MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del CORONAVIRUS COVID 19 / INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGÍA INM – Suspensión de términos / ACUMULACIÓN DE PROCESOS – Finalidad / ACUMULACIÓN DE PROCESOS – Requisitos / ACUMULACIÓN EN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procede con el objeto de hacer el respectivo control de legalidad de manera conjunta e integral / SUSPENSIÓN DE UNO DE LOS PROCESOS Este Despacho, para el asunto bajo estudio, considera que, ante la ausencia de reglas expresas en el CPACA sobre acumulación de procesos, y de conformidad con la remisión consagrada en su artículo 306 ejusdem, se deben tener en cuenta las reglas consagradas en el artículo 148 del Código General del Proceso (en adelante, CGP) […] Teniendo en cuenta que el medio de control inmediato de legalidad tiene como objeto verificar la legalidad de los actos administrativos generales que desarrollen decretos legislativos expedidos en el marco del estado de emergencia, se configura la causal consagrada en el literal a) del artículo 148 del CGP, que refiere a la acumulación de procesos, ya que, si bien el medio de control no se activa con una demanda, pues procede de manera oficiosa, su objeto de verificación puede asimilarse al de una pretensión declarativa, que tiene como finalidad declarar la nulidad o no de un acto, lo que, por analogía, corresponde con la posibilidad de acumulación de pretensiones de nulidad idénticas de dos procesos diferentes.
Ello nos remite a las reglas que sobre dicho asunto están consagradas en el CPACA. […] De las reglas establecidas en el CPACA que tratan sobre otros medios de control, la cuales se pueden aplicar por analogía al control inmediato de legalidad, se extrae que es posible acumular procesos cuando: i) se trate de un objeto conexo; ii) se trate del mismo juez competente para conocer del juicio de legalidad; iii) el análisis sea compatible por unidad de materia, lo que significa que no se excluyen entre sí, iv) se trate del mismo procedimiento y v) no exista caducidad de alguno de los medios de control que se acumulan.
En el caso concreto, esta Sala advierte que se configuran los requisitos antes mencionados, razón por las cuales procede la acumulación, puesto que i) la Resolución nro. 145 de 2020 y la Circular Externa 009 de 2020, proferidas por el Instituto Nacional de Metrología, tal y como se refirió ut supra §4, tienen objeto conexo, pues refieren a la regulación de términos y su suspensión, respectivamente, y se tramitan bajo el mismo medio de control ii) Esta Sala Especial de Decisión es competente para conocer de las resoluciones bajo estudio, por tratarse de actos de autoridad nacional; iii) el análisis es compatible por unidad de materia, lo que significa que no se excluyen entre sí, iv) se trata del mismo procedimiento regulado en el artículo 185 del CPACA y v) el medio de control inmediato de legalidad no tiene término de caducidad, por lo que en ninguno de los procesos se puede predicar la caducidad.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 165 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 148 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 149 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 18 ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01506-00(CA)A (acumulado al radicado 110010315000-2020-01505-00) Actor: INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGÍA – INM Demandado: RESOLUCIÓN NÚMERO 145 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 AUTO DECIDE SOBRE LA ACUMULACIÓN DE PROCESOS De una parte, mediante providencia de 30 de abril de 2020, la Sala 27 Especial de Decisión avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución nro. 145 del 7 de abril de 2020, expedida por el Instituto Nacional de Metrología - INM, «Por la cual se suspenden términos de las actuaciones administrativas en sede administrativa del INM y de aquellos servicios que no se puedan prestar conforme a las directrices señaladas en la Circular Externa 008 de 2020 del INM».
La decisión anterior fue notificada el 4 de mayo al Ministerio Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se publicó en la página web de la Corporación, en cumplimiento del referido auto. El Ministerio Público interpuso recurso de reposición en contra de la decisión de 30 de abril de 2020, en el que solicitó su revocatoria, toda vez que, en su criterio, no se cumplía el requisito de ser la Resolución nro. 145 de 2020 un acto que desarrollara un Decreto Legislativo.
