CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Recurso de reposición / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae De conformidad con los artículos 125, 185 y 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el despacho es competente para resolver el recurso de reposición, interpuesto oportunamente por la agente del Ministerio Público, teniendo en cuenta que contra la decisión recurrida no procede el de apelación o súplica. […] Conforme a tales normas y de la lectura del artículo 20 de la Ley 137 de 1994 los presupuestos de procedibilidad de este medio de control, según los precisó la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 20 de octubre de 2009, son los siguientes: “1.
Que se trate de un acto de contenido general. 2.Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa y 3. Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción”. […] [T]eniendo en cuenta que el control inmediato de legalidad cobija todos los actos administrativos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, en conexidad directa o indirecta con el estado de anormalidad, y que se dicten durante los estados de excepción o con fundamento en los decretos legislativos, el Despacho anuncia que no se repondrá el auto recurrido […].
En su parte motiva se invoca como fundamento, no solo el Decreto 457 de 2020, sino el Decreto Legislativo 491 de 2020, y basta su simple lectura para evidenciar, contrario a lo señalado por la señora Procuradora, que la Resolución objeto de análisis sí tiene como propósito desarrollar este Decreto Legislativo dentro del ámbito del sector cultura, lo que incluye no solo a los servidores de la entidad, sino a los administrados que tienen intereses o que son sujetos de dichos procesos.
NOTA DE RELATORIA: Sobre los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de legalidad ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 20 de octubre de 2009. Exp No. 2009 – 00549 – 00. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 125 / CPACA - ARTÍCULO 185 / CPACA - ARTÍCULO 242 / DECRETO LEGISLATIVO 457 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 2 Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01203-00(CA) Actor: MINISTERIO DE CULTURA Demandado: RESOLUCIÓN NÚMERO 0521 DEL 30 DE MARZO DE 2020 - MINISTERIO DE CULTURA Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 0521 DEL 30 DE MARZO DE 2020, EXPEDIDA POR EL MINISTERIO DE CULTURA.
RESUELVE
RECURSO DE REPOSICIÓN El Despacho decide el recurso de reposición interpuesto por la Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado contra el auto del 21 abril de 2020 que dio trámite el control inmediato de legalidad de la Resolución Número 0521 del 30 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Cultura ANTECEDENTES Por auto del 21 de abril de 2020, el magistrado sustanciador avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 0521 del 30 de marzo de 2020, expedida por la Ministra de Cultura “Por medio de la cual se suspenden términos en los procedimientos administrativos disciplinarios, sancionatorios, y de jurisdicción coactiva que adelantan la Secretaría General y la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Cultura”.
El 22 de abril de 2020, la Secretaría General de la Corporación notificó, mediante correo electrónico, al señor agente del Ministerio Público. El 27 de abril siguiente, la Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado presentó recurso de reposición contra el auto que dio trámite al control inmediato de legalidad de la referencia. Surtido el traslado al recurso de reposición, no hubo ninguna manifestación. EL RECURSO DE REPOSICIÓN La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado considera que es improcedente el control inmediato de legalidad de la Resolución 0521 del 30 de marzo de 2020, toda vez que, de los fundamentos normativos de la mencionada Resolución, se advierte que, aunque se invocó el Decreto Legislativo 491 de 2020, lo cierto es que la citación del decreto 491 de 2020 en la parte motiva de la Resolución 0521, no fue verdaderamente el sustento para su expedición y validez.
Indica que el propósito de la Resolución 0521 no fue otro que adoptar medidas administrativas orientadas a cumplir con el aislamiento preventivo obligatorio, en aras de proteger los derechos de los ciudadanos y servidores públicos en el acceso a una administración pública que respeta y acoge las garantías constitucionales, garantizando la seguridad y la salud en el trabajo, situaciones reguladas expresamente en el Decreto 457 de 2020 y en la Resolución No. 385 de 2020.
Señala que el Decreto 457 de 2020, no es de naturaleza legislativa pues carece de la firma de todos los ministros del despacho (faltan las firmas de los Ministros de Cultura, Ciencia y del Deporte) y, además, no invocó ni utilizó las facultades a las que se refiere el artículo 215 de la Constitución Política. Considera que la suspensión de términos en las actuaciones administrativas disciplinarias, sancionatorias y de cobro de jurisdicción coactiva, así como otras medidas administrativas, por motivos de salud pública, se dirige, esencialmente, a sus servidores públicos y contratistas; en otras palabras, para garantizar al interior de la entidad el «aislamiento preventivo obligatorio» ordenado en el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020.
De allí que se puede inferir que, de no haberse decretado el aislamiento nacional, el acto en comento no se hubiese proferido, pues la Resolución 385 de 2020 ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas implementar estrategias laborales y administrativas que contuvieran y previnieran el contagio del coronavirus entre sus colaboradores.
CONSIDERACIONES De conformidad con los artículos 125, 185 y 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el despacho es competente para resolver el recurso de reposición, interpuesto oportunamente por la agente del Ministerio Público, teniendo en cuenta que contra la decisión recurrida no procede el de apelación o súplica.
