ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECONOCIMIENTO Y PAGO DE SANCIÓN MORATORIA POR CONSIGNACIÓN TARDÍA DE CESANTIAS ANUALIZADA / PRESCRIPCIÓN TRIENAL - Configuración [E]n el asunto sub examine el accionante sostiene que en el fallo objeto de la acción de tutela de la referencia, las autoridades demandadas no tuvieron en cuenta la mentada providencia de unificación de 25 de agosto de 2016, según la cual «[…] la figura de la prescripción de la sanción moratoria no se aplica de forma total, sino de manera parcial […]», por lo tanto, en su caso no hay lugar a declarar la prescripción del derecho, como se concluyó en la decisión censurada, sino sobre una parte de este, pues con la respectiva reclamación interrumpió la configuración de ese fenómeno, máxime cuando no le han sido canceladas las cesantías que originaron la aludida sanción. Revisada la providencia reprochada (…) no se advierte transgresión de los derechos constitucionales fundamentales del accionante, por cuanto los magistrados accionados (…) sí observaron el pronunciamiento de unificación dictado el 25 de agosto de 2016 por el Consejo de Estado, en el que se anotó, entre otras precisiones, que la sanción moratoria contemplada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por tratarse de una indemnización autónoma derivada de la falta pago o consignación tardía de la mencionada prestación, es susceptible del fenómeno de la prescripción trienal en los términos señalados en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, diferente es que hayan determinado que el actor perdió el derecho a reclamar la citada sanción, en virtud de que dejó transcurrir el lapso de 3 años fijado por la ley para tal propósito.
(…) [C]omoquiera que no se encuentra demostrada la amenaza o violación de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocados por el actor que dieron pábulo al ejercicio de la acción de tutela, la Sala negará el amparo deprecado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 50 DE 1990 - ARTÍCULO 99 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veinte (20) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01385-00(AC) Actor: LUIS ANTONIO PÉREZ POLO Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por el señor Luis Antonio Pérez Polo contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. El señor Luis Antonio Pérez Polo, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado. Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos el fallo de 2 de diciembre de 2019, dictado por el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda) dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 08001-23-33-000-2014-00173-01; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas proferir uno nuevo en el que se «[…] aplique integralmente la sentencia de unificación CE-SUJ004 DE 2016, dando aplicación a la tesis que sobre prescripción [l]e sea más favorable». 1.2 Hechos.
Relata el accionante que labora «[…] como docente perteneciente a la planta del Municipio de Sabanalarga- Atlántico, asimilado por el Departamento del Atlántico en el año 2003, grado 10°, inscrito en el escalafón nacional desde el 1 de septiembre de 1998, hasta la fecha». Dice que el «[…] Ministerio de Educación Nacional, el Municipio de Sabanalarga y el Departamento del Atlántico, no [l]e consignaron las cesantías de las anualidades [de] 1998 [a] 2003, dentro del plazo fijado […] por la Ley 344 de 1996, y demás normas concordantes», razón por la que el «[…] 30 de septiembre y 3 y 10 de octubre de 2013, solicit[ó] el reconocimiento y pago de [aquellas], al igual que la sanción moratoria generada por la no consignación oportuna de las mismas […]», lo que le fue despachado de manera desfavorable.
Que por lo anterior acudió ante la jurisdicción contencioso-administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente 08001-23-33-000-2014-00173-01), del que conoció el Tribunal Administrativo del Atlántico que, con providencia de 13 de noviembre de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda, por lo que «[…] ordenó el reconocimiento de la sanción moratoria sin prescripción, en atención a que […] la misma solo opera al finalizar la relación laboral […]», determinación revocada el 2 de diciembre de 2019 por el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda), al estimar que «[…] operó la prescripción total del derecho al reconocimiento y pago de la [aludida] sanción […]».
Sostiene que el pronunciamiento enjuiciado adolece de desconocimiento del precedente, puesto que desatendió la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 25 de agosto de 2016[1], en la que se precisó que «[…] EN MATERIA DE SANCIÓN MORATORIA, LA PRESCRIPCIÓN OPERA DE MANERA PARCIAL, FRENTE A LAS PORCIONES DE SANCIÓN RESPECTO DE LA CUAL NO SE HIZO LA RECLAMACIÓN EN TIEMPO».
Que en aplicación de la mentada jurisprudencia se debe contabilizar «[…] de manera retrospectiva desde la fecha de reclamación, tres años hacia atrás, dando como resultado, que operó la prescripción respecto de las porciones de sanción moratoria anteriores al 30 de septiembre de 2010», es decir, el pago de dicha penalidad debe efectuarse desde esa fecha hasta cuando le sean efectivamente canceladas las respectivas cesantías.
