ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / PRINCIPIOS DE TRANSPARENCIA Y RAZÓN SUFICIENTE – Aplicación / SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE EL RÉGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION – Tiene efectos a futuro / SENTENCIA DE TUTELA – Efectos inter partes / INSUBSISTENCIA - Cargo de libre nombramiento y remoción Descendiendo al caso concreto, se advierte que, en providencia del 21 de septiembre del 2017, la Sección Segunda - Subsección B del Consejo de Estado confirmó la sentencia del 21 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda (…) La Sala Especial de Decisión 19 del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de julio de 2019, declaró infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora [H.M.A.M.] (…) Revisado el contenido de las anteriores providencias, estima la Sala que no se incurrió en el defecto alegado por la parte actora, dado que la autoridad judicial accionada hizo referencia a la sentencia C-101 del 28 de febrero de 2013 de la Corte Constitucional, pero concluyó que, como se profirió con posterioridad a la expedición del acto administrativo mediante el cual se declaró insubsistente el nombramiento de la señora Helka María Acosta Monroy -11 de noviembre de 2011- y a la presentación de la demanda promovida por dicha señora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho -22 de mayo de 2012-, no era aplicable al asunto debatido, dado que los pronunciamientos de la Corte Constitucional producen efectos hacia el futuro.
(…) Así las cosas, la Sala estima que no se desconoció la sentencia C-101 de 2013, proferida por la Corte Constitucional y, no se observa que la Sección Segunda - Subsección B y la Sala Especial de Decisión 19 de esta Corporación hubiesen incurrido en alguna arbitrariedad o capricho en la interpretación y aplicación de dicha sentencia.De otra parte, debe precisarse que la sentencia T-716 de 2013 no constituye un precedente de obligatoria observancia, por cuanto los efectos de las decisiones que profiere la Corte Constitucional en su labor de revisión de las sentencias de tutela son inter partes, es decir, solo afectan a las partes vinculadas al proceso, salvo que de manera expresa se les reconozcan efectos inter comunis, lo que no ocurre en el caso de la anterior providencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E) Bogotá, D.C., seis (06) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05331-01 (AC) Actor: HELKA MARÍA ACOSTA MONROY Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Y SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 19 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SEGUNDA INSTANCIA) Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Requisitos / DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No se configuró. Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia proferida el 12 de marzo de 2020 por la Sección Primera del Consejo de Estado, por medio de la cual se negó el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda Por medio de escrito presentado el 18 de diciembre de 2019, la señora Helka María Acosta Monroy, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra la Sección Segunda - Subsección B y la Sala Especial de Decisión 19 del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y de acceso a la administración de justicia. Con base en lo anterior, la parte actora formuló las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal): “4.2 SOLICITO que se TUTELEN los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de Helka María Acosta Monroy “4.3 EN CONSECUENCIA que se DEJE SIN EFECTOS las citadas auto y que, en con secuencia, se ORDENE al Consejo de Estado dictar una nueva providencia respetuosa de los derechos fundamentales de la interesada, que no esté incursa en las causales específicas de procedencia descritas en esta demanda”. 2.
Hechos 2.1 La señora Helka María Acosta Monroy presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Procuraduría General de la Nación, con el propósito de que se declarara la nulidad del Decreto 3310 del 11 de noviembre de 2011 -a través del cual fue declarado insubsistente su nombramiento como Procuradora 176 Judicial II Penal de Valledupar- y, como consecuencia, se le reintegrara a su cargo y se le pagaran los sueldos, las primas, las prestaciones y los demás emolumentos que dejó de percibir desde el momento de su retiro. 2.2 El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del 21 de noviembre de 2013, negó las pretensiones de la demanda, por cuanto consideró que el cargo que ocupaba la señora Helka María Acosta Monroy era de libre nombramiento y remoción y que, por tanto, no gozaba de fuero de estabilidad. 2.3 El 21 de septiembre de 2017, el Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B confirmó el fallo de primera instancia, con el argumento de que la sentencia C-101 de 2013 de la Corte Constitucional no era aplicable al caso de la señora Acosta Monroy. 2.4 Con el fin de agotar todos los recursos ordinarios y extraordinarios que tenía a su alcance, la señora Helka María Acosta Monroy presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 21 de septiembre de 2017. 2.5 La Sala Especial de Decisión 19 del Consejo de Estado, mediante sentencia de 2 de julio de 2019, declaró infundado el recurso extraordinario de revisión, al considerar que la sentencia C-101 de 2013 de la Corte Constitucional no era aplicable al caso, por cuanto surtió efectos con posterioridad a su expedición. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora manifestó que el Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B y la Sala Especial de Decisión 19, al proferir las sentencias del 21 de septiembre de 2017 y del 2 de julio de 2019, incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente judicial, porque inaplicó la sentencia C-101 de 2013, en la que la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “Procurador Judicial” contenida en el numeral 2 del artículo 182 del Decreto Ley 262 de 22 de febrero de 2000.
