RECURSO DE SÚPLICA – Respecto de la decisión que negó la vinculación de un tercero al proceso / SOLICITUD DE VINCULACIÓN AL PROCESO – De la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas UAEGRTD / TERCERO CON INTERÉS EN LAS RESULTAS DEL PROCESO – Su vinculación procede respecto de quienes tienen una verdadera vocación de parte, sin cuya comparecencia no podría proferirse la sentencia / SOLICITUD DE VINCULACIÓN AL PROCESO DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS UAEGRTD – No procede como tercero con interés directo porque los actos no la afectan y sin su comparecencia es posible dictar sentencia [L]a Sala considera que la UAEGRTD no tiene una verdadera vocación de parte, pues los actos administrativos demandados no le crearon, modificaron o extinguieron situación jurídica alguna particular y concreta, en el entendido que se trata de una licencia ambiental que habilita a una sociedad para llevar a cabo un proyecto hidroeléctrico.

En efecto, al analizar los actos administrativos controvertidos no se evidencia que la ANLA imponga o establezca obligación alguna en cabeza de la UAEGRTD o cree una situación jurídica a su favor, por lo que de prosperar las pretensiones no se le estaría afectando ningún derecho. Tampoco se advierte que la no vinculación de la UAEGRTD impida dictar la sentencia que decida el proceso, ni se observa que la controversia planteada en el mismo verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales haya de resolverse de manera uniforme para la mencionada autoridad, por lo que el despacho sustanciador no estaba obligado a vincularla al proceso, pues no se trata del tercero al que alude el numeral 3 del artículo 171 del CPACA.

Teniendo en cuenta lo referido, la solicitud de vinculación de la UAEGRTD, como tercero con interés directo en las resultas del proceso, en los términos del numeral 3 del artículo 171 del CPACA, no es procedente. RECURSO DE SÚPLICA – Respecto de la decisión que negó la vinculación de un tercero al proceso / SOLICITUD DE VINCULACIÓN AL PROCESO – De la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas UAEGRTD / COADYUVANTE – La solicitud de su vinculación al proceso debe efectuarla el propio interesado / SOLICITUD DE VINCULACIÓN COMO COADYUVANTE – No procede ni a petición de parte ni de oficio / SOLICITUD DE VINCULACIÓN AL PROCESO COMO COADYUVANTE DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS UAEGRTD – No procede porque es un tercero quien la realiza Ahora, si el recurrente lo que solicitó fue la vinculación de la UAEGRTD como coadyuvante, esta tampoco sería procedente, dado que no provino de la voluntad del propio interesado en vincularse al proceso sino de una de las partes que ya actuaba en el mismo.

En efecto, la solicitud de vinculación no la elevó la propia UAEGRTD, como lo exige el CPACA y como bien se explicó en el auto recurrido, sino PORVENIR II S.A.S. E.S.P., vinculada a este proceso como litisconsorte necesario, por ser la sociedad a la que se le concedió la licencia ambiental objeto de controversia. Es pertinente recordar que el artículo 223 del CPACA, expresamente prevé que el legitimado para solicitar la vinculación como coadyuvante es el propio interesado, es decir, que NO PROCEDE NI A PETICIÓN DE PARTE NI DE OFICIO, como sí sucede con los terceros con interés directo a que se refiere el numeral 3 del artículo 171 del CPACA.

RECURSO DE SÚPLICA – Respecto de la decisión que negó la vinculación de un tercero al proceso / SOLICITUD DE VINCULACIÓN AL PROCESO – De la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas UAEGRTD / LITISCONSORTE FACULTATIVO – La solicitud de su vinculación al proceso debe efectuarla el propio interesado / INTERVINIENTE EXCLUYENTE – La solicitud de su vinculación al proceso debe efectuarla el propio interesado / SOLICITUD DE VINCULACIÓN AL PROCESO COMO LITISCONSORTE FACULTATIVO O INTERVINIENTE EXCLUYENTE DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS UAEGRTD – No procede porque es un tercero quien la realiza Cabe resaltar que la explicación en precedencia también aplica para las solicitudes de vinculación en calidad de litisconsorte facultativo e interviniente excluyente, pues estas, al igual que la coadyuvancia, según lo previsto en el artículo 224 del CPACA, deben provenir de la voluntad del interesado en vincularse y no de las partes o del juez, pues es aquel el que debe decidir si quiere o no intervenir en el litigio, lo cual no ocurrió en el asunto sub examine.

