11001-03-15-000-2020-01160-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01160-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27Sentencia2020-07-15

Ponente: Rocío Araújo Oñate

Actor: Comisión De Regulación De Comunicaciones·Demandado: Resolución No. 5960 Del 3 De Abril De 2020

De qué trata

Síntesis: La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos (…) que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública. (…). La jurisprudencia constitucional ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción. (…). [E]l control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral, por cuanto su análisis implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - CaracterísticasEl Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. (…). Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política. El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear -esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad- cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad. Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos formalesEl examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, encontrando: (…). La resolución se encuentra debidamente numerada, fechada (…) y firmada por los integrantes de la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, que la expidió, y cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptada en vigencia del Estado de excepción (…) y en el acto se incluyó la motivación, esto es, los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión, así como una reseña de los antecedentes administrativos. (…). Aplicando el marco conceptual y jurisprudencial expuesto al caso concreto, se concluye que la no aplicación del principio de publicidad previo a la expedición del acto que se examina, previsto en la legislación ordinaria como presupuesto para la expedición de reglamentaciones de carácter general, no se advierte desproporcionado o arbitrario ni afecta la legalidad del acto administrativo, toda vez que el mismo se dictó en uso de potestades extraordinarias, en especial las previstas en los Decretos 417 y 464 de 2020. (…). No se configura la invalidez del acto administrativo por falta de competencia o por irregularidades en su expedición en el marco del Estado de excepción, por lo que la Sala concluye que, contrario a lo alegado por ASOMEDIOS, la entidad tiene competencia para regular la materia y no se requería el agotamiento del trámite ordinario. (…). Se cumple, igualmente, el presupuesto referido a tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que está encaminado a garantizar el derecho a la información veraz y oportuna en materia de salud, reglamentación y establecimiento de ayudas a la población con limitaciones auditivas, por lo que crea situaciones jurídicas para los destinatarios de la norma. (…). Fue dictado en ejercicio de funciones administrativas asignadas a la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, que forma parte integrante de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, en virtud de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 1978 de 2020 y que, de conformidad con el 19 ejusdem se encuentra facultada para expedir toda la regulación de carácter general relacionada con los servicios de telecomunicaciones, que incluyen la televisión abierta. (…). En virtud de lo expuesto, se evidencia que la resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario y, en esa medida, es pasible del medio de control inmediato de legalidad.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos materiales / PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TELEVISIÓN - Accesibilidad de la población sorda e hipoacúsicaLos requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución 5960 del 3 de abril de 2020, cumple con los de i) finalidad, ii) motivación suficiente y de incompatibilidad, iii) necesidad, iv) proporcionalidad, y, (v) el de no discriminación. Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, la Sala considera necesario precisar el marco constitucional, legal y reglamentario de la materia regulada en el acto administrativo. (…). Al respecto, se destacan los siguientes preceptos de la Constitución Política: i) el artículo 13, que consagra el derecho a la igualdad de todas las personas, señalando que recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos; ii) el 20, en virtud del cual se garantiza a todas las personas el derecho a recibir información veraz y oportuna; iii) el 47, que impone al Estado la obligación de adelantar políticas de previsión, rehabilitación e integración social de disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos; y iv) el 365 que califica los servicios públicos como inherentes a la finalidad social del Estado y consagra el deber de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. (…). La Sala reitera que la igualdad de oportunidades no sólo implica la ausencia de discriminaciones, sino también ayuda efectiva para que quienes se encuentren en situación de inferioridad o desventaja puedan remediarlas eficazmente. De igual manera, la población en situación de discapacidad se encuentra comprendida dentro de la categoría de los sujetos de especial protección constitucional. (…). El acto administrativo contiene una única medida dirigida al concesionario de espacios de televisión Canal UNO, a los operadores del servicio de televisión abierta en sus modalidades de privada nacional local con ánimo de lucro, pública regional y pública nacional, de implementar, en al menos una emisión noticiosa al día, la interpretación de lengua de señas colombiana, para aquellas notas relacionadas con la evolución internacional y nacional del COVID-19.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - La Resolución No. 5960 de 2020 satisface el requisito de finalidad[L]a finalidad de la disposición administrativa la constituye la protección del derecho fundamental de la población sorda e hipoacúsica de recibir información oportuna y veraz sobre las medidas sanitarias implementadas con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica para prevenir el contagio del coronavirus, tener acceso a los avances científicos y a los tratamientos médicos, a los canales dispuestos por las instituciones y a los beneficios establecidos por el Gobierno nacional y por las autoridades departamentales y municipales. Lo anterior resulta suficiente para tener por cumplido este presupuesto en torno al cual cabe igualmente destacar que las medidas se adoptan sin suspender la vigencia de las normas ordinarias y sin restringir derechos o libertades pues, por el contrario, están dirigidas a un sector de la población que resulta especialmente vulnerable de cara a una disminución de sus capacidades físicas, en este caso, auditivas, sin que ello afecte de alguna manera al resto de la población. (…). La disposición contenida en la resolución se encuentra encaminada a que las personas con la disminución de su capacidad auditiva cuenten con toda la información para el manejo de la enfermedad y para acceder a las ayudas y directrices que se impartan en relación con la misma.