MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del CORONAVIRUS COVID 19 / MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y MINISTERIO DEL TRABAJO – Circular conjunta dirigida a los actores del sector de la construcción de edificaciones y su cadena de suministro, sobre orientaciones de medidas preventivas y de mitigación para reducir la exposición y contagio por infección respiratoria aguda causada por el sars cov 2 (covid 19) / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Porque no corresponde a un acto general dictado, en ejercicio de función administrativa, en desarrollo de alguno de los decretos legislativos expedidos al amparo del referido estado de emergencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento [V]isto el contenido y alcance de la Circular Conjunta 001 de 11 de abril de 2020 se advierte que, aunque ésta tiene como antecedentes la declaratoria de emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud con ocasión de la Pandemia Covid-19 y la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, lo cierto es que la citada Circular no corresponde a un acto general dictado, en ejercicio de función administrativa, en desarrollo de alguno de los decretos legislativos expedidos al amparo del referido estado de emergencia. En efecto, a pesar de que en los antecedentes de la Circular se hace mención al Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, lo cierto es que las orientaciones encaminadas a prevenir y mitigar el riesgo de contagio por el coronavirus COVID-19, dirigidas al personal que labora en las actividades propias de los proyectos del sector de la construcción de edificaciones y en su cadena de suministros, fueron impartidas en ejercicio de las facultades legales y reglamentarias ordinarias de los Ministerio de Salud y Protección Social, de Vivienda, Ciudad y Territorio, y del Trabajo, especialmente las previstas en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto Ley 4107 de 2011, en el artículo 2 numeral 17 del Decreto 3571 de 2011 y en los numerales 9 y 10 del artículo 2 del Decreto 4108 de 2011.
Por lo expuesto, se concluye que la Circular Conjunta 001 de 11 de abril de 2020 no cumple con el presupuesto normativo de ser una medida dictada como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. En consecuencia, es claro que no procede respecto del citado acto el control inmediato de legalidad, en los términos del artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual esta Sala Unitaria no avocará el conocimiento del presente asunto.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Generalidades En armonía con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 establece que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. En el artículo 185 ibídem se establece el trámite procesal que debe seguir el referido medio de control.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR CONJUNTA 001 DE 2020 (11 de abril) MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y MINISTERIO DEL TRABAJO CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D. C., tres (3) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02708-00(CA)A Actor: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y MINISTERIO DEL TRABAJO Demandado: CIRCULAR CONJUNTA 001 DEL 11 DE ABRIL DE 2020 Asunto: Control inmediato de legalidad de la Circular Conjunta 001 de 11 de abril de 2020, proferida por los Ministerios de Salud y Protección Social, de Vivienda, Ciudad y Territorio y de Trabajo, dirigida a los actores del sector de la construcción de edificaciones y su cadena de suministros.
AUTO DE INTERLOCUTORIO Correspondió por reparto al Despacho el conocimiento de la Circular Conjunta 001 de 11 de abril de 2020[1], expedida por los Ministerios de Salud y Protección Social, de Vivienda, Ciudad y Territorio y de Trabajo, dirigida a los actores del sector de la construcción de edificaciones y su cadena de suministros, cuyo asunto corresponde a “orientaciones sobre medidas preventivas y de mitigación para reducir la exposición y contagio por infección respiratoria aguda causada por el sars-cov-2 (covid-19)”.
En orden a decidir lo pertinente, el Despacho, previamente, hace las siguientes I. CONSIDERACIONES: 1.- En armonía con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[2], “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 establece que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado,[3] si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código[4].
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá́ de oficio su conocimiento. En el artículo 185 ibídem se establece el trámite procesal que debe seguir el referido medio de control. 2.- El Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Ministerio de Trabajo remitieron la Circular Conjunta 001 de 11 de abril de 2020, para efectos del control inmediato de legalidad, la cual está dirigida a los actores del sector de la construcción de edificaciones y su cadena de suministro.
Mediante dicha Circular se impartieron “orientaciones en materia de protección, dirigidas a todo el personal que labora en proyectos del sector de la construcción de edificaciones (residenciales y no residenciales) que se encuentren en estado de ejecución durante la emergencia sanitaria, dentro de las actividades propias del proyecto, así como en su cadena de suministros y materiales, para prevenir, reducir la exposición y mitigar el riesgo de contagio por el coronavirus COVID-19”.
