ACCIÓN DE TUTELA CONTRA EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA / DERECHOS A LA IGUALDAD Y AL DESCANSO / DEBER DE GARANTIZAR LA DISPONIBILIDAD DEL RUBRO PRESUPUESTAL / REEMPLAZO DE SERVIDOR JUDICIAL QUE PERTENECE AL RÉGIMEN DE VACACIONES INDIVIDUALES / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Por hecho superado En el presente asunto, la señora [L.S.C.] interpuso acción de tutela en contra del Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá, Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Tunja puesto que las mencionadas entidades se han negado a resolver lo atinente a su periodo vacacional, el cual fue suspendido por cumplir el turno 2018-2019 que como juez penal le correspondió durante la vacancia judicial de dicho periodo.
En sede de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Boyacá amparó los derechos fundamentales de la accionante, inaplicando el numeral 4 de la Circular PSAC11-44 de noviembre 23 de 2011 y ordenó a la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial que, realizara todas las gestiones y trámites administrativos para asignar presupuesto a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja a fin de que pueda expedir el certificado de disponibilidad presupuestal destinado a cubrir el nombramiento de la persona que reemplazará a la demandante mientras disfruta de su periodo de vacaciones pendiente.
(…) Posteriormente, fue allegado (…) el Certificado de Disponibilidad Presupuestal expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja, para liquidar los valores adeudados en razón de las vacaciones de la accionante, así como el Oficio Nº 137 expedido por el Tribunal Superior de Tunja donde se le concedieron las vacaciones solicitadas (…) para el periodo comprendido entre el 17 de noviembre hasta el 8 de diciembre del presente año. Así las cosas, se tiene que dentro del trámite de la tutela se respondió a la cuestión fundamental planteada por la accionante.
En este sentido, se encuentran satisfechas las pretensiones que inicialmente promovieron la interposición de la acción de tutela, dejando sin objeto cualquier decisión que pueda emitir el juez constitucional al respecto. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HÉRNANDEZ Bogotá D. C. dos (2) de julio de dos mil veinte (2020) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 15001-23-33-000-2020-01180-01 (AC) Actor: LUCILA SIERRA CELY Demandado: DIRECCIÓN EJECUTIVA NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Y OTROS Tema: Tutela contra autoridad administrativa y autoridad judicial / Obtención de periodo vacacional / Derecho fundamental a la igualdad y al descanso / Carencia actual de objeto por hecho superado.
ACCIÓN DE TUTELA – SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala de Subsección la impugnación presentada por la parte accionada, en contra de la sentencia de 3 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que concedió el amparo de tutela solicitado por Lucila Sierra Cely. I.
ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales a la igualdad, y al descanso se fundamenta en los siguientes:
HECHOS 1. La accionante es Juez Segundo Penal del Circuito de Tunja desde 2018. Mediante Acuerdo Nro.CSJBOYA18-106 del 24 de agosto de 2018, se establecieron los turnos de fin de año para el periodo comprendido entre el 20 de diciembre de 2018 y el 10 de enero de 2019, entre los cuales se designó durante el mencionado periodo al Juzgado del cual es titular la accionante.
Lo anterior se materializó mediante Oficio Nro. 2230 de 6 de diciembre de 2018 emitido por la Presidencia del Tribunal Superior de Tunja. 2. Posteriormente, la accionante radicó multiples peticiones[1] ante la Dirección Ejecutiva Seccional para que se informara sobre el disfrute de sus vacaciones adeudadas, las cuales no fueron respondidas. 3.
Lucila Sierra Cely reiteró sus peticiones ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial[2] y radicó una petición ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja[3], con las cuales buscaba el disfrute de sus vacaciones, y las condiciones administrativas necesarias para llevar a cabo su reemplazo temporal. Las entidades respondieron[4] negando su solicitud al argüir distintas situaciones administrativas. 1.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La parte accionante considera que lo anteriormente expuesto vulnera su derecho a la igualdad y al descanso y a compartir con su familia el periodo vacacional al cual tiene derecho y que se vio truncado inicialmente por una determinación que cumplió a cabalidad en el periodo de vacancia de 2018- 2019. Considera necesario e imperioso que se reestablezca el disfrute de este derecho al descanso en compañía de su familia, pues el mismo contribuye a su salud mental, bienestar y felicidad.
Reprocha que, arguyendo distintas situaciones administrativas, se le niegue el disfrute a su derecho. 2. PRETENSIONES La parte accionante solicitó lo siguiente: « Solicito me sean amparados mis derechos fundamentales arriba mencionados, y, como consecuencia de ello, se ordene a las accionadas, dentro de sus competencias, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de este fallo, realicen las gestiones necesarias para asignar presupuesto a la DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE TUNJA para que pueda expedir el CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL al TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE TUNJA.
