11001-03-15-000-2020-03156-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-03156-00Consejo de Estado · SALA PLENAAuto2020-07-16

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Servicio Nacional De Aprendizaje - Sena·Demandado: Circular No. 01-3-2020-000059 De 30 De Marzo De 2020

De qué trata

Síntesis: En el sub lite, el Despacho encuentra que la finalidad de la referida circular es comunicar al personal directivo del SENA que, de conformidad con lo dispuesto en la Circular 004 de 23 de marzo de 2020, expedida por el Presidente del Consejo de Estado, en concordancia con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, es obligación de dicha entidad remitir a esta Corporación los actos administrativos de contenido general que fuesen expedidos en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica decretado por el gobierno nacional mediante el Decreto 417 de 2020. En ese sentido, la Circular número 01-3-2020-000059 de 30 de marzo de 2020 no contiene una decisión, en tanto que no está creando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica, toda vez que su propósito es informar al personal directivo del SENA que, de conformidad con la Constitución y la Ley, es su deber remitir al Consejo de Estado los actos administrativos expedidos en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica, con miras a que dicha autoridad judicial ejerza el correspondiente control inmediato de legalidad. Aunado a ello, no se advierte que la mencionada circular sea una medida de carácter general dictada en desarrollo de alguno de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno nacional para contener los efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus -Covid-19-, por cuanto la misma se encuentra dirigida exclusivamente al personal directivo del SENA y fue expedida con sustento en las facultades ordinarias del Director Jurídico de la mencionada entidad. En este contexto, el Despacho considera que no se cumplen los presupuestos para efectos de avocar el conocimiento del control de legalidad respecto de la Circular número 01-3-2020-000059 de 30 de marzo de 2020, expedida por el Director Jurídico del SENA, en razón a que no se configuran los requisitos de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.EMERGENCIA SANITARIA - Medidas / MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO - Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Declarado mediante Decreto 417 de 2020El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y estableció una serie de medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. Posteriormente, el presidente de la República expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con sustento en las facultades que le confieren los artículos 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, a través del cual declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto. La declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica autoriza al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley con miras a “(…) fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19 (…)”.

MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA – Circular por medio de la cual se comunica al personal directivo la forma en que se deben remitir al Consejo de Estado los actos administrativos de contenido general que sean expedidos en virtud del estado de emergencia, ecológica y social adoptado mediante el Decreto 417 de 2020 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – De la Circular 01-3-2020-000059 de 2020 expedida por una autoridad del orden nacional / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de procedibilidad / CIRCULAR INFORMATIVA – No contiene una decisión, en tanto que no está creando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR – Porque no contiene una decisión ni adopta una medida de carácter general / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento En el sub lite, el Despacho encuentra que la finalidad de la referida circular es comunicar al personal directivo del SENA que, de conformidad con lo dispuesto en la Circular 004 de 23 de marzo de 2020, expedida por el Presidente del Consejo de Estado, en concordancia con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, es obligación de dicha entidad remitir a esta Corporación los actos administrativos de contenido general que fuesen expedidos en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica decretado por el gobierno nacional mediante el Decreto 417 de 2020.

En ese sentido, la Circular número 01-3-2020-000059 de 30 de marzo de 2020 no contiene una decisión, en tanto que no está creando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica, toda vez que su propósito es informar al personal directivo del SENA que, de conformidad con la Constitución y la Ley, es su deber remitir al Consejo de Estado los actos administrativos expedidos en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica, con miras a que dicha autoridad judicial ejerza el correspondiente control inmediato de legalidad.

Aunado a ello, no se advierte que la mencionada circular sea una medida de carácter general dictada en desarrollo de alguno de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno nacional para contener los efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus -Covid-19-, por cuanto la misma se encuentra dirigida exclusivamente al personal directivo del SENA y fue expedida con sustento en las facultades ordinarias del Director Jurídico de la mencionada entidad.

En este contexto, el Despacho considera que no se cumplen los presupuestos para efectos de avocar el conocimiento del control de legalidad respecto de la Circular número 01-3-2020-000059 de 30 de marzo de 2020, expedida por el Director Jurídico del SENA, en razón a que no se configuran los requisitos de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

EMERGENCIA SANITARIA – Medidas / MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA – Declarado mediante Decreto 417 de 2020 El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y estableció una serie de medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Posteriormente, el presidente de la República expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con sustento en las facultades que le confieren los artículos 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, a través del cual declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto.

La declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica autoriza al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley con miras a “(…) fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19 (…)”.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÌCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 01-3-2020-000059 DE 2020 (30 de marzo) SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03156-00(CA)A Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA Demandado: CIRCULAR No. 01-3-2020-000059 DE 30 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: DECIDE SOBRE EL CONOCIMIENTO DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR No. 01-3-2020-000059 DE 30 DE MARZO DE 2020, EXPEDIDA POR EL DIRECTOR JURÍDICO DEL SENA Auto interlocutorio El Despacho procede a decidir si asume el conocimiento de la legalidad de Circular número 01-3-2020-000059 de 30 de marzo de 2020[1], por medio de la cual se comunica al personal directivo del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, la forma en que se deben remitir al Consejo de Estado los actos administrativos de contenido general que sean expedidos en virtud del estado de emergencia, ecológica y social adoptado mediante el Decreto 417 de 2020, expedida por el Director Jurídico del SENA.

CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 1.- El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, medida que con posterioridad fue prorrogada mediante el Decreto 844 de 26 de mayo de 2020[2], con miras a establecer una serie de medidas sanitarias para prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. 2.- El Presidente de la República, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con sustento en las facultades que le confieren los artículos 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto. 3.

Seguidamente, y en consideración a la necesidad de darle un uso eficiente a los recursos públicos disponibles para la atención de los efectos derivados de la pandemia del nuevo coronavirus -Covid-19-, el Presidente de la República, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, decretó nuevamente el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia del mismo. 4.- La declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley con miras a “(…) fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19 (…)”. 5.- El Director Jurídico del SENA expidió la Circular número 01-3-2020- 000059 de 30 de marzo de 2020, cuyo contenido es del siguiente tenor: “[…] CIRCULAR No. 01-3-2020-000059 30/03/20 PARA: SECRETARÍA GENERAL, DIRECTORES DE ÁREA Y JEFES DE OFICINA DE LA DIRECCIÓN GENERAL, DIRECTORES REGIONALES, SUBDIRECTORES DE CENTRO, COORDINADORES DE GRUPO Asunto: Circular 004 de 2020 Control automático de legalidad Consejo de Estado.

La Dirección Jurídica en cumplimiento de la función asignada por el artículo 16, numerales 3°, 5° y 7° del Decreto 249 de 20041, y el artículo 92 ibídem por el cual se asignan funciones a la Secretaría General del Sena, pone en conocimiento que la Presidencia del Consejo de Estado, con base en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, “Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio” expedido por el Gobierno Nacional, y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, emitió la Circular 004 del 23 de marzo de 2020, la cual tiene por objeto ejercer el control automático de legalidad sobre los actos administrativos de carácter general que emitan las entidades del nivel nacional.

Teniendo en cuenta que el SENA es una entidad del nivel nacional, adscrita al Ministerio del Trabajo, le es aplicable el control automático de legalidad que ejerce el Consejo de Estado frente los actos administrativos de carácter general (acuerdos, resoluciones, circulares y directrices) que expida el Director General, el Consejo Directivo Nacional, los Directores de Área, Secretaria General, Directores Regionales o Consejo Directivo Regional, Subdirectores de Centro y Jefes de Oficina, en virtud de lo dispuesto en la Circular 004 del 23 de marzo de 2020 dichos actos deberán remitirse junto con sus documentos soporte, dentro del término de 48 horas siguientes a su expedición, al correo electrónico: secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co, atendiendo las siguientes instrucciones: ( Los actos administrativos expedidos por el Director General, Consejo Directivo Nacional, Directores de Área, Secretaria General y Jefes de Oficina de la Dirección General, serán enviados por la Dirección Jurídica.

( Los actos administrativos que expidan los Directores Regionales, Consejo Directivo Regional y Subdirectores de Centro o quien haga sus veces, serán enviados directamente por cada uno al correo citado, con copia a la Dirección Jurídica. En caso que en las regionales se hayan expedido actos administrativos de carácter general atendiendo las disposiciones del Estado de Emergencia, Social y Ecológica, deberán remitirlos el competente de manera inmediata al correo electrónico arriba señalado con copia a la Dirección Jurídica. […]” (Negrilla fuera del texto). 6.- Ahora bien, la Ley 137 de 1994, norma por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia, señala, en su artículo 20, lo siguiente: “[…] Artículo 20.

Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […]”. 7.- Por su parte, el artículo 136 del CPACA, que regula el control inmediato de legalidad, establece que: “[…] las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código […]” 8.- En este sentido, en aplicación del artículo 136 del CPACA, le corresponde al Consejo de Estado decidir si avoca o no el conocimiento en torno al control inmediato de legalidad de la Circular número 01-3-2020- 000059 de 30 de marzo de 2020, expedida por Director Jurídico del SENA, toda vez que dicha entidad es una autoridad administrativa del orden nacional, adscrita al Ministerio de Trabajo conforme lo dispone al artículo 1° de la Ley 119 de 1994[3]. 9.- Cabe resaltar que en sesión virtual número 10 llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019”.

Por ende, el conocimiento del control de legalidad que nos ocupa corresponde a la Sala Veinte Especial de Decisión en la cual el consejero ponente que suscribe esta decisión actúa como presidente. 10.- Teniendo en cuenta lo anterior, el Despacho advierte que la circular remitida para que se surtiera el control inmediato de legalidad de la referencia no es un acto administrativo[4] susceptible de control por parte de la jurisdicción contencioso administrativo. 11-.

Al respecto, el Despacho recuerda que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. 12.- Asimismo y en cuanto a los actos jurídicos susceptibles de control ante la jurisdicción contenciosa administrativa, es reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en la cual se ha considerado que se trata de aquellos actos administrativos decisorios y definitivos, esto es, “los que resuelven directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”[5]. 13.- En el sub lite, el Despacho encuentra que la finalidad de la referida circular es comunicar al personal directivo del SENA que, de conformidad con lo dispuesto en la Circular 004 de 23 de marzo de 2020, expedida por el Presidente del Consejo de Estado, en concordancia con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, es obligación de dicha entidad remitir a esta Corporación los actos administrativos de contenido general que fuesen expedidos en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica decretado por el gobierno nacional mediante el Decreto 417 de 2020. 14.- En ese sentido, la Circular número 01-3-2020-000059 de 30 de marzo de 2020 no contiene una decisión, en tanto que no está creando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica, toda vez que su propósito es informar al personal directivo del SENA que, de conformidad con la Constitución y la Ley, es su deber remitir al Consejo de Estado los actos administrativos expedidos en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica, con miras a que dicha autoridad judicial ejerza el correspondiente control inmediato de legalidad. 15.- Aunado a ello, no se advierte que la mencionada circular sea una medida de carácter general dictada en desarrollo de alguno de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno nacional para contener los efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus -Covid-19-, por cuanto la misma se encuentra dirigida exclusivamente al personal directivo del SENA y fue expedida con sustento en las facultades ordinarias del Director Jurídico de la mencionada entidad[6]. 16.- En este contexto, el Despacho considera que no se cumplen los presupuestos para efectos de avocar el conocimiento del control de legalidad respecto de la Circular número 01-3-2020-000059 de 30 de marzo de 2020, expedida por el Director Jurídico del SENA, en razón a que no se configuran los requisitos de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el presidente de la Sala Veinte Especial de Decisión del Consejo de Estado, RESUELVE:

PRIMERO: NO ASUMIR el conocimiento del control automático de legalidad de la Circular número 01-3-2020-000059 de 30 de marzo de 2020, expedida por el Director Jurídico del SENA, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.

SEGUNDO: Por Secretaría General de la Corporación, efectúense las anotaciones y archivos documentales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Presidente Sala Veinte Especial de Decisión P: (17) ----------------------- [1] Es de anotar que el control inmediato de legalidad de la referencia fue repartido a este despacho el 15 de julio de 2020. [2] “Por el cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID-19.

Se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por las Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social. [3] “[…] ARTÍCULO 1o. NATURALEZA. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. […]” (destacado del Despacho). [4] Esta corporación ha definido el acto administrativo como aquella: “[…] expresión de la voluntad administrativa unilateral encaminada a producir efectos jurídicos a nivel general y/o particular y concreto, se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición).

Sin tales elementos el acto no sería tal y adolecería de vicios de formación generadores de invalidez, que afectan su legalidad […]”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 12 de octubre de 2017, Expediente 11001-03-27-000-2013-00007- 00 (19950), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 18 de junio de 2015, Expediente 11001-03-24-000-2011- 00271-00, C.P. María Elizabeth García González. [6] Específicamente las previstas en los artículos 3°, 5°, 7° y 9° del Decreto 249 de 2004.