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - La Resolución No. 5960 de 2020 satisface los requisitos de motivación suficiente y necesidad fáctica y jurídicaSobre el cumplimiento de estos requisitos que se encuentran íntimamente relacionados y suponen la verificación de que en los actos administrativos se hayan expresado claramente las razones por las cuales cada una de las medidas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, la Sala evidencia que la Comisión de Regulación de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, motivó en forma amplia y suficiente las razones por las cuales resultaba necesario imponer al concesionario de espacios de televisión del denominado Canal UNO y a los operadores del servicio de televisión abierta en sus distintas modalidades el deber de traducir el contenido necesario relacionado con el COVID-19. (…). [E]n este caso, no se suspendió la legislación ordinaria, ante lo cual no se vislumbra la necesidad de que se efectuara la motivación de incompatibilidad, a la que se refiere el artículo 12 de la Ley 137 de 1994, toda vez que no se suspenden leyes o decretos que se opongan al Estado de excepción. Contrario a ello, se incluye una disposición adicional que garantiza en la mayor medida posible los derechos fundamentales de la población a la que se encuentra dirigida.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - La Resolución No. 5960 de 2020 satisface el requisito de proporcionalidad / DERECHO A LA INFORMACIÓN - Garantizado frente a personas con disminución de su capacidad auditivaLa exigencia de que las medidas que se adopten durante los Estados de excepción deban ser proporcionales a la gravedad de los hechos, es una exigencia establecida en el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Política, desarrollada en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, haciendo relación a la “justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar. Lo que equivale a decir que la proporcionalidad ‘es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos’. (…). [E]l juicio de proporcionalidad busca verificar si la medida adoptada se encuentra ajustada a los hechos que pretende limitar y/o conjurar, y establecer si la afectación de posiciones jurídicas de estirpe constitucional no excede los beneficios que se logran con la medida. (…). [L]a Resolución No. 5960 de 2020 supera el juicio de proporcionalidad porque, de un lado, la medida adoptada no limita o restringe derechos y garantías constitucionales y si bien es cierto impone una obligación adicional a los operadores de televisión señalados en el artículo, que puede implicar para estos erogaciones económicas adicionales, ello resulta proporcional para garantizar los derechos fundamentales del grupo poblacional al que se encuentran dirigidos y se justifica por la gravedad de las circunstancias, de cara a las medidas de aislamiento obligatorias, al número de personas que se han visto contagiadas y las que han perdido la vida. (…). Por otra parte, en punto de la posible afectación alegada por ASOMEDIOS en relación con tener que movilizar personal adicional para cubrir la noticia, la Sala destaca que la traducción del contenido a mensaje de señas se puede realizar sin el desplazamiento obligatorio del intérprete. (…). El representante de ASOMEDIOS igualmente argumentó que, desde la expedición de la Resolución ANTV 350 de 2016 (…) se consagró la obligación para los canales de televisión abierta de implementar el sistema de acceso closed caption o subtitulación en un 100% a 31 de enero de 2017, de la programación de su canal principal análogo y digital, obligación que ha sido cumplida por los destinatarios de la norma. Con respecto a esta alegación, se advierte que el sistema closed caption corresponde a la inclusión de subtítulos en el mismo idioma de la transmisión, el cual ha demostrado que constituye un importante instrumento para llevar el mensaje a personas con discapacidad auditiva, no obstante lo cual presupone que el destinatario sepa leer, por lo que resulta excluyente del sector de población sorda que no tiene este conocimiento siendo, en consecuencia, una medida complementaria más no excluyente, esto es una garantía en la mayor medida posible. (…). Siendo ello así, es claro que las decisiones adoptadas por la Administración contribuyen altamente a la satisfacción de los derechos a la información y, en el escenario de la emergencia, a la salud de los destinatarios de la norma, cuya protección constitucional es reforzada, que constituye una de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de excepción, y, finalmente, están debidamente limitadas y restringidas al objetivo que se pretende alcanzar, esto es, la conjuración de la crisis y del despliegue de sus efectos. En consecuencia, se trata de una medida razonable y legítima para alcanzar los objetivos descritos y, por lo tanto, en este caso, constitucional y legalmente justificada, sin que se advierta i) extralimitación alguna por parte de la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones; ii) exceso en el ejercicio de sus competencias; iii) irregularidad en la expedición; iv) falsa motivación; o v) afectación de algún derecho fundamental de los destinatarios de la norma o de los obligados a cumplirla.