A través de decisión de 1º de junio de 2020, notificada en la misma fecha[1], la mencionada Sala resolvió el recurso de reposición, confirmándolo, y en el numeral segundo del resuelve dispuso remitir el expediente a este Despacho con el fin de que se estudie la procedencia de la acumulación, en los siguientes términos: «SEGUNDO: REMITIR el expediente de la referencia, con todos los anexos y garantizando la seguridad de estos, al despacho del Honorable Magistrado Oswaldo Giraldo López, con el fin de que se estudie la procedencia de la acumulación y el estudio conjunto bajo el radicado No. 11001031500020200150500, por concurrir los requisitos establecidos en las normas procesales que regulan la figura jurídica de la acumulación de procesos».
De otra parte, este Despacho, mediante auto de 4 de mayo de 2020, con notificación electrónica nro. 26222 de 8 de mayo 2020, avocó conocimiento de la Circular nro. 009 de 2020. Así las cosas, se evidencia que el auto de 30 de abril de 2020, proferido por la ponente de la Sala 27 especial de decisión en el expediente 110010315000202001506, fue confirmado y notificado el 1 de junio de 2020; mientras que la notificación del auto del 4 de mayo de 2020, proferido por este Despacho en el expediente 11001031500020200150500, fue realizada el día 8 de mayo del mismo año, anterior a la notificación del auto que confirma la decisión del expediente que se remite para el estudio de acumulación. Por lo anterior, se decidirá sobre la acumulación de procesos en el medio de control inmediato de legalidad.
Sobre la acumulación de procesos 1. Tal y como se expresó en precedencia, el expediente 11001031500020200150600 fue asignado por reparto de 28 de abril de 2020 a la Consejera de Estado Rocío Araujo Oñate, quien, mediante auto de 30 de abril del mismo año, avocó conocimiento del asunto, y mediante auto posterior de 1 de junio, remitió el proceso a este Despacho para efectos de estudiar su acumulación con respecto al radicado 11001031500020200150500, mediante el cual, a través de decisión de 4 de mayo de 2020, este Despacho avocó el conocimiento de la Circular Externa nro. 009 de 2020, proferida por el Director General y Secretario General del Instituto Nacional de Metrología, mediante la cual se regula el trámite y los términos legales de los PQRSD en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 2.
El Auto de la Sala 27 Especial de Decisión avocó conocimiento de la Resolución nro. 145 del 7 de abril de 2020, mediante la cual «se suspenden términos de las actuaciones administrativas en sede administrativa del INM y de aquellos servicios que no se puedan prestar conforme a las directrices señaladas en la Circular Externa 008 de 2020 del INM». 3.
En otras palabras, la Resolución nro. 145 de 2020 suspendió los términos referidos en la Circular Externa nro. 009 de 2020, excluyendo los servicios que se puedan prestar de conformidad con lo regulado en la Circular Externa nro. 008 de 2020 del Instituto Nacional de Metrología. 4. Como se puede apreciar, la Resolución nro. 145 de 2020 y la Circular Externa 009 de 2020 tienen unidad de materia, por tratarse de la regulación de términos de actuaciones administrativas y de su suspensión, por lo que se concluye que son actos con relación directa o conexos. 5.
En decisiones recientes, de 21 [2] y 22 [3] de mayo de 2020, las Salas Especiales de Decisión números 5 y 27 de esta Corporación, profirieron decisiones de acumulación, que sustentaron en los siguientes argumentos: 5.1. Por un lado, la primera decisión referida, de 21 de mayo, consideró reglas atinentes a que el expediente se encuentre en la misma instancia, tenga el mismo procedimiento y los actos tengan conexión. La decisión lo expresó en los siguientes términos: De conformidad con lo estipulado en los artículos 148 y 149 del Código General del Proceso, se establecen las reglas para la procedencia de la acumulación de procesos y demandas que se encuentren en la misma instancia y que tengan igual procedimiento, entre ellas.
Es claro que los dos actos administrativos guardan una relación evidente y, por tanto, el trámite de su control inmediato de legalidad debe adelantarse en un mismo proceso, razón por la cual se procederá a ordenar su acumulación[4]. 5.2. Por otro lado, la decisión de 22 de mayo de 2020 [5] planteó un análisis en el que concluyó que, ante la falta de reglas especiales para el control inmediato de legalidad, se deberá verificar si los actos bajo estudio son susceptibles de estudiarse de manera autónoma y separada, o conjunta e integral, «por razones de unidad de materia y en garantía de los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial, economía procesal y eficiencia, cosa juzgada material y seguridad jurídica».