II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 27 de abril de 2020, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado y dispuso vincular a los señores Ministra de Educación Nacional, presidente del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, gobernadora del Atlántico y alcalde de Sabanalarga (Atlántico), en los términos previstos en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, por conducto del ponente del fallo enjuiciado, se oponen a la prosperidad del amparo deprecado, por cuanto en la providencia objeto de la acción de tutela se concluyó que respecto de «[…] las cesantías correspondientes al año 1998, la sanción moratoria se hizo exigible el 15 de febrero de 1999, por lo que el derecho prescribió 3 años después, es decir, el 15 de febrero de 2002; idéntica situación acaeció frente a las cesantías causadas en 1999, 2000, 2001 y 2002, pues, en torno a este último período, la exigibilidad de la sanción moratoria se produjo el 15 de febrero de 2003; por lo tanto, el derecho a reclamarla se extinguió el 15 de febrero de 2006.
De tal manera, como la petición ante la administración se formuló hasta el año 2013, a través de peticiones de 3 de septiembre, 3 y 1º de octubre, estas fueron tardías y ello conllevó la extinción total del derecho». Que la anterior decisión está soportada en un criterio […] razonable […] no solo porque surge de la interpretación que deviene del literal de la ley, en materia de prescripción, sino porque […] se fundó en posturas que, al respecto, ha adoptado la Corporación al resolver asuntos de similar naturaleza».
Aclara que «[…] si bien es cierto en sentencia de Unificación SUJ 004-16, la Sección Segunda del Consejo de Estado se refirió a la prescripción de porciones de sanción no reclamadas oportunamente, también lo es que los pronunciamientos de las Subsecciones A y B de la Sección Segunda que se citaron como antecedente en la providencia cuestionada fueron posteriores a la aludida providencia de unificación, lo que permite asegurar que el punto relativo a la aplicación del fenómeno prescriptivo no ha sido pacífico, ello se puede corroborar con el hecho de que la Sección Segunda, en auto proferido el 14 de noviembre de 2019, radicación 08001 23 33 000 2013 00666 01, número interno 0833-2016, decidió avocar conocimiento, con fines de unificación, en materia de extinción del derecho a la sanción moratoria, producto de la tardanza en el pago de las cesantías anuales». 2.1.2 La señora gobernadora del Atlántico, a través de la secretaria jurídica del aludido departamento, solicita se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que dicho ente territorial no ha quebrantado las garantías superiores reclamadas.
Que revisadas las bases de datos de la secretaría de educación departamental se pudo verificar que el accionante actualmente «[…] labora como docente en la Institución Educativa Técnica Comercial del Municipio de Sabanalarga […] percibiendo su salario mensual y todas las prestaciones sociales a que tienen derecho los docentes oficiales, lo cual confirma que no existe violación de derecho fundamental alguno por parte de es[a] entidad». 2.1.3 Los señores Ministra de Educación Nacional, presidente del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y alcalde de Sabanalarga (Atlántico) guardaron silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en el Decreto 1382 de 2000, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por el accionante, quien aduce vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 2 de diciembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda), con la cual se decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente 08001-23-33- 000-2014-00173-01) incoado por el tutelante contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el departamento del Atlántico y el municipio de Sabanalarga (Atlántico), en el sentido de revocar la providencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar negarlas; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, dado el riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de decisión ilegítima con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por otra parte, es pertinente destacar que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, la cual había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[2], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[3], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[4].
Por último, en la sentencia del 5 de agosto de 2014[5], proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se reiteró que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre lo que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 3.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado es de relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia del actor;
(ii) contra el fallo objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitido en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado; (iii) se establecieron los hechos que originaron el presunto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada fue notificada el 24 de enero de 2020[6] y la solicitud de amparo se instauró el 24 de abril siguiente, es decir, dentro de un término prudencial; y (v) la sentencia atacada no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales denominada desconocimiento del precedente invocada por el accionante en el escrito inicial. 3.5.1 Desconocimiento del precedente. Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial.
La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia[7], y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo[8] en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe[9].