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - La Resolución No. 5960 de 2020 satisface el principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad en la medida / VIGENCIA DE LA NORMA - CondicionadaEn virtud de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las medidas no pueden entrañar discriminación alguna, encontrando la Sala que la reglamentación se encuentra encaminada a proteger los derechos fundamentales de una parte de la población colombiana que tiene una disminución auditiva y, en esa medida, salvaguarda tales derechos sin afectar los del resto de la población. (…). Por ‘discriminación por motivos de discapacidad’ se entiende cualquier distinción, exclusión o restricción que tenga el propósito o el efecto de obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en igualdad de condiciones, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en los ámbitos político, económico, social, cultural, civil o de otro tipo. El concepto incluye como forma de discriminación la denominada “denegación de ajustes razonables”, que consiste en las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una carga desproporcionada, cuando se requieran para garantizar a las personas con discapacidad el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones con los demás, de todos los derechos. (…). [H]abría discriminación en la Resolución que se controla, si con la medida se hubiera excluido a la población mayoritaria o puesto por encima del lenguaje hablado el de señas, lo que sin lugar a dudas no ocurre en el caso concreto, por dos razones, la primera porque se estableció para una sola emisión al día y, la segunda, por cuanto se trata de introducir la traducción, sin eliminar las demás formas de comunicación que se encuentren destinadas a otros grupos con discapacidad, como el caso de los ciegos o de los sordos que pueden leer los subtítulos incluidos en el contenido cuando estos desconocen el lenguaje de señas colombiano. (…). Al examinar la medida sub examine la Sala evidencia que cumple con los presupuestos encaminados a materializar los derechos de la población sorda en el sentido de remover efectivamente obstáculos para acceder a los derechos fundamentales a la información y a la salud, evita la discriminación y permite la inclusión social, circunstancias que resultan más que relevantes para esta Sala, en orden a decretar la legalidad del acto. (…). Las medidas, así mismo carecen de arbitrariedad, al ser proporcionales y razonables, respetan el ordenamiento superior y no se oponen a los preceptos constitucionales, legales y reglamentarios de superior jerarquía en que se fundamentan. (…). [E]ntre las consideraciones de la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo No. 464 de 2020, fundamento de la resolución objeto de estudio, se indicó que “la vigencia del Decreto 464 de 2020, al estar circunscrita a la duración del estado de emergencia declarado en el Decreto 417 de 2020, además de ser conforme con la Constitución, fue un elemento relevante para el análisis de algunas de las medidas adoptadas en el mismo.” En la resolución, por su parte, se indicó que la obligación debía ser acatada dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la entrada en vigor y hasta el cese del Estado de emergencia, económico, social y ecológico, término que en consecuencia feneció, sin que se advierta que haya sido prorrogada por la entidad en acto administrativo posterior, dejando desprotegidos a los beneficiarios de la norma en un momento en que la crisis sanitaria no ha terminado y, por el contrario sus efectos se han agravado, lo que obligó al Ministerio de Salud y Protección Social a prorrogar la emergencia, con la expedición de la Resolución No. 884 de 2020, que la extendió en todo el territorio nacional hasta el 31 de agosto de 2020. (…). En consecuencia, la Sala advierte que (…) la disposición no puede quedar condicionada al termino de duración del Estado de excepción, como lo determinó el Decreto Legislativo 464 de 2020, porque ello implicaría que la reglamentación habría expirado el 15 de abril de 2020, fecha en que vencieron los treinta (30) días de duración de la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 417 de 2020 y, en ese sentido, no cumpliría la finalidad de protección de los derechos del grupo de personas sordas e hipoacúsicas para la cual fue expedida. (…). Siendo ello así, corresponde a la Sala (…) con el fin de superar el defecto en el que incurre el acto administrativo en punto de su vigencia, brindar una solución que garantice el núcleo esencial de los derechos a la información y a la salud condicionar, para garantizar la concurrencia de los principios que se analizaron en especial la finalidad y proporcionalidad de la disposición, la vigencia de la norma, la cual debe ir hasta la fecha en que termine la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y no hasta el vencimiento del término de duración de la primera emergencia económica, social y ecológica.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la declaratoria del estado de emergencia económica, social o ecológica, ver: Corte Constitucional, sentencia C - 466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. En cuanto a que el carácter integral del control no obliga al juez contencioso a realizar el estudio de validez del acto en estudio confrontándolo con todo el universo jurídico, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 2010-00196, reiterada en Sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación 11001-03-15-000-2015-02578-00. Con respecto a las principales características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00. Acerca de que la sentencia proferida no tiene fuerza de cosa juzgada absoluta, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de junio de 2014, M.P. Danilo Rojas Betancourt, radicación 11001-03-15-000-2011-01127-00(CA). En cuanto a la compatibilidad del control inmediato de legalidad con otros medios de control, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de mayo de 2011, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, radicación 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA). Sobre la población en situación de discapacidad y que ellos se encuentran dentro de la categoría de los sujetos de especial protección constitucional, ver: Corte Constitucional, sentencia C-767 del 16 de octubre de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En relación con la proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 del 13 de abril de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Con respecto a la discriminación por motivos de discapacidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-615 del primero (1) de agosto de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos (…) que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública.