El planteamiento de dicha postura fue el siguiente: «9. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no contempla ninguna disposición que regule en forma especial la acumulación en materia de control inmediato de legalidad. De manera general, el artículo 165 ejusdem, se ocupa de reglar la acumulación, en la demanda, de las pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, de las relativas a contratos y de las de reparación directa, bajo la condición de que sean conexas y concurran en ellas, los siguientes requisitos: “1.
Que el juez sea competente para conocer de todas. (…) 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.” 10. Sobre esta base, teniendo en cuenta que el artículo 165 ibidem no se puede aplicar en forma pura y simple al control inmediato de legalidad, en tanto no se trata de un proceso de carácter rogado ni de pretensiones que encajen estrictamente en las de nulidad, restablecimiento del derecho, controversias contractuales y reparación directa, es preciso, ante la falta de compatibilidad de dichas normas con la naturaleza del proceso en cuestión, acudir a la remisión normativa prevista en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en orden a determinar si en el Código General del Proceso existen disposiciones que resulten compatibles con la acumulación de procesos de control inmediato de legalidad y por tanto aplicables a él. 11.
En este sentido, es pertinente el artículo 148 del Código General del Proceso, por medio del cual se establecen las reglas para la procedencia de la acumulación de procesos y demandas de carácter declarativo, porque la sentencia que se ocupa del control inmediato de legalidad define si el correspondiente decreto reglamentario o el acto administrativo de carácter general, dictados al amparo de los Estados de excepción y que son los que se controlan, se ajustan o no, a la Constitución y al ordenamiento dictado con ocasión del mencionado Estado de anormalidad, lo que en sentido material y formal constituye una declaración de la legalidad o ilegalidad del acto que se controla. 12.
Dicha norma prevé varios eventos en los que es posible la acumulación de los procesos; concretamente, el artículo 148 ibídem, establece que ello es posible “cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda”; o “cuando se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos”; o “cuando el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos.”. 13.
De la lectura integrada y armónica de estas normas, lo que se concluye es que, tanto el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo como el 148 del Código General del Proceso, permiten la acumulación de los procesos, las demandas y/o de las pretensiones, cuando concurren una serie de elementos comunes, según la jurisdicción y clase de proceso, que son los que posibilitan su trámite y decisión bajo una misma cuerda procesal. 14.
Tratándose del control inmediato de legalidad, como no existen disposiciones especiales que regulen la figura de la acumulación y el diseño normativo de las existentes responde al carácter rogado propio de los procesos contenciosos, para resolver la procedencia de la acumulación en los procesos de control inmediato de legalidad, es preciso verificar, en sentido material, si las normas o los actos objeto de control son susceptibles de revisarse en forma autónoma y separada, o si, por contrario, dicha revisión debe adelantarse de manera conjunta e integral, por razones de unidad de materia y en garantía de los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial, economía procesal y eficiencia, cosa juzgada material y seguridad jurídica»[6]. 6.
Este Despacho, para el asunto bajo estudio, considera que, ante la ausencia de reglas expresas en el CPACA sobre acumulación de procesos, y de conformidad con la remisión consagrada en su artículo 306 ejusdem, se deben tener en cuenta las reglas consagradas en el artículo 148 del Código General del Proceso (en adelante, CGP), respecto de la referida acumulación:
ARTÍCULO 148. PROCEDENCIA DE LA ACUMULACIÓN EN LOS PROCESOS DECLARATIVOS. Para la acumulación de procesos y demandas se aplicarán las siguientes reglas: 1. Acumulación de procesos. De oficio o a petición de parte podrán acumularse dos (2) o más procesos que se encuentren en la misma instancia, aunque no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, siempre que deban tramitarse por el mismo procedimiento, en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda. b) Cuando se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos. c) Cuando el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos.
(…) 3. Disposiciones comunes. Las acumulaciones en los procesos declarativos procederán hasta antes de señalarse fecha y hora para la audiencia inicial. 7. Teniendo en cuenta que el medio de control inmediato de legalidad tiene como objeto verificar la legalidad de los actos administrativos generales que desarrollen decretos legislativos expedidos en el marco del estado de emergencia, se configura la causal consagrada en el literal a) del artículo 148 del CGP, que refiere a la acumulación de procesos, ya que, si bien el medio de control no se activa con una demanda, pues procede de manera oficiosa, su objeto de verificación puede asimilarse al de una pretensión declarativa, que tiene como finalidad declarar la nulidad o no de un acto, lo que, por analogía, corresponde con la posibilidad de acumulación de pretensiones de nulidad idénticas de dos procesos diferentes.
Ello nos remite a las reglas que sobre dicho asunto están consagradas en el CPACA. 8. El artículo 165 del CPACA sobre la acumulación de pretensiones indica lo siguiente:
ARTÍCULO 165. ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: 1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad.
Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución. 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3.
Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento. 9. De las reglas establecidas en el CPACA que tratan sobre otros medios de control, la cuales se pueden aplicar por analogía al control inmediato de legalidad, se extrae que es posible acumular procesos cuando: i) se trate de un objeto conexo; ii) se trate del mismo juez competente para conocer del juicio de legalidad; iii) el análisis sea compatible por unidad de materia, lo que significa que no se excluyen entre sí, iv) se trate del mismo procedimiento y v) no exista caducidad de alguno de los medios de control que se acumulan. 9.1.
En el caso concreto, esta Sala advierte que se configuran los requisitos antes mencionados, razón por las cuales procede la acumulación, puesto que i) la Resolución nro. 145 de 2020 y la Circular Externa 009 de 2020, proferidas por el Instituto Nacional de Metrología, tal y como se refirió ut supra §4, tienen objeto conexo, pues refieren a la regulación de términos y su suspensión, respectivamente, y se tramitan bajo el mismo medio de control ii) Esta Sala Especial de Decisión es competente para conocer de las resoluciones bajo estudio, por tratarse de actos de autoridad nacional; iii) el análisis es compatible por unidad de materia, lo que significa que no se excluyen entre sí, iv) se trata del mismo procedimiento regulado en el artículo 185 del CPACA y v) el medio de control inmediato de legalidad no tiene término de caducidad, por lo que en ninguno de los procesos se puede predicar la caducidad.
Por lo anterior, se ordenará suspender la actuación del radicado 11001031500020200150500 en el plazo para decidir y reanudarla cuando venza el plazo del traslado al Ministerio Público para que rinda el concepto que refiere el numeral 5 del artículo 185 del CPACA del radicado nro. 11001031500020200150600, con el objeto de hacer el respectivo control de legalidad de manera conjunta e integral.
En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: ORDENAR LA ACUMULACIÓN del proceso con radicación nro. 11001031500020200150600 al proceso con radicado nro. 11001031500020200150500.
SEGUNDO: Suspender la actuación del radicado nro. 11001031500020200150500 en el plazo para decidir y reanudarla cuando venza el plazo del traslado al Ministerio Público para que rinda el concepto que refiere el numeral 5 del artículo 185 del CPACA del radicado 11001031500020200150600.
TERCERO: Se reanudará la actuación del radicado nro. 11001031500020200150500 cuando el radicado 11001031500020200150600 entre al Despacho para sentencia, de conformidad con el numeral 6 del artículo 185 del CPACA.
CUARTO: Una vez surtida la notificación de esta providencia, y agotados los términos ordenados en el auto de 30 de abril de 2020 en el que se avocó conocimiento de la Resolución nro. 145 de 2020, devuélvase el expediente a este Despacho para proveer lo pertinente. Notifíquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Sala 18 Especial de Decisión ----------------------- [1] Notificación nro. 35149 firmada electrónicamente por parte del Secretario General de la Corporación el 1 de junio de 2020. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión nro. 5.
Decisión de 21 de mayo de 2020. Rad. 11001-03-15-000- 2020-00967-00. MP. Milton Chaves García. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión nro. 27. Decisión de 22 de mayo de 2020. Rad. 11001-03-15-000- 2020-01744-00. MP. Rocío Araujo Oñate. [4] Op. Cit. Rad. 11001-03-15-000-2020-00967-00. [5] Ibidem. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión nro. 27.
Decisión de 22 de mayo de 2020. Rad. 11001-03-15-000- 2020-01744-00. MP. Rocío Araujo Oñate.