Manifestó que la sentencia de la Corte Constitucional convirtió el cargo de libre nombramiento y remoción que desempeñaba en uno de carrera, razón por la cual se debía entender que se encontraba ejerciendo un cargo en provisionalidad, amparado por el principio de estabilidad laboral. Al respecto, indicó: “… los empleos de procurador judicial, en razón de la decisión adoptada en la sentencia C-101 de 2013 se han convertido de cargos de libre nombramiento y remoción en cargos de carrera administrativa, y en consecuencia, los servidores que desempeñan esos cargos sin haberse realizado el correspondiente concurso de méritos se encuentran en situación de provisionalidad.
Lo anterior implica que las personas en dichas circunstancias están cobijadas por la estabilidad laboral …”. Así mismo, la parte actora indicó que la autoridad judicial accionada desconoció la sentencia T-716 de 2013, proferida por la Corte Constitucional. 4. La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante auto del 13 de enero de 2020 se admitió la demanda de tutela, se dispuso notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó a la Procuraduría General de la Nación y al Tribunal Administrativo del Cesar como terceros con interés en el proceso.
Posteriormente, en auto del 6 de febrero de 2020, se vinculó a “la persona que actualmente ocupa el cargo en el que la actora pretende ser reintegrada”. 4.2. La Procuraduría General de la Nación indicó que, como no vulneró los derechos fundamentales invocados en la demanda de tutela, no debía responder por los perjuicios causados. 4.3. El Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 19, señaló que las decisiones cuestionadas se ajustaron a las disposiciones constitucionales y legales.
Sostuvo que no violó directamente la Constitución ni desconoció el precedente alegado, por cuanto a la actora se le declaró insubsistente su nombramiento de Procuradora Judicial en el 2011, antes de haberse proferido la sentencia C-101 de 2013. Agregó que la sentencia T-716 de 2013 de la Corte Constitucional “fue expedida con posterioridad a la C-101 de ese mismo año” y que tiene efectos inter partes. 5.
La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 12 de marzo de 2020, la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, con fundamento en las siguientes consideraciones (se trascribe de manera literal): “… la Sala advierte de la lectura de las providencias cuestionadas, que en las mismas se desarrolló un estudio del precedente judicial aplicable al caso concreto y las sentencias que precisamente echa de menos la accionante.
“(…) “Respecto a la sentencia C-101 de 2013, alegada como desconocida por la accionante, la Sala advierte que la misma no constituye precedente judicial aplicable al caso concreto, comoquiera que, conforme lo explicaron las autoridades judiciales accionadas, fue proferida posteriormente a la ocurrencia de los hechos, esto es, la expedición del Decreto 3310 de 11 de noviembre de 2011, por lo que el actor no puede pretender que sea aplicada con efectos retroactivos.
“Ahora, en lo que tiene que ver con la sentencia T-716 de 7 de octubre de 2013, la Sala encuentra que no constituye un precedente de obligatoria observancia, toda vez que, por regla general, los efectos de las decisiones que profiere la Corte Constitucional en su labor de revisión de las sentencias de tutela son inter partes, es decir, solo afectan los extremos procesales vinculados al proceso, salvo que de manera expresa se le reconozca efectos inter comunis, lo que no ocurre en el caso de la providencia citada como desatendida.