RECURSO DE SÚPLICA – Respecto de la decisión que negó la vinculación de un tercero al proceso / SOLICITUD DE VINCULACIÓN AL PROCESO – De la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas UAEGRTD / LLAMAMIENTO EN GARANTÍA – Eventos de procedencia / SOLICITUD DE VINCULACIÓN AL PROCESO DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS UAEGRTD – No puede interpretarse como un llamamiento en garantía porque no le se está exigiendo la reparación de un perjuicio Finalmente, es preciso indicar que en el presente caso tampoco es posible vincular UAEGRTD bajo la figura del llamamiento en garantía, pues evidentemente no se trata de un tercero al que la sociedad PORVENIR II S.A.S. E.S.P. le esté exigiendo la reparación integral de un perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que se tuviere que hacer como resultado de la sentencia, como lo exige el artículo 225 del CPACA.

TERCEROS INTERVINIENTES – Clases / TERCERO CON INTERÉS DIRECTO Naturaleza Estos terceros mencionados en la norma transcrita [artículo 171 numeral 3 de la Ley 1437 de 2011], según la jurisprudencia de esta Sala, son aquellos que tienen una verdadera vocación de parte, sin cuya comparecencia no podría proferirse la sentencia porque los afecta directamente.

Verbigracia en materia marcaria, cuando se demanda la nulidad de un acto que concedió un registro, necesariamente desde el auto admisorio de la demanda debe vincularse al titular del mismo, pues de prosperar las pretensiones se le estaría afectando en su derecho. […] En estos casos, la vinculación del tercero la debe hacer el juez desde el auto admisorio de la demanda, como lo establece el numeral 3 del artículo 171 del CPACA; sin embargo, si eventualmente no se hiciere, las partes pueden solicitarla a efectos de evitar nulidades, pues claramente no se podría proferir sentencia sin la presencia de estos sujetos procesales.

TERCEROS INTERVINIENTES – Clases / COADYUVANTES – Naturaleza / LITISCONSORTES FACULTATIVOS – Naturaleza / INTERVINIENTES EXCLUYENTES - Naturaleza De estas disposiciones [artículos 223 y 224 de la Ley 1437 de 2011] se colige que en el proceso administrativo también pueden intervenir otra clase de terceros, distintos de aquellos que tienen una verdadera vocación de parte cuya vinculación no proviene directamente del juez sino de la voluntad de los mismos.

Tal es el caso de los coadyuvantes, litisconsortes facultativos e intervinientes excluyentes. Respecto de estos y en aplicación del principio de integración normativa, bien puede acudirse a las disposiciones del CGP, en las cuales se establece que los litisconsortes facultativos (artículo 60) y los intervinientes excluyentes (artículo 63), pueden tener su propia pretensión, que la formulan en demanda independiente.

En lo que respecta a los coadyuvantes en procesos de nulidad, el artículo 223 del CPACA prevé que desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado (impugnador). Igualmente, el coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta.

Es importante señalar que un punto común entre estos terceros es que su intervención procede a petición voluntaria, no de oficio ni por solicitud de alguna de las partes ya vinculada y cuando comparecen al proceso deben tomarlo en el estado en que se encuentra. Por lo anterior, no hay obligación de notificarles el auto admisorio de la demanda, como sí ocurre con los terceros a los que alude el numeral 3 del artículo 171 del CPACA, cuya omisión puede acarrear una nulidad y, en caso de que esta se decrete, se debe retrotraer todo el procedimiento.

TERCEROS INTERVINIENTES – Clases / TERCEROS LLAMADOS EN GARANTÍA – Naturaleza [E]l artículo 225 del CPACA establece otra clase de terceros denominados llamados en garantía, que son aquellos que pueden ser vinculados al proceso pues una de las partes afirma tener derecho legal o contractual de exigirles la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia. RECURSO DE SÚPLICA – Respecto de la decisión que negó la vinculación de un tercero al proceso / RECURSO DE SÚPLICA - Es el que procede contra el auto que niega, en única instancia, intervención de terceros De conformidad con el artículo 246 del CPACA, el recurso ordinario de súplica procede contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente, que por su misma naturaleza serían apelables, de haberse dictado por el inferior, en consecuencia, en la medida en que el auto que niega la vinculación de un tercero es susceptible del recurso de apelación, según lo establece el artículo 226 ibídem, también lo es del recurso de súplica en esta instancia FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171 NUMERAL 3 / / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 223 / / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 224 / / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 225 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 226 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D. C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00149-00 Actor: ELKIN DE JESÚS RAMÍREZ JARAMILLO Demandado: AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES – ANLA Y MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE - MINAMBIETE Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Asunto: Resuelve recurso ordinario de súplica TESIS: SE CONFIRMA AUTO SUPLICADO.

LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS NO ES UN TERCERO INTERESADO DE LOS QUE HACE ALUSIÓN EL NUMERAL 3 DEL ARTÍCULO 171 DEL CPACA, PUES NO TIENE UNA VERDADERA VOCACIÓN DE PARTE, NI SU VINCULACIÓN ES NECESARIA PARA DICTAR SENTENCIA. LA SOLICITUD NO FUE ELEVADA POR EL DIRECTAMENTE INTERESADO SINO POR UNA DE LAS PARTES, POR LO TANTO, NO SE CUMPLEN LOS REQUISITOS PARA LA VINCULACIÓN COMO COADYUVANTE, LITISCONSORTE FACULTATIVO O INTERVINIENTE EXCLUYENTE.

TAMPOCO SE CUMPLEN LOS REQUISITOS PARA LA VINCULACIÓN COMO LLAMADO EN GARANTÍA. AUTO INTERLOCUTORIO Se decide el recurso ordinario de súplica oportunamente interpuesto por el apoderado de la sociedad PORVENIR II S.A.S. E.S.P., -litisconsorte necesario-, contra el auto de 12 de agosto de 2019[1], proferido por el Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, por medio del cual se denegó la vinculación de un tercero al proceso.

I.- FUNDAMENTOS DEL AUTO SUPLICADO El Consejero conductor del proceso, mediante auto de 12 de agosto de 2019, negó la vinculación al proceso de la UAEGRTD[2], en calidad de tercero con interés en las resultas del mismo, radicada por la Sociedad PORVENIR II S.A.S. E.S.P., argumentando que dicha solicitud debía entenderse dentro de la figura procesal del litisconsorcio facultativo y, por lo tanto, no procedía a petición de parte sino a voluntad del interesado.

Para sustentar la referida decisión el Consejero conductor del proceso expuso los siguientes argumentos: “[…] 2.3. Ahora bien, teniendo en consideración que la solicitud de vinculación a la UAEGRTD se sustenta en que el proyecto hidroeléctrico cuya licencia ambiental se aprobó por medio de las resoluciones demandadas, requiere el uso de predios que son objeto de procesos de restitución de tierras, se evidencia en este estado de la actuación que, la mencionada autoridad puede tener interés en las resultas del proceso, dado que, dentro de sus funciones están las de administrar el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente;

Identificar física y jurídicamente los predios que no cuenten con información catastral o registral, y tramitar ante las autoridades competentes los procesos de restitución de predios de los despojados o de formalización de predios abandonados, atribuciones que debe cumplir en predios ubicados en la zona de influencia del proyecto hidroeléctrico. 2.4.

No obstante lo anterior, el Despacho evidencia que la concurrencia o no de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas al proceso de la referencia, no constituye un caso que impida al fallador dictar sentencia, así como tampoco se observa que el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos, respecto de los cuales haya de resolverse de manera uniforme para la mencionada autoridad;

Por lo que se concluye que el llamamiento a la UAEGRTD debe entenderse dentro de la figura procesal del Litis consorcio facultativo. 2.5. Al respecto, de conformidad con la remisión hecha por el artículo 227 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), el litis consorcio facultativo se encuentra regulado en el artículo 60 del Código General del Proceso (en adelante CGP) en los siguientes términos: «Artículo 60.

Salvo disposición en contrario, los litisconsortes facultativos serán considerados en sus relaciones con la contraparte, como litigantes separados. Los actos de cada uno de ellos no redundarán en provecho ni en perjuicio de los otros, sin que por ello se afecte la unidad del proceso». 2.6. Por otro lado, observa el Despacho que si bien no existe una referencia expresa a la figura litisconsorcial en referencia al medio de control de nulidad simple, es posible aplicar por analogía el artículo 224 del CPACA, el cual dispone para los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de controversias contractuales y de reparación directa que, cualquier persona que tenga interés directo podrá pedir que se le tenga como listisconsorte.

En este sentido, la regla indica que la petición de vinculación debe provenir del directamente interesado, en el caso concreto, dicha solicitud correspondía hacerla de forma voluntaria a la UAEGRTD. […] 2.10. Con fundamento en lo anterior, resulta claro para el Despacho que la vinculación al proceso de un sujeto en calidad de litisconsorte facultativo, debe ser voluntaria y, por ende, no es procedente acceder a la solicitud proveniente de las partes, así como tampoco puede el juez de oficio ordenar la vinculación. […]” II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO II.1.

La recurrente sostuvo que la vinculación al presente proceso de la UAEGRTD, en calidad de tercero interesado, resultaba procedente, toda vez que el acto administrativo controvertido[3] generaría un nuevo desplazamiento para las víctimas del conflicto armado que recientemente habían sido reasentadas en la zona de influencia del proyecto hidroeléctrico denominado Porvenir II, precisamente gracias a los programas de dicha entidad.