Y una vez ello, se ordene al TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL DE TUNJA que una vez sea expedido el CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESPUESTAL para nombrar el remplazo, acuerde con la Suscrita, las fechas en que se va a disfrutar las vacaciones y proceda a emitir el acto administrativo que corresponda.» (f. 7)
3. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto[5] de 20 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Boyacá, admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá, Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja como demandados para que ejercieran su derecho de defensa. 5.
INFORMES 5.1. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial[6] solicitó que declare la falta de legitimidad por pasiva de la entidad así como que se nieguen las pretensiones de la tutela, en tanto los derechos que alega vulnerados no son atribuibles a la misma. Resaltó la normativa del artículo 103 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia que establece las funciones de las Direcciones Seccionales de Administración Judiciales, ordenadoras del gasto dentro de su jurisdicción, alegando que la competencia sobre el asunto que aquí se discute es de la Dirección Seccional de Tunja.
Citó la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011 la cual establece en su numeral sexto que “(e)l personal que pertenece al régimen de vacaciones colectivas no debe solicitar asignación de recursos para atender reemplazos por vacaciones y tanto sus nominadores como los Directores Seccionales, se abstendrán igualmente de darles trámite por esta vía (…)”.
Con lo cual, buscó reforzar el argumento de que la competencia de lo solicitado por la accionante corresponde a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Tunja. Finalmente, argumentó que no hay lugar a considerar que exista un perjuicio irremediable en el caso concreto que permita la interposición de la acción de tutela. 5.2 La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja[7] solicitó negar las pretensiones de la tutela.
Adujo que la accionante, al ser funcionaria judicial, debe recurrir a su nominador, quien discrecionalmente decidirá sobre el disfrute de sus vacaciones, según el artículo 131 de la Ley 270 de 1996. Citó el numeral 6 de la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011 para argumentar que la Dirección Ejecutiva Seccional no ha vulnerado derecho fundamental alguno y que, por el contrario, la Dirección Seccional cuenta con la apropiación presupuestal para cancelar la liquidación de las vacaciones que le correspondan a Lucila Sierra Cely, como es su obligación, más no para proveer un reemplazo.
Esta última situación, explicó no es un requisito legal para que la accionante acceda al disfrute de sus vacaciones y está siendo exigido por el nominador, contraviniendo la normativa vigente sobre el otorgamiento del beneficio mencionado. Explica que la Circular PSAC11-44 de 2011 regula la expedición de Certificados de Disponibilidad Presupuestal pero no para el caso de la accionante, puesto que ella está vinculada al sistema de vacaciones colectivas, no al régimen individual.
Por lo anterior, no es posible la asignación de recursos que permita al Tribunal como ente nominador, efectuar el nombramiento en provisionalidad de su reemplazo como quiera que el procedimiento aplicable a esta situación es otro. Finalmente argumentó que no existe, por parte de la vinculada entidad una legitimación en la causa por pasiva, puesto que no se está oponiendo al disfrute de las vacaciones de la accionante y se encuentra en cumplimiento de la normativa vigente y lo establecido en la Constitución Nacional. 5.3 El Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare[8] argumentó la falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad, por lo que solicitó su desvinculación. Sostuvo que dicha entidad no tiene competencia sobre la autorización para el disfrute de las vacaciones solicitado por la accionante, o para pronunciarse sobre los trámites presupuestales necesarios para este propósito, función encargada a las Direcciones Ejecutivas de Administración Judicial Nacional y Seccional según sus competencias propias. 5.4 El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja[9] expuso que no se ha opuesto de manera alguna al derecho al descanso solicitado por la accionante.
No obstante relató que la solicitud de sus vacaciones fue tramitada y negada, al no existir disponibilidad presupuestal que debió expedir la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para de esta forma reemplazar temporalmente a la funcionaria durante su ausencia. Finalmente expone que de lo anteriormente expuesto, no se deriva vulneración alguna por parte del Tribunal a la accionante y por el contrario, se le solicita al juez constitucional que ordene a la Dirección Ejecutiva de Administración Nacional, gestionar lo pertinente para la expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal necesario y “que a futuro no avoque a funcionarios y empleados a tener que procurar la realización de sus derechos laborales a través de acciones de tutela.”[10]
6. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de 3 de junio de 2020 concedió el amparo solicitado por la señora Lucila Sierra Cely. En esta, consideró que la Circular PSAC11-44 de 2011 del Consejo Superior de la Judicatura debía inaplicarse por inconstitucional e ilegal, según lo habilita el artículo 4º de la Constitución Política.