La misma jurisprudencia constitucional ha precisado que el precedente no solo es orientador sino obligatorio, porque (i) si bien es cierto que los jueces únicamente están sometidos al imperio de la ley, también lo es que esta en su sentido amplio comprende todas las fuentes de derecho, incluidas las sentencias, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre en cada jurisdicción[10];
(ii) su fuerza vinculante se funda en la aplicación de los principios de igualdad, debido proceso y buena fe, pues se debe garantizar la certidumbre en las decisiones de los jueces a la luz de la seguridad jurídica y la confianza legítima frente al ordenamiento jurídico; y (iii) es la solución más adecuada al problema jurídico que se plantea, salvo que en atención a su autonomía e independencia, se aparte por considerar que tiene mejores razones o justificaciones para decidirlo y las sustente de manera expresa, amplia y suficiente[11].
Así, se entiende por precedente judicial, como interpretación consolidada de la ley, el conjunto de razones reiteradas, amplias y consolidadas por el juez para dirimir los conflictos que conoce, que deben ser tenidas en cuenta al resolver controversias posteriores siempre que entre el asunto ya decidido y el que está por resolverse medie una correspondencia entre las situaciones fácticas y jurídicas[12].
En otras palabras, la administración de justicia debe solucionar los litigios a su cargo en atención a la línea jurisprudencial vertical u horizontal, ya que constituye una pauta para la solución de casos idénticos que garantiza los principios de seguridad jurídica e igualdad, entre otros. Por lo anterior, el precedente es el elemento esencial para verificar si con una decisión judicial se han vulnerado o no los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y debido proceso, toda vez que los jueces deben acoger, en procesos con similares fundamentos fácticos, las directrices impartidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones o apartarse razonadamente de ellas.
En lo atañedero a la posibilidad de apartarse del precedente, la Corte Constitucional ha precisado que es dable siempre que se empleen argumentos jurídicamente razonables y suficientes que protejan en mayor medida el ordenamiento jurídico, en especial las normas constitucionales. Al respecto, dicha Corporación[13] sostuvo: 32. No obstante lo anterior, el deber de aplicación del precedente no es absoluto, por lo que el funcionario judicial puede apartarse válidamente de él, bajo las garantías que le otorgan los principios de independencia y autonomía judicial.
Para hacerlo, el juzgador debe (i) hacer referencia al precedente que va a dejar de aplicar y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que haga manifiestas las razones por las que se aparta de la regla jurisprudencial previa. Para desatar el presente asunto resulta indispensable precisar que la sección segunda del Consejo de Estado, con sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016[14], en relación con el pago de las cesantías anualizadas en el marco de la Ley 50 de 1990, sostuvo: Así las cosas, ha de concluirse que respecto de las cesantías anualizadas, en el marco de la Ley 50 de 1990, no se aplica el fenómeno de prescripción, pues la obligación de su consignación en una fecha determinada surge de pleno derecho, en virtud de lo dispuesto en la ley, que le concede al empleador un término perentorio para realizar el depósito en el fondo administrador al que esté afiliado el empleado y la omisión en el cumplimiento de ese término no puede redundar en la afectación de los derechos del empleado.
No obstante, cuando se trata de la consignación de las cesantías definitivas, si la mora no se produce por negligencia del empleador, sino por una causa atribuible al empleado, sí procede el fenómeno prescriptivo, pues en tal caso, la omisión de este último en cumplir los requerimientos que el empleador hace para disponer su pago, no puede constituir un beneficio a su favor.
En cuanto a la sanción moratoria ocasionada por la consignación tardía o la falta de pago de las cesantías por parte del empleador, concluyó que esta se causaba en cuantía de un día de salario por cada uno de retardo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 99 de la mencionada Ley 50 de 1990. Asimismo, se refirió a su prescripción en los siguientes términos: Como hacen parte del derecho sancionador y a pesar de que las disposiciones que introdujeron esa sanción en el ordenamiento jurídico, no consagran un término de prescripción, no puede considerarse un derecho imprescriptible, pues bien es sabido que una de las características del derecho sancionador es que no pueden existir sanciones imprescriptibles.
Siendo así y como quiera que las Subsecciones A y B han aplicado la prescripción trienal en asuntos relativos a sanción moratoria, se considera que no hay controversia alguna sobre ese particular; no obstante, sí es del caso precisar que la norma que se ha de invocar para ese efecto, es la consagrada en el Código de Procedimiento Laboral, artículo 151 […].
Por último, en lo atinente al término a partir del cual se debe contabilizar la figura de la prescripción, en materia de sanción o indemnización moratoria, precisó: Por ende, es a partir de que se causa la obligación -sanción moratoria- cuando se hace exigible, por ello, desde allí, nace la posibilidad de reclamar su reconocimiento ante la administración, pero si la reclamación se hace cuando han transcurrido más de 3 años desde que se produjo el incumplimiento, se configura el fenómeno de prescripción, así sea en forma parcial.