Aseguró que la UAEGRTD sí debía ser vinculada al proceso, dado que podía ilustrar de forma idónea al Despacho sobre la controversia planteada en el mismo y los mecanismos que permitirían la identificación de las víctimas del conflicto armado y de los bienes inmuebles objeto de restitución que se pudieran encontrar en la zona de influencia del proyecto hidroeléctrico en el que se otorgó la licencia ambiental demandada.

Explicó que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Victimas[4], en su contestación de la demanda, mencionó que debía requerirse a la UAEGRTD para que rindiera un informe en el que explicara cómo se adelantó el proceso de restitución de tierras de víctimas del desplazamiento forzado en los municipios del departamento de Antioquia e identificará a las víctimas que se acogieron a ese proceso.

Manifestó que mediante proveído de 16 de mayo de 2019, el Consejero conductor decretó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos controvertidos hasta que se tomara una decisión de fondo en el proceso, toda vez que el desarrollo de la actividad licenciada, en las condiciones en que fue avalada por la ANLA, implicaría el desplazamiento de las personas identificadas en el área de influencia del proyecto a otros predios, lo cual demuestra la necesidad de vincular a la UAEGRTD.

Expresó que el Consejero conductor del asunto de la referencia confundió su solicitud de vinculación de un tercero con interés directo en las resultas del proceso con la de un litisconsorte facultativo, omitiendo que esta ultima figura nunca fue invocada en el memorial contentivo de la petición resuelta en el auto objeto del presente recurso.

Sostuvo que la vinculación de la UAEGRTD se solicitó atendiendo el mismo criterio que el propio despacho sustanciador del proceso invocó en el auto admisorio de la demanda para citar a otros terceros con interés directo en las resultas del proceso como la UARIV o el Ministerio de Minas y Energía, entidades que también ejercen funciones relacionadas con el asunto objeto de debate.

Indicó que la solicitud de vinculación de la UAEGRTD obedeció a que se trata de la entidad que ejerce funciones relacionadas con procesos de restitución de tierras, cuestión que constituye el eje de uno de los cargos formulados en contra de los actos administrativos demandados. Sobre el particular, explicó: “[…] Como se mencionó en múltiples oportunidades y como está siendo objeto de debate, para que pueda operar el objeto de debate, para que puede operar el concepto de plena restitución (restitutio in integrum) es necesario previo al proceso de materialización de los derechos de las víctimas, ejecutar el proceso de materialización de la restitución jurídica y material de los predios despojados, esto es, sobre lo que tengan dicha calidad en la zona de influencia del proyecto es importante precisar que dicho concepto de plena restitución no solo se configura con la entrega material sino también con la figura establecida en el artículo 72 de la Ley 1448 de 2011, esto es, la medida de restitución equivalente o compensación, pero como es posible materializar dicho fin, cuanto la entidad que tiene entre otras funciones principales i) la de incluir en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente; ii) identificar física y jurídicamente los predios que no cuenten con información catastral y registral y ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la consecuente apertura del folio de matricula inmobiliaria; iii) tramitar ante las autoridades competentes los procesos de restitución de predios despojados o de formalización de predios abandonados en nombre de los titulares de la acción, en los casos previstos en la ley y iv) pagar a los despojados y desplazados las compensación a las que haya lugar cuando, en casos particulares, no sea posible restituirle los predios, de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional; no es vinculada al proceso pertinente […]”.

Finalmente, aseguró que en la eventualidad de que en el área para la cual fue otorgada la licencia ambiental controvertida se deba proceder a la restitución de tierras en favor de victimas del conflicto armado, la UAEGRTD sería la entidad encargada de tramitar ese proceso de restitución, por lo cual resultaría procedente su vinculación a efectos de que suministre la información pertinente.

II.2. El apoderado de la ANLA y la señora LAURA CAROLINA DUARTE HERNÁNDEZ, coadyuvaron la solicitud de la recurrente. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el artículo 246 del CPACA, el recurso ordinario de súplica procede contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente, que por su misma naturaleza serían apelables, de haberse dictado por el inferior, en consecuencia, en la medida en que el auto que niega la vinculación de un tercero es susceptible del recurso de apelación, según lo establece el artículo 226[5] ibidem, también lo es del recurso de súplica en esta instancia. El presente asunto se contrae a determinar si fue ajustada a derecho la decisión del Consejero ponente de denegar la solicitud de vinculación al proceso de la UAEGRTD, en calidad de tercero interesado, argumentando que dicho llamamiento debía entenderse bajo la figura procesal del litisconsorcio facultativo, por lo cual la referida petición debía ser voluntaria y no podía emanar de las partes, ni ser ordenada de oficio.