(…). La jurisprudencia constitucional ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción. (…). [E]l control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral, por cuanto su análisis implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. (…). Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política.

El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad.

Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, encontrando: (…).

La resolución se encuentra debidamente numerada, fechada (…) y firmada por los integrantes de la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, que la expidió, y cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptada en vigencia del Estado de excepción (…) y en el acto se incluyó la motivación, esto es, los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión, así como una reseña de los antecedentes administrativos.

(…). Aplicando el marco conceptual y jurisprudencial expuesto al caso concreto, se concluye que la no aplicación del principio de publicidad previo a la expedición del acto que se examina, previsto en la legislación ordinaria como presupuesto para la expedición de reglamentaciones de carácter general, no se advierte desproporcionado o arbitrario ni afecta la legalidad del acto administrativo, toda vez que el mismo se dictó en uso de potestades extraordinarias, en especial las previstas en los Decretos 417 y 464 de 2020.

(…). No se configura la invalidez del acto administrativo por falta de competencia o por irregularidades en su expedición en el marco del Estado de excepción, por lo que la Sala concluye que, contrario a lo alegado por ASOMEDIOS, la entidad tiene competencia para regular la materia y no se requería el agotamiento del trámite ordinario. (…).

Se cumple, igualmente, el presupuesto referido a tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que está encaminado a garantizar el derecho a la información veraz y oportuna en materia de salud, reglamentación y establecimiento de ayudas a la población con limitaciones auditivas, por lo que crea situaciones jurídicas para los destinatarios de la norma.

(…). Fue dictado en ejercicio de funciones administrativas asignadas a la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, que forma parte integrante de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, en virtud de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 1978 de 2020 y que, de conformidad con el 19 ejusdem se encuentra facultada para expedir toda la regulación de carácter general relacionada con los servicios de telecomunicaciones, que incluyen la televisión abierta.

(…). En virtud de lo expuesto, se evidencia que la resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario y, en esa medida, es pasible del medio de control inmediato de legalidad. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos materiales / PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TELEVISIÓN - Accesibilidad de la población sorda e hipoacúsica Los requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución 5960 del 3 de abril de 2020, cumple con los de i) finalidad, ii) motivación suficiente y de incompatibilidad, iii) necesidad, iv) proporcionalidad, y, (v) el de no discriminación. Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, la Sala considera necesario precisar el marco constitucional, legal y reglamentario de la materia regulada en el acto administrativo.

(…). Al respecto, se destacan los siguientes preceptos de la Constitución Política: i) el artículo 13, que consagra el derecho a la igualdad de todas las personas, señalando que recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos; ii) el 20, en virtud del cual se garantiza a todas las personas el derecho a recibir información veraz y oportuna; iii) el 47, que impone al Estado la obligación de adelantar políticas de previsión, rehabilitación e integración social de disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos; y iv) el 365 que califica los servicios públicos como inherentes a la finalidad social del Estado y consagra el deber de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

(…). La Sala reitera que la igualdad de oportunidades no sólo implica la ausencia de discriminaciones, sino también ayuda efectiva para que quienes se encuentren en situación de inferioridad o desventaja puedan remediarlas eficazmente. De igual manera, la población en situación de discapacidad se encuentra comprendida dentro de la categoría de los sujetos de especial protección constitucional.

(…). El acto administrativo contiene una única medida dirigida al concesionario de espacios de televisión Canal UNO, a los operadores del servicio de televisión abierta en sus modalidades de privada nacional local con ánimo de lucro, pública regional y pública nacional, de implementar, en al menos una emisión noticiosa al día, la interpretación de lengua de señas colombiana, para aquellas notas relacionadas con la evolución internacional y nacional del COVID-19.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución No. 5960 de 2020 satisface el requisito de finalidad [L]a finalidad de la disposición administrativa la constituye la protección del derecho fundamental de la población sorda e hipoacúsica de recibir información oportuna y veraz sobre las medidas sanitarias implementadas con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica para prevenir el contagio del coronavirus, tener acceso a los avances científicos y a los tratamientos médicos, a los canales dispuestos por las instituciones y a los beneficios establecidos por el Gobierno nacional y por las autoridades departamentales y municipales.

Lo anterior resulta suficiente para tener por cumplido este presupuesto en torno al cual cabe igualmente destacar que las medidas se adoptan sin suspender la vigencia de las normas ordinarias y sin restringir derechos o libertades pues, por el contrario, están dirigidas a un sector de la población que resulta especialmente vulnerable de cara a una disminución de sus capacidades físicas, en este caso, auditivas, sin que ello afecte de alguna manera al resto de la población. (…).

