25000-23-42-000-2020-00484-01 — Consejo de Estado

25000-23-42-000-2020-00484-01Consejo de Estado · SECCION TERCERASentencia2020-07-06

Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico (E)

Actor: Lina María Correa Osorio Y Otros·Demandado: Presidencia De La República Y Otros

De qué trata

Síntesis: El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o están amenazados, puede interponer acción de tutela a través de un representante o en nombre propio; en el mismo sentido, el Decreto 2591 de 1991, en su artículo 10, ratifica lo anterior y, además, determina que “también se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa”. (…) La figura de la agencia oficiosa faculta a un tercero indeterminado a actuar en nombre de otro, sin que se le haya conferido poder para ello, siempre que este último (…) esté imposibilitado para solicitar directamente el amparo de sus derechos. (…) En el caso concreto, quienes invocan la calidad de agentes oficiosos manifiestan actuar en nombre de 6 sujetos individualizados y de “todas las demás personas que se encuentren en el territorio colombiano con afectación a (sic) sus derechos fundamentales (sic) en virtud a (sic) los hechos que se relacionan en el presente”, es decir, los usuarios del sistema financiero colombiano que han sido perjudicados económicamente por el Covid-19 y a los cuales las entidades bancarias no les ha aplicado las medidas de mitigación o, en caso de su utilización, no cumplen con los presupuestos mínimos constitucionales, ni son homogéneas para todos los usuarios. Asimismo, sostuvieron que, si bien no se individualizó a cada una de las demás personas afectadas, lo cierto es que, con las bases de datos de las entidades financieras, es dable identificar a los usuarios de estas últimas en todo el país y determinar, con base en la información suministrada por cada uno de ellos, sus condiciones crediticias y la posible afectación de su capacidad de pago, con ocasión del Covid-19. No obstante (…) la información que refieren resulta general y no establece en concreto las personas afectadas con las medidas financieras de mitigación del Covid-19; de hecho, esos datos únicamente podrían mostrar la universalidad de quienes son usuarios del sistema financiero, pero no revelan con certeza quienes han visto afectados sus ingresos, ni muchos menos es un medio idóneo para identificar a las personas que se encuentran imposibilitadas física o mentalmente para ejercer directamente su defensa, requisito ineludible de la agencia oficiosa. (…) [R]especto de las otras 6 personas a favor de las cuales se instauró la presente acción, se encuentran, a primera vista, acreditados los requisitos i) y iii) de la agencia oficiosa (…), puesto que las señoras [C.V.M.L.] y [N.R.R.] manifestaron expresamente que actúan en nombre de otros, al pretender obtener al amparo de sus derechos fundamentales y los agenciados fueron plenamente identificados con nombre completo y número de cédula. (…) [L]as patologías acabadas de mencionar predisponen a estas personas a un contagio con Covid-19 de alto riesgo, en caso de contraerlo, razón por la cual está acreditado el impedimento de cada uno de ellos para presentar de manera directa la demanda de tutela. De otra parte, no se les exige a todas las personas acabadas de referir la presentación del amparo vía electrónica, pues se considera que ese requerimiento en los tiempos actuales de la pandemia resulta desproporcionado, toda vez que no se tiene certeza que, en primer lugar, todos los agenciados tengan equipos de cómputo en sus viviendas y, en segundo lugar, que, en caso de tenerlos, todos cuenten con acceso a internet. (…) Por consiguiente y dado que se cumplieron los tres requisitos establecidos en la jurisprudencia constitucional para que opere la figura de la agencia oficiosa, la Sala considera que las señoras [C.V.M.L.] y [N.R.R.] se encuentran legitimadas para interponer la demanda de tutela en calidad de agentes oficiosas de los señores (…).ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL PARA EVITAR UN PERJUICIO IRREMEDIABLE / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO AL MÍNIMO VITAL - Los agenciados cuentan con la pensión de jubilación / PRINCIPIO DE LA NON REFORMATIO IN PEJUS EN LA ACCIÓN DE TUTELA[S]e discute, de forma general, lo regulado en varias Circulares Externas de la Superintendencia Financiera, toda vez que, a juicio del extremo actor, estas no son suficientes para garantizar los derechos de la población afectada, pues omiten la determinación de lineamientos o directrices claras y homogéneas, con ocasión de la coyuntura económica producida por el Covid-19. Así las cosas, es claro que se pretende cuestionar vía tutela unos actos administrativos de contenido general, impersonal y abstracto, respecto de los cuales se torna en improcedente la acción de tutela, en atención a lo establecido en el numeral 5 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991; (…) Ahora bien, la Corte Constitucional también ha dicho que, aunque se discutan actos administrativos de ese tipo, de forma excepcional se puede acudir a la acción de tutela si se comprueba que la ejecución del acto vulnera un derecho fundamental de una persona determinada y que los medios ordinarios de defensa no proveen una pronta garantía a los derechos que se pretenden salvaguardar o se está ante la posibilidad que se configure un perjuicio irremediable. (…) Visto lo anterior, para la Sala es procedente la acción de tutela de la referencia, pues aunque es evidente que existen medios ordinarios, a través de los cuales se pueden debatir los actos mencionados, lo cierto es que la ejecución de los mismos podría ocasionarle un perjuicio irremediable a los agenciados, por cuanto es cierto que el país y el mundo están pasando por una coyuntura sanitaria que ha generado efectos adversos en gran parte de economía global, a raíz de esta situación muchas personas han visto disminuidos sus ingresos, lo cual podría ocasionarles una afectación grave en el mínimo vital de muchos de ellos, circunstancia que requiere de una urgente atención, en aras de emplear las medidas que eviten o aminoren la vulneración a los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida de los afectados que fueron determinados. (…) Examinado lo anterior, para Sala es evidente que en los casos en estudio no ocurrió una afectación en los ingresos de los agenciados, pues sus recursos provienen de sus pensiones de jubilación, cuyo pago no se ha visto modificado por la coyuntura sanitaria del Covid-19, la supuesta afectación al mínimo vital que alegan proviene de obligaciones crediticias adquiridas con anterioridad a la pandemia, razón por la cual no resulta viable aducir que su situación económica se ha perjudicado directamente, con ocasión de la emergencia sanitaria. (…) Respecto del señor [D.A.M.C.] es importante indicar que el a quo consideró que las obligaciones a su cargo afectaban su mínimo vital y, en ese sentido, ordenó a Scotiabank - Colpatria y Falabella que (…) aplicara al demandante todos los alivios financieros de que tratan las Circulares Externas expedidas por la Superintendencia Financiera, que puedan ser ofrecidos de acuerdo con sus obligaciones crediticias. (…) En este orden de ideas y dado que el Scotiabank Colpatria S.A. ya emitió el plan de pago a favor del señor Didier Montoya Correa, se mantendrá esa orden en relación con dicho banco, por tratarse de un aspecto eminentemente económico, que da cabida al principio de la no reformatio in pejus; no obstante, no se proferirá una orden adicional a favor del señor Montoya Correa, dado que, como se expuso en párrafos previos, no se acreditó la suspuesta afectación a su mínimo vital, con ocasión de la emergencia sanitaria generada por el Covid-19.DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Pandemia por Coronavirus COVID-19 / MEDIDAS DE MITIGACIÓN PARA LOS CONSUMIDORES FINANCIEROS ORDENADAS POR LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Por hecho superadoEl 11 de marzo de 2020, la OMS declaró que el brote del Covid-19 es una pandemia e instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para su contención y mitigación, razón por la cual el Ministerio de Salud y Protección Social dictó la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, a través de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Posteriormente, por medio de la Resolución 844 de 2020 de ese mismo Ministerio prorrogó esta declaratoria de emergencia hasta el 31 de agosto de 2020 o antes, si desaparecen las causas que le dieron origen. (…)La Superintendencia Financiera de Colombia expidió varias circulares externas, con el propósito “de aliviar la carga financiera de los deudores afectados económicamente por el Coronavirus (COVID-19) (…) Visto lo anterior, la Superfinanciera, en atención a las facultades consagradas en el literal a) del numeral 3) del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y en los numerales 4, 5 y 6 del artículo 11.2.1.4.2 del Decreto 2555 de 2010, impartió una serie de instrucciones de obligatorio acatamiento, por parte de las entidades financieras, con el fin implementar mecanismos que les permitan a los deudores financieros mitigar los efectos económicos adversos del Covid-19; no obstante, le otorgó la potestad al establecimiento de crédito de determinar a qué deudores aplicará tales medidas, teniendo en consideración la existencia de una afectación en sus flujos de cajas. Como medidas de mitigación se establecieron las siguientes: i) períodos de gracia, para todos los créditos -hipotecarios, de consumo, microcréditos y comerciales-, otorgados a personas naturales o jurídicas, siempre que al 29 de febrero de 2020 no presenten una mora igual o mayor a 60 días, en estos casos la Superfinanciera dio cabida a que se pueda continuar con la causación de intereses y demás conceptos durante este período, ii) durante el período de gracia no se puede modificar la calificación del usuario financiero en las centrales de riesgo y iii) no es permitido restringir los cupos de las tarjetas de crédito o créditos rotativos a los deudores que a 29 de febrero de 2020 no presenten una mora mayor a 60 días, salvo que exista una condición de riesgo especial que así lo amerite. En todo caso, la aplicación de las anteriores medidas debe cumplir las siguientes reglas: a) la tasa de interés no puede aumentarse, b) no se deben cobrar intereses sobre intereses, ni intereses respecto de cuotas de manejo, seguros o comisiones que hayan sido diferidos, c) para créditos de consumo, microcréditos y de vivienda el plazo se puede variar, siempre con el propósito de que no aumente el valor de la cuota mensual, d) si la medida implica un alza en la cuota del cliente, este deberá aceptarla y el número de cuotas pendientes de pago solo se puede extender en la misma proporción del período de gracia y e) los establecimientos deben informar de manera precisa a sus clientes los cambios en las condiciones del crédito y brindarles la oportunidad de rechazarlas dentro del término que establezca la entidad, el cual no puede ser inferior a 8 días calendario Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que (…) el Despacho ponente se puso en contacto con una de las agentes oficiosas, en aras de conocer la situación actual de los demandantes. Como consecuencia de dicha llamada, se constató la carencia actual de objeto por hecho superado en el caso de 3 accionantes, toda vez que las entidades bancarias ya les aplicaron los alivios financieros creados, con el fin de mitigar los efectos económicos adversos del Covid-19 (…). Por consiguiente, la Sala declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, respecto de las señoras [L.B.V.], [L.M.C.O.] y [J.G.A.] (…).VULNERACIÓN DEL DERECHO AL MÍNIMO VITAL - Aplicación de presunción por falta de pronunciamiento de la accionada / APLICACIÓN DE MEDIDAS DE MITIGACIÓN PARA LOS CONSUMIDORES FINANCIEROS ORDENADAS POR LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA - AccedeSobre el particular, el accionante afirmó encontrarse en una situación de vulnerabilidad en medio de la pandemia, por tener antecedentes de cáncer de colón, que le impiden salir de su residencia para ejercer sus actividades cotidianas, lo cual, adujo, perjudica de manera directa su situación económica, al no permitirle tener los ingresos que normalmente percibe en su labor como interventor de obras civiles. [E]n el expediente no obra prueba que acredite el mínimo vital del accionante o que se haya desempeñado como interventor de obra hasta el 27 de febrero de 2020, en el departamento de Risaralda; sin embargo y dado que el Banco Falabella guardó silencio en el sub examine, en virtud de lo establecido en el artículo 20 Decreto 2591 de 1991, se tendrá por cierta la afectación a sus ingresos, alegada por el señor [L.G.] y, como consecuencia, se ordenará al referido establecimiento de crédito -Banco Falabella- aplicarle al actor las medidas de contingencia que tiene previstas para los clientes de tarjeta de crédito, sin olvidar: i) que la Superintendencia Financiera determinó que son beneficiarios de esos alivios quienes al 29 de febrero de 2020 no presenten una mora igual o mayor a 60 días y ii) comunicarle al consumidor financiero la medida que se le pretende aplicar, para que este tenga la oportunidad de conocerla y rechazarla, en caso de no considerarla beneficiosa para su situación personal.

ACCIÓN DE TUTELA / AGENCIA OFICIOSA – Requisitos / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Para pretender la protección de derechos fundamentales de personas indeterminadas / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA DE AGENTE OFICIOSO – Para representar a personas determinadas que no pueden ejercer el amparo debido a su estado de salud y/o edad / AISLAMIENTO PREVENTIVO NACIONAL OBLIGATORIO – Por pandemia COVID 19 El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o están amenazados, puede interponer acción de tutela a través de un representante o en nombre propio; en el mismo sentido, el Decreto 2591 de 1991, en su artículo 10, ratifica lo anterior y, además, determina que “también se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa”.

(…) La figura de la agencia oficiosa faculta a un tercero indeterminado a actuar en nombre de otro, sin que se le haya conferido poder para ello, siempre que este último (…) esté imposibilitado para solicitar directamente el amparo de sus derechos. (…) En el caso concreto, quienes invocan la calidad de agentes oficiosos manifiestan actuar en nombre de 6 sujetos individualizados y de “todas las demás personas que se encuentren en el territorio colombiano con afectación a (sic) sus derechos fundamentales (sic) en virtud a (sic) los hechos que se relacionan en el presente”, es decir, los usuarios del sistema financiero colombiano que han sido perjudicados económicamente por el Covid- 19 y a los cuales las entidades bancarias no les ha aplicado las medidas de mitigación o, en caso de su utilización, no cumplen con los presupuestos mínimos constitucionales, ni son homogéneas para todos los usuarios.

Asimismo, sostuvieron que, si bien no se individualizó a cada una de las demás personas afectadas, lo cierto es que, con las bases de datos de las entidades financieras, es dable identificar a los usuarios de estas últimas en todo el país y determinar, con base en la información suministrada por cada uno de ellos, sus condiciones crediticias y la posible afectación de su capacidad de pago, con ocasión del Covid-19.

No obstante (…) la información que refieren resulta general y no establece en concreto las personas afectadas con las medidas financieras de mitigación del Covid-19; de hecho, esos datos únicamente podrían mostrar la universalidad de quienes son usuarios del sistema financiero, pero no revelan con certeza quienes han visto afectados sus ingresos, ni muchos menos es un medio idóneo para identificar a las personas que se encuentran imposibilitadas física o mentalmente para ejercer directamente su defensa, requisito ineludible de la agencia oficiosa.