Antes de entrar a resolver el caso concreto, la Sala advierte que la sociedad PORVENIR II S.A.S. E.S.P., solicitó la vinculación de la UAEGRTD sin aclarar si se trataba de un litisconsorte necesario o facultativo o un coadyuvante o un interviniente excluyente, simplemente sostuvo que se trataba de un tercero con interés directo en las resultas del proceso.

Sobre este particular, es importante advertir que la calificación de la vinculación es de suma importancia para determinar si se cumplen los requisitos legales de la misma y establecer sus consecuencias jurídicas, pues es claro que las exigencias de la vinculación de un litisconsorte necesario, por ejemplo, no son iguales que las de un coadyuvante o un llamado en garantía o un litisconsorte facultativo.

En virtud de lo anterior, el Consejero conductor del proceso, al analizar la solicitud de vinculación, determinó que debía entenderse bajo la figura procesal del litisconsorte facultativo, frente a lo cual la sociedad PORVENIR II S.A.S. E.S.P. mostró su desacuerdo en el recurso de súplica argumentando que lo requerido era el llamamiento de la UAEGRTD como tercero con interés directo en las resultas del proceso, -sin especificar-.

Teniendo en cuenta la controversia planteada, la Sala analizará la procedencia de la solicitud de vinculación de la UAEGRTD desde todas las perspectivas de los terceros intervinientes en los procesos contencioso- administrativos, a los que hacen referencia los artículos 223 a 228 del CPACA y el numeral 3 del artículo 171 ibidem, es decir, coadyuvantes, litisconsorte facultativo, intervinientes excluyentes y llamados en garantía. Para resolver el problema jurídico planteado, es necesario hacer un recuento de la naturaleza jurídica de los terceros dentro de los procesos contencioso-administrativos.

En ese sentido, es pertinente iniciar este recuento con los terceros a los que se refiere el numeral 3 del artículo 171 del CPACA, el cual establece: «[…] El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: […]  3.

Que se notifique personalmente a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso. […]». Estos terceros mencionados en la norma transcrita, según la jurisprudencia de esta Sala[6], son aquellos que tienen una verdadera vocación de parte, sin cuya comparecencia no podría proferirse la sentencia porque los afecta directamente.

Verbigracia en materia marcaria, cuando se demanda la nulidad de un acto que concedió un registro, necesariamente desde el auto admisorio de la demanda debe vincularse al titular del mismo, pues de prosperar las pretensiones se le estaría afectando en su derecho. Igualmente sucede en el caso en el que se demandan actos administrativos expedidos por las autoridades de transporte, a través de los cuales se autorizan rutas y horarios a una empresa para la prestación del servicio público de transporte y el presunto afectado con tales decisiones pretende dejarla sin efecto.

Lo lógico es que la empresa destinataria de tales actos deba vincularse al proceso, pues la decisión que allí se adopte le afecta directamente. En estos casos, la vinculación del tercero la debe hacer el juez desde el auto admisorio de la demanda, como lo establece el numeral 3 del artículo 171 del CPACA; sin embargo, si eventualmente no se hiciere, las partes pueden solicitarla a efectos de evitar nulidades, pues claramente no se podría proferir sentencia sin la presencia de estos sujetos procesales.

Por su parte, los artículos 223 y 224, ibidem, prevén: “[…]

ARTÍCULO 223. COADYUVANCIA EN LOS PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta.

Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal.

ARTÍCULO 224. COADYUVANCIA, LITISCONSORTE FACULTATIVO E INTERVENCIÓN AD EXCLUDENDUM EN LOS PROCESOS QUE SE TRAMITAN CON OCASIÓN DE PRETENSIONES DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, CONTRACTUALES Y DE REPARACIÓN DIRECTA. Desde la admisión de la demanda y hasta antes de que se profiera el auto que fija fecha para la realización de la audiencia inicial, en los procesos con ocasión de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa, cualquier persona que tenga interés directo, podrá pedir que se la tenga como coadyuvancia o impugnadora, litisconsorte o como interviniente ad excludendum.

El coadyuvante podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del derecho en litigio. En los litisconsorcios facultativos y en las intervenciones ad excludendum es requisito que no hubiere operado la caducidad. Igualmente, se requiere que la formulación de las pretensiones en demanda independiente hubiera dado lugar a la acumulación de procesos.

De la demanda del litisconsorte facultativo y el interviniente ad excludendum, se dará traslado al demandado por el término establecido en el artículo 172 de este Código […]”. (Negrillas y subrayas fuera del texto original). De estas disposiciones se colige que en el proceso administrativo también pueden intervenir otra clase de terceros, distintos de aquellos que tienen una verdadera vocación de parte cuya vinculación no proviene directamente del juez sino de la voluntad de los mismos.