De lo anterior se colige que, de acuerdo con los lineamientos señalados en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, las cesantías anualizadas son una prestación imprescriptible, pero frente a la sanción moratoria contemplada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 sí es aplicable el fenómeno de la prescripción trienal, la cual debe contabilizarse desde el momento en que se hace exigible dicha penalidad.
Ahora bien, en el asunto sub examine el accionante sostiene que en el fallo objeto de la acción de tutela de la referencia, las autoridades demandadas no tuvieron en cuenta la mentada providencia de unificación de 25 de agosto de 2016, según la cual «[…] la figura de la prescripción de la sanción moratoria no se aplica de forma total, sino de manera parcial […]», por lo tanto, en su caso no hay lugar a declarar la prescripción del derecho, como se concluyó en la decisión censurada, sino sobre una parte de este, pues con la respectiva reclamación interrumpió la configuración de ese fenómeno, máxime cuando no le han sido canceladas las cesantías que originaron la aludida sanción. Revisada la providencia reprochada se observa que en aquella se determinó, de las pruebas obrantes en el expediente ordinario, que «[…] no existen reportes de cesantías por parte del municipio demandado desde 2003 hacia atrás, de donde surge que las cesantías causadas a […] favor [del actor] por los años 1998 a 2002 no han sido consignadas; por lo tanto, respecto de estas, es válido afirmar que la administración territorial sí incurrió en mora para su acreditación […], toda vez que, en aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, se debieron consignar, a más tardar, el 14 de febrero del año siguiente a su causación».
Pese a lo anterior, «[…] la sanción moratoria pretendida está afectada por el fenómeno de la prescripción, comoquiera que la obligación […] se hizo exigible a partir del momento en que se generó el incumplimiento o tardanza, es decir, desde el día siguiente al vencimiento del término con que la entidad contaba para realizar el pago -15 de febrero del año siguiente al de la causación del auxilio- y el accionante dejó transcurrir un lapso superior a tres (3) años sin hacer la reclamación administrativa […]».
En ese orden de ideas, se tiene que al accionante no le fueron consignadas por parte del empleador las cesantías correspondientes a los años 1998 a 2002 y que la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado limitó su análisis a determinar si le asistía el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria pretendida, por la tardanza en la consignación de su prestación, frente a lo cual concluyó que la exigibilidad de la mencionada penalidad acaeció a partir del 15 de febrero del año siguiente en que se causaron las cesantías, dado que el día anterior se constituye en la fecha límite para el pago de esa prestación, por consiguiente, el demandante podía presentar la correspondiente reclamación hasta el 15 de febrero de 2006[15], sin embargo, solo lo hizo hasta el 30 de septiembre y 3 y 10 de octubre de 2013, es decir, cuando ya el aludido derecho estaba prescrito.
De igual manera, las autoridades accionadas fundamentaron su decisión en el fallo de unificación de 25 de agosto de 2016, por cuanto precisaron que «[…] como la sanción moratoria se causa en forma autónoma y es un derecho prescriptible, debe reclamarse dentro de los 3 años siguientes a aquel en que se hizo exigible la obligación […]». Asimismo, hicieron referencia a providencias de la sección segunda del Consejo de Estado, en las que si bien se ha aceptado que la prescripción de la sanción moratoria se contabiliza por el término de 3 años a partir del momento en que se hace exigible, en el caso de la subsección A se ha considerado que si la reclamación administrativa no se efectúa dentro de ese lapso se produce la extinción del derecho[16]; por su parte, la subsección B estima que se configura la prescripción de los valores causados por dicho concepto 3 años hacia atrás desde cuando se formula la respectiva solicitud de pago[17], para acoger el primero de los mencionados derroteros.
Con fundamento en lo anterior, no se advierte transgresión de los derechos constitucionales fundamentales del accionante, por cuanto los magistrados accionados, contrario a lo expuesto por el actor, sí observaron el pronunciamiento de unificación dictado el 25 de agosto de 2016 por el Consejo de Estado, en el que se anotó, entre otras precisiones, que la sanción moratoria contemplada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por tratarse de una indemnización autónoma derivada de la falta de pago o consignación tardía de la mencionada prestación, es susceptible del fenómeno de la prescripción trienal en los términos señalados en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral[18], diferente es que hayan determinado que el actor perdió el derecho a reclamar la citada sanción, en virtud de que dejó transcurrir el lapso de 3 años fijado por la ley para tal propósito.