La disposición contenida en la resolución se encuentra encaminada a que las personas con la disminución de su capacidad auditiva cuenten con toda la información para el manejo de la enfermedad y para acceder a las ayudas y directrices que se impartan en relación con la misma. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución No. 5960 de 2020 satisface los requisitos de motivación suficiente y necesidad fáctica y jurídica Sobre el cumplimiento de estos requisitos que se encuentran íntimamente relacionados y suponen la verificación de que en los actos administrativos se hayan expresado claramente las razones por las cuales cada una de las medidas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, la Sala evidencia que la Comisión de Regulación de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, motivó en forma amplia y suficiente las razones por las cuales resultaba necesario imponer al concesionario de espacios de televisión del denominado Canal UNO y a los operadores del servicio de televisión abierta en sus distintas modalidades el deber de traducir el contenido necesario relacionado con el COVID-19.

(…). [E]n este caso, no se suspendió la legislación ordinaria, ante lo cual no se vislumbra la necesidad de que se efectuara la motivación de incompatibilidad, a la que se refiere el artículo 12 de la Ley 137 de 1994, toda vez que no se suspenden leyes o decretos que se opongan al Estado de excepción. Contrario a ello, se incluye una disposición adicional que garantiza en la mayor medida posible los derechos fundamentales de la población a la que se encuentra dirigida.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución No. 5960 de 2020 satisface el requisito de proporcionalidad / DERECHO A LA INFORMACIÓN – Garantizado frente a personas con disminución de su capacidad auditiva La exigencia de que las medidas que se adopten durante los Estados de excepción deban ser proporcionales a la gravedad de los hechos, es una exigencia establecida en el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Política, desarrollada en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, haciendo relación a la “justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar.

Lo que equivale a decir que la proporcionalidad ‘es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos’. (…). [E]l juicio de proporcionalidad busca verificar si la medida adoptada se encuentra ajustada a los hechos que pretende limitar y/o conjurar, y establecer si la afectación de posiciones jurídicas de estirpe constitucional no excede los beneficios que se logran con la medida.

(…). [L]a Resolución No. 5960 de 2020 supera el juicio de proporcionalidad porque, de un lado, la medida adoptada no limita o restringe derechos y garantías constitucionales y si bien es cierto impone una obligación adicional a los operadores de televisión señalados en el artículo, que puede implicar para estos erogaciones económicas adicionales, ello resulta proporcional para garantizar los derechos fundamentales del grupo poblacional al que se encuentran dirigidos y se justifica por la gravedad de las circunstancias, de cara a las medidas de aislamiento obligatorias, al número de personas que se han visto contagiadas y las que han perdido la vida.

(…). Por otra parte, en punto de la posible afectación alegada por ASOMEDIOS en relación con tener que movilizar personal adicional para cubrir la noticia, la Sala destaca que la traducción del contenido a mensaje de señas se puede realizar sin el desplazamiento obligatorio del intérprete. (…). El representante de ASOMEDIOS igualmente argumentó que, desde la expedición de la Resolución ANTV 350 de 2016 (…) se consagró la obligación para los canales de televisión abierta de implementar el sistema de acceso closed caption o subtitulación en un 100% a 31 de enero de 2017, de la programación de su canal principal análogo y digital, obligación que ha sido cumplida por los destinatarios de la norma.

Con respecto a esta alegación, se advierte que el sistema closed caption corresponde a la inclusión de subtítulos en el mismo idioma de la transmisión, el cual ha demostrado que constituye un importante instrumento para llevar el mensaje a personas con discapacidad auditiva, no obstante lo cual presupone que el destinatario sepa leer, por lo que resulta excluyente del sector de población sorda que no tiene este conocimiento siendo, en consecuencia, una medida complementaria más no excluyente, esto es una garantía en la mayor medida posible.

(…). Siendo ello así, es claro que las decisiones adoptadas por la Administración contribuyen altamente a la satisfacción de los derechos a la información y, en el escenario de la emergencia, a la salud de los destinatarios de la norma, cuya protección constitucional es reforzada, que constituye una de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de excepción, y, finalmente, están debidamente limitadas y restringidas al objetivo que se pretende alcanzar, esto es, la conjuración de la crisis y del despliegue de sus efectos.

En consecuencia, se trata de una medida razonable y legítima para alcanzar los objetivos descritos y, por lo tanto, en este caso, constitucional y legalmente justificada, sin que se advierta i) extralimitación alguna por parte de la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones; ii) exceso en el ejercicio de sus competencias; iii) irregularidad en la expedición; iv) falsa motivación; o v) afectación de algún derecho fundamental de los destinatarios de la norma o de los obligados a cumplirla.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución No. 5960 de 2020 satisface el principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad en la medida / VIGENCIA DE LA NORMA – Condicionada En virtud de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las medidas no pueden entrañar discriminación alguna, encontrando la Sala que la reglamentación se encuentra encaminada a proteger los derechos fundamentales de una parte de la población colombiana que tiene una disminución auditiva y, en esa medida, salvaguarda tales derechos sin afectar los del resto de la población. (…).