(…) [R]especto de las otras 6 personas a favor de las cuales se instauró la presente acción, se encuentran, a primera vista, acreditados los requisitos i) y iii) de la agencia oficiosa (…), puesto que las señoras [C.V.M.L.] y [N.R.R.] manifestaron expresamente que actúan en nombre de otros, al pretender obtener al amparo de sus derechos fundamentales y los agenciados fueron plenamente identificados con nombre completo y número de cédula.

(…) [L]as patologías acabadas de mencionar predisponen a estas personas a un contagio con Covid-19 de alto riesgo, en caso de contraerlo, razón por la cual está acreditado el impedimento de cada uno de ellos para presentar de manera directa la demanda de tutela. De otra parte, no se les exige a todas las personas acabadas de referir la presentación del amparo vía electrónica, pues se considera que ese requerimiento en los tiempos actuales de la pandemia resulta desproporcionado, toda vez que no se tiene certeza que, en primer lugar, todos los agenciados tengan equipos de cómputo en sus viviendas y, en segundo lugar, que, en caso de tenerlos, todos cuenten con acceso a internet.

(…) Por consiguiente y dado que se cumplieron los tres requisitos establecidos en la jurisprudencia constitucional para que opere la figura de la agencia oficiosa, la Sala considera que las señoras [C.V.M.L.] y [N.R.R.] se encuentran legitimadas para interponer la demanda de tutela en calidad de agentes oficiosas de los señores (…). ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL PARA EVITAR UN PERJUICIO IRREMEDIABLE / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO AL MÍNIMO VITAL – Los agenciados cuentan con la pensión de jubilación / PRINCIPIO DE LA NON REFORMATIO IN PEJUS EN LA ACCIÓN DE TUTELA [S]e discute, de forma general, lo regulado en varias Circulares Externas de la Superintendencia Financiera, toda vez que, a juicio del extremo actor, estas no son suficientes para garantizar los derechos de la población afectada, pues omiten la determinación de lineamientos o directrices claras y homogéneas, con ocasión de la coyuntura económica producida por el Covid-19.

(…) Visto lo anterior, para la Sala es procedente la acción de tutela de la referencia, pues aunque es evidente que existen medios ordinarios, a través de los cuales se pueden debatir los actos mencionados, lo cierto es que la ejecución de los mismos podría ocasionarle un perjuicio irremediable a los agenciados, por cuanto es cierto que el país y el mundo están pasando por una coyuntura sanitaria que ha generado efectos adversos en gran parte de economía global, a raíz de esta situación muchas personas han visto disminuidos sus ingresos, lo cual podría ocasionarles una afectación grave en el mínimo vital de muchos de ellos, circunstancia que requiere de una urgente atención, en aras de emplear las medidas que eviten o aminoren la vulneración a los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida de los afectados que fueron determinados.

(…) Examinado lo anterior, para Sala es evidente que en los casos en estudio no ocurrió una afectación en los ingresos de los agenciados, pues sus recursos provienen de sus pensiones de jubilación, cuyo pago no se ha visto modificado por la coyuntura sanitaria del Covid-19, la supuesta afectación al mínimo vital que alegan proviene de obligaciones crediticias adquiridas con anterioridad a la pandemia, razón por la cual no resulta viable aducir que su situación económica se ha perjudicado directamente, con ocasión de la emergencia sanitaria.

(…) Respecto del señor [D.A.M.C.] es importante indicar que el a quo consideró que las obligaciones a su cargo afectaban su mínimo vital y, en ese sentido, ordenó a Scotiabank – Colpatria y Falabella que (…) aplicara al demandante todos los alivios financieros de que tratan las Circulares Externas expedidas por la Superintendencia Financiera, que puedan ser ofrecidos de acuerdo con sus obligaciones crediticias.

(…) En este orden de ideas y dado que el Scotiabank Colpatria S.A. ya emitió el plan de pago a favor del señor Didier Montoya Correa, se mantendrá esa orden en relación con dicho banco, por tratarse de un aspecto eminentemente económico, que da cabida al principio de la no reformatio in pejus; no obstante, no se proferirá una orden adicional a favor del señor Montoya Correa, dado que, como se expuso en párrafos previos, no se acreditó la suspuesta afectación a su mínimo vital, con ocasión de la emergencia sanitaria generada por el Covid-19.

DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Pandemia por Coronavirus COVID-19 / MEDIDAS DE MITIGACIÓN PARA LOS CONSUMIDORES FINANCIEROS ORDENADAS POR LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Por hecho superado El 11 de marzo de 2020, la OMS declaró que el brote del Covid-19 es una pandemia e instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para su contención y mitigación, razón por la cual el Ministerio de Salud y Protección Social dictó la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, a través de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020.

Posteriormente, por medio de la Resolución 844 de 2020 de ese mismo Ministerio prorrogó esta declaratoria de emergencia hasta el 31 de agosto de 2020 o antes, si desaparecen las causas que le dieron origen. (…)La Superintendencia Financiera de Colombia expidió varias circulares externas, con el propósito “de aliviar la carga financiera de los deudores afectados económicamente por el Coronavirus (COVID-19) (…) Visto lo anterior, la Superfinanciera, en atención a las facultades consagradas en el literal a) del numeral 3) del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y en los numerales 4, 5 y 6 del artículo 11.2.1.4.2 del Decreto 2555 de 2010, impartió una serie de instrucciones de obligatorio acatamiento, por parte de las entidades financieras, con el fin implementar mecanismos que les permitan a los deudores financieros mitigar los efectos económicos adversos del Covid-19; no obstante, le otorgó la potestad al establecimiento de crédito de determinar a qué deudores aplicará tales medidas, teniendo en consideración la existencia de una afectación en sus flujos de cajas.

Como medidas de mitigación se establecieron las siguientes: i) períodos de gracia, para todos los créditos –hipotecarios, de consumo, microcréditos y comerciales-, otorgados a personas naturales o jurídicas, siempre que al 29 de febrero de 2020 no presenten una mora igual o mayor a 60 días, en estos casos la Superfinanciera dio cabida a que se pueda continuar con la causación de intereses y demás conceptos durante este período, ii) durante el período de gracia no se puede modificar la calificación del usuario financiero en las centrales de riesgo y iii) no es permitido restringir los cupos de las tarjetas de crédito o créditos rotativos a los deudores que a 29 de febrero de 2020 no presenten una mora mayor a 60 días, salvo que exista una condición de riesgo especial que así lo amerite.

En todo caso, la aplicación de las anteriores medidas debe cumplir las siguientes reglas: a) la tasa de interés no puede aumentarse, b) no se deben cobrar intereses sobre intereses, ni intereses respecto de cuotas de manejo, seguros o comisiones que hayan sido diferidos, c) para créditos de consumo, microcréditos y de vivienda el plazo se puede variar, siempre con el propósito de que no aumente el valor de la cuota mensual, d) si la medida implica un alza en la cuota del cliente, este deberá aceptarla y el número de cuotas pendientes de pago solo se puede extender en la misma proporción del período de gracia y e) los establecimientos deben informar de manera precisa a sus clientes los cambios en las condiciones del crédito y brindarles la oportunidad de rechazarlas dentro del término que establezca la entidad, el cual no puede ser inferior a 8 días calendario Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que (…) el Despacho ponente se puso en contacto con una de las agentes oficiosas, en aras de conocer la situación actual de los demandantes.

Como consecuencia de dicha llamada, se constató la carencia actual de objeto por hecho superado en el caso de 3 accionantes, toda vez que las entidades bancarias ya les aplicaron los alivios financieros creados, con el fin de mitigar los efectos económicos adversos del Covid-19 (…). Por consiguiente, la Sala declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, respecto de las señoras [L.B.V.], [L.M.C.O.] y [J.G.A.] (…).

VULNERACIÓN DEL DERECHO AL MÍNIMO VITAL – Aplicación de presunción por falta de pronunciamiento de la accionada / APLICACIÓN DE MEDIDAS DE MITIGACIÓN PARA LOS CONSUMIDORES FINANCIEROS ORDENADAS POR LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA - Accede Sobre el particular, el accionante afirmó encontrarse en una situación de vulnerabilidad en medio de la pandemia, por tener antecedentes de cáncer de colón, que le impiden salir de su residencia para ejercer sus actividades cotidianas, lo cual, adujo, perjudica de manera directa su situación económica, al no permitirle tener los ingresos que normalmente percibe en su labor como interventor de obras civiles. [E]n el expediente no obra prueba que acredite el mínimo vital del accionante o que se haya desempeñado como interventor de obra hasta el 27 de febrero de 2020, en el departamento de Risaralda; sin embargo y dado que el Banco Falabella guardó silencio en el sub examine, en virtud de lo establecido en el artículo 20 Decreto 2591 de 1991, se tendrá por cierta la afectación a sus ingresos, alegada por el señor [L.G.] y, como consecuencia, se ordenará al referido establecimiento de crédito –Banco Falabella- aplicarle al actor las medidas de contingencia que tiene previstas para los clientes de tarjeta de crédito, sin olvidar: i) que la Superintendencia Financiera determinó que son beneficiarios de esos alivios quienes al 29 de febrero de 2020 no presenten una mora igual o mayor a 60 días y ii) comunicarle al consumidor financiero la medida que se le pretende aplicar, para que este tenga la oportunidad de conocerla y rechazarla, en caso de no considerarla beneficiosa para su situación personal.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E) Bogotá, D.C., seis (06) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2020-00484-01 (AC) Actor: LINA MARÍA CORREA OSORIO Y OTROS Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA) Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por las señoras Claudia Viviana Muñetón Londoño y Nathalia Rodríguez Ramírez, quienes actúan como agentes oficiosos de la parte actora, en contra de la sentencia del 20 de abril de 2020, proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió parcialmente al amparo solicitado.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda Claudia Viviana Muñetón Londoño y Nathalia Rodríguez Ramírez, actuando en calidad de agentes oficiosos de los señores Lina María Correa Osorio, Jeniffer Giraldo Arboleda, María Rosalba Correa Montoya, Didier Antonio Montoya Correa, Ludivia Bueno Velasco, Pedro Pablo Londoño Guevara y “todas las demás personas que se encuentren en el territorio colombiano con afectación a sus derechos fundamentales en virtud a los hechos que se relacionan en el presente”, formularon demanda de tutela contra la Presidencia de la República, la Superintendencia Financiera de Colombia, el Banco BBVA, el Banco Davivienda S.A., Bancolombia, el Banco de Bogotá, el Banco Agrario, Scotiabank, el Banco AV Villas, el Banco Popular, el Banco de Occidente, el Banco Caja Social, el Banco Itaú, GNB Sudameris, el Banco Credifinanciera, el Banco Pichincha, Bancoomeva, Éxito y el Fondo Nacional del Ahorro –FNA-, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital, a la dignidad humana y a la igualdad de los accionantes; para el efecto, formularon las siguientes pretensiones (transcripción literal, incluso con errores): “PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales al mínimo vital, dignidad humana, vida e igualdad de los accionantes.

“SEGUNDO: Ordenar a la Presidencia de la República proferir de manera inmediata, medidas homogeneas dirigidas a las entidades financieras públicas, privadas y mixtas tendientes a proteger los derechos de los usuarios de este sector durante la emergencia sanitaria decretada, conforme a las obligaciones que se relacionan en el presente y los lineamientos de la Corte Constitucional frente al particular.

“TERCERO: Ordenar a la Presidencia de la República adoptar como lineamientos mínimos para la garantía de derechos de que trata el numeral anterior, los siguientes: “A. Los beneficios otorgados deben aplicarse a todos los clientes del sistema financiero sin distinción de ninguna naturaleza; en especial, respecto al estado de la deuda.

“B. Las medidas adoptadas no pueden ser más gravosas para los clientes; por tanto, se debe exigir a las entidades:. “- Abstenerse del cobro anticipado de la deuda y de todos los intereses causados durante el lapso de declaratoria de emergencia sanitaria, económica, social y ecológica; así como en el periodo de estabilización económica.

También, de los honorarios de abogados y demás gastos y costas derivados del cobro judicial o extrajudicial realizado por la entidad.. “- Congelar de manera automática los créditos, intereses, seguros y cualquier tipo de cobro que pueda surgir de los mismos durante la emergencia decretada y un periodo posterior de estabilización económica, de tal forma que, el periodo de crisis transcurrido no sea contabilizado para efectos de generar costos adicionales de ninguna naturaleza..

“- No ejecutar los pagos de los créditos de libranza durante el término de congelación y el periodo de estabilización económica que se determine.. “- Refinanciar los créditos si durante el periodo descrito, los clientes no logran retornar a las condiciones económicas y capacidad de pago que ostentaban al tomar las obligaciones crediticias..

“- Condonar por parte de la entidad bancaria un porcentaje del capital, intereses y otros conceptos adeudados a los clientes que luego de superado el periodo de estabiilzación económica, no logren superar la crisis configurada a raíz del coronavirus y las medidas adoptadas para su mitigación. En este caso, se atenderán a circunstancias específicas, propendiendo por que ambas partes del vínculo contractual establezcan un equilibrio donde resulten lo menos afectadas, pues los hechos no son imputables a ninguna de éstas.

“C. No reportar a centrales de riesgo a los clientes del sector financiero como consecencia del incumplimiento en sus pagos durante la emergencia descrita en el presente y el periodo de estabilización económica. “D. No cobrar intereses, seguros, cuotas de manejo o cualquier otro concepto adicional a las condiciones pactadas inicialmente por el periodo de emergencia luego de transcurrida la misma.

“E. Se debe establecer un periodo determinado posterior a la emergencia acaecida tendiente a considerar la estabilización económica de los usuarios. “F. Realizar de forma automática por parte de las entidades financieras, las estrategias adoptadas para salvaguardar los derechos de los usuarios durante la emergencia, esto es, que las congelaciones de los créditos se vean reflejadas sin necesidad de solicitud alguna a la empresa respectiva.

“Se podrá establecer como excepción, la posibilidad de no acogerse a estas medidas por parte de los clientes, comunicándose a los canales del banco específico o con el pago de la cuota del mes, en cuyo caso se presumirá su desistimiento. “G. Abstenerse de efectuar los cobros directos de cualquier tipo de obligación existente de las cuentas de ahorros, nóminas y similares durante el periodo de emergencia y estabilización económica.