Tal es el caso de los coadyuvantes, litisconsortes facultativos e intervinientes excluyentes. Respecto de estos y en aplicación del principio de integración normativa, bien puede acudirse a las disposiciones del CGP, en las cuales se establece que los litisconsortes facultativos (artículo 60) y los intervinientes excluyentes (artículo 63), pueden tener su propia pretensión, que la formulan en demanda independiente.

En lo que respecta a los coadyuvantes en procesos de nulidad, el artículo 223 del CPACA prevé que desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado (impugnador). Igualmente, el coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta.

Es importante señalar que un punto común entre estos terceros es que su intervención procede a petición voluntaria, no de oficio ni por solicitud de alguna de las partes ya vinculada y cuando comparecen al proceso deben tomarlo en el estado en que se encuentra. Por lo anterior, no hay obligación de notificarles el auto admisorio de la demanda, como sí ocurre con los terceros a los que alude el numeral 3 del artículo 171 del CPACA, cuya omisión puede acarrear una nulidad y, en caso de que esta se decrete, se debe retrotraer todo el procedimiento.

Por último, el artículo 225 del CPACA establece otra clase de terceros denominados llamados en garantía, que son aquellos que pueden ser vinculados al proceso pues una de las partes afirma tener derecho legal o contractual de exigirles la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia. Precisado lo anterior, y al examinar el expediente, la Sala considera que la UAEGRTD no tiene una verdadera vocación de parte, pues los actos administrativos demandados no le crearon, modificaron o extinguieron situación jurídica alguna particular y concreta, en el entendido que se trata de una licencia ambiental que habilita a una sociedad para llevar a cabo un proyecto hidroeléctrico.

En efecto, al analizar los actos administrativos controvertidos no se evidencia que la ANLA imponga o establezca obligación alguna en cabeza de la UAEGRTD o cree una situación jurídica a su favor, por lo que de prosperar las pretensiones no se le estaría afectando ningún derecho. Tampoco se advierte que la no vinculación de la UAEGRTD impida dictar la sentencia que decida el proceso, ni se observa que la controversia planteada en el mismo verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales haya de resolverse de manera uniforme para la mencionada autoridad, por lo que el despacho sustanciador no estaba obligado a vincularla al proceso, pues no se trata del tercero al que alude el numeral 3 del artículo 171 del CPACA.

Teniendo en cuenta lo referido, la solicitud de vinculación de la UAEGRTD, como tercero con interés directo en las resultas del proceso, en los términos del numeral 3 del artículo 171 del CPACA, no es procedente. Ahora, si el recurrente lo que solicitó fue la vinculación de la UAEGRTD como coadyuvante, esta tampoco sería procedente, dado que no provino de la voluntad del propio interesado en vincularse al proceso sino de una de las partes que ya actuaba en el mismo.

En efecto, la solicitud de vinculación no la elevó la propia UAEGRTD, como lo exige el CPACA y como bien se explicó en el auto recurrido, sino PORVENIR II S.A.S. E.S.P., vinculada a este proceso como litisconsorte necesario, por ser la sociedad a la que se le concedió la licencia ambiental objeto de controversia. Es pertinente recordar que el artículo 223 del CPACA[7], expresamente prevé que el legitimado para solicitar la vinculación como coadyuvante es el propio interesado, es decir, que NO PROCEDE NI A PETICIÓN DE PARTE NI DE OFICIO, como sí sucede con los terceros con interés directo a que se refiere el numeral 3 del artículo 171 del CPACA.

Cabe resaltar que la explicación en precedencia también aplica para las solicitudes de vinculación en calidad de litisconsorte facultativo e interviniente excluyente, pues estas, al igual que la coadyuvancia, según lo previsto en el artículo 224 del CPACA, deben provenir de la voluntad del interesado en vincularse y no de las partes o del juez, pues es aquel el que debe decidir si quiere o no intervenir en el litigio, lo cual no ocurrió en el asunto sub examine.

Finalmente, es preciso indicar que en el presente caso tampoco es posible vincular UAEGRTD bajo la figura del llamamiento en garantía, pues evidentemente no se trata de un tercero al que la sociedad PORVENIR II S.A.S. E.S.P. le esté exigiendo la reparación integral de un perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que se tuviere que hacer como resultado de la sentencia, como lo exige el artículo 225[8] del CPACA.

Aunado a lo anterior, la Sala advierte que no es necesario vincular a la UAEGRTD con el objeto de solicitarle información concerniente a sus funciones constitucionales y legales, en caso de llegarse a requerir en el trámite del proceso. Por lo procedente, queda demostrado que la solicitud de vinculación de la UAEGRTD, elevada por la sociedad PORVENIR II S.A.S. E.S.P., no cumple los requisitos de procedencia para ser aceptada, razón por la cual se confirmará el auto suplicado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO: CONFÍRMASE el auto de 12 de agosto de 2019, proferido por el Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho de origen.