Cabe aclarar que la figura de la prescripción extintiva hace referencia a que la obtención de un derecho puede perderse con el paso del tiempo, es decir, por no ejercerlo oportunamente, puesto que se presume que su titular lo ha abandonado, premisa que aplicaron los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado frente a la sanción moratoria, la cual no es arbitraria ni desatiende precedente jurisprudencial alguno, puesto que no existe un criterio de unificación sobre ese aspecto, en esa medida, no es dable atribuirles desconocimiento del precedente ni de las garantías superiores del actor, máxime cuando en su argumentación colmaron los criterios de suficiencia y transparencia en el deber de motivar las decisiones judiciales.
Sobre el particular, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que el ejercicio del razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales que haga necesaria su intervención. Sea oportuno anotar que la aplicación de la prescripción en lo que atañe a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías anualizadas no ha sido un tema pacífico en la sección segunda de esta Corporación, tanto es así que, con providencia de 7 de noviembre de 2019, la sección segunda decidió asumir conocimiento con fines de unificación jurisprudencial por importancia jurídica de un asunto en el que se discute un tema similar al aquí estudiado[19], con el propósito de determinar «[…] el momento a partir del cual se cuenta el término de prescripción frente a la reclamación de la sanción moratoria del régimen anualizado establecido en la Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016».
Lo anterior, por cuanto en el mencionado fallo de unificación, si bien «[…] se dejaron establecidas las bases claras en la ratio decidendi, al momento de resolver el caso no se adoptó la regla jurisprudencial relativa a que la reclamación administrativa está sometida al fenómeno de prescripción prevista en el artículo 151 del C.P.L., esto es, que la reclamación del trabajador deberá presentarse dentro de los tres años siguientes a la exigibilidad de la obligación».
A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que no se encuentra demostrada la amenaza o violación de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocados por el actor que dieron pábulo al ejercicio de la acción de tutela, la Sala negará el amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocados por el señor Luis Antonio Pérez Polo, en los términos indicados en la parte motiva. 2º. Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.
Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. | | | | | | | | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | | | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Expediente 08001-23-31-000-2011-00628-01 (0528-14), M. P. Luis Rafael Vergara Quintero. [2] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [3] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [4] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [5] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso- administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [6] Según se observa de la anotación realizada en el sistema de información de gestión de procesos y manejo documental «Justicia XXI» (a través de la página electrónica http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/), en esa fecha se surtió la notificación electrónica de la sentencia de 2 de diciembre de 2019 a las partes. [7] Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». [8] Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU- 448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. [9] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [10]En palabras de la Corte Constitucional: «La misma Corte Suprema de Justicia también ha señalado que la adopción de la Constitución de 1991 produjo un cambio en la percepción del derecho y particularmente del sentido de la expresión “ley”, pues la Constitución se convierte en una verdadera norma jurídica que debe servir como parámetro de control de validez de las decisiones judiciales y como guía de interpretación de las normas de inferior jerarquía».
Cfr. Sentencia C-372 de 2011. [11] Cfr. sentencia T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio: «[…] el juez (singular o colegiado) sólo puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando demuestre y cumpla los siguientes requisitos: (i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).
(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente) […]». [12] Consejo de Estado, sección primera, sentencia de 7 de marzo de 2013, M. P. María Claudia Rojas Lasso, expediente: 11001-03-15-000-2013-00131-00 (AC). [13] Sentencia T-737 de 2015, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [14] Expediente 08001-23-31-000-2011-00628-01 (0528-14), C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. [15] En el fallo objeto de reproche constitucional se determinó: «Así las cosas, en el caso concreto del señor Polo Anaya, el término para reclamar la sanción moratoria por la inoportuna consignación de sus cesantías empezó a correr en las siguientes fechas y se extinguió, en el término indicado en el cuadro siguiente: |Período de |Fecha en la que surgió|Fecha en que se | |cesantías debido |la mora y el derecho a|extinguió el derecho | | |reclamar la |por prescripción | | |indemnización | | |1998 |15 de febrero de 1999 |15 de febrero de 2002 | |1999 |15 de febrero de 2000 |15 de febrero de 2003 | |2000 |15 de febrero de 2001 |15 de febrero de 2004 | |2001 |15 de febrero de 2002 |15 de febrero de 2005 | |2002 |15 de febrero de 2003 |15 de febrero de 2006 | [16] Sentencia de 15 de febrero de 2018, expediente: 27001-23-33-000-2013- 00188-01, C. P. William Hernández Gómez. [17] Sentencia de 8 de septiembre de 2017, expediente: 08001-23-33-000-2013- 00726-01, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [18] «Artículo 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual». [19] Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 08001-23-33- 000-2013-00666-01 incoado por la señora María Lucelly Taborda Cervantes contra el municipio de Sabanagrande (Atlántico).