ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS PARA ACCEDER AL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA - No se acreditó la vinculación como docente nacionalizado o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO [P]ara que proceda el reconocimiento de la pensión gracia en las condiciones normativas actuales, el solicitante debe cumplir cinco claros requisitos: 1) que tenga más de 50 años de edad; 2) que haya laborado al menos 20 años como docente territorial o nacionalizado; 3) que tenga una vinculación de carácter territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; 4) que haya tenido una buena conducta durante el desempeño de sus labores como docente y; 5) que no esté recibiendo otra pensión de carácter nacional.

(…) De los certificados anteriormente referenciados, se destaca que el accionante laboró como docente durante más de veinte años, en los cuales ha desempeñado los siguientes cargos: i) como maestro nacional, desde el 1o. de febrero hasta el 31 de julio de 1977 y, ii) de carácter nacionalizado desde el 22 de agosto de 1986 hasta el 31 de octubre de 2011.

(…) En virtud de lo anterior, la Sala encuentra que la Sección Segunda, Subsección “B”, decidió confirmar la decisión del Tribunal con fundamento en que el actor no cumplió uno de los requisitos establecidos para adquirir la pensión gracia, esto es, haberse vinculado como docente oficial de carácter territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980.

(…) Revisado el material probatorio obrante en el proceso en el que se profirieron las sentencias objeto de tutela, la Sala evidencia que, en efecto, el señor [P. J. C. S.] laboró como docente de carácter nacional desde el 1o. de febrero hasta el 31 de julio de 1977, lo que descarta una interpretación errónea del artículo 15, numeral 2º, de la Ley 91 de 1989, como lo afirma el actor, toda vez que no acreditó la calidad de docente nacionalizado o territorial antes del 31 de diciembre de 1980, uno de los presupuestos exigidos para acceder a la pensión gracia. (…) FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 – ARTÍCULO 10 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 1º ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Se aplicó la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 / PENSIÓN GRACIA - Requisitos para su reconocimiento Cabe señalar que en sentencia de 21 de junio de 2018, proferida dentro del expediente identificado con el número único de radicación 2013-04683-01, se unificó la jurisprudencia, entre otros, en lo relacionado a los requisitos para acceder a la pensión de gracia. (…) Precisamente, tal criterio fue el que se tuvo en cuenta en las providencias judiciales cuestionadas y no el pronunciamiento aducido por el actor, esto es, la sentencia de 6 de marzo de 2008, toda que a través de la misma la Sección Segunda unificó su postura frente a dicho tema, en el sentido de determinar que para acceder a la pensión gracia, es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre ellos, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, situación que no acreditó el actor en el caso sub examine, lo que enerva la afirmación del desconocimiento del precedente.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D. C., tres (3) de julio de dos mil veinte (2020) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00161-01 (AC) Actor: PEDRO JOSÉ CASAS SANTAMARÍA Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “B” Y OTRO DERECHOS FUNDAMENTALES INVOCADOS: AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, A LA DIGNIDAD, AL TRABAJO Y LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, SEGURIDAD JURÍDICA, BUENA FE Y CONFIANZA LEGÍTIMA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación oportunamente interpuesta por el actor contra la sentencia de 5 de marzo de 2020, proferida por la Sección Segunda -Subsección “A”- del Consejo de Estado[1], que denegó el amparo solicitado. I.

ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor PEDRO JOSÉ CASAS SANTAMARÍA, por conducto de apoderado, instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la dignidad, al trabajo y a los principios de legalidad, la seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, los cuales estimó vulnerados con ocasión de las sentencias de 22 de septiembre de 2015 y 29 de agosto de 2019, proferidas respectivamente por la Sección Segunda -Subsección “E”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[2] y la Sección Segunda -Subsección “B”- del Consejo de Estado[3], dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2012-00917-01.

I.2.- Hechos Manifestó que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución núm. UGM 004783 de 18 de agosto de 2011, “por la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia”, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP-.