TERCERO: El contenido de la presente providencia, publíquese en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión celebrada el 11 de junio de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Presidenta Aclara voto ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA ACLARACIÓN DE VOTO DE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00149-00 Actor: ELKIN DE JESÚS RAMÍREZ JARAMILLO Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE – MINAMBIENTE;

AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES[9] - ANLA Y PORVENIR II S.A.S. E.S.P. Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Asunto: Aclaración de voto al auto proferido el 11 de junio de 2020 por la Sección Primera del Consejo de Estado Con el debido y acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sección Primera del Consejo de Estado, manifiesto que, aunque comparto la decisión adoptada en el auto proferido el 11 de junio de 2020, presento aclaración de voto en los siguientes términos. Para efectos de explicar las razones de la presente aclaración, su estudio se dividirá en las siguientes dos partes: i) el auto proferido el 11 de junio de 2020 y sus consideraciones; y ii) el fundamento de la aclaración de voto, en el caso sub examine: las cuales se desarrollarán a continuación. El auto proferido el 11 de junio de 2020 y sus consideraciones 1.

La Sección Primera de esta Corporación, mediante auto de 11 de junio de 2020, resolvió el recurso de súplica interpuesto por Porvenir II S.A.S. E.S.P. contra el auto proferido el 12 de agosto de 2019[10], por medio del cual se negó la solicitud de vinculación procesal de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas[11] como “[…] tercero con interés directo […]”. 2.

La Sala consideró que no era procedente la solicitud de vinculación procesal de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas como “[…] litisconsorte necesario o facultativo o un coadyuvante o un interviniente excluyente […] o llamado en garantía […]”, en los siguientes términos: “[…] Antes de entrar a resolver el caso concreto, la Sala advierte que la sociedad PORVENIR II S.A.S. E.S.P., solicitó la vinculación de la UAEGRTD sin aclarar si se trataba de un litisconsorte necesario o facultativo o un coadyuvante o un interviniente excluyente, simplemente sostuvo que se trataba de un tercero con interés directo en las resultas del proceso. […] Teniendo en cuenta la controversia planteada, la Sala analizará la procedencia de la solicitud de vinculación de la UAEGRTD desde todas las perspectivas de los terceros intervinientes en los procesos contencioso-administrativos, a los que hacen referencia los artículos 223 a 228 del CPACA y el numeral 3 del artículo 171 ibídem, es decir, coadyuvantes, litisconsorte facultativo, intervinientes excluyentes y llamados en garantía. […] De estas disposiciones se colige que en el proceso administrativo también pueden intervenir otra clase de terceros, distintos de aquellos que tienen una verdadera vocación de parte cuya vinculación no proviene directamente del juez sino de la voluntad de los mismos.

Tal es el caso de los coadyuvantes, litisconsortes facultativos e intervinientes excluyentes. Respecto de estos y en aplicación del principio de integración normativa, bien puede acudirse a las disposiciones del CGP, en las cuales se establece que los litisconsortes facultativos (artículo 60) y los intervinientes excluyentes (artículo 63), pueden tener su propia pretensión, que la formulan en demanda independiente. […] En lo que respecta a los coadyuvantes en procesos de nulidad, el artículo 223 del CPACA prevé que desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado (impugnador). […] Es pertinente recordar que el artículo 223 del CPACA, expresamente prevé que el legitimado para solicitar la vinculación como coadyuvante es el propio interesado, es decir, que NO PROCEDE NI A PETICIÓN DE PARTE NI DE OFICIO, como sí sucede con los terceros con interés directo a que se refiere el numeral 3 del artículo 171 del CPACA.

Cabe resaltar que la explicación en precedencia también aplica para las solicitudes de vinculación en calidad de litisconsorte facultativo e interviniente excluyente, pues estas, al igual que la coadyuvancia, según lo previsto en el artículo 224 del CPACA, deben provenir de la voluntad del interesado en vincularse y no de las partes o del juez, pues es aquel el que debe decidir si quiere o no intervenir en el litigio, lo cual no ocurrió en el asunto sub examine.

Finalmente, es preciso indicar que en el presente caso tampoco es posible vincular UAEGRTD bajo la figura del llamamiento en garantía, pues evidentemente no se trata de un tercero al que la sociedad PORVENIR II S.A.S. E.S.P. le esté exigiendo la reparación integral de un perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que se tuviere que hacer como resultado de la sentencia, como lo exige el artículo 225 del CPACA […]” (Destacado fuera de texto).