Por ‘discriminación por motivos de discapacidad’ se entiende cualquier distinción, exclusión o restricción que tenga el propósito o el efecto de obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en igualdad de condiciones, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en los ámbitos político, económico, social, cultural, civil o de otro tipo.

El concepto incluye como forma de discriminación la denominada “denegación de ajustes razonables”, que consiste en las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una carga desproporcionada, cuando se requieran para garantizar a las personas con discapacidad el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones con los demás, de todos los derechos.

(…). [H]abría discriminación en la Resolución que se controla, si con la medida se hubiera excluido a la población mayoritaria o puesto por encima del lenguaje hablado el de señas, lo que sin lugar a dudas no ocurre en el caso concreto, por dos razones, la primera porque se estableció para una sola emisión al día y, la segunda, por cuanto se trata de introducir la traducción, sin eliminar las demás formas de comunicación que se encuentren destinadas a otros grupos con discapacidad, como el caso de los ciegos o de los sordos que pueden leer los subtítulos incluidos en el contenido cuando estos desconocen el lenguaje de señas colombiano. (…).

Al examinar la medida sub examine la Sala evidencia que cumple con los presupuestos encaminados a materializar los derechos de la población sorda en el sentido de remover efectivamente obstáculos para acceder a los derechos fundamentales a la información y a la salud, evita la discriminación y permite la inclusión social, circunstancias que resultan más que relevantes para esta Sala, en orden a decretar la legalidad del acto.

(…). Las medidas, así mismo carecen de arbitrariedad, al ser proporcionales y razonables, respetan el ordenamiento superior y no se oponen a los preceptos constitucionales, legales y reglamentarios de superior jerarquía en que se fundamentan. (…). [E]ntre las consideraciones de la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo No. 464 de 2020, fundamento de la resolución objeto de estudio, se indicó que “la vigencia del Decreto 464 de 2020, al estar circunscrita a la duración del estado de emergencia declarado en el Decreto 417 de 2020, además de ser conforme con la Constitución, fue un elemento relevante para el análisis de algunas de las medidas adoptadas en el mismo.” En la resolución, por su parte, se indicó que la obligación debía ser acatada dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la entrada en vigor y hasta el cese del Estado de emergencia, económico, social y ecológico, término que en consecuencia feneció, sin que se advierta que haya sido prorrogada por la entidad en acto administrativo posterior, dejando desprotegidos a los beneficiarios de la norma en un momento en que la crisis sanitaria no ha terminado y, por el contrario sus efectos se han agravado, lo que obligó al Ministerio de Salud y Protección Social a prorrogar la emergencia, con la expedición de la Resolución No. 884 de 2020, que la extendió en todo el territorio nacional hasta el 31 de agosto de 2020.

(…). En consecuencia, la Sala advierte que (…) la disposición no puede quedar condicionada al termino de duración del Estado de excepción, como lo determinó el Decreto Legislativo 464 de 2020, porque ello implicaría que la reglamentación habría expirado el 15 de abril de 2020, fecha en que vencieron los treinta (30) días de duración de la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 417 de 2020 y, en ese sentido, no cumpliría la finalidad de protección de los derechos del grupo de personas sordas e hipoacúsicas para la cual fue expedida.

(…). Siendo ello así, corresponde a la Sala (…) con el fin de superar el defecto en el que incurre el acto administrativo en punto de su vigencia, brindar una solución que garantice el núcleo esencial de los derechos a la información y a la salud condicionar, para garantizar la concurrencia de los principios que se analizaron en especial la finalidad y proporcionalidad de la disposición, la vigencia de la norma, la cual debe ir hasta la fecha en que termine la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y no hasta el vencimiento del término de duración de la primera emergencia económica, social y ecológica.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la declaratoria del estado de emergencia económica, social o ecológica, ver: Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. En cuanto a que el carácter integral del control no obliga al juez contencioso a realizar el estudio de validez del acto en estudio confrontándolo con todo el universo jurídico, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 2010-00196, reiterada en Sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación 11001-03-15-000-2015-02578-00.

Con respecto a las principales características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero radicación 11001-03-15-000- 2009-00305-00. Acerca de que la sentencia proferida no tiene fuerza de cosa juzgada absoluta, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de junio de 2014, M.P. Danilo Rojas Betancourt, radicación 11001-03-15-000-2011-01127-00(CA).