Lo anterior, dado a que el numeral 4º de la citada norma redunda en que la persona que reemplace temporalmente al funcionario titular de un despacho, asuma sus funciones sin derecho a remuneración alguna, violando así instrumentos internacionales[11], como también la propia autonomía judicial y distintas normas de carácter legal como lo son los artículos 132 y 153, que no contemplan, contrario a lo expuesto por la citada circular, que el encargo se haga de manera gratuita, entre otros argumentos normativos reseñados.
El Tribunal critica la forma como la circular inaplicada entiende la figura del encargo, resaltando que la misma implica responsabilidades ante las actuaciones llevadas a cabo durante ese tiempo, así como la posible celebración de audiencias, por lo que es un encargo no solo de funciones, sino del empleo mismo, a lo cual se le debe atribuir salario igual, en concordancia con una interpretación constitucional que preserve los derechos fundamentales de los funcionarios judiciales.
Por otro lado, el Tribunal sostiene que ante la falta de normativa clara que regule el tema de aquellos funcionarios que, perteneciendo al régimen de vacaciones colectivas, las mismas le sean suspendidas en razón del servicio, no pueden permanecer trabas administrativas que imposibiliten el disfrute de sus vacaciones legales, por lo cual el Tribunal exhortó al Consejo Superior de la Judicatura para que expida una reglamentación al respecto, en donde se reconsidere los términos de la inaplicada circular. 7.
IMPUGNACIÓN La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja, a través de correo electrónico de 6 de junio de 2020 allegó al Tribunal un oficio donde informó sobre el cumplimiento del fallo, que consistió en realizar la liquidación de las vacaciones de un Juez del Circuito, la cual se envió al Área Financiera para solicitar la apropiación presupuestal a la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial, por lo cual se expidió el Certificado de Disponibilidad Presupuestal número 28220 del 04 de junio de 2020, el cual fue remitido al Tribunal Superior del Distrito Judicial y a la Secretaría del Tribunal Superior de Tunja.
De igual manera, y en virtud de que el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, permite la impugnación del fallo sin perjuicio de su cumplimiento inmediato, presentó en el mismo escrito los argumentos que controvierten el fallo de primera instancia, los cuales reiteraron lo expuesto en el informe presentado. Reiteró entonces que, de acuerdo a la Circular PSAC11-44 de 2011, no es posible “la asignación de recursos que permita al Tribunal como ente nominador, efectuar el nombramiento en provisionalidad de su reemplazo como quiera que el procedimiento aplicable a esta situación es otro.” Así como los argumentos esbozados sobre que la facultad de conceder las vacaciones es estrictamente del nominador, por lo que la entidad no se encuentra en oposición al disfrute del derecho al descanso, y que se encuentran en correcta aplicación del texto constitucional, “razón por la cual solicito comedidamente denegar las pretensiones de la parte actora y como consecuencia, dejar sin efectos lo ordenado en el numeral tercero del Fallo de fecha 4 de mayo (sic) de 2020, proferido por el Juzgado Primero Civil Municipal de Tunja (sic), dentro de la Acción de Tutela de la referencia.”[12] II.
CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25[13], en cuanto estipula que «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
2. PROBLEMA JURÍDICO Le corresponde a la Sala determinar: • ¿Vulneraron las entidades accionadas los derechos fundamentales a la igualdad y al descanso de la señora Lucila Sierra Cely al negar, por distintas situaciones administrativas, el disfrute de sus vacaciones? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: i) la carencia actual de objeto por hecho superado ii) el estudio del caso concreto. 3.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
3.1. CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO El objeto de la acción de tutela es que el aparato jurisdiccional proteja los derechos fundamentales inicialmente conculcados mediante órdenes claras para detener la vulneración. Ahora bien, existen escenarios procesales en los que las órdenes del juez no tendrían objeto alguno y caerían en el vacío jurídico.
A esto, la jurisprudencia constitucional lo ha llamado el fenómeno de la carencia actual de objeto. Existen varias modalidades del fenómeno de la carencia actual de objeto: el daño consumado[14], la situación sobreviviente[15] y el hecho superado[16]. Para el caso concreto, esta Sentencia se centrará en el hecho superado. Esta última categoría de la carencia actual de objeto se presenta, en palabras del máximo tribunal constitucional cuando « entre el momento de interposición de la acción de tutela y el fallo, se evidencia que como consecuencia del obrar de la accionada, se superó o cesó la vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante.
Dicha superación se configura cuando se realizó la conducta pedida (acción u abstención) y, por tanto, terminó la afectación, resultando inocua cualquier intervención del juez constitucional en aras de proteger derecho fundamental alguno, pues ya la accionada los ha garantizado[17]»
4. CASO CONCRETO En el presente asunto, la señora Lucila Sierra Cely interpuso acción de tutela en contra del Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá, Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Tunja puesto que las mencionadas entidades se han negado a resolver lo atinente a su periodo vacacional, el cual fue suspendido por cumplir el turno 2018- 2019 que como juez penal le correspondió durante la vacancia judicial de dicho periodo.