“H. Notificar de forma inmediata a todos los usuarios las medidas adoptadas por el correo electrónico autorizado a la entidad bancaria, con el fin de dar a conocer las gestiones realizadas y los términos establecidos. “I. Publicar en las páginas de las entidades accionadas durante el término de declaratoria de emergencia sanitaria, económica, social y ecológica, así como el periodo de estabilización económica que se determine, la decisión judicial de tutela y las acciones específicas de cumplimiento.

“CUARTO: Ordenar a las entidades financieras accionadas y a todas aquellas que presten servicios de esta naturaleza, acatar e implementar de manera inmediata, las disposiciones del gobierno nacional conforme a los parámetros mínimos indicados en la decisión constitucional. “QUINTO: Incluir en las alocusiones presidenciales que se vienen adelantando en medios televisivos por el gobierno nacional respecto al COVID-19 y las estrategias adoptadas en Colombia, las órdenes constitucionales proferidas en materia financiera en virtud a la acción de tutela instaurada”. 2.- Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones, se expuso, en síntesis, que el 16 de enero de 2020 la OMS publicó una alerta epidemiológica consistente en la aparición de un nuevo coronavirus en la ciudad de Wuhan (China) y el 11 de marzo siguiente esa misma organización caracterizó el coronavirus Covid- 19 como pandemia.

El 12 de marzo de 2020, la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385, mediante la cual se declara la emergencia sanitaria por Covid-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus. El 22 de marzo siguiente, la Nación - Ministerio del Interior profirió el Decreto 457, a través del cual ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, desde el 25 de marzo y hasta el 13 de abril de 2020.

Adujo que uno de los aspectos que ha tenido un mayor impacto en la vida de los colombianos es el económico, como consecuencia del cambio en sus condiciones y actividades cotidianas, situando a los individuos en un estado de indefensión y debilidad. Asimismo, se mencionó que (transcripción textual, incluso con errores): “La Presidencia de la República y la Superintendencia Financiera de Colombia, no han impartido instrucciones precisas encaminadas a exigir a las entidades financieras, en razón a los principios de solidaridad e igualdad, en virtud a las problemática actual, acciones concretas tendientes a congelar los créditos vigentes, los intereses a causar, la omisión en el cobro judicial y el reporte a las centrales de riesgo, la definición de estrategias de pago con posterioridad a la crisis existente, el periodo de equilibrio económico y en general, directrices inmediatas y homogéneas que reflejen la realidad de los habitantes del territorio colombiano, así como su capacidad de pago”.

Pese a que algunas entidades financieras han aplicado medidas para mitigar los efectos del Covid -19, lo cierto es que no satisfacen los mínimos constitucionales; además, han establecido como requisito para el acceso a tales medidas que los clientes estén al día con sus obligaciones, “aspecto que prioriza el ámbito económico sobre la crisis sanitaria existente y las medidas adoptadas frente al particular”.

Como supuestos de hecho específicos se mencionaron los siguientes: 2.1. Lina María Correa Osorio La señora Correa Osorio no puede desempeñar una actividad laboral permanente, toda vez que debe atender a su cónyuge, el señor Wber Emilio Toro Muñoz, quien sufrió un accidente de tránsito que le generó una incapacidad del 90,40%. Su sustento económico proviene de la colaboración de los hermanos del señor Toro Muñoz o de trabajos ocasionales, pero debido al aislamiento preventivo disminuyeron las ayudas económicas provenientes de su familia, dada la imposibilidad de salir a trabajar.

La accionante tiene el crédito de libre inversión 08510088648 con Bancolombia, en virtud del cual debe pagar mensualmente a la institución financiera $242.500; sin embargo, en la actualidad no cuenta con recursos para cubrir las obligaciones mínimas del hogar y las crediticias. 2.2. Jeniffer Giraldo Arboleda El sustento económico de la familia de la señora Jeniffer Giraldo Arboleda proviene del trabajo en construcción de su compañero permanente, pero estas labores se han suspendido, por las medidas de aislamiento preventivo.

Esta familia tiene una mayor restricción en su circulación, debido a la enfermedad renal y el trasplante de riñón que tiene la menor Angie Melissa Arce Giraldo (17 años), hija de la señora Giraldo Arboleda. La señora Giraldo Arboleda adquirió la tarjeta de crédito Éxito, número 5704230055164714, respecto de la cual tiene mora en el pago del saldo, intereses y cuotas de manejo, por no contar con los recursos suficientes para su pago. 2.3.

María Rosalba Correa de Montoya La accionante tiene 87 años de edad –factor de riesgo en el Covid-19- y sus ingresos provienen de su pensión de jubilación, la cual asciende a $2’072.451; sin embargo, de esa suma solo recibe $1’515.227, por los descuentos que le realizan, entre ellos, un crédito de libranza por el que debe cancelar de forma mensual $452.602.

Se añadió que: “La señora Correa de Montoya no cuenta con ingresos extra que permitan cubrir los gastos necesarios para garantizar su mínimo vital y unas condiciones de vida digna, siendo necesario contar durante este periodo de crisis con el dinero que de forma automática se descuenta por concepto de crédito de libranza para su subsitencia”. 2.4.

Didier Antonio Montoya Correa El señor Montoya Correa vive con su esposa y su hijo menor de edad, su sustento proviene de su pensión de jubilación, por tiempo de servicios en la Policía Nacional, la cual tiene un valor de $2’538.199, pero, en virtud de las obligaciones financieras que debe cancelar mensualmente, incluida una libranza, recibe la suma de $1’385.529.

El actor no cuenta con ingresos adicionales que le permitan cubrir los gastos para garantizar su mínimo vital y, además, tiene un diagnóstico de cáncer en el intestino delgado con metástasis en el hígado, lo cual lo pone dentro de la población con potencial riesgo por contagio con Covid-19. 2.5. Ludivia Bueno Velasco La señora Bueno Velasco vive con su esposo Jhon Jairo Ladino. Ambos trabajan de forma independiente en la elaboración y venta de artesanías para su subsistencia. La actora tiene factores de riesgo que hacen peligroso su contagio con Covid –19, pues fue diagnosticada con “tumor de comportamiento incierto o desconocido del ovario”, por lo cual debe someterse a “cirugía laparatomía y extracción de tumor ovario y del útero o matriz histerectomía total …”.

La señora Bueno Velasco debe pagar mensualmente $798.107, en virtud de las obligaciones financieras que ha adquirido con el Banco Mundo Mujer, Colpatria y el Fondo Nacional del Ahorro. Sumado a lo anterior y “una vez proferido el decreto de aislamiento preventivo, no fue posible continuar con las actividades de venta de artesanías que sirven de sustento económico a la pareja, ni cuentan con ingresos adicionales que les permita cubrir los gastos mínimos y obligaciones financieras”. 2.6.

Pedro Pablo Londoño Guevara El señor Londoño Guevara vive con su cónyuge y es quien sostiene económicamente su hogar. Hasta el 27 de febrero de 2020 trabajó como interventor en una obra civil, en el departamento de Risaralda. Debido a la emergencia ocasionada por el Covid-19 ha tenido que restringir las salidas de su residencia, por cuanto es un paciente en recuperación de cáncer, que, además, presenta síntomas cardiacos que están en estudio.

Mensualmente debe pagar en total la suma de $1’019.000 a los bancos Davivienda, Falabella y Bancoomeva, a raíz de las obligaciones financieras que ha adquirido con estos; no obstante, debido al decreto de aislamiento y a su estado de salud no ha sido posible la búsqueda de un empleo que le permita solventar sus gastos en el hogar y sus obligaciones crediticias. 3.- Fundamentos de la acción Quienes actúan como agentes oficiosos de los accionantes manifestaron que cumplen con los requisitos establecidos en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, para proceder bajo dicha calidad.

Por otra parte, sostuvieron que los actores se encuentran en una condición de debilidad manifiesta, puesto que se han visto alterados los medios de producción que de forma habitual habían sido empleados para su manutención, lo cual les ha producido una evidente disminución en su patrimonio y los ha situado como sujetos de especial protección constitucional.

A su vez, se adujo que el sector público y el financiero ostentan la obligación constitucional de establecer un trato diferencial a esta población, en aras de garantizar sus derechos fundamentales. Al respecto, se dijo (transcripción literal): “En el Estado de Emergencia actual, resulta diáfano la omisión de las entidades financieras en el cumplimiento de la función social que les es inherente, así́ como la falta de pronunciamiento por parte del Gobierno Nacional respecto a la misma; toda vez que si bien los Bancos han adoptado medidas con ocasión del coronavirus COVID - 19 y las directrices estatales frente al particular, como se observa en los presupuestos facticos generales relacionados, éstas no son efectivas para garantizar los derechos de los usuarios, pues no cumplen criterios de igualdad para conceder los beneficios ni para el contenido de los mismos y agrava su situación económica a futuro”.

Igualmente, citó jurisprudencia de la Corte Constitucional, en casos de secuestro, desaparición forzada y la adquisición de viviendas por medio de las UPAC, en la cual se construyó un precedente sobre la obligación de sector financiero de otorgar un trato diferencial a las personas en situación de debilidad manifiesta, sin que eso implique hacer más gravosas las condiciones iniciales de las obligaciones crediticias.

Precisaron que el precedente mencionado es aplicable al asunto de la referencia, por cuanto es posible identificar las características comunes que dan cabida a su utilización, así: i) la existencia de una relación contractual con una entidad financiera de diversa índole (tarjetas de crédito, crédito hipotecario, crédito de consumo, entre otros), ii) el acaecimiento de un hecho que genera la modificación en los ingresos del cliente financiero, afectando su capacidad productiva, iii) la configuración de condiciones que generan la condición de debilidad manifiesta en los clientes del sistema financiero y iv) falta de protección por parte de la entidades financieras y la imposición a los clientes de mayores cargas, como lo son los intereses, las sanciones y los seguros.

Finalmente, respecto de las medidas expedidas por las entidades financieras, en aras de mitigar los efectos adversos del Covid-19 en relación con los compromisos económicos de sus clientes, manifestaron que estas no cumplen los mínimos constitucionales, por las siguientes razones (se transcribe de forma literal, incluso con errores): “- Los beneficios otorgados solo aplican para quienes se encuentran al día en el pago de sus obligaciones o con una mora baja al 29-02-20, desconociendo que la pandemia existente y las medidas adoptadas de circulación, afectan en igualdad de condiciones a todos los clientes del sistema financiero sin distinción de su estado de deuda, por lo que un trato diferencial en este sentido se torna discriminatorio y por tanto, inconstitucional.

“(…) “- Las medidas informadas son más gravosas a largo plazo para los clientes, generando costos adicionales a los pactados inicialmente como se observa en la ampliación del plazo inicial del crédito, el cobro de intereses, seguros y cuotas de manejo por el término de gracia o prórroga otorgadas durante estos meses de dificultad en el pago.

“- No se establece un periodo posterior a la emergencia acaecida tendiente a considerar la estabilización económica de los usuarios. “- Para obtener los beneficios propuestos, las entidades exigen su solicitud por los canales virtuales, telefónicos o físicos, sin realizar las modificaciones de forma automática dada la situación actual.

Esto afecta de forma sustancial a los clientes del sistema financiero en virtud a la exclusividad del acceso a internet de todos los usuarios por la prohibición de circulación; la congestión teléfonica por los múltiples requerimientos en este ámbito y el alto riesgo de contagio en caso de salir a las oficinas de las entidades”. 4.- Trámite en primera instancia 4.1.

Mediante auto del 15 de abril de 2020, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a las accionadas y vinculó a la Nación – Ministerio de Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Banco de la Républica, como terceros con interés. En este mismo proveído, negó la medida provisional solicitada, debido a la ausencia de elementos probatorios de demostraran las circunstancias alegadas, requirió a los accionantes para que allegaran las pruebas que pretenden hacer valer y permitió la vinculación de la Defensoría del Pueblo – Seccional Risaralda, como coadyuvante de la parte actora. 4.2.

En proveído del 17 de abril de 2020, el a quo vinculó y ordenó notificar el auto admisorio del presente amparo a la Compañía Financiera Tuya S.A., al Banco Falabella y al Banco Mundo Mujer. 4.3. El Banco Caja Social manifestó que no se cumplen los requisitos para que las señoras Muñetón Londoño y Rodríguez Ramírez puedan actuar como agentes oficiosos de los actores, toda vez que estos últimos no están limitados para actuar directamente, dado que pueden presentar la respectiva acción de tutela a través de correo electrónico.

Agregó que ninguno de los accionantes es su cliente, razón por la cual no es posible afirmar que con sus acciones u omisiones les haya vulnerado algún derecho fundamental. Por último, señaló que no se cumple el requisito de subsidiariedad, puesto que pueden solicitar a la Superintendencia Financiera que investigue si las entidades sometidas a su inspección y vigilancia han infringido las normas que tienen que cumplir. 4.4.

El Banco Mundo Mujer aseveró que, en efecto, la señora Ludivia Bueno Velasco y su cónyuge tienen dos créditos en esa entidad, pero que, el 13 de abril de 2020, ambos se acogieron al período de gracia total por 60 días, el cual consiste en lo siguiente (transcripción textual): “3. Para ambos casos, al escoger los clientes el periodo de gracia por 60 días, durante ese tiempo, no se efectuará el pago de capital, intereses, seguros, comisiones y demás conceptos asociados al crédito; no obstante, es importante aclarar que el periodo de gracia no implica condonación de los mismos, de tal manera que al finalizar el tiempo definido como periodo de gracia, se reanudaran los pagos correspondientes.

Así mismo, en el mes que se reanuden los pagos lo primero que se pagará son los intereses corrientes que se causaron durante los meses del periodo de gracia. Estos intereses se calculan sobre el saldo de capital que tenía antes de empezar periodo de gracia y a la misma tasa que fue pactada cuando tomó el crédito, sin que el valor total de su cuota exceda el valor que comúnmente venía pagando”.

Adicionalmente, precisó que ha dado cumplimiento a las instrucciones dictadas por la Superintendencia Financiera, en sus circulares 007 y 014 de 2020 y que, además, el 1 de abril de 2020 emitió un nuevo comunicado que incluyó un período de gracia total de 30 hasta 120 días, pero los accionantes escogieron un período de gracia de 60 días. 4.5.

El Banco Popular S.A. indicó que no ha desconocido la normativa aplicable en este tiempo de contingencia y que precisamente la Circular 14 de 2020 de la Superintendencia Financiera determina que “el establecimiento de crédito tiene la potestad para determinar a qué deudores o segmentos ofrece las medidas previstas en la Circular Externa 007 de 2020, teniendo en consideración, entre otros aspectos, la existencia de una afectación en sus flujos de caja”. 4.6.