Fundamentos de la aclaración de voto Marco normativo sobre sujetos procesales 3. Vistos: i) el numeral 3 del artículo 171[12] de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[13], sobre la admisión de la demanda y la notificación a los sujetos que tengan interés directo en el resultado del proceso; ii) el artículo 223 ibídem, sobre la coadyuvancia en los procesos de nulidad; y iii) los artículos 224 y 225 ibídem, sobre las vinculaciones en los procesos que se tramitan con ocasión de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa y el llamamiento en garantía, que disponen lo siguiente: “[…] Artículo 223.

Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta.

Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal […]”. “[…] Artículo 224.

Coadyuvancia, litisconsorte facultativo e intervención ad excludendum en los procesos que se tramitan con ocasión de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa. Desde la admisión de la demanda y hasta antes de que se profiera el auto que fija fecha para la realización de la audiencia inicial, en los procesos con ocasión de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa, cualquier persona que tenga interés directo, podrá pedir que se la tenga como coadyuvancia o impugnadora, litisconsorte o como interviniente ad excludendum.

El coadyuvante podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del derecho en litigio. En los litisconsorcios facultativos y en las intervenciones ad excludendum es requisito que no hubiere operado la caducidad. Igualmente, se requiere que la formulación de las pretensiones en demanda independiente hubiera dado lugar a la acumulación de procesos […]”.

“[…] Artículo 225. Llamamiento en garantía. Quien afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación […]”.

Análisis del caso concreto 4. Atendiendo a que la demanda fue presentada en ejercicio del medio de control de nulidad[14], el suscrito Magistrado considera que la solicitud de vinculación procesal de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas como “[…] tercero con interés directo […]”: i) se debe resolver, en el caso sub examine, únicamente, de conformidad con lo establecido en el artículo 223 de la Ley 1437.

En estos términos dejo expuesta mi aclaración de voto. Fecha ut supra HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Entró al Despacho el 25 de noviembre de 2019, luego de que el Consejero conductor del proceso, mediante auto de 31 de octubre de 2019, ordenó la remisión del expediente. [2] En adelante UAEGRTD. [3] Resoluciones 0168 de 13 de febrero de 2015 “Por la cual se otorga una licencia ambiental y se toman otras determinaciones” -proyecto hidroeléctrico denominado Porvenir II- y 0726 de 19 de junio de 2015 “Por la cual se resuelven unos recursos de reposición en contra de la resolución 0168 de 13 de febrero de 2015”, expedidas por la ANLA. [4] En adelante UARIV. [5]

ARTÍCULO 226. IMPUGNACIÓN DE LAS DECISIONES SOBRE INTERVENCIÓN DE TERCEROS. El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo. El auto que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso de súplica o del de reposición, según el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos para la apelación. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de sala de 27 de julio de 2017, expediente 2014-01048-01, actor: Comunicación Celular S.A., Comcel S.A. Magistrada ponente María Elizabeth García González. [7] “ARTÍCULO 223. COADYUVANCIA EN LOS PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. […]” [8]

ARTÍCULO 225. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA.Quien afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación. El llamado, dentro del término de que disponga para responder el llamamiento que será de quince (15) días, podrá, a su vez, pedir la citación de un tercero en la misma forma que el demandante o el demandado.

El escrito de llamamiento deberá contener los siguientes requisitos: 1. El nombre del llamado y el de su representante si aquel no puede comparecer por sí al proceso. 2. La indicación del domicilio del llamado, o en su defecto, de su residencia, y la de su habitación u oficina y los de su representante, según fuere el caso, o la manifestación de que se ignoran, lo último bajo juramento, que se entiende prestado por la sola presentación del escrito. 3.

Los hechos en que se basa el llamamiento y los fundamentos de derecho que se invoquen. 4. La dirección de la oficina o habitación donde quien hace el llamamiento y su apoderado recibirán notificaciones personales. El llamamiento en garantía con fines de repetición se regirá por las normas de la Ley 678 de 2001 o por aquellas que la reformen o adicionen. [9] De conformidad con el artículo 1 del Decreto núm. 3573 de 27 de septiembre de 2011, “[…] Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- y se dictan otras disposiciones. […]” la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- cuenta con autonomía administrativa y financiera, no tiene personería jurídica, y hace parte del Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible. [10] El auto fue proferido por el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López. [11] De conformidad con el artículo 1 del Decreto 4801 de 20 de diciembre de 2011, “[…] Por el cual se establece la estructura interna de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas […]”, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas es una unidad administrativa especial, con personería jurídica. [12] “[…] Artículo 171.

Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: […] 3. Que se notifique personalmente a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso […]”. [13] “[…] Por el cual se expide el Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [14] El Despacho del Consejero Ponente admitió la demanda presentada en ejercicio de ese medio de control.