Indicó que el medio de control fue conocido en primera instancia por el Tribunal que, mediante sentencia de 22 de septiembre de 2015, denegó a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Subsección “B" mediante sentencia de 29 de agosto de 2019, de manera confirmatoria.

Señaló que los despachos judiciales accionados al proferir las providencias objeto de controversia incurrieron en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente jurisprudencial y violación directa de la constitución, por cuanto, a su juicio: i) interpretaron de forma incorrecta el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 29 de diciembre de 1989[4], el cual establece como uno de los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, una vinculación del docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, sin que se haga distinción entre nacionales, nacionalizados o territoriales; y pasaron por alto que tanto los docentes nacionales como los nacionalizados y territoriales, pueden acreditar el cumplimiento del requisito de estar vinculados antes de dicha fecha, sin que este tiempo se contabilice para cumplir los 20 años de servicio necesarios para acceder a tal prestación; y iii) desatendieron la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 6 de marzo de 2008, dentro del expediente identificado con el número único de radicación 2005-00763-01.

I.3.- Pretensiones El actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia, pide que se deje sin efectos las providencias de 22 de septiembre de 2015 y 29 de agosto de 2019, proferidas respectivamente por el Tribunal y la Subsección “B”, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2012-00917-01, en los siguientes términos: “[…] 1.1.

Tutelar al accionante los siguientes derechos fundamentales: Debido proceso, justicia, igualdad jurídica, dignidad en el trabajo, seguridad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, radicada bajo el número 2500232500029120081701 (242-2016), donde actúa como demandante la misma persona que ahora es accionante, siendo demandada CAJANAL, sustituida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP. 1.2.

Ordenar a la Sección Segunda del Consejo de Estado – Subsección “B”, dejar sin efectos la providencia creada el 29 de agosto de 2019, mediante la cual confirmó la sentencia de primera instancia proferida el 22 de septiembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda –Subsección “E” - que negó las pretensiones de la demanda, respecto del reconocimiento y pago de la pensión gracia. 1.3.

Ordenar a la Sección Segunda del Consejo de Estado – Subsección “B”, que produzca otra providencia mediante la cual reemplace la sentencia creada el 29 de agosto de 2019, atendiendo las decisiones y orientaciones que adopte el juez constitucional, en especial que estudie el tiempo de servicio prestado por el accionante, y, como consecuencia de ello, ordene el reconocimiento y pago de la pensión gracia al demandante si llegare a cumplir todos los requisitos legales, de conformidad con la ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado. 1.4.

Ordenar a los accionados que demuestren ante el juez constitucional el cumplimiento de lo que disponga la sentencia de tutela. […]”. I.4.- Defensa I.4.1.- El Tribunal señaló que se atiene a lo que se encuentra probado en el expediente y a lo que se determine en la presente acción de tutela. I.4.2.- La Sección Segunda, Subsección “B”, solicitó denegar el amparo solicitado.

Señaló que la decisión objeto de censura se encuentra debidamente fundamentada y no incurrió en el defecto alguno. I.4.2.- La UGPP manifestó que el actor no cumple con los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, en tanto que los certificados de tiempo de servicio que obran en el expediente ordinario son de carácter nacional.

Señaló que por lo anterior la presente acción de tutela debe declararse improcedente, toda vez que, por un lado, no demostró la existencia de un perjuicio irremediable; y, por el otro, no existe alguna vulneración a sus derechos fundamentales invocados como violados, en la medida en que en las providencias cuestionadas se realizó una adecuada valoración jurídica de las pruebas obrantes en el expediente.

II.

FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Segunda, Subsección “A”, mediante sentencia de 5 de marzo de 2020, denegó el amparo solicitado. Señaló que las autoridades judiciales accionadas no desconocieron el precedente jurisprudencial ni incurrieron en defecto sustantivo, toda vez que aplicaron los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional y concluyeron, de manera acertada, que el tiempo que el actor laboró antes del 30 de diciembre de 1980 fue de carácter nacional, fundamentadas en que la normativa que gobierna la prestación reclamada exige vinculación de carácter departamental, territorial o como docente nacionalizado; y que la vinculación de carácter nacional que tuvo el actor, no era computable para obtener el reconocimiento de la referida prestación económica.

Sostuvo que en relación con la sentencia traída a colación por el accionante, la Corte Constitucional al resolver una demanda de inconstitucionalidad de los artículos 2°, parágrafo, parcial y 15, numeral 1, inciso 2º y numeral 2“B”, parcial, de la Ley 91 de 1989, indicó que el límite temporal que introdujo dicha normativa no vulnera el derecho de igualdad de los docentes que al momento de su expedición no hubieren cumplido con los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues frente a estos no existía una situación jurídica consolidada.

III.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor solicitó revocar la decisión proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que la sentencia de 6 de marzo de 2008, proferida por la Sección Segunda se ocupó del régimen de transición contenido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y reconoció que el requisito de estar vinculado como docente a 31 de diciembre de 1980, puede cumplirse con cualquier tipo de vinculación, sea nacional, territorial o nacionalizado.

Indicó que en el proceso ordinario se logró demostrar que trabajó por más de 20 años como docente territorial o nacionalizado, sin contar el tiempo de servicio como docente nacional. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201- 01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.  … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución […]”. (Resaltado fuera de texto). La Sala observa que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto el tutelante plantea, con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales; contra las decisiones cuestionadas no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable[5] y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.

Verificado lo anterior, corresponde examinar si las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por el actor. Caso concreto El señor PEDRO JOSÉ CASAS SANTAMARÍA, por conducto de apoderado, instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la dignidad, al trabajo y los principios de legalidad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, los cuales estimó vulnerados con ocasión de las sentencias de 22 de septiembre de 2015 y 29 de agosto de 2019, proferidas respectivamente por el Tribunal y la Sección Segunda, Subsección “B”, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2012-00917-01, por cuanto, a su juicio: i) interpretaron de forma incorrecta el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989, el cual establece como uno de los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, una vinculación del docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, sin que se haga distinción entre nacionales, nacionalizados o territoriales; y pasaron por alto que tanto los docentes nacionales como los nacionalizados y territoriales, pueden acreditar el cumplimiento del requisito de estar vinculados antes de dicha fecha, sin que este tiempo se contabilice para cumplir los 20 años de servicio necesarios para acceder a tal prestación; y ii) desatendieron la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 6 de marzo de 2008, dentro del expediente identificado con el número único de radicación 2005-00763-01.

La presente acción de tutela fue resuelta, en primera instancia, por la Sección, Subsección “A” que, mediante sentencia de 5 de marzo de 2020, denegó el amparo solicitado por considerar que las autoridades judiciales accionadas aplicaron los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional y concluyeron, de manera acertada, que el tiempo que el actor laboró antes del 30 de diciembre de 1980 fue de carácter nacional, fundamentadas en que la normativa que gobierna la prestación reclamada exige vinculación de carácter departamental, territorial o como docente nacionalizado; y que la vinculación de carácter nacional que tuvo el señor PEDRO JOSÉ CASAS SANTAMARÍA, no era computable para obtener el reconocimiento de la pensión gracia. Dicha decisión fue objeto de impugnación por parte del actor, por estimar que independientemente de que haya sido docente nacional cumplió con los 20 años exigidos para acceder a la pensión gracia. Precisado lo anterior, le corresponde a la Sala determinar, por un lado, si las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en el defecto sustantivo al no interpretar en debida forma la normativa alegada por el actor; y, por el otro, si desconocieron el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de 6 de marzo de 2008, proferida por el Consejo de Estado dentro del expediente identificado con el número único de radicación 2005-00763-01.