En cuanto a la compatibilidad del control inmediato de legalidad con otros medios de control, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de mayo de 2011, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, radicación 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA). Sobre la población en situación de discapacidad y que ellos se encuentran dentro de la categoría de los sujetos de especial protección constitucional, ver: Corte Constitucional, sentencia C-767 del 16 de octubre de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

En relación con la proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 del 13 de abril de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Con respecto a la discriminación por motivos de discapacidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-615 del primero (1) de agosto de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 20 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 47 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 365 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 14 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / DECRETO 1078 DE 2015 / LEY 1978 DE 2020 – ARTÍCULO 19 / LEY 1978 DE 2020 – ARTÍCULO 20 / LEY 182 DE 1995 – ARTÍCULO 55 / LEY 361 DE 1997 – ARTÍCULO 67 / LEY 982 DE 2005 – ARTÍCULO 13 / LEY 1145 DE 2007 / LEY 1346 DE 2009 – ARTÍCULO 9 / LEY 1346 DE 2009 – ARTÍCULO 21 / LEY 1618 DE 2013 – ARTÍCULO 6 NUMERAL 4 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 464 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 5960 DE 2020 (3 de abril) COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES (Ajustada al ordenamiento) / RESOLUCIÓN 5960 DE 2020 (3 de abril) COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES (Condicionada la vigencia de la norma) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., quince (15) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01160-00 Actor: COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES Demandado: RESOLUCIÓN No. 5960 DEL 3 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Resolución No. 5960 del 3 de abril de 2020 |Temas: |Análisis de finalidad, necesidad, motivación | | |suficiente, proporcionalidad, razonabilidad y | | |no discriminación de la medida administrativa | | |adoptada durante el Estado de excepción – | | |Principio de solidaridad y de protección | | |reforzada. | SENTENCIA [pic] OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala Veintisiete Especial de Decisión del Consejo de Estado ejerce el control inmediato de legalidad, previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Resolución No. 5960 del 3 de abril de 2020, expedida por la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, “Por la cual se adoptan unas medidas regulatorias para garantizar a la población sorda o hipoacúsica la comunicación oportuna y continua a través de televisión abierta, durante el Estado de Emergencia Económico, Social y Ecológico.”.

ANTECEDENTES 1. Declaratoria de emergencia sanitaria, decretos de emergencia económica, social y ecológica y actos que lo desarrollan 1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud - OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia, con fundamento en lo cual, el Ministerio de Salud y de la Protección Social profirió la Resolución No. 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, emergencia que fue prorrogada, según la Resolución No. 884 de 2020, que la extendió hasta el 31 de agosto de 2020. 2.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, abordando cuatro aspectos: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo de gravedad; iii) la justificación de la declaratoria; y iv) la adopción de la medida. 3.

En el presupuesto fáctico tuvo en cuenta factores como: i) la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus - COVID-19; ii) aspectos económicos, referidos a la reducción de caja de las personas y empresas; la ruptura no prevista del acuerdo de recorte de la producción del crudo de la OPEP, que implicó un desplome abrupto del precio del petróleo, y la disminución, por parte de la Reserva Federal de Estados Unidos de la tasa de interés de referencia. 4.

El presupuesto valorativo se estudió a la luz de los juicios de gravedad de la afectación y de necesidad de las medidas, de conformidad con lo expuesto en la sentencia C-670 de 2015, expedida por la Corte Constitucional[1], en consideración a que la situación a la que está expuesta la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar. 5.

En consecuencia, se justificó la necesidad de adoptar medidas extraordinarias que, para los efectos del análisis que se realizará en el sub examine, por el contenido de la materia de la regulación, se consideró que, como una de las principales recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud es el distanciamiento social y el aislamiento, “las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la salud y la vida de los colombianos.” 6.

La Corte Constitucional, en sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, encontró ajustado a la Constitución el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, por considerar que el Gobierno nacional, lejos de haber incurrido en una valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejerció apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución.[2] 7.

Para arribar a la citada parte resolutiva, la Corte consideró que las dimensiones de la calamidad pública y sanitaria, sus efectos en el orden económico y social, así como el impacto negativo en la protección efectiva de los derechos constitucionales de los ciudadanos colombianos y residentes en el país requería la adopción de medidas extraordinarias. 8.

Por otra parte, con sustento en las facultades otorgadas por el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, expidió el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID- 19.

Entre las decisiones adoptadas, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, con algunas excepciones, cuya extensión se ha venido realizando a través de decretos posteriores.[3] 9. En desarrollo del Estado de emergencia, se dictó el Decreto Legislativo No. 464 del 23 de marzo de 2020[4] "Por el cual se disponen medidas con el fin de atender la situación de emergencia económica, social y ecológica de la que trata el Decreto 417 de 2020”, en el que se declaró que los servicios de telecomunicaciones, incluidos los de radiodifusión sonora, los de televisión y los postales, son esenciales, considerando que es deber del Estado asegurar la prestación continua, oportuna y de calidad. 10.