En sede de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Boyacá amparó los derechos fundamentales de la accionante, inaplicando el numeral 4 de la Circular PSAC11-44 de noviembre 23 de 2011 y ordenó a la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial que, realizara todas las gestiones y trámites administrativos para asignar presupuesto a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja a fin de que pueda expedir el certificado de disponibilidad presupuestal destinado a cubrir el nombramiento de la persona que reemplazará a la demandante mientras disfruta de su periodo de vacaciones pendiente.
Esta Sala de Subsección, ya en sede de impugnación analizó el escrito de tutela, la situación que presuntamente vulneraba el derecho fundamental de la accionante, así como las actuaciones realizadas por la primera instancia. De igual manera, se tuvo en cuenta los argumentos presentados por la entidad en cuanto al cumplimiento del fallo y su impugnación. Posteriormente, fue allegado mediante correo electrónico de 28 de junio de 2018 a este Despacho, así como a la Secretaría General del Consejo de Estado, comunicación por parte de la accionante donde adjuntó el Certificado de Disponibilidad Presupuestal expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja, para liquidar los valores adeudados en razón de las vacaciones de la accionante, así como el Oficio Nº 137 expedido por el Tribunal Superior de Tunja donde se le concedieron las vacaciones solicitadas a la señora Lucila Sierra para el periodo comprendido entre el 17 de noviembre hasta el 8 de diciembre del presente año. Así las cosas, se tiene que dentro del trámite de la tutela se respondió a la cuestión fundamental planteada por la accionante.
En este sentido, se encuentran satisfechas las pretensiones que inicialmente promovieron la interposición de la acción de tutela, dejando sin objeto cualquier decisión que pueda emitir el juez constitucional al respecto. En consideración a lo expuesto, esta Sala de Subsección declarará la carencia actual de objeto por hecho superado en el trámite tutelar iniciado por la señora Lucila Sierra Cely.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, IV. FALLA PRIMERO.- DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado con relación a la petición de tutela presentada por Lucila Sierra Cely, de conformidad con los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - REGÍSTRESE la presente providencia en la plataforma SAMAI TERCERO. - ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ NOTA: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] La primera petición fue radicada el 15 de julio de 2019, la segunda, ante la falta de respuesta, fue radicada el 15 de enero de 2020. [2] Mediante escrito fechado el 5 de febrero de 2020, solicitó información sobre el disfrute de sus vacaciones y el necesario Certificado de Disponibilidad Presupuestal para costear su reemplazo temporal. [3] Radicada el 26 de febrero de 2020. [4] El 21 de febrero de 2020, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial le informó que son los nominadores los encargados de otorgar el periodo de vacaciones, que la expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal que otorgaría los recursos económicos necesarios para el reemplazo temporal de quien asumiría su cargo en el periodo de vacaciones, excedía la competencia de la Dirección Ejecutiva Seccional, al ser una laboral del nivel central y según lo establece la Circular PSAC11-44 de noviembre 23 de 2011.
El 9 de marzo de 2020, la presidente del Tribunal Superior de Tunja respondió a su solicitud, informándole que, al no obtener Certificado de Disponibilidad Presupuestal por parte de la Dirección Seccional, no era posible designar un reemplazo. Lo anteriormente mencionado se reiteró con una comunicación del secretario del citado Tribunal en la cual se determinó negar la solicitud de vacaciones, por no contar con el certificado de disponibilidad presupuestal. [5] Ver carpeta de Anexos, documento número 3 consignado en la plataforma SAMAI [6] Escrito de 20 de mayo de 2020 consultado en la carpeta de Anexos, documento número 9 consignado en la plataforma SAMAI [7] Escrito disponible en la carpeta Anexos, documento número 7 consignado en la plataforma SAMAI [8] Escrito de 20 de mayo de 2020, disponible en la carpeta Anexos, documento número 6.1 consignado en la plataforma SAMAI [9] Escrito de 21 de mayo de 2020, disponible en la carpeta Anexos, documento número 8 consignado en la plataforma SAMAI [10][11] Ibíd. Pag. 3 [12] Cita la providencia las Recomendaciones sobre igualdad de remuneración de la OIT, 1951; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la sentencia T-018 de 1999 y SU-519 de la Corte Constitucional [13] Página 5 del documento Cumplimiento de Fallo e impugnación consignado en la plataforma SAMAI [14] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. [15] Ver sentencia SU-225 de 2013 [16] Ver sentencias como la T-988 de 2007 y T-585 de 2010. [17] Ver sentencias como la T-970 de 2014, T-597 de 2015 y T-382 de 2018 [18] T-038 de 2019