Bancolombia S.A. sostuvo que no es cierto que no haya adoptado medidas para mitigar el impacto negativo del Covid-19 en las finanzas de los usuarios del sistema financiero, puesto que ha cumplido con los parámetros de las Circulares Externas 007 y 014 de 2020, de la Superintendencia Financiera. Agregó que en el caso de la señora Lina María Correa Osorio está demostrado que tiene un crédito de consumo con esa entidad, que el último pago fue realizado el 4 de marzo de este año y que como no registra mora se le aplicó el congelamiento que rige para ese tipo de créditos, medida que explicó en los términos que a continuación se enuncian (trascripción textual): “¿Qué significa congelamiento del crédito? “Tres (3) meses durante los cuales no pagarás ningún valor del crédito, capital, intereses de mora, intereses corrientes, comisión Mi Pyme, otras comisiones (para quienes aplique), seguros y Fondo Nacional de Garantías (para quienes aplique).

“¿Los créditos se congelan? “Congelamos de manera automática por tres (3) meses la cuota de los créditos (compuesta por capital e intereses) de libre inversión, crediágil, bajo monto, microcrédito y Sufi, sin necesidad de hacer ningún trámite. No se suspende la causación de intereses remuneratorios durante el periodo de congelamiento”.

Por otra parte, adujo que las agentes oficiosas no están legitimadas para defender los derechos de “todos aquellos que se encuentren en el territorio colombiano en condiciones fácticas similares”, pues no se les ha conferido poder para actuar en nombre de todos los habitantes de Colombia. Sumado a lo anterior, dijo que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que los actores pueden acudir a la acción de nulidad por inconstitucionalidad o intervenir en el proceso de control inmediato de legalidad si se trata de una medida ordinaria expedida con ocasión del Estado de emergencia provocado por el Covid-19. 4.7.

El Banco de la República manifestó que ni la Constitución Política ni la Ley 31 de 1992 lo facultan para impartir instrucciones a las entidades financieras en los términos esbozados por los accionantes; por tanto, no es responsable de la supuesta vulneración de los derechos fundamentales de los actores y no tiene dentro de sus funciones la de adoptar alguna de las decisiones que los demandantes pretenden. 4.8.

Citibank Colombia S.A. indicó que los accionantes no son sus clientes, puesto que actualmente no ofrece productos ni presta servicios a personas naturales; por ende, es un tercero ajeno a esta controversia. 4.9. Bancoomeva solicitó que se niegue el amparo de la referencia, toda vez que no se han vulnerado los derechos mencionados en la demanda y, en todo caso, ha tomado las medidas necesarias para aminorar los efectos de la coyuntura sanitaria, en atención a la Circular externa 007 de 2020 que regula que el establecimiento de crédito tiene la potestad de determinar a qué sectores ofrece tales medidas.

Adicionalmente, expuso que el amparo no está llamado a prosperar, pues, de conformidad con el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, “los hechos en los cuales se fundamentan las supuestas afectaciones a los Derechos Fundamentales de en concreto de los accionantes son de carácter general, impersonal y abstracto, configurándose una causal de improcedencia de la presente acción de tutela”. 4.10.

El Banco Credifinanciera afirmó que los accionantes no tienen un producto crediticio u obligación vigente con dicha entidad, razón por la cual no les ha vulnerado derecho fundamental alguno. Igualmente, trajo de presente las medidas que ha tomado en relación con sus clientes, las cuales reflejan el cumplimiento de lo ordenado por el Gobierno Nacional y la Superintendencia Financiera de Colombia. 4.11.

El Banco Davivienda S.A. informó, respecto de la tarjeta de crédito del señor Pedro Pablo Londoño, que le aplicará “un rediferido automático de acuerdo con su fecha límite de pago, se efectuará al pago mínimo por 3 meses con tasa del 0%”. Sostuvo que ha actuado en el marco del ordenamiento jurídico, en especial de los decretos emitidos con ocasión de la emergencia sanitaria y de las circulares proferidas por la Superintendencia Financiera.

Asimismo, advirtió (transcripción textual): “Sumado a lo antes dicho, es menester señalar que la acción de amparo no es un mecanismo idóneo ni apropiado para controvertir actos cuya naturaleza sea general, impersonal y abstracto, pues el juez de tutela no puede dar órdenes en ese mismo sentido, como quiera que por la naturaleza de la misma, solo pueden adoptarse a través de esa senda, medidas tendientes a conjurar una violación o amenaza de derechos fundamentales cuando se demuestre la afectación subjetiva o individual en cabeza del demandante, lo que en el especifico caso no ha ocurrido, pues la pretensión del gestor del resguardo irradia sobre toda una colectividad”. 4.12.

El Banco Itaú Corpbanca Colombia S.A. indicó que ninguno de los accionantes tiene vínculos crediticios con esa entidad y que no es cierto que el sector bancario no haya tomado iniciativas para aliviar la carga económica de sus clientes. 4.13. El Fondo Nacional del Ahorro –FNA- pidió declarar la improcedencia del presente amparo, dado que ha brindado una respuesta de fondo y clara a la parte accionante, la cual se enmarca en la normativa vigente.

Respecto de la situación en concreto de la señora Ludivia Bueno Velasco dijo (transcripción textual): “Bajo esa tesitura, procedimos a verificar en la herramienta documental WorkManager del FNA donde no se encontró solicitud radicada por parte de la señora LUDIVIA BUENO VELASCO C.C 42120145 relacionada con las pretensiones de la acción de tutela, por lo que con el fin de poner a disposición de la consumidora financiera LUDIVIA BUENO VELASCO los alivios sobre la obligación hipotecaria No. 4212014505 la invitamos a que nos confirme si requiere periodo de gracia y adjunte al correo electrónico solicitudprorroga@fna.gov.co el documento adjunto (formato solicitud periodo de gracia) adjuntando los documentos que apliquen a su situación”.

Igualmente, sobre las medidas transitorias adoptadas para los consumidores financieros, reseñó (se transcribe de forma literal): “… este Fondo dispuso Periodos de Gracia para los afiliados que a raíz de la emergencia fueron enviados a licencia no remunerada, o que suspendieron su contrato laboral o independientes que demuestren que su periodo de liquidez es por la actual contingencia, en los tres casos no señalados deben presentar una mora inferior a 30 días a corte del 29 de febrero de 2020.

“Dependiendo de los niveles de afectación, se entrará a un proceso de validación, teniendo en cuenta que la población más vulnerable tendrá un período mayor de alivio. Para créditos hipotecarios leasing habitacional, el período será de hasta 6 meses, de acuerdo con las condiciones establecidas por el FNA el valor de las cuotas podrá ser diferido en 24, 36 y 60 meses o en el plazo restante del crédito.

“El afiliado debe presentar la solicitud al correo electrónico solicitudprorroga@fna.gov.co donde el área competente realizará la verificación y estudio de la solicitud teniendo un tiempo máximo de respuesta de 10 días hábiles, está solicitud tiene un tiempo límite hasta el 30 de mayo del presente año. “Posteriormente, y dado que en circular 014 emitida por la Superintendencia Financiera de Colombia en el marco de la emergencia sanitaria, solicitan tomar medidas para las personas que al corte del 29 de febrero tenían mora inferior a 60 días, se propone que los mismos alivios que fueron presentados y aprobados en la Junta Directiva sesión No. 917 del 27 de marzo de 2020, se puedan aplicar de manera automática sobre las obligaciones que presenten mas de 10 días de mora, para así facilitar las condiciones de los afiliados del Fondo durante la emergencia. Se mantendrían las mismas condiciones generales a todos los afiliados por 2 meses, y para las personas que cumplen las condiciones de madres comunitarias y trabajadores independientes de estrato 1, se propone para ellos una extensión de 6 meses”. 4.14.

Almacenes Éxito S.A. adujo que no está legitimado en la causa por pasiva, dado que no es el responsable de la tarjeta de crédito marca Éxito, pues la Compañía de Financiamiento Tuya S.A. es la entidad financiera que emite y administra las tarjetas de crédito de la marca comercial “Éxito”. 4.15. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó que se le desvincule del presente asunto, por cuanto sus competencias no se relacionan con la materia que aquí es objeto de debate.

Además, expuso las distintas normas que el Gobierno Nacional ha expedido en el marco de la coyuntura estudiada, lo cual demuestra, en su criterio, que este último ha actuado de manera suficiente y oportuna, en aras de conjurar la crisis del Covid-19. 4.16. La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público resaltó que no se presenta una vulneración a los derechos fundamentales de los accionantes de su parte, toda vez que dentro de sus competencias ha expedido los Decretos que debían dictarse en cumplimiento de las órdenes dictadas en ejercicio de las atribuciones que le corresponden al Presidente de la República.

En igual sentido, aseveró lo siguiente (transcripción textual): “En relación con el asunto expuesto en la tutela, se respeta, pero no se comparte como quiera que si se han expedido lineamientos a las entidades financieras tendientes a solventar las necesidades de los clientes y usuarios de esas entidades. En efecto, la Superintendencia Financiera de Colombia anunció que las compañías financieras pueden tener un diálogo con sus deudores que no puedan responder al pago de sus deudas debido a las medidas que se han tomado para contener la expansión del coronavirus en el país, para hacerlo emitió tres circulares con medidas que buscan dar tranquilidad al mercado.

Lo importante es que estas solo pueden ser efectivas si no se tienen deudas vencidas al corte de 29 de febrero de este año superior a 30 días”. 4.17. La Superintendencia Financiera de Colombia solicitó la declaratoria de improcedencia del sub examine, por falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que la acción popular es el mecanismo procesal adecuado para proteger los derechos económicos y colectivos de un grupo de personas o de una comunidad, como se pretende en la demanda.

Adicionalmente, manifestó que no es cierto que haya omitido el ejercicio de sus funciones dentro de esta coyuntura sanitaria, pues, dentro de los límites de su competencia, ha impartido distintas Circulares Externas que buscan mitigar los efectos directos e indirectos generados por la pandemia del Covid-19, esas circulares son las siguientes (trascripción literal): “La Circular 007 de 2020 que contiene medidas que cobijan a los clientes (empresas o personas naturales) que tengan créditos en cualquier modalidad, como créditos comerciales, de consumo, microcrédito o vivienda, siempre que al 29 de febrero de 2020 no hayan presentado una mora mayor a 60 días[1].

“(…) “La Circular Externa 014 de 2020, que complementa las instrucciones contenidas en la Circular 007 de 2020 busca garantizar que los deudores estén debidamente informados acerca de las condiciones bajo las cuales operarán las medidas definidas, entre éstas, los periodos de gracia que los EC lleguen a otorgar … “(…) “Si bien la posibilidad de expedición de nuevas instrucciones relacionadas con la solicitud de los accionante debe ser analizadas en el marco de las competencias y facultades legales establecidas por el marco legal de la intervención del Estado en las actividades financiera, aseguradora y bursátil, se advierte primero que no es la acción de tutela el instrumento para que ello suceda, y segundo, que no se incluyen dentro de las facultades legales de esta Superintendencia la posibilidad de impartir instrucciones que intervengan o modifiquen de manera directa las relaciones contractuales entre los consumidores financieros y las entidades vigiladas como consecuencia de la crisis que generó la declaratoria de emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19” (resaltado del texto original). 4.18.

El Banco BBVA, el Banco de Bogotá, el Banco Agrario, Scotiabank, el Banco AV Villas, el Banco de Occidente, el Banco Pichincha, la Compañía Financiera Tuya S.A. y el Banco Falabella guardaron silencio. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 20 de abril de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D resolvió (transcripción textual): “PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela interpuesta por CLAUDIA VIVIANA MUÑETÓN LONDOÑO y NATHALIA RODRÍGUEZ RAMÍREZ en calidad de agentes oficiosas de LINA MARÍA CORREA OSORIO y JENIFFER GIRALDO ARBOLEDA, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. “SEGUNDO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, vida y dignidad humana invocados por LUDIVIA BUENO VELASCO, MARÍA ROSALBA CORREA DE MONTOYA y PEDRO PABLO LONDOÑO GUEVARA quienes actuaron a través de agente oficioso, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. “TERCERO: AMPARAR los derechos al mínimo vital y dignidad humana, invocados por DIDIER ANTONIO MONTOYA CORREA a través de agente oficioso, identificado con la C.C No. 18.590.888 expedida en Santa Rosa de Cabal (Risaralda), de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Como consecuencia de lo anterior, se ordenará a los representantes legales de los Bancos Popular, Scotiabank – Colpatria y Falabella, o quien haga sus veces, que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, procedan a poner a disposición del señor DIDIER ANTONIO MONTOYA CORREA, todos los alivios financieros de que tratan las Circulares Externas expedidas por la Superintendencia Financiera que puedan ser ofrecidos de acuerdo a la obligación crediticia que le asiste con cada entidad financiera, los cuales se deben compadecer de su situación actual.

“CUARTO: Notifíquese este fallo por el medio más expedito a la entidad accionada, al Defensor del Pueblo y a la parte accionante. “QUINTO: Si no fuere impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, envíese el expediente a la H. Corte Constitucional para efectos de su eventual revisión, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991”.

Como fundamento de esta decisión, arguyó que es improcedente la utilización de la figura de la agencia oficiosa respecto de un grupo abstracto y general de personas. En relación con los 6 accionantes individualizados, manifestó que en los casos de Lina María Correa Osorio y Jeniffer Giraldo Arboleda no se acreditó que ellas fueran sujetos de especial protección, ni se probó que, aun en el escenario de no tener acceso a internet, no pudieran salir de su hogar para interponer directamente la tutela, con el estricto cumplimiento de las indicaciones de autocuidado ampliamente difundidas, para preservar las condiciones de salud de su familia.

En relación con los otros 4 accionantes, realizó un estudio específico de cada uno y concluyó que, dadas sus condiciones personales –edad y salud-, se encuentran en alto riesgo si se contagian con Covid-19, los cual les impide salir de su hogar para presentar directamente el amparo constitucional, configurándose así, en estos casos, los requisitos que permiten la formulación de la demanda de tutela, a través de agencia oficiosa.