La referida Circular fue expedida en ejercicio de las competencias señaladas en los Decretos 4107 de 2011[5], 3571 de 2011[6] y 4108 de 2011[7], tal como se reconoce en su mismo texto. De otra parte, en sus antecedentes se destacó́ que, mediante la Resolución 385 de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró el estado de emergencia sanitaria en el país por causa del coronavirus COVID-19, considerado por la Organización Mundial de la Salud como una pandemia, y que, a través del Decreto 417 de 2020, se decretó el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional. 3.- Pues bien, visto el contenido y alcance de la Circular Conjunta 001 de 11 de abril de 2020 se advierte que, aunque ésta tiene como antecedentes la declaratoria de emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud con ocasión de la Pandemia Covid-19 y la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, lo cierto es que la citada Circular no corresponde a un acto general dictado, en ejercicio de función administrativa, en desarrollo de alguno de los decretos legislativos expedidos al amparo del referido estado de emergencia. En efecto, a pesar de que en los antecedentes de la Circular se hace mención al Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, lo cierto es que las orientaciones encaminadas a prevenir y mitigar el riesgo de contagio por el coronavirus COVID-19, dirigidas al personal que labora en las actividades propias de los proyectos del sector de la construcción de edificaciones y en su cadena de suministros, fueron impartidas en ejercicio de las facultades legales y reglamentarias ordinarias de los Ministerio de Salud y Protección Social, de Vivienda, Ciudad y Territorio, y del Trabajo, especialmente las previstas en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto Ley 4107 de 2011[8], en el artículo 2 numeral 17 del Decreto 3571 de 2011[9] y en los numerales 9 y 10 del artículo 2 del Decreto 4108 de 2011[10].
Por lo expuesto, se concluye que la Circular Conjunta 001 de 11 de abril de 2020 no cumple con el presupuesto normativo de ser una medida dictada como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. En consecuencia, es claro que no procede respecto del citado acto el control inmediato de legalidad, en los términos del artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual esta Sala Unitaria no avocará el conocimiento del presente asunto.
En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO del control inmediato de legalidad de la Circular Conjunta 001 de 11 de abril de 2020, expedida por los Ministerios de Salud y Protección Social, de Vivienda, Ciudad y Territorio, y de Trabajo, dirigida a los actores del sector de la construcción de edificaciones y su cadena de suministros, cuyo asunto corresponde a “orientaciones sobre medidas preventivas y de mitigación para reducir la exposición y contagio por infección respiratoria aguda causada por el sars- cov-2 (covid-19)”, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia a los Ministros de Salud y Protección Social, de Vivienda, Ciudad y Territorio y de Trabajo, o a quienes estos hayan delegado la facultad de notificarse de las decisiones judiciales, bien sea de manera personal o a través de los diferentes medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado.
Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] El asunto fue repartido a este Despacho el 18 de junio de 2020. [2] “Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. || Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [3] A través de su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011, artículo 111 numeral 8). [4] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 5 de marzo de 2012, destacó que “El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.
El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción”. [Expediente núm. 11001-03-15-000-2010-00369-00 (CA)]. [5] Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. [6] Por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se integra el Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio. [7] “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio del Trabajo y se integra el Sector Administrativo del Trabajo.” [8] “Artículo 2.
Funciones. El Ministerio de Salud y Protección Social, además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 cumplirá las siguientes: […] 3. Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar la ejecución, planes, programas y proyectos del Gobierno Nacional en materia de salud, salud pública, riesgos profesionales, y de control de los riesgos provenientes de enfermedades comunes, ambientales, sanitarias y psicosociales, que afecten a las personas, grupos, familias o comunidades. […]” [9] “Artículo 2°.
Funciones. Además de las funciones definidas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en las demás leyes, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio cumplirá, las siguientes funciones: […] 17. Promover y orientar la incorporación del componente de gestión del riesgo en las políticas, programas y proyectos del sector, en coordinación con las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres […]” [10] ARTÍCULO 2°.
Funciones del Ministerio del Trabajo. El Ministerio del Trabajo cumplirá, además de las funciones que determinan la Constitución y el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: […] 9. Coordinar y evaluar las políticas y estrategias para enfrentar los riesgos en materia laboral, articulando las acciones que realiza el Estado, con la sociedad, la familia y el individuo. || 10.
Fijar las directrices para realizar la vigilancia y control de las acciones de prevención de riesgos profesionales en la aplicación de los programas permanentes de salud ocupacional. […]”.