“Lo anterior pone de manifiesto que las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en el defecto alegado. Y el hecho de que la actora no comparta lo decidido en las providencias cuestionadas, no implica la vulneración de los derechos fundamentales ni la ocurrencia del defecto específico de procedibilidad de desconocimiento del precedente de la acción de tutela contra providencia judicial”.
La parte actora impugnó la anterior decisión, sin exponer argumento alguno. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales1.
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características2.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son los siguientes3: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado4. 2.
Caso concreto Dado que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala procede a verificar el defecto alegado en la demanda de tutela. En el presente asunto, la parte actora pretende que se dejen sin efectos las providencias del 21 de septiembre de 2017 y del 2 de julio de 2019, proferidas por la Sección Segunda - Subsección B y la Sala Especial de Decisión 19 del Consejo de Estado, respectivamente, dado que, a su juicio, se desconocieron las sentencias C-101 y T-716 de 2013 de la Corte Constitucional.
Pues bien, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente se configura cuando una autoridad judicial “se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical– sin justificación suficiente”5 (se destaca). Lo anterior, habida cuenta de que, tal y como lo ha explicado esa alta corporación, una autoridad judicial puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando cumpla dos requisitos.
El primero, que haga referencia expresa al precedente que abandona (principio de trasparencia) y, el segundo, que explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que debe apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente). Descendiendo al caso concreto, se advierte que, en providencia del 21 de septiembre del 2017, la Sección Segunda - Subsección B del Consejo de Estado confirmó la sentencia del 21 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos (se trascribe de manera literal): “No obstante lo anterior, la misma Corte Constitucional, al realizar un nuevo estudio de la plurimencionada disposición normativa [artículo 182 del Decreto 262 de 2000], mediante sentencia C - 101 de 28 de febrero de 2013, declaró inexequible la expresión "Procurador Judicial", por considerar que se vulnera lo dispuesto en el artículo 280 de la Constitución Nacional.
Dijo la Corte Constitucional en esta oportunidad … “(…) “De lo anterior se advierte, que el cargo de Procurador Judicial, con la expedición de la sentencia referida, mutuo de ser un empleo de libre nombramiento y remoción, a uno de carrera especial de la Procuraduría General de la Nación, y para acceder a ocupar estos cargos, los interesados debían superar las etapas del concurso, que para tales efectos debía realizar la entidad, con la finalidad de ser inscritos y adquieran los derechos y privilegios que la carrera administrativa otorga, al haber sido declarado inconstitucional el ingreso automático a la misma.
“Así las cosas, por tratarse el cargo de Procurador Judicial como de carrera administrativa, el mismo debe proveerse mediante concurso de méritos; sin embargo, por tratarse de una providencia proferida el 28 de febrero de 2013, es decir, con posterioridad a la expedición del acto administrativo mediante el cual se declaró insubsistente el nombramiento de la demandante (11 de noviembre de 2011) y a la presentación de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante esta jurisdicción (22 de mayo de 2012), la misma no resulta aplicable al caso controvertido, como lo pretende la parte demandante en el escrito de apelación, en la medida que los pronunciamientos realizados por la Corte Constitucional, producen efectos hacia el futuro, siempre que no se establezca cosa distinta en el cuerpo de la providencia, tal y como lo consagra el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, cuando dispuso: ‘REGLAS SOBRE LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PROFERIDAS EN DESARROLLO DEL CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD.
Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario’. “Así las cosas, el cargo planteado por la demandante, no se encuentra llamado a prosperar, en la medida en que el empleo que ocupaba la señora Helka María Acosta Monroy al interior de la Procuraduría General de la Nación, esto es, como Procuradora 176 Judicial II Penal de Valledupar, era de libre nombramiento y remoción, para lo cual la entidad nominadora procedió a retirarla del servicio, sin necesidad de motivar su decisión, en consideración a la naturaleza jurídica que dicho cargo ostentaban para el momento del retiro”.