Respecto de la supuesta vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes legitimados en la causa por activa, el tribunal aseveró (se transcribe como obra en el texto original): “VI. DEL DERECHO A LA IGUALDAD EN EL CASO CONCRETO “(…) “Bajo esta perspectiva, para la Sala aquellas personas que acrediten o demuestren la imposibilidad de pago, que no son todas, son las que se deberían beneficiar de los alivios financieros que cada entidad se encuentre ofreciendo, ello también porque de entregarse de manera indiscriminada alivios, beneficios y prerrogativas, aun a personas que no las necesiten en estos momentos, afectaría sin duda el flujo de caja de las entidades bancarias, situación que la Superintendencia Financiera, quiso evitar al indicar en la Circular 14 de 2020 ‘Sin perjuicio de lo anterior, el establecimiento de crédito tiene la potestad para determinar a qué deudores o segmentos ofrece las medidas previstas en la Circular Externa 007 de 2020, teniendo en consideración, entre otros aspectos, la existencia de una afectación en sus flujos de caja’.

Por tanto, dicha medida es justificable, porque permite, a cada entidad bancaria determinar los deudores que se beneficiarán y bajo qué medidas, en garantía también de la solvencia de las entidades, de lo contrario, todo el Sistema Financiero alcanzaría un déficit y una eventual crisis que finalmente repercutiría en toda la Nación. “(…) “7.1.

DE LA VULNERACIÓN DEL DERECHO AL MÍNIMO VITAL EN LOS CASOS CONCRETOS “(…) “CASO

1. LUDIVIA BUENO VELASCO “(…) “Pues bien, conforme a las anteriores respuestas suministradas, se advierte que respecto a los créditos que se encuentran a nombre de la accionante y su esposo con el Banco Mundo Mujer, debido a la solicitud que hicieran estos de que se les propiciara un alivio económico, la entidad accedió a concederles un periodo de gracia por 60 días en los términos transcritos en la respuesta.

De otra parte, el Fondo Nacional del Ahorro, indicó que la accionante no ha elevado solicitud alguna respecto a que se le proporcione un alivio respecto a la obligación hipotecaria que le asiste con la entidad. “(…) “Por lo tanto, si ante el alivio brindado por Banco Mundo Mujer, aun presenta dificultad para atender su obligación con el FNA, podrá elevar una solicitud de alivio -al igual que lo hizo en su momento con el Banco Mundo de la Mujer-.

Bajo esta perspectiva, en este caso, se negará el amparo deprecado, pues, conforme a lo probado, no se pudo establecer cuál es el mínimo vital de la accionante, tampoco se probó su ocupación, en cambio, se estableció que se le ha concedido un periodo de gracia por parte del Banco Mundo Mujer y que puede solicitar si a bien lo tiene dicha medida, con el FNA.

“CASO

2. MARÍA ROSALBA CORREA DE MONTOYA “Refiere en el escrito de tutela que además de su avanzada edad, vive sola y su sustento económico proviene de la pensión. “(…) “Aunado a lo anterior, considera la Sala que además de que este descuento se venía haciendo de tiempo atrás, el mismo es proporcionado, pues, ni siquiera afecta la mitad de la mesada que recibe y tal y como lo refiere, vive sola, es decir, que este ingreso mensual, es únicamente para solventar sus propias necesidades.

No obstante, si la accionante considera que por otras circunstancias que aquí no se indicaron, requiere acceder a un alivio en este crédito, puede acudir directamente a la entidad bancaria y solicitar el estudio de un alivio y, conforme a las Circulares Externas proferidas por la Superintendencia Financiera, dicha entidad bancaria deberá proceder al estudio de su solicitud.

En este orden, al no encontrarse una afectación al derecho al mínimo vital, frente a este caso, se negará el amparo. “CASO

3. DIDIER ANTONIO MONTOYA CORREA “(…) “Se aprecia que, en este momento, conforme a lo probado, la única entidad bancaria que propicia un alivio en las obligaciones del agenciado es el Banco Davivienda, al informar que una vez se identifique un “no pago” al día siguiente de la fecha límite de pago de la obligación, de manera automática, se procederá a generar los alivios anteriormente transcritos.

De igual forma, se tiene que el Banco Popular continúa debitando de manera automática el crédito de libranza cuya obligación mensual es de $ 1.021.810. En este orden, tal y como se advierte del desprendible aportado, al descontársele el anterior valor junto a otros, el neto a pagársele de mesada pensional es de $ 1.385.529. “Con esta suma, según lo dicho, no solo debe solventar sus gastos, sino los de su esposa e hijo que dependen económicamente de la pensión, así mismo, se encuentra acreditado, que el agenciado es titular de otras obligaciones crediticias con Scotiabank – Colpatria y Falabella, que redondeadas casi ascienden a la suma de $500.000, luego, si solo cuenta con $ 1.385.529 de la pensión, es a todas luces desmedido atender todas las obligaciones de las que es titular.

“En este orden, para la Sala, el descuento que realiza el Banco Popular de manera automática por valor de $ 1.021.810, así como las obligaciones que le asisten con Scotiabank – Colpatria y Falabella (que no acreditaron la aplicación de alivio alguno al actor) afectan el mínimo vital del accionante, por lo anterior, se ordenará a estas entidades que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, procedan a poner a disposición del demandante, todos los alivios financieros de que tratan las Circulas Externas expedidas por la Superintendencia Financiera que puedan ser ofrecidos de acuerdo a su obligación crediticia y que se compadezcan de su situación actual.

“CASO

5. PEDRO PABLO LONDOÑO GUEVARA “Por lo tanto, solo se encontró acreditado en el presente asunto, que una vez el actor no pague su obligación con Davivienda, la entidad, procederá de manera automática al día siguiente de la fecha límite de pago a trasladar esa cuota en las condiciones previamente citadas. Ahora bien, tal y como se expuso al inicio del presente análisis, el accionante no probó cuál es su mínimo vital, menos aún la terminación contractual o que se haya desempeñado siquiera como interventor de obra civil en el Departamento de Risaralda, imposibilitándose a la Sala acreditar una afectación al mínimo vital.

Así mismo, tampoco se demostró que el actor haya acudido a Bancoomeva con el propósito de beneficiarse de un alivio financiero, toda vez que la entidad tal y como lo sostuvo en el escrito de contestación, está proporcionando beneficios financieros a sus clientes con el fin de acatar las directrices de la Superintendencia Financiera. En este orden y dado que no se acreditó o probó el mínimo vital del actor y que puede acceder a alivios financieros de lo cual, no ha hecho uso, no se puede apreciar vulneración alguna de este derecho”. 6.- Las impugnaciones 6.1.

Las agentes oficiosas solicitaron se revoque la anterior decisión y, en su lugar, se tutelen todos los derechos fundamentales invocados, pues, en su criterio, el tribunal de primera instancia incurrió en varios errores que se resumen en los siguientes términos: i) No es cierto que no se haya identificado a la pluralidad de sujetos que hacen parte del extremo actor, por cuanto si bien no se individualizó a cada uno de sus miembros, lo cierto es que, sí se mencionaron los criterios que permiten su determinación, entre ellos, las bases de datos de las entidades financieras que permiten conocer sus usuarios y sus condiciones crediticias específicas. ii) Si en gracia de discusión se admitiera la inexistencia de la legitimación en la causa por activa respecto del conjunto de personas afectadas, en todo caso el tribunal desconoció la modulación del fallo de tutela en el efecto inter comunis, el cual ha sido adoptado por la Corte Constitucional, con el fin de proteger los derechos de todos los miembros de un grupo. iii) Respecto de las señoras Lina María Osorio y Jeniffer Giraldo, les llama la atención que el tribunal les recomiende salir de sus residencias para interponer la demanda de tutela, en perjuicio de la salud del cónyuge e hija de ellas, respectivamente. iv) El juez de primera instancia se refiere a 4 decretos legislativos que no son aplicables a los accionantes, razón por la cual “la providencia trata de inducir a error relacionando medidas del Gobierno Nacional que a todas luces no amparan los derechos fundamentales en particular”. v) “… se debate de forma amplia la naturaleza jurídica de las circulares externas proferidas por la Superintendencia Financiera, estableciendo incluso los medios de control para su contradicción; sin embargo, este ámbito no fue cuestionado por las agentes oficiosas, pues lo que se debate es la omisión de la Presidencia y la Superintendencia para expedir lineamientos o directrices claras y homogéneas a las demás accionadas en aras de salvaguardar a la población afectada, así como decisiones propias de éstas en igual sentido, tal como lo colige la Corporación al terminar el acápite, lo que hace incomprensible el desarrollo de estos argumentos en la decisión”. vi) El a quo no hace un estudio de los beneficios otorgados por las entidades bancarias, con el fin de determinar si garantizan los derechos fundamentales invocados, ni verifica el cobro de intereses, cuotas de manejo, seguros y demás aspectos señalados en la acción. vii) No se valoró, como se puso de presente en la tutela, la poca efectividad de los canales de comunicación virtual y telefónica y del evidente riesgo que representa para la vida y salud de los usuarios financieros el acudir de forma física a las instituciones bancarias. viii) El tribunal estableció formalismos para ejercer la agencia oficiosa que la Corte Constitucional no ha contemplado. ix) Se impusieron cargas probatorias a los accionantes desproporcionadas, a pesar de que se hizo una afirmación clara de estas circunstancias “no solo en los presupuestos específicos sino en los criterios de la agencia oficiosa”.

El tribunal les exigió probar, entre otros: que no se cuenta con internet, que no se cuenta con capacidad de pago, que no tienen trabajo en la actualidad, que no tienen recursos para solventar sus gastos. x) Se interpretó de manera errónea la demanda, pues no se pretende favorecer a todas las personas del territorio colombiano con independencia de su capacidad de pago, sino proteger los derechos de las personas que no cuentan con ingresos suficientes durante el aislamiento obligatorio y un plazo posterior de equilibrio económico, dado que las entidades financieras aplicaron “alivios de diversa naturaleza y condiciones que no permiten cumplir con los mínimos presupuestos constitucionales ni con condiciones de homogeneidad al no contar con directrices obligatorias y claras de la Presidencia de la República y la Superintendencia Financiera que así lo impusiera y no como lo hizo las circulares 007 y 014 de manera potestativa”. 6.2.

La Defensoría Pública –Seccional Risaralda–, en calidad de coadyuvante de la parte accionante, también impugnó el fallo del 20 de abril del 2020; sin embargo, no se relacionará el sustento de su recurso, toda vez que desistió del mismo. 6.3. En sendos autos del 23 de abril de 2020, el a quo concedió las impugnaciones presentadas por la Defensoría Pública vinculada a la Regional Risaralda y por Claudia Viviana Muñetón Londoño y Nathalia Rodríguez Ramírez, quienes actúan en calidad de agentes oficiosas en el sub lite. 6.4.

En memorial que pasó al despacho el pasado 13 de mayo de 2020, la Defensoría Pública desistió de la impugnación que formuló. 6.5. Mediante proveído del 19 de mayo de 2020, esta Corporación resolvió lo siguiente: “PRIMERO: ACEPTAR el desistimiento de la impugnación formulada por la Defensoría del Pueblo –Regional Risaralda- contra la sentencia del 20 de abril de 2020, proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca”.

II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- Procedencia de la agencia oficiosa El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o están amenazados, puede interponer acción de tutela a través de un representante o en nombre propio; en el mismo sentido, el Decreto 2591 de 1991, en su artículo 10, ratifica lo anterior y, además, determina que “también se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa”.

Así las cosas, es claro que la legitimación en la causa por activa en las acciones de tutela se puede configurar, entre otros, cuando el afectado de manera directa solicita la protección de sus derechos y cuando el amparo se formula a través de agente oficioso. La figura de la agencia oficiosa faculta a un tercero indeterminado a actuar en nombre de otro, sin que se le haya conferido poder para ello, siempre que este último –el titular de los derechos vulnerados- esté imposibilitado para solicitar directamente el amparo de sus derechos.

La Corte Constitucional, en reiterados pronunciamientos, ha manifestado que para el debido ejercicio de esta figura, se deben cumplir varios requisitos, a saber: “Ahora bien, en lo que se refiere a la agencia oficiosa que es la figura procesal utilizada por la demandante para buscar la protección de los derechos fundamentales de su progenitora, este Tribunal ha establecido el cumplimiento concurrente de algunas condiciones para que en materia de tutela exista legitimación por activa, lo cual permite que el juez resuelva de fondo el asunto puesto a su consideración, a saber: (i) que se efectúe una manifestación expresa del agente oficioso para actuar como tal;

(ii) que se indique en el escrito de tutela o que se pueda inferir de él que el titular del derecho fundamental no está en condiciones físicas o mentales de promover su propia defensa, lo cual no implica un vínculo o relación formal entre el agente y los agenciados, pues ‘para la procedencia de la agencia oficiosa es indispensable no sólo que el agente afirme actuar como tal, sino que además demuestre que el titular del derecho amenazado o vulnerado se encuentra en imposibilidad de promover su propia defensa, bien sea por circunstancias físicas, como la enfermedad, o por razones síquicas que pudieren haber afectado su estado mental, o en presencia de un estado de indefensión que le impida acudir a la justicia’ y (iii) que el sujeto o los sujetos agenciados se encuentren plenamente identificados”[2].

En el mismo sentido, el alto Tribunal Constitucional ha sostenido que el juez de tutela debe verificar los anteriores requisitos bajo la orientación de los siguientes principios: “(i) la eficacia de los derechos fundamentales; (ii) la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, y (iii) la solidaridad en la defensa de los derechos fundamentales de quienes no están en condiciones de defenderse por sí mismos[3]”[4].

A título de enunciación, esa Corporación ha admitido la agencia oficiosa en casos en los cuales los titulares son menores de edad[5], personas de la tercera edad[6], ciudadanos amenazados en su vida e integridad personal[7], sujetos en condiciones de discapacidad física, síquica o sensorial[8] y miembros de minorías étnicas y culturales[9]; sin embargo, se reitera que estos casos son ejemplificativos, dado que el juez constitucional debe verificar en los procesos bajo su estudio que el titular de los derechos, en efecto, se encuentre imposibilitado o ante una dificultad relevante que le obstaculice el ejercicio de su defensa o el otorgar un poder para su representación. En el caso concreto, quienes invocan la calidad de agentes oficiosos manifiestan actuar en nombre de 6 sujetos individualizados y de “todas las demás personas que se encuentren en el territorio colombiano con afectación a (sic) sus derechos fundamentales (sic) en virtud a (sic) los hechos que se relacionan en el presente”, es decir, los usuarios del sistema financiero colombiano que han sido perjudicados económicamente por el Covid- 19 y a los cuales las entidades bancarias no les ha aplicado las medidas de mitigación o, en caso de su utilización, no cumplen con los presupuestos mínimos constitucionales, ni son homogéneas para todos los usuarios.

No obstante, la Sala no comparte el criterio esgrimido por quienes invocan la calidad de agentes oficiosos, pues la información que refieren resulta general y no establece en concreto las personas afectadas con las medidas financieras de mitigación del Covid-19; de hecho, esos datos únicamente podrían mostrar la universalidad de quienes son usuarios del sistema financiero, pero no revelan con certeza quienes han visto afectados sus ingresos, ni muchos menos es un medio idóneo para identificar a las personas que se encuentran imposibilitadas física o mentalmente para ejercer directamente su defensa, requisito ineludible de la agencia oficiosa.

Además, como lo ha asegurado la Corte Constitucional, no se debe utilizar esta figura procesal como un mecanismo para desconocer la voluntad y la autonomía de personas que gozan con libertad de autodeterminarse y disponer de sus derechos; en efecto, esa Corporación ha sostenido (transcripción literal): “… en la Sentencia T-294 de 2000 se advirtió que: ‘En esta materia, el juez ha de ser absolutamente estricto, pues ampliar la posibilidad de representación de los padres a los hijos mayores de edad, puede convertirse en la negación de su personalidad, de su libre albedrío, etc.

Por medio de este amplificador de legitimidad, por llamarlo de alguna manera, basado en el lazo familiar o en el amor filial, podría llegar el padre a obtener por parte del juez de tutela órdenes contrarias a los derechos del hijo, y, específicamente su voluntad, desconociendo, principalmente, su autonomía. Por tanto, el exigir que el interesado sea quien directamente reclame por sus derechos no puede considerarse como un mero formalismo, pues lo que está en juego, en estos casos, es la libertad de cada sujeto para autodeterminarse y disponer de sus derechos’.

“Con fundamento en lo anterior, se han considerado improcedentes acciones de tutela interpuestas a nombre de hijos mayores de edad, en aquellos eventos en que no está probada la imposibilidad del titular del derecho fundamental para promover su propia defensa. Ahora bien, teniendo en cuenta las condiciones particulares del caso, la Sala procederá a examinar si el hecho de que un hijo mayor de edad, que tenga alguna discapacidad, constituye por sí sola una razón que justifique el actuar indirecto por vía de la acción de tutela”[10].

Dado que no se cumplieron los requisitos fijados para la procedencia de la agencia oficiosa, pues, como se observó, no se identificó plenamente a los sujetos agenciados, ni se logró inferir que la totalidad de ellos no tienen las condiciones físicas o mentales para promover su defensa, se modificará el fallo de primera instancia, con el fin de declarar la improcedencia del presente amparo, en relación con “todas las demás personas que se encuentren en el territorio colombiano con afectación a (sic) sus derechos fundamentales (sic) en virtud a (sic) los hechos que se relacionan en el presente”, por su falta de legitimación en la causa por activa.

Por otra parte, respecto de las otras 6 personas a favor de las cuales se instauró la presente acción, se encuentran, a primera vista, acreditados los requisitos i) y iii) de la agencia oficiosa, transcritos con anterioridad, puesto que las señoras Claudia Viviana Muñetón Londoño y Nathalia Rodríguez Ramírez manifestaron expresamente que actúan en nombre de otros, al pretender obtener al amparo de sus derechos fundamentales y los agenciados fueron plenamente identificados con nombre completo y número de cédula.

En este orden de ideas, se procederá a estudiar si se cumple con el requisito ii) -el titular del derecho fundamental no está en condiciones físicas o mentales de promover su propia defensa-, en relación con estos 6 sujetos específicos, así: a) Lina María Correa Osorio y Jeniffer Giraldo Arboleda. Se estudia de manera conjunta el caso de estas dos mujeres, por cuanto el a quo consideró en ambos supuestos que, al no ser sujetos de especial protección, pueden salir de sus residencias y tomar todas las precauciones, en aras de conservar y preservar la salud de su familia.

En relación con Jeniffer Giraldo Arboleda se manifiesta que vive con su compañero permanente y sus dos hijos, entre ellos, la menor Angie Melissa Arce Giraldo, quien, según se constató en la historia clínica allegada, padece de “enfermedad renal hipertensiva con insuficiencia renal y otras insuficiencias renales crónicas”, razón por la cual le practicaron un trasplante de riñón y es paciente en tratamiento de diálisis.

Dadas las comorbilidades de base de la menor de edad y los múltiples procedimientos a los que ha sido expuesta, se encuentra que la predisponen a quedar en un estado de inmunosupresión, razón por la cual un eventual contagio con Covid-19 le representa un alto riesgo para su salud. A su vez, respecto de la señora Lina María Correa Osorio se señala que vive con su cónyuge, el señor Wber Emilio Toro Muñoz, quien, según los controles médicos allegados, es un paciente “conocido por TEC severo dejó como secuelas hemiparesia espástica derecha y afasia global … semi independiente en alimentación, dependiente en aseo y vestido.

Paciente en silla de ruedas”. Asimismo, presenta “incontinencia urinaria y fecal que requiere cuidados de tercero, además uso de pañales, con pérdida de fuerza en 4 extremidades”, lo cual significa que padece una enfermedad cerebro vascular, en virtud de la cual no puede entender ni transmitir adecuadamente sus pensamientos, haciéndolo dependiente de un tercero –en este caso de la señora Correa Osorio- para sus actividades cotidianas; por tanto, el señor Toro Muñoz se encuentra que un claro estado de debilidad, el cual puede agravarse si contrae directamente el coronavirus o si su esposa se contagia, por cuanto ella no podría prestarle la atención y cuidado que requiere diariamente para su subsistencia. Visto lo anterior, no se comparte la postura esgrimida por el tribunal porque, si bien respecto de las accionantes no recae directamente la enfermedad o condición de discapacidad, lo cierto es que el acatamiento de todas las medidas de protección y desinfección recomendadas por los organismos gubernamentales y no gubernamentales no garantiza el no contagio del coronavirus, lo cual, evidentemente, las pone en riesgo no solo a ellas sino también a los integrantes de sus familias, quienes, como se vio, son personas en estado de vulnerabilidad, por cuanto tienen su sistema inmunológico debilitado, lo cual los ubica en un alto grado de probabilidad de complicación en caso de infección con Covid-19.

En este orden de ideas y ante la necesidad de salvaguardar y preservar la salud de las mencionadas señoras y sus familias, esta Sala encuentra acreditada la imposibilidad física de las agenciadas de ejercer directamente su defensa en el sub examine. b) María Rosalba Correa de Montoya Las agentes oficiosas mencionan que presentan este amparo a nombre de la señora Correa de Montoya, porque ella tiene 87 años, razón por la cual hace parte de un grupo poblacional en alto riesgo por contagio con coronavirus Covid-19.

En efecto, los adultos mayores son un grupo altamente vulnerable en la pandemia actual[11] y según las Naciones Unidas “la evidencia hasta la fecha sugiere que el riesgo de enfermedad aumenta gradualmente con la edad a partir de los 40 años y que las personas mayores tienen un riesgo superior”[12]. Igualmente, en aras de proteger a la población mayor de 70 años, el Ministerio de Salud y Protección Social profirió la Resolución 464 de 2020, mediante la cual ordenó la medida sanitaria obligatoria de aislamiento preventivo para personas de más de 70 años, desde el 20 de marzo y hasta el 30 de mayo de 2020.

Es de resaltar que esta última disposición se extendió hasta el 31 de agosto de 2020, a través de la Resolución 844 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social. Así las cosas, es evidente el impedimento que tiene la señora María Rosalba Correa de Montoya para salir de su vivienda, dado el alto índice de vulnerabilidad que presenta ante el contagio con Covid-19; lo anterior, le permite inferir a la Sala que la señora María Rosalba no se encuentra en condiciones de reclamar de manera autónoma la protección de sus derechos fundamentales. c) Ludivia Bueno Velasco, Didier Antonio Montoya Correa y Pedro Pablo Londoño Guevara.

Se advierte de la historia clínica de la señora Ludivia Bueno Velasco que se le diagnosticó “1. Pop de legrado + biopsia del 03/10/19. 2. Tumor maligno de ovario vs. neoplasia uterina. 3. Hemorragia uterina anormal. 4. Miomatosis uterina. 5. Quiste complejo de anexo derecho con septo grueso … 6. Antecedente de fibroadenoma mamario hace 13 años”.

En relación con el señor Pedro Pablo Londoño, en virtud del historial médico aportado al asunto de la referencia, se encuentra que tiene antecedentes de cáncer de colon, que se le practicó cirugía y quimioterapia, actualmente está en seguimiento por oncología y, además, presenta hipertensión arterial primaria asociada con cardiopatía isquémica.

De los documentos obrantes respecto del señor Didier Antonio Montoya Correa, se observa que es un paciente con tumor neuroendocrino de bajo grado de intestino delgado, que fue tratado con cirugía y presenta, asimismo, metástasis hepática. Visto lo anterior, para la Sala las patologías acabadas de mencionar predisponen a estas personas a un contagio con Covid-19 de alto riesgo, en caso de contraerlo, razón por la cual está acreditado el impedimento de cada uno de ellos para presentar de manera directa la demanda de tutela.

De otra parte, no se les exige a todas las personas acabadas de referir la presentación del amparo vía electrónica, pues se considera que ese requerimiento en los tiempos actuales de la pandemia resulta desproporcionado, toda vez que no se tiene certeza que, en primer lugar, todos los agenciados tengan equipos de cómputo en sus viviendas y, en segundo lugar, que, en caso de tenerlos, todos cuenten con acceso a internet, una exigencia de este tipo, sin demostrarse que todos pueden hacer uso de las herramientas tecnológicas en sus hogares, tornaría en inane e ineficaz la acción constitucional para la protección de los derechos fundamentales.

Por consiguiente y dado que se cumplieron los tres requisitos establecidos en la jurisprudencia constitucional para que opere la figura de la agencia oficiosa, la Sala considera que las señoras Claudia Viviana Muñetón Londoño y Nathalia Rodríguez Ramírez se encuentran legitimadas para interponer la demanda de tutela en calidad de agentes oficiosas de los señores Lina María Correa Osorio, Jeniffer Giraldo Arboleda, María Rosalba Correa de Montoya, Didier Antonio Montoya Correa, Ludivia Bueno Velasco y Pedro Pablo Londoño Guevara. 2.

Subsidiariedad La acción de tutela ha sido establecida como un instrumento subsidiario y residual para la protección inmediata de los derechos fundamentales; por tanto, solo es procedente cuando no existan otros medios de defensa a los que se pueda acudir, o en caso de existir estos últimos, se formule con el propósito de prevenir un perjuicio irremediable.

En el asunto de la referencia, la parte actora manifestó que la Presidencia de la República y la Superintendencia Financiera de Colombia no han impartido instrucciones precisas a las entidades bancarias, encaminadas a exigirles, con ocasión de la pandemia actual, “acciones concretas tendientes a congelar los créditos vigentes, los intereses a causar, la omisión en el cobro judicial y el reporte a las centrales de riesgo” y que, por el contrario, han proferido las Circulares “7,8,9 y 10 de marzo” que buscan garantizar el servicio bancario y el fortalecimiento de los medios tecnológicos.

Asimismo, indicaron que si bien algunas entidades financieras han aplicado medidas para mitigar los efectos del Covid-19, estas “no satisfacen los mínimos constitucionales correspondientes para los presupuestos fácticos acaecidos”. Examinado lo anterior, se observa que se discute, de forma general, lo regulado en varias Circulares Externas de la Superintendencia Financiera, toda vez que, a juicio del extremo actor, estas no son suficientes para garantizar los derechos de la población afectada, pues omiten la determinación de lineamientos o directrices claras y homogéneas, con ocasión de la coyuntura económica producida por el Covid-19.

Así las cosas, es claro que se pretende cuestionar vía tutela unos actos administrativos de contenido general, impersonal y abstracto, respecto de los cuales se torna en improcedente la acción de tutela, en atención a lo establecido en el numeral 5 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991; sobre el particular, en múltiple jurisprudencia, se ha reiterado lo siguiente (transcripción literal): “Habiendo sido concebido como un mecanismo excepcional para la protección individual o subjetiva de los derechos fundamentales, en principio, la acción de tutela no constituye el medio apto para impugnar judicialmente actos administrativos de carácter general o impersonal, debido a que en el ordenamiento están previstos otros medios de verificación de constitucionalidad y de legalidad que permiten el examen de esta clase de actuaciones, entre ellos los establecidos en los artículos 135 y 137 de la Ley 1437 de 2011, dispuestos como herramientas procesales aptas para acusar los actos administrativos de carácter general por vulneración de normas de superior jerarquía”[13] (se subraya).

Ahora bien, la Corte Constitucional también ha dicho que, aunque se discutan actos administrativos de ese tipo, de forma excepcional se puede acudir a la acción de tutela si se comprueba que la ejecución del acto vulnera un derecho fundamental de una persona determinada y que los medios ordinarios de defensa no proveen una pronta garantía a los derechos que se pretenden salvaguardar o se está ante la posibilidad que se configure un perjuicio irremediable.

Esa Corporación al estudiar la constitucionalidad del mencionado artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, reiteró lo acabado de exponer, así (se transcribe como obra en el texto original): “7.4. Para la Corte la acción de tutela resulta excepcionalmente procedente como mecanismo subsidiario, siempre que se demuestre la amenaza o vulneración a un derecho fundamental, en cuanto, a pesar del contenido impersonal de la actuación administrativa, resulte posible determinar quién es el titular del derecho conculcado.

“Recordó la Sala que la acción de tutela puede ser ejercida contra actos administrativos generales (i) cuando la persona afectada carece de medios ordinarios para procurar la defensa de sus derechos fundamentales, dado que no tiene legitimación para cuestionar esa clase decisiones de la administración, o el asunto objeto de debate es de naturaleza constitucional; y (ii) cuando la aplicación del acto administrativo general amenace o vulnere los derechos fundamentales de una persona.

Además, reiteró que la acción de tutela es procedente contra las determinaciones de orden general en el evento que éstas causen daños a los derechos fundamentales de las personas y que devengan en perjuicios irremediables. “Por lo anterior, la Corte declara exequible el numeral 5 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, por el cargo examinado en esta providencia”[14].