Del defecto sustantivo alegado Previo a descender al caso concreto, para tener claridad sobre el asunto objeto de controversia, es pertinente traer a colación algunos apartes de la sentencia de 27 de septiembre de 2016[6], proferida por la Sección Segunda -Subsección “A”- de esta Corporación, en la cual se hace un recuento sucinto de los antecedentes históricos de la pensión gracia, la finalidad del legislador al crear dicha prestación y los actuales requisitos para su reconocimiento.

En la referida providencia se sostuvo: “[…] En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben «que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional».

Dicha pensión fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la nación, situación ocasionada por la debilidad financiera de los departamentos y municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte del siglo.

En consecuencia, un maestro de primaria podía recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional. Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la corporación al precisar que la referida norma lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos.

Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los departamentos y municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación. Dicho proceso de nacionalización se adelantó de manera progresiva entre el 1 de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, última fecha en que quedó perfeccionado.

Lo que implicó además, que los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la nación a partir del 31 de diciembre de 1980, pues de ello se trataba; lo que elevaría a los educadores territoriales a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los nacionales, que conduciría por ende a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, una vez perfeccionado tal proceso.

Así, con ocasión de la nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la que el legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos profesores que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el referido proceso y se consagró un régimen de transición para éstos, que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho, con lo que se protegió dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y se precisó adicionalmente, que para los demás maestros, es decir, los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan solo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. Sentado lo anterior, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa de esta corporación en sentencia de 26 de agosto de 1997[7], definió su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia para los educadores que gozaban de una expectativa válida a ser beneficiarios de la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del cual en principio la perderían; por lo que precisó con toda claridad el alcance del régimen de transición que ésta contenía, en el sentido de que: i) No existe derecho alguno a la pensión gracia para los maestros nacionales, como quiera que no fueron sujetos de su creación o previsión legal; ii) la vigencia del derecho a la pensión gracia para aquellos pedagogos territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la ley para tal efecto; iii) la conclusión de dicho beneficio para los profesores territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; iv) la excepción referida a que la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional (pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación) en virtud de la Ley 91 de 1989, limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberían reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio.

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1 definió al personal nacional, como aquel vinculado por nombramiento del gobierno nacional; al personal nacionalizado, conformado por los maestros vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, particularmente en el artículo 10; y al personal territorial integrado por los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975 […]”.

(Resaltado fuera de texto) De conformidad con lo expuesto, para que proceda el reconocimiento de la pensión gracia en las condiciones normativas actuales, el solicitante debe cumplir cinco claros requisitos: 1) que tenga más de 50 años de edad; 2) que haya laborado al menos 20 años como docente territorial o nacionalizado; 3) que tenga una vinculación de carácter territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; 4) que haya tenido una buena conducta durante el desempeño de sus labores como docente y; 5) que no esté recibiendo otra pensión de carácter nacional.

Para establecer si el actor cumple dichos requisitos, del material probatorio se tiene lo siguiente: -. A folio 14 del proceso ordinario obra certificado de información laboral, expedido por el Ministerio de Educación Nacional, que da cuenta que el actor laboró como docente nacional en el Colegio Cooperativo de Villanueva, Santander, desde el 1o. de febrero hasta el 31 de julio de 1977. -.

Visible a folio 23 ibidem, está el certificado de tiempo de servicio, expedido el 31 de octubre de 2011 por la Secretaría de Educación del Departamento de Santander, en el que consta que el accionante laboró como docente nacionalizado, en propiedad, desde el 22 de agosto de 1986 hasta el 31 de octubre de 2011. De los certificados anteriormente referenciados, se destaca que el accionante laboró como docente durante más de veinte años, en los cuales ha desempeñado los siguientes cargos: i) como maestro nacional, desde el 1o. de febrero hasta el 31 de julio de 1977 y, ii) de carácter nacionalizado desde el 22 de agosto de 1986 hasta el 31 de octubre de 2011. -.