Pues bien, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los Decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia correspondientes”.
Por su parte, el artículo 111 numeral 8 ibídem señala como competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: “8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción” (subraya fuera del texto). Conforme a tales normas y de la lectura del artículo 20 de la Ley 137 de 1994[1], los presupuestos de procedibilidad de este medio de control, según los precisó la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 20 de octubre de 2009, son los siguientes: “1.
Que se trate de un acto de contenido general. 2.Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa y 3.Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción”[2]. Según lo anterior, la medida, que debe ser de carácter general, debe estar contenida en un acto administrativo, el cual ha sido definido como la manifestación de la administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, es decir, que tiene la capacidad de producir efectos en derecho.
Su carácter debe ser impersonal o abstracto, es decir, que afecte a la generalidad y no a un particular o grupo de personas determinadas. En reciente pronunciamiento, esta Corporación, efectuó las siguientes consideraciones frente a la naturaleza de los actos administrativos objeto de este control inmediato de legalidad, que se reiteran en esta providencia: “Es importante destacar dentro de ese ámbito las resoluciones, circulares o instrucciones que expide la administración para dar a conocer el pensamiento o política del Gobierno Nacional, sobre determinada materia, que ilustran a funcionarios públicos o a los administrados sobre una determinada gestión. Cuando se advierta que las decisiones contenidas en ellas afectan a los administrados en sus derechos sustantivos o procedimentales, constituyen verdaderos actos administrativos que no pueden ser excluidos del control de legalidad.
En segundo lugar, para la procedencia del control automático de legalidad, las medidas deben ser dictadas en ejercicio de la función administrativa. En contraposición de las otras funciones del poder público como la legislativa o judicial. La función administrativa es la actividad del poder estatal, de las autoridades, conforme lo señala el artículo 209 de la Constitución. En estos casos, la función administrativa estará encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.
Las decisiones deben tener una relación directa o indirecta con el estado de excepción. En tercer lugar, relevante para resolver la cuestión que nos ocupa, es que sean actos dictados “como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”. […] No podemos dejar de lado que la finalidad de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA es precisamente controlar el ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante los estados de excepción y garantizar la protección de los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.
Los estados de excepción no permiten medidas arbitrarias. El principio de legalidad se mantiene y, como lo señaló la Corte Constitucional, el control automático de legalidad “constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”. De lo anterior, resulta forzoso concluir que el control inmediato de legalidad cobija todos los actos administrativos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, relacionados directa o indirectamente con el estado de anormalidad, y que se dicten durante los estados de excepción o con fundamento en los decretos legislativos”[3].
De acuerdo con lo anterior, y teniendo en cuenta que el control inmediato de legalidad cobija todos los actos administrativos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, en conexidad directa o indirecta con el estado de anormalidad, y que se dicten durante los estados de excepción o con fundamento en los decretos legislativos, el Despacho anuncia que no se repondrá el auto recurrido, por cuanto considera que sí procede el control inmediato de legalidad de la Resolución Número 0521 del 30 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Cultura.
En efecto, mediante la Resolución objeto de análisis, “Por medio de la cual se suspenden términos en los procedimientos administrativos disciplinarios, sancionatorios, y de jurisdicción coactiva que adelantan la Secretaría General y la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Cultura” la señora ministra de esa Cartera, en ejercicio de la función administrativa, dispuso: “[…] [pic] […]” En su parte motiva se invoca como fundamento, no solo el Decreto 457 de 2020, sino el Decreto Legislativo 491 de 2020, y basta su simple lectura para evidenciar, contrario a lo señalado por la señora Procuradora, que la Resolución objeto de análisis sí tiene como propósito desarrollar este Decreto Legislativo dentro del ámbito del sector cultura, lo que incluye no solo a los servidores de la entidad, sino a los administrados que tienen intereses o que son sujetos de dichos procesos.
En efecto, en los considerandos de la Resolución 051 del 30 de marzo de 2020, se lee: “[…] Que mediante Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional adopta medidas para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que el artículo 6º del Decreto 491 de 2020, es estableció la posibilidad de suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales que se adelante en sede administrativa, mientras se mantenga vigente la Emergencia sanitaria. […]” Así las cosas, a juicio del Despacho, como la Resolución 0521 del 30 de marzo de 2020 expedida por la Ministra de Cultura cumple con los presupuestos mencionados anteriormente, se concluye que es pasible del control inmediato de legalidad, conforme con los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual no se repondrá la providencia recurrida.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
NO REPONER el auto del 21 abril de 2020 por medio del cual se le impartió trámite el control inmediato de legalidad de la Resolución Número 0521 del 30 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Cultura.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1]
ARTÍCULO
20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. [2] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 20 de octubre de 2009. Exp No. 2009 – 00549 – 00. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [3] Consejo de Estado, Sala Quinta Especial de Decisión, Sala Unitaria M.P. Dr. Milton Chaves García, Auto del 6 de mayo de 2020, Exp. 11001-03-15-000- 2020-01141-00. CIL.