Visto lo anterior, para la Sala es procedente la acción de tutela de la referencia, pues aunque es evidente que existen medios ordinarios, a través de los cuales se pueden debatir los actos mencionados, lo cierto es que la ejecución de los mismos podría ocasionarle un perjuicio irremediable[15] a los agenciados, por cuanto es cierto que el país y el mundo están pasando por una coyuntura sanitaria que ha generado efectos adversos en gran parte de economía global, a raíz de esta situación muchas personas han visto disminuidos sus ingresos, lo cual podría ocasionarles una afectación grave en el mínimo vital de muchos de ellos, circunstancia que requiere de una urgente atención, en aras de emplear las medidas que eviten o aminoren la vulneración a los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida de los afectados que fueron determinados. 3.

Caso de los señores María Rosalba Correa de Montoya y Didier Antonio Montoya Correa Indican que los señores acabados de relacionar únicamente tienen como fuente de ingreso sus respectivas pensiones de jubilación, por lo que no cuentan con recursos adicionales que les permitan asumir los gastos necesarios para garantizar su mínimo vital; por ello, solicitan se ordene la aplicación de las medidas de alivio económico a sus casos, con el fin de recibir durante la pandemia el dinero que deben pagar mensualmente, por concepto de sus obligaciones crediticias.

En específico, manifiestan que el valor de pensión de la señora María Rosalba Correa de Montoya es de $2’072.451, pero que recibe mensualmente $1’515.227, a raíz de los descuentos de ley y de la libranza que tiene con el Banco Popular, la cual asciende a $453.602 mensuales. Por otra parte, sostienen que el señor Didier Antonio Montoya Correa recibe una pensión de $2’538.199; sin embargo, con los descuentos que le realizan mes a mes, incluido un crédito de libranza, solo obtiene la suma de $1’385.529, con la cual debe colaborar a su esposa para pagar 2 créditos que están a nombre de esta última, cuyo valor mensual asciende a $1’370.000, lo cual, reitera, lo deja sin recursos suficientes para garantizar su mínimo vital.

Examinado lo anterior, para Sala es evidente que en los casos en estudio no ocurrió una afectación en los ingresos de los agenciados, pues sus recursos provienen de sus pensiones de jubilación, cuyo pago no se ha visto modificado por la coyuntura sanitaria del Covid-19, la supuesta afectación al mínimo vital que alegan proviene de obligaciones crediticias adquiridas con anterioridad a la pandemia, razón por la cual no resulta viable aducir que su situación económica se ha perjudicado directamente, con ocasión de la emergencia sanitaria.

A su vez, tampoco se acreditó que los señores María Rosalba y Didier Antonio, además de recibir sus pensiones de jubilación, realizaran una actividad productiva o percibieran un ingreso adicional que se hubiese disminuido a causa de las medidas tomadas, para evitar la propagación del Covid-19, razón por la cual no existe sustento para aducir que se perjudicaron en alguna medida los ingresos que perciben los referidos accionantes mes a mes.

Por consiguiente y dado que, como se vio, no se demostró una afectación real a sus ingresos o el surgimiento de unos gastos imprevistos y adicionales, a raíz de la pandemia, no se accederá al amparo solicitado. Respecto del señor Didier Antonio Montoya Correa es importante indicar que el a quo consideró que las obligaciones a su cargo afectaban su mínimo vital y, en ese sentido, ordenó a Scotiabank – Colpatria y Falabella que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la providencia, aplicara al demandante todos los alivios financieros de que tratan las Circulares Externas expedidas por la Superintendencia Financiera, que puedan ser ofrecidos de acuerdo con sus obligaciones crediticias.

En cumplimiento del fallo de primera instancia Scotiabank Colpatria S.A. manifestó que no le puede aplicar al señor Montoya Correa los alivios implementados por el Covid-19, por cuanto presenta mora en su tarjeta de crédito desde el 27 de mayo de 2019; sin embargo, sostuvo que gestionó una fórmula de pago consistente en la condonación del 60% de la obligación, que al día de hoy se encuentra en $7’585.690, siempre que realice un pago de contado del 40% del capital ($2’224.088) más los gastos de cobranzas del 23,8% sobre el valor del pago ($529.333) para un pago total de $2’753.421.

Asimismo, señaló que el 22 de abril de 2020 telefónicamente le comunicó al señor Montoya Correa dicha fórmula de pago, la cual tiene una vigencia de 30 días calendario a partir de su comunicación. Teniendo en cuenta que la impugnación del sub examine la hizo un solo sujeto procesal, se trae de presente lo dicho por la Corte Constitucional respecto de la aplicación del principio de la no reformatio in pejus en acciones de tutela, así (transcripción textual): “Este criterio fue reiterado por la Sala Tercera de Revisión en la Sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994 (M.P: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), en la que se dijo: ‘La interdicción a la reformatio in peius, se refiere a sentencias condenatorias.

En cambio, las sentencias de tutela se contraen, no a imponer una pena, sino a proteger un derecho fundamental cuando quiera resulte violado por una autoridad o un particular, en éste caso si de acuerdo con la ley la tutela es procedente. Tanto los jueces de instancia como la Corte, en sede de revisión, encargados de fijar el contenido y alcance de los derechos fundamentales dentro del contexto fáctico que proyecta el acervo probatorio, no podrían cumplir esa misión si estuvieran atados a lo decidido por el a quo, que bien ha podido errar en la apreciación de los hechos y, no menos importante, en la correcta definición del derecho fundamental debatido y de su concreta aplicación a la realidad procesal’- “Así las cosas, el superior que, a partir de una impugnación considera de nuevo la procedencia de una tutela y los hechos sobre los cuales recae la respectiva solicitud, puede modificar los alcances del fallo, otorgando una protección no concedida o ampliando el amparo de derechos fundamentales también violados o amenazados y a los que no se refirió la sentencia de primer grado, sin que para adoptar cualquiera de esas decisiones se requiera que las dos partes hayan impugnado.

Se repite que la decisión de conceder o no una tutela, proteger unos derechos, o negar aspectos o incidencias de un amparo, no implica una pena sino el ejercicio de la actividad judicial concebida justamente para hacer efectivos los derechos fundamentales y protegerlos cuando han sido quebrantados o están sujetos a amenaza. En ese sentido, no podría admitirse que, sobre la base de un inadecuado entendimiento del principio de no reformatio in pejus, el juez de segunda instancia permitiera al demandado continuar violando o amenazando derechos fundamentales por la sola circunstancia de no haberse examinado una determinada perspectiva de los mismos en la primera instancia. “(…) “En otras palabras, cuando la Corporación ha admitido la viabilidad de la no reforma en perjuicio del apelante único en materia de tutela, la ha restringido al campo ya indicado, es decir, a aquél tipo de condenas que son realmente adicionales y que comportan un aspecto eminentemente económico.

Fuera de tales eventos, el juez de segunda instancia es libre de modificar el fallo objeto de impugnación, aunque la decisión que se adopte pueda perjudicar al único apelante, toda vez que, como ya se explicó, lo que se busca es hacer prevalecer los preceptos superiores, la dignidad humana y los derechos básicos de las personas. En esta medida, ha debido la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia asumir plena competencia respecto del fallo proferido por el inferior jerárquico, pues el motivo de la impugnación no era medida alguna nueva ni decisión ajena a la tutela sino la referente al ámbito de ciertos derechos en la circunstancia concreta, es decir, lo relacionado con la cobertura misma del amparo frente a la Constitución”[16] (se subraya).

En este orden de ideas y dado que el Scotiabank Colpatria S.A. ya emitió el plan de pago a favor del señor Didier Montoya Correa, se mantendrá esa orden en relación con dicho banco, por tratarse de un aspecto eminentemente económico, que da cabida al principio de la no reformatio in pejus; no obstante, no se proferirá una orden adicional a favor del señor Montoya Correa, dado que, como se expuso en párrafos previos, no se acreditó la suspuesta afectación a su mínimo vital, con ocasión de la emergencia sanitaria generada por el Covid-19. 4.

El Covid- 19 y las medidas económicas proferidas por la Administración para su mitigación En relación con el Covid-19 y las medidas aplicadas, con el fin de aliviar sus efectos negativos en los consumidores financieros, la Rama Ejecutiva ha proferido las siguientes normas: 4.1. El 11 de marzo de 2020, la OMS declaró que el brote del Covid-19 es una pandemia e instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para su contención y mitigación, razón por la cual el Ministerio de Salud y Protección Social dictó la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, a través de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020.

Posteriormente, por medio de la Resolución 844 de 2020 de ese mismo Ministerio prorrogó esta declaratoria de emergencia hasta el 31 de agosto de 2020 o antes, si desaparecen las causas que le dieron origen. 4.2. Mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional decretó el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario. 4.3.

A través del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el país, por el término de treinta (30) días calendario, dado que “las normas vigentes, aun aquellas dictadas en desarrollo del Decreto 417 de 2020 se quedan cortas ante la magnitud de los efectos que continúa generando la agravación de la Pandemia por el nuevo coronavirus Covid-19”. 4.4.

La Superintendencia Financiera de Colombia expidió varias circulares externas, con el propósito “de aliviar la carga financiera de los deudores afectados económicamente por el Coronavirus (COVID-19)”[17], así: 4.4.1. CIRCULAR 007 de 2020 “PRIMERA: Los establecimientos de crédito deben establecer políticas y procedimientos efectivos para identificar los clientes que serán objeto de la aplicación ágil de medidas especiales para atender la coyuntura, dando énfasis a aquellos segmentos o sectores determinados como de especial atención por el Gobierno Nacional.

Estas medidas consideran como mínimo: i) Para los créditos que al 29 de febrero de 2020 no presenten mora mayor o igual a 30 días (incluidos modificados y/o reestructurados), podrán establecer periodos de gracia que atiendan la situación particular del cliente, sin que el mismo se considere como un factor de mayor riesgo. En estos casos la entidad podrá continuar la causación de intereses y demás conceptos durante este periodo.

Al cumplirse dicho periodo y con el fin de restablecer la viabilidad financiera del deudor, las entidades podrán aplicar los mecanismos establecidos en la Circular Externa 026 de 2017 y sus modificaciones. ii) Por el periodo de gracia establecido, estos créditos conservarán la calificación que tenían al 29 de febrero de 2020, y sólo después del mismo deben recalificarse de acuerdo con el análisis de riesgo de la entidad.

Por lo tanto, durante dicho periodo su calificación en las centrales de riesgo se mantendrá inalterada. iii) Tratándose de créditos rotativos y tarjetas de créditos para los clientes que se encuentren en las condiciones aquí previstas, no procederá por parte de la entidad la restricción en la disponibilidad de los cupos, salvo que por consideraciones de riesgo las entidades así lo determinen.

“SEGUNDA. Por el periodo de 120 días calendario, los cambios a las condiciones de los créditos en los términos aquí señalados y en atención a lo previsto en el Capítulo II de la CBCF no se entenderán como una práctica generalizada para la normalización de cartera. “(…) “CUARTA: Las entidades vigiladas deberán dar a conocer las políticas adoptadas en cumplimiento de la presente circular y poner a disposición de sus clientes mecanismos de atención prioritaria para tramitar y resolver de manera ágil, clara y oportuna las inquietudes, solicitudes y quejas en relación con las medidas aquí previstas”. 4.4.2.

CIRCULAR 008 de 2020 “TERCERA. Fortalecer la infraestructura tecnológica, controles de ciberseguridad, capacidad de monitoreo y los canales digitales de atención a los consumidores financieros, para lo cual la entidad vigilada debe garantizar que cuenta con la capacidad necesaria para soportar el incremento de las operaciones en dichos canales.

“CUARTA. Se considera práctica abusiva por parte de las entidades vigiladas aumentar los costos de las transacciones realizadas a través de canales no presenciales. Esta prohibición tiene vigencia durante los 120 días calendario siguientes a la expedición de la presente circular en atención al incremento en el volumen de las operaciones realizadas en estos canales”. 4.4.3.

CIRCULAR 014 de 2020 “PRIMERA: Cuando en virtud de la implementación de las medidas a las que se refiere la Circular Externa 007 de 2020, las entidades establezcan políticas de modificaciones a las condiciones de los créditos, incluidos periodos de gracia o prórrogas, éstas deben ser estructuradas bajo las siguientes características: i) La tasa de interés no podrá aumentarse. ii) No deben contemplar el cobro de intereses sobre intereses, o cualquier sistema de pago que contemple la capitalización de intereses. iii) No deben contemplar intereses sobre otros conceptos como cuotas de manejo, comisiones y seguros que hayan sido objeto de diferimiento. iv) Para el caso de los créditos de consumo (diferentes de TC y rotativos), vivienda y microcrédito, el plazo se puede ajustar de forma tal que el valor de la cuota del cliente no aumente salvo por conceptos asociados a seguros, entre otros, y por cambios derivados de tasas de interés indexadas, para los cuales solo podrán variar en función del índice respectivo. v) En los casos en los que la medida implique un incremento en el valor de la cuota del cliente y éste la acepte, el número de cuotas pendientes de pago frente al plazo del crédito solo se podrá extender en la misma proporción del periodo de gracia o prórroga otorgada, salvo en los casos en los que la entidad y el deudor acuerden un plazo diferente, según sus necesidades. vi) Tratándose de los créditos comerciales las entidades podrán evaluar caso a caso, y establecer el efecto sobre la cuota y/o plazo según correspondan informando debidamente al cliente, en todo caso le serán aplicables los literales i), ii) y iii). vii) En el caso de créditos rotativos o tarjetas de crédito, en los cuales el mecanismo consista en postergar el valor de pago mínimo, en todo caso le serán aplicables el literal i), ii) y iii).

Para las nuevas utilizaciones será aplicable la tasa de interés de mercado que defina el intermediario. “Sin perjuicio de lo anterior, el establecimiento de crédito tiene la potestad para determinar a qué deudores o segmentos ofrece las medidas previstas en la Circular Externa 007 de 2020, teniendo en consideración, entre otros aspectos, la existencia de una afectación en sus flujos de caja.

“(…) TERCERA. Las entidades deben explicar de manera clara a los consumidores financieros, cuando se definan periodos de gracia o prórrogas, en qué consiste cada figura y si la misma aplica sobre capital, intereses u otros conceptos (ej. Seguros, cuotas de manejo, etc.). Para el efecto podrán emplear los mecanismos digitales y otros canales que tengan a su disposición, que permita que los consumidores estén enterados y comprendan las nuevas condiciones.