A folios 132 a 143 ibidem, obra la sentencia de 22 de septiembre de 2015, mediante la cual el Tribunal denegó las pretensiones de la demanda al hallar probado que el demandante se había desempeñado como docente de carácter nacional desde el 1o. de febrero de 1977 al 31 de julio de ese mismo año, sin que dicho tiempo fuera hábil para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, pues para ello era necesario acreditar el servicio en el orden departamental, municipal o distrital. -.

Por su parte, la Sección Segunda, Subsección “B”, mediante sentencia de 29 de agosto de 2019, confirmó la decisión del a quo, bajo los siguientes argumentos: “[ ] De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. […] Por su parte, la Corte Constitucional, al estudiar la constitucionalidad de la expresión “vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contenida en la letra 4 del numeral 2 de la Ley 91 de 1989, además de hacer uso de los mismos argumentos que se expusieron en la sentencia C-84 de 1999, sostuvo: “[…] No obstante lo anterior, la Corte considera importante hacer claridad en lo siguiente: a los docentes que antes de regir la Ley 91/89 (diciembre 29/89) hubieran completado todos los requisitos exigidos en el ordenamiento positivo para tener derecho a la pensión de gracia, deberá reconocérseles, pues los derechos adquiridos, por expreso mandato constitucional (art. 58 C.P.) deben ser protegidos y respetados por la ley nueva.

De ahí que esta Corporación haya reiterado la regla general contenida en el artículo 58 de la Carta, de acuerdo con la cual: una ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley anterior. En consecuencia, la expresión que aquí se acusa en estos casos no tendría operancia. No sucede lo mismo con quienes para esa fecha aún no habían cumplido los requisitos para gozar de tal pensión, pues frente a ellos simplemente existía una mera expectativa o probabilidad de obtener algún día ese beneficio, esto es, cuando cumplieran la condición faltante.

Por tanto, bien podía el legislador modificar esas expectativas de derecho, sin vulnerar norma constitucional alguna. […]” De los apartes jurisprudenciales transcritos, se concluye que el personal docente exceptuado de la aplicación del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en cuanto a la temporalidad normativa, es aquel que hubiera consolidado su derecho con anterioridad a la entrada en vigor de esa ley, esto es, el 29 de diciembre de 1989.

Así las cosas, solo pueden gozar de la gracia de la pensión reclamada, aquellos docentes nacionalizados o territoriales que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y demás normas concordantes, se hayan vinculado al servicio oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 previo cumplimiento de los demás requisitos establecidos en ese ordenamiento. […] En ese orden, el accionante no acreditó el requisito de haberse vinculado como docente oficial de carácter territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, pues inició labores en esa condición el 22 de agosto de 1986, razón por la que se encuentra ajustada a derecho la decisión de primera instancia de negar las pretensiones de la demanda, por no colmar uno de los presupuestos para adquirir la pensión gracia […]”.

(Resaltado fuera de texto) En virtud de lo anterior, la Sala encuentra que la Sección Segunda, Subsección “B”, decidió confirmar la decisión del Tribunal con fundamento en que el actor no cumplió uno de los requisitos establecidos para adquirir la pensión gracia, esto es, haberse vinculado como docente oficial de carácter territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980.

En efecto, para el reconocimiento y pago de dicha prestación es indispensable demostrar que la persona prestó los servicios como docente territorial o nacionalizado, en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de 20 años; que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