La Sala Especial de Decisión 19 del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de julio de 2019, declaró infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Helka María Acosta Monroy, con fundamento en las siguientes consideraciones (se trascribe de manera literal): “(i) Desconocimiento de una norma constitucional y aplicación de una legal que la contraría. “En relación con la aplicación de una norma que posteriormente es declarada inexequible, el Consejo de Estado ha sostenido que la sola inexequibilidad no impone que esta deba inaplicarse respecto de situaciones surgidas y surtidas con anterioridad al fallo de la Corte Constitucional.
Lo anterior, porque en virtud del artículo 45 de la Ley 270 de 1996 las decisiones de la Corte tienen efectos hacia el futuro. “Es decir, ha concluido que el propio ordenamiento jurídico prevé que las normas declaradas inconstitucionales son de obligatorio cumplimiento para los particulares mientras no se declare su inexequibilidad, incluso con posterioridad a esa declaratoria - en los fallos con efectos diferidos -, sin que ello implique menoscabo del principio de supremacía de la Constitución pues, en realidad, es un efecto de la realización de principios y valores constitucionales.
“Por su parte, la Corte Constitucional también ha considerado que la fijación de los efectos hacia futuro o diferidos de sus sentencias de inexequibilidad tiene como finalidad garantizar la certeza jurídica y la conservación del derecho; esto es, la estabilidad de las relaciones jurídicas que se fundaron y regularon por el cuerpo normativo vigente en ese momento.
Esto no vulnera el principio de supremacía de la Constitución, sino que al contrario lo garantiza, toda vez que se circunscribe a la protección de la seguridad jurídica. “Lo anterior no es óbice para que la Corte pueda darle efectos retroactivos a su decisión de inexequibilidad, caso en el cual deberá hacerlo expresamente ponderando en cada caso los principios de (a) supremacía constitucional que aconseja efectos retroactivos y de (b) respeto a la seguridad jurídica que se predica de la regla general, es decir, de los efectos ex nunc.
Así las cosas, como la sentencia C-101 de 2013 no contempló los efectos en el tiempo debe aplicarse el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, es decir la regla general de efectos hacia el futuro, como se hizo en el fallo recurrido. “En consecuencia, el ad-quem no desconoció la Constitución Política, por el contrario, garantizó la supremacía de principios constitucionales porque la declaratoria de inexequibilidad de la expresión «Procurador Judicial» como un cargo de libre nombramiento y remoción del artículo 182 del Decreto 262 de 2000, tiene efectos a futuro, y ello guarda relación con la seguridad jurídica de la aplicación de las normas en el tiempo”.
Revisado el contenido de las anteriores providencias, estima la Sala que no se incurrió en el defecto alegado por la parte actora, dado que la autoridad judicial accionada hizo referencia a la sentencia C-101 del 28 de febrero de 2013 de la Corte Constitucional, pero concluyó que, como se profirió con posterioridad a la expedición del acto administrativo mediante el cual se declaró insubsistente el nombramiento de la señora Helka María Acosta Monroy -11 de noviembre de 2011- y a la presentación de la demanda promovida por dicha señora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho -22 de mayo de 2012-, no era aplicable al asunto debatido, dado que los pronunciamientos de la Corte Constitucional producen efectos hacia el futuro.
Como se ve, el Consejo de Estado -en las dos decisiones cuestionadas- explicó de manera clara, suficiente y razonada, los motivos por los cuales consideró que la sentencia C-101 de 2013 no podía aplicarse al caso de la señora Helka María Acosta Monroy. Así las cosas, la Sala estima que no se desconoció la sentencia C-101 de 2013, proferida por la Corte Constitucional y, no se observa que la Sección Segunda - Subsección B y la Sala Especial de Decisión 19 de esta Corporación hubiesen incurrido en alguna arbitrariedad o capricho en la interpretación y aplicación de dicha sentencia. De otra parte, debe precisarse que la sentencia T-716 de 2013 no constituye un precedente de obligatoria observancia, por cuanto los efectos de las decisiones que profiere la Corte Constitucional en su labor de revisión de las sentencias de tutela son inter partes, es decir, solo afectan a las partes vinculadas al proceso, salvo que de manera expresa se les reconozcan efectos inter comunis, lo que no ocurre en el caso de la anterior providencia. Por las anteriores razones, la Sala confirmará la sentencia impugnada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de marzo de 2020, por la Sección Primera del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELETRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO