualidad de alterar la decisión final.
En efecto, en el presente asunto, la accionante, como ya se dijo, justificó la interposición de la acción de amparo con el hecho de que las providencias acusadas se limitaron a resolver el fondo del asunto y dejaron de lado tanto el estudio de la ponderación de los derechos fundamentales que, a su juicio, se vieron afectados con la decisión tomada en esos fallos, como el hecho de que FONPRECOM había revisado oficiosamente los requisitos para acceder a su pensión. Al respecto, resulta necesario señalar, frente a la revisión oficiosa que adelantó FONPRECOM, que inició en 2006 y culminó en 2010, es decir, 3 años antes de que fuera proferida la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, la cual fue la base de la reclamación judicial en el proceso ordinario que dio origen a la demanda de la referencia y que concluyó con la decisión a través de la cual la demandante se le excluyó de la nómina de pensionados, pues había sido cobijada por un régimen al que no tenía derecho.
En ese sentido, para la Sala es claro que la sentencia acusada no desconoció un hecho relevante, que FONPRECOM previamente adelantó una revisión de la situación pensional de la señora Montilla Echavarría, sino que basó el sentido de su decisión a la luz de una nueva jurisprudencia (sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional), de manera que al sujetarse la decisión del proceso ordinario contencioso al mencionado fallo Constitucional -que fue proferido con posterioridad a la mencionada revisión oficiosa- se tiene que indistintamente de que la providencia acusada se hubiera detenido a analizar detalladamente esa situación la decisión final no hubiera sido alterada, dado que estuvo acorde a los lineamientos dictados por la Corte Constitucional.
En ese mismo sentido, frente al señalamiento respecto del cual la sentencia acusada obvió el estudio de ponderación de los derechos que serían vulnerados a la demandante con la decisión de segunda instancia que la excluyó de la nómina de pensionados como lo son el derecho a la salud, a la seguridad social, al mínimo vital, a la pensión y a la vida digna, la Sala observa que en el escrito de tutela tampoco se hizo alusión a como esa ponderación tendría la virtualidad de cambiar la decisión, máxime cuando en la misma providencia acusada señaló lo siguiente: “Ahora, la interpretación efectuada (…) de ninguna manera se traduce en una desprotección de derechos laborales, sino en el cumplimiento de las reglas legales y jurisprudenciales establecidas en el ordenamiento jurídico (…).
Dicho en otros términos, solo pueden permanecer en el mundo jurídico aquellas decisiones administrativas que cumplan el principio de legalidad, por lo que es tarea del juez de lo contencioso- administrativo efectuar el correspondiente exámen para efectos de desvirtuar esa presunción”[12] Con lo anterior, es claro que la discusión en torno de la cual giró el estudio del problema jurídico en sede de segunda instancia del proceso ordinario no se dio respecto de los de los perjuicios que podría enfrentar la señora Emith Montilla con la decisión, sino frente al hecho de que el reconocimiento de su pensión de vejez no se ajustó a los parámetros legales del régimen del cual venía siendo beneficiaria, por lo que para la Sala resulta evidente que la incidencia de la ponderación de derechos que echa de menos la actora en el fallo acusado no hubiera variado la decisión final.
Con todo lo anterior, la Sala no encuentra fundamento alguno para amparar los derechos invocados frente al defecto fáctico y, por tanto, la decisión cuestionada no amerita reproche desde el punto de vista constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado en la demanda de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folios 1 a 5, archivo magnético 9. [2] Folios 1 a 13, archivo magnético 2. [3] Folio 1, archivo magnético 5. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [8] Original de la cita: “SU-050 de 2017”. [9] Sentencia T-324 de 2013. [10] Consejo de Estado, sentencia del 11 de febrero de 2016, radicado 2015- 03442-01. [11] Folios 7 a 19, archivo magnético 7. [12] Folio 54, archivo magnético 3.