“(…) “QUINTA. Las instrucciones impartidas en la Circular Externa 007 de 2020, también podrán ser aplicadas a los créditos que al 29 de febrero de 2020 registraron mora mayor o igual a 30 días y menor o igual a 60 días”. Visto lo anterior, la Superfinanciera, en atención a las facultades consagradas en el literal a) del numeral 3) del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y en los numerales 4, 5 y 6 del artículo 11.2.1.4.2 del Decreto 2555 de 2010, impartió una serie de instrucciones de obligatorio acatamiento, por parte de las entidades financieras, con el fin implementar mecanismos que les permitan a los deudores financieros mitigar los efectos económicos adversos del Covid-19; no obstante, le otorgó la potestad al establecimiento de crédito de determinar a qué deudores aplicará tales medidas, teniendo en consideración la existencia de una afectación en sus flujos de cajas.

En este orden de ideas, la Sala estudiará si resulta procedente o no la aplicación de las medidas de mitigación de la emergencia sanitaria dispuestas por la Superfinanciera en el sub examine. 5. Carencia actual de objeto respecto de algunos de los demandantes La jurisprudencia constitucional ha precisado que la carencia actual de objeto se puede configurar por dos situaciones: i) hecho superado o ii) daño consumado.

En relación con el hecho superado, se ha precisado: “En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden alguna. En este sentido, la jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en tutela” [18].

Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que, mediante comunicación telefónica, el Despacho ponente se puso en contacto con una de las agentes oficiosas, en aras de conocer la situación actual de los demandantes. Como consecuencia de dicha llamada, se constató la carencia actual de objeto por hecho superado en el caso de 3 accionantes, toda vez que las entidades bancarias ya les aplicaron los alivios financieros creados, con el fin de mitigar los efectos económicos adversos del Covid-19, así: 5.1.

Ludivia Bueno Velasco Se manifiesta que la señora Bueno Velasco tiene las siguientes obligaciones financieras: |No |Banco |Tipo de crédito |[pic] | | | | |Obligación | | | | |mensual | |1 |Mundo mujer |Crédito libre inversión |$ 267.600 | |2 |Colpatria |Tarjeta de crédito |[pic] | | | | |$ 100.000 | | | | |[pic] | |3 |Fondo Nacional del |Crédito hipotecario |$ 430.507 | | |Ahorro | | | a. El Banco Mundo Mujer indica que la accionante es titular del crédito 5379933, cuya cuota mensual es de $280.870 y que el 13 de abril del año en curso se acogió a un período de gracia de 60 días, el cual implica que durante ese plazo no pagará el capital, intereses, seguros y demás conceptos asociados al crédito, pero “en el mes que se reanuden los pagos lo primero que se pagará son los intereses corrientes que se causaron durante los meses del periodo de gracia. Estos intereses se calculan sobre el saldo de capital que tenía antes de empezar periodo de gracia y a la misma tasa que fue pactada cuando tomó el crédito, sin que el valor total de su cuota exceda el valor que comúnmente venía pagando”.

En este orden de ideas, es claro que la actora ya se acogió a los alivios dispuestos por el Banco Mundo Mujer, los cuales respetan las instrucciones impartidas por la Superfinanciera –antes reseñadas-. b. La accionante tiene una tarjeta de crédito con Scotiabank Colpatria S.A., por la cual debe pagar $100.000 mensuales, en atención a la conversación telefónica antes mencionada, se advirtió que la señora Bueno Velasco rechazó las medidas de mitigación ofrecidas en relación con este producto financiero y decidió continuar con el pago mensual pactado. c. El Fondo Nacional del Ahorro manifestó que no encontró una solicitud de alivio de la señora Bueno Velasco, en relación con la obligación hipotecaria 4212014505; sin embargo, en virtud de la comunicación realizada, la Sala se percató de que la accionante se acogió a los beneficios que ofreció el FNA, con ocasión de la pandemia. 5.2.

Lina María Correa Osorio Sostienen que la señora Lina María Correa Osorio tiene un crédito de libre inversión, por el cual debe pagar una cuota mensual de $242.500 Sobre el particular, Bancolombia manifestó que, en efecto, la señora Correa Osorio es la titular del crédito de consumo ****8648, cuyo último pago fue realizado el 4 de marzo de 2020, razón por la cual le aplicó las medidas de congelamiento[19].

Dado que el banco ya le aplicó las medidas económicas de mitigación del Covid-19, en consonancia con las instrucciones de la Superintendencia Financiera, esta Sala se abstendrá de emitir orden al respecto. 5.3. Jeniffer Giraldo Arboleda Mencionan que la señora Giraldo Arboleda tiene la tarjeta de crédito éxito 5704230055164714, pero “al no contar con los recursos suficientes para su pago, se encuentra en mora respecto al saldo, interes (sic) y cuota de manejo”.

Igualmente, a través de comunicación telefónica, se conoció que la accionante se acogió a un pago diferido y otras medidas de mitigación que le ofreció la Compañía de Financiamiento Tuya S.A. -entidad financiera que emite y administra las tarjetas de crédito de la marca comercial Éxito-, razón por la cual la Sala no emitirá orden alguna en relación con dicho establecimiento financiero.

Sumado a lo anterior, es importante precisar que no obra en el expediente prueba alguna que acredite la existencia referido producto financiero, lo cual ratifica la decisión de no emitir una orden, en relación con las medidas de mitigación consagradas por la Superfinanciera, contra la Compañía de Financiamiento Tuya S.A. Por consiguiente, la Sala declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, respecto de las señoras Ludivia Bueno Velasco, Lina María Correa Osorio y Jeniffer Giraldo Arboleda, toda vez que, como se vio, ya se acogieron a los alivios fijados por cada uno de los establecimientos financieros y no se observa que persista la vulneración de los derechos fundamentales que invocó en la demanda de tutela, por cuanto los mismos se adecúan a las instrucciones impartidas por la Superintendencia Financiera de Colombia. 6.

Caso del señor Pedro Pablo Londoño Guevara En la demanda se indica que es deudor de las siguientes obligaciones: |No |Banco |Tipo de crédito |Obligación | | | | |mensual | |1 |Davivienda |Tarjeta de |[pic] | | | |crédito |$ 270.000 | |2 |Falabella |Crédito de |[pic] | | | |consumo |$ 336.000 | |3 | |Tarjeta de |[pic] | | | |crédito |$ 272.000 | |4 |Bancoomeva | |[pic] | | | | |$ 141.000 | Se configuró el hecho superado respecto de los alivios solicitados en relación con las obligaciones contraídas con Davivienda S.A. y Bancoomeva, por las siguientes razones: a. El Banco Davivienda S.A. sostuvo que ya le aplicó las medidas de mitigación al señor Londoño Guevara, en atención a lo dispuesto por la Superfinanciera; para el efecto, transcribió la comunicación que le remitió el 16 de abril del año en curso, en la que le informó lo siguiente (transcripción literal): “Lo invitamos a continuar pagando sus cuotas mensuales y en el mes que usted no pueda pagar, TRANQUILO, Davivienda identificará el “no pago” al día siguiente de la fecha límite de pago y procederá a trasladar esa cuota.

Las condiciones de estos beneficios son los siguientes: “• Para su tarjeta de crédito **3731 aplicaremos un rediferido automático de acuerdo con su fecha límite de pago, se efectuará al pago mínimo por 3 meses con tasa del 0%. “Le informamos que para créditos, los intereses corrientes y seguros causados durante estos meses se cobrarán en la última cuota del crédito, esto con el fin de evitar algún tipo de capitalización. Bajo ninguna circunstancia este alivio generará alguna modificación en el valor de las cuotas, la tasa de interés o el plazo pactado de su crédito”.

No obstante, en virtud de la comunicación telefónica sostenida, se supo que el accionante no se acogió a las medidas de mitigación que le proporcionó el Banco Davivienda S.A.; por ende, resulta innecesario que la Sala emita un pronunciamiento sobre la aplicación de los alivios financieros correspondientes. b. Bancoomeva certificó que el actor tiene un crédito con esa entidad y el Despacho ponente conoció que al accionante ya se le aplicaron los beneficios estipulados por esta entidad bancaria, en atención a lo establecido por la Superintendencia Financiera, razón por la cual la Sala se abstendrá de conminar al mencionado banco para que le aplique las medidas de mitigación financieras creadas, a raíz del Covid-19.

Por otra parte, el Banco Falabella no se pronunció en el sub examine; no obstante, se observa un certificado expedido por este último del 30 de marzo de 2020, en el que indicó que el señor Pedro Pablo Londoño tiene la tarjeta de crédito cuenta interna ****9102, cuyo valor adeudado de capital es de $5’915.393. Sobre el particular, el accionante afirmó encontrarse en una situación de vulnerabilidad en medio de la pandemia, por tener antecedentes de cáncer de colón, que le impiden salir de su residencia para ejercer sus actividades cotidianas, lo cual, adujo, perjudica de manera directa su situación económica, al no permitirle tener los ingresos que normalmente percibe en su labor como interventor de obras civiles.

Como lo manifestó el a quo, en el expediente no obra prueba que acredite el mínimo vital del accionante o que se haya desempeñado como interventor de obra hasta el 27 de febrero de 2020, en el departamento de Risaralda; sin embargo y dado que el Banco Falabella guardó silencio en el sub examine, en virtud de lo establecido en el artículo 20 Decreto 2591 de 1991[20], se tendrá por cierta la afectación a sus ingresos, alegada por el señor Londoño Guevara y, como consecuencia, se ordenará al referido establecimiento de crédito –Banco Falabella- aplicarle al actor las medidas de contingencia que tiene previstas para los clientes de tarjeta de crédito[21], sin olvidar: i) que la Superintendencia Financiera determinó que son beneficiarios de esos alivios quienes al 29 de febrero de 2020 no presenten una mora igual o mayor a 60 días y ii) comunicarle al consumidor financiero la medida que se le pretende aplicar, para que este tenga la oportunidad de conocerla y rechazarla, en caso de no considerarla beneficiosa para su situación personal.

Examinados así cada uno de los supuestos de los agenciados, la Sala confirmará la sentencia objeto de impugnación, en lo que tiene que ver con la orden emitida a favor del señor Didier Antonio Montoya Correa y, en el caso de los demás actores, se modificará la parte resolutiva de la providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: MODIFICAR la sentencia del 20 de abril de 2020, proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone:

PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA del presente amparo, en relación con “todas las demás personas que se encuentren en el territorio colombiano con afectación a (sic) sus derechos fundamentales (sic) en virtud a (sic) los hechos que se relacionan en el presente”, por su falta de legitimación en la causa por activa.

SEGUNDO: AMPARAR el derecho al mínimo vital del señor Pedro Pablo Londoño Guevara, identificado con la cédula de ciudadanía 19’408.196 y, como consecuencia, ORDENAR a Banco Falabella aplicarle al referido actor, en el término de 5 días contados a partir la notificación de esta providencia, las medidas de contingencia que tiene previstas para los clientes de tarjeta de crédito, sin omitir que la Superintendencia Financiera determinó que son beneficiarios de esos alivios quienes al 29 de febrero de 2020 no presenten una mora igual o mayor a 60 días y comunicarle al consumidor financiero la medida que se le pretende aplicar, para que este tenga la oportunidad de conocerla y rechazarla, en caso de no considerarla beneficiosa para su situación personal.

TERCERO: CONFIRMAR la orden proferida por el a quo respecto del señor Didier Antonio Montoya Correa, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: NEGAR el amparo solicitado en relación con la señora María Rosalba Correa de Montoya, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: DECLARAR la carencia actual de objeto respecto de las señoras Ludivia Bueno Velasco, Lina María Correa Osorio y Jeniffer Giraldo Arboleda, en virtud de lo esgrimido en las consideraciones de esta sentencia.

SEXTO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

SÉPTIMO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or. ----------------------- [1] Cita original: “Inicialmente la CE 007 de 2020 planteaba que estás medidas cobijaban a los créditos que al 29 de febrero de 2020 no presentaban mora mayor o igual a 30 días (incluidos modificados y/o reestructurados), sin embargo, el término fue modificado por la instrucción quinta de la Circular Externa 014 de 2020 de la Superintendencia Financiera de Colombia, la cual estableció que las instrucciones impartidas en la Circular Externa 007 de 2020 también podrán ser aplicadas a los créditos que al 29 de febrero de 2020 registraron mora mayor o igual a 30 días y menor o igual a 60 días”. [2] Sentencia T-330 de 2010 de la Corte Constitucional. [3] Cita original: “Ver sentencia T-667 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez)”. [4] Sentencia T-214 de 2014 de la Corte Constitucional. [5] Sentencia T-439 de 2007. [6] Sentencia T-095 de 2005. [7] Sentencia T-786 de 2003. [8] Sentencias T-443 de 2007 y T-223 de 2005. [9] Sentencia T-113 de 2009. [10] Sentencia T-072 de 2019 de la Corte Constitucional. [11] Ver: https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/PS/asi f13-adulto-mayor.covid-19.pdf [12] Consultado en: https://repositorio.cep [13] Sentencia C-132 de 2018 de la Corte Constitucional. [14] Ibídem. [15] “Al respecto, la jurisprudencia ‘ha precisado que únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable cuando, de conformidad con las circunstancias del caso particular, sea: (a) cierto e inminente –esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos ciertos-, (b) grave, desde el punto de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en forma irreparable’” (Sentencia T-097 de 2014 de la Corte Constitucional). [16] Sentencia T-913 de 1999 de la Corte Constitucional. [17] Consultado en: https://www.superfinanciera.gov.co/jsp/10103421 [18] Corte Constitucional, sentencia SU-225 del 18 de abril 2013, M.P. Alexei Julio Estrada. [19] Señaló que las medidas de alivio, para los créditos de consumo son las siguientes: “¿Qué significa congelamiento del crédito? Tres (3) meses durante los cuales no pagarás ningún valor del crédito, capital, intereses de mora, intereses corrientes, comisión Mi Pyme, otras comisiones (para quienes aplique), seguros y Fondo Nacional de Garantías (para quienes aplique).

¿Los créditos se congelan? Congelamos de manera automática por tres (3) meses la cuota de los créditos (compuesta por capital e intereses) de libre inversión, crediágil, bajo monto, microcrédito y Sufi, sin necesidad de hacer ningún trámite. No se suspende la causación de intereses remuneratorios durante el periodo de congelamiento. ¿Qué más debo saber? Bancolombia hará el proceso de forma automática a partir del 1° de abril.

No es necesario que ninguno de nuestros clientes visite las sucursales, llame a la línea de atención al cliente o ingrese a la sucursal virtual”. [20] “ARTICULO

20. PRESUNCION DE VERACIDAD. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”. [21] Al respecto, ver https://www.bancofalabella.com.co/page/medidas-para- ayudarte