El artículo 1° de la Ley 91 de 1989, categoriza y define a los docentes oficiales de la siguiente manera: ➢ Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ➢ Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. ➢ Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. Lo anterior se constituye en el punto de partida para evaluar si el docente interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia, ya que a esta accede el personal vinculado por entidades del orden territorial o nacionalizado, es decir, que la plaza ocupada haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto, por lo que los docentes cuya vinculación es de carácter nacional no tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Revisado el material probatorio obrante en el proceso en el que se profirieron las sentencias objeto de tutela, la Sala evidencia que, en efecto, el señor PEDRO JOSÉ CASAS SANTAMARÍA laboró como docente de carácter nacional desde el 1o. de febrero hasta el 31 de julio de 1977, lo que descarta una interpretación errónea del artículo 15, numeral 2º, de la Ley 91 de 1989, como lo afirma el actor, toda vez que no acreditó la calidad de docente nacionalizado o territorial antes del 31 de diciembre de 1980, uno de los presupuestos exigidos para acceder a la pensión gracia. Cabe resaltar que, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 26 de agosto de 1997, definió su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia para los educadores que gozaban de una expectativa válida a ser beneficiarios de la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, así: “[…] 3.

El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. 4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. […] 6.

De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la «pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año», que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 «tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos».

Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la Ley […]”.

Teniendo en cuenta la sentencia anteriormente transcrita, para la Sala no es de recibo el argumento del actor referente a que tanto los docentes nacionales como los nacionalizados y territoriales, pueden acreditar el cumplimiento del requisito de estar vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, pues es evidente que el artículo 15 de la Ley 91 se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización, mas no a los docentes nacionales, calidad que ostentaba el aquí demandante, lo que pone de manifiesto que las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en el yerro invocado por el accionante.

Del desconocimiento del precedente jurisprudencial Frente al desconocimiento del precedente, la Corte Constitucional[8] ha señalado que hace referencia a un conjunto de sentencias previas al caso que habrá de resolverse que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico deben necesariamente ser tenidas en cuenta por la autoridad judicial al momento de dictar sentencia. Ahora, en los eventos en los que las providencias invocadas no correspondan a precedentes jurisprudenciales unificados, los jueces dentro del marco de su autonomía y libertad al momento de resolver una controversia jurídica, pueden acatar o no lo plasmado en tales providencias.

Cabe señalar que en sentencia de 21 de junio de 2018[9], proferida dentro del expediente identificado con el número único de radicación 2013-04683- 01, se unificó la jurisprudencia, entre otros, en lo relacionado a los requisitos para acceder a la pensión de gracia. Al respecto, se dijo: “[…] Para el reconocimiento y pago pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. […]” (Resaltado fuera de texto) Precisamente, tal criterio fue el que se tuvo en cuenta en las providencias judiciales cuestionadas y no el pronunciamiento aducido por el actor, esto es, la sentencia de 6 de marzo de 2008[10], toda que a través de la misma la Sección Segunda unificó su postura frente a dicho tema, en el sentido de determinar que para acceder a la pensión gracia, es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre ellos, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, situación que no acreditó el actor en el caso sub examine, lo que enerva la afirmación del desconocimiento del precedente.

Por último, frente al cargo de violación directa de la Constitución Política, la Sala se abstendrá de hacer pronunciamiento alguno, toda vez que el actor no fundamentó dicha vulneración. Consecuente con lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia, como en efecto, se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: El contenido de la presente providencia, publíquese en la página web del Consejo de Estado de Estado. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 3 de julio de 2020. |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Presidenta | | | | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | ----------------------- [1] En adelante Sección Segunda, Subsección “A”. [2] En adelante el Tribunal. [3] En adelante Sección Segunda, Subsección “B”. [4] “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. [5] Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 24 de noviembre de 2016, Magistrado Ponente Gabriel Valbuena Hernández, radicado núm. 2011-00911-01. [7] «3.

El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.» // «4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. (…)» // (…) 6.

De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la «pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año», que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 «tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos».

Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la Ley». [8] Corte Constitucional, la Sala Octava de Revisión, sentencia T-459 de 18 de julio de 2017, M.P.: Alberto Rojas Ríos. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 21 de junio de 2018, C.P.: Carmelo Perdomo Cueter, expediente identificado con el número único de radicación: 2013-04683-01. [10] Proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado (Expediente núm. 2005-00763-01)