El mencionado Decreto Legislativo ordenó garantizar, en las referidas condiciones, la comunicación entre las autoridades, el personal de atención médica, la población afectada, en riesgo y el resto de los ciudadanos, para que conozcan las medidas a implementar, los canales de atención y los beneficios que se establezcan, entre otra información útil que debe estar disponible y ser transmitida mediante los servicios de telecomunicaciones. 11.

Sobre este Decreto Legislativo se pronunció la Corte Constitucional, en sentencia C- 151 de 2020[5], en el sentido de declararlo exequible, por considerar que supera los juicios de finalidad, conexidad material, motivación suficiente ausencia de arbitrariedad, no contradicción específica, necesidad, proporcionalidad y de no discriminación. 12.

En efecto, la Corte consideró que la declaratoria, como servicio público esencial, de las telecomunicaciones es compatible con la Constitución y que la coyuntura generada por el COVID-19 y, en particular, el contexto de las medidas sanitarias de distanciamiento social y la necesidad de mantenerse informado y seguir las recomendaciones de los profesionales sanitarios implica que “los servicios tienen, la condición de herramientas esenciales, durante el período de vigencia del Decreto Legislativo 464 de 2020, que es, según lo previsto en su artículo 7º “Desde la fecha de su publicación y mientras se mantenga el Estado de Emergencia.” 1.2.

Acto administrativo expedido por la Comisión de Regulación de Comunicaciones 13. Con sustento en los Decretos 417 de 2020, por medio del cual el Gobierno nacional declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica, y 464 de la misma anualidad, así como en lo dispuesto por la Ley 1341 de 2009[6], modificada por la 1978 de 2019[7], por los artículos 1º de la Ley 182 de 1995[8], y el 13 de la Ley 982 de 2005, según el cual el Estado debe garantizar el ejercicio del derecho a la información de las personas sordas, sordociegas y e hipoacúsicas, la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, expidió la Resolución No. 5960 del 3 de abril de 2020, “Por la cual se adoptan unas medidas regulatorias para garantizar a la población sorda o hipoacúsica la comunicación oportuna y continua a través de televisión abierta, durante el Estado de Emergencia Económico, Social y Ecológico”, y la remitió a esta Corporación, para que ejerciera el control inmediato de legalidad. 14.

En la referida resolución, la entidad pública resolvió: “ARTICULO PRIMERO: El concesionario de espacios de televisión del denominado canal UNO, los operadores del servicio de televisión abierta en sus modalidades privada nacional, local con ánimo de lucro, pública regional y pública nacional, deberán implementar, en al menos una emisión noticiosa al día, la interpretación de lengua de señas, en los términos del artículo 6º de la Resolución ANTV 350 de 2016, para aquellas notas relacionadas con la evolución internacional y nacional del COVID-19, en las que se comunique a la ciudadanía cualquier información que sea transmitida por las autoridades o que contenga recomendaciones médicas, o haga referencia a medidas a implementar o implementadas durante el estado de emergencia, así como los diferentes canales de atención dispuestos, los beneficios entregados y cualquier información que resulte esencial para mantener informada a la población. Esta obligación deberá ser acatada dentro de los tres días hábiles siguientes a la entrada en vigor de la presente Resolución y hasta el cese del Estado de Emergencia Económico, Social y Ecológico.

ARTICULO SEGUNDO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial.” 1.3. Principales actuaciones procesales 1.3.1. Auto que avocó el conocimiento 15. Mediante auto del 23 de abril de 2020, se avocó el conocimiento del acto administrativo, con el fin de ejercer el control inmediato de legalidad y se ordenó impartirle el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 16.

En esta oportunidad, no se consideró necesario solicitar conceptos ni decretar la práctica de pruebas, diferentes a incorporar los antecedentes administrativos del acto. 17. La providencia se notificó al presidente de la Comisión de Regulación de Comunicaciones y a la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, designada para actuar en representación del Ministerio Público, el 24 de abril de 2020.

El 27 del mismo mes y año se fijó aviso para posibilitar la intervención de la comunidad. 1.3.2. Intervención de la Comisión de Regulación de Comunicaciones 18. La entidad, por intermedio del Director Ejecutivo, se pronunció sobre la legalidad de las medidas administrativas contenidas en la Resolución No. 5960 del 3 de abril de 2020. 19.

En el documento hizo referencia a las normas jurídicas ordinarias que constituyen el fundamento de la decisión, destacando la Ley 982 de 2005, que contiene el reconocimiento de la lengua de señas en Colombia y garantiza el derecho a la información de las personas sordas, sordociegas e hipoacúsicas, a través de los canales nacionales de televisión abierta, al tiempo que relacionó las facultades legales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones. 20.

Se refirió a los antecedentes del coronavirus, desde su aparición en una provincia de China, a la declaratoria de pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud, a la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud colombiano y, finalmente, a la expedición, por parte del Presidente de la República con la firma de todos los Ministros, del Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, por el cual se declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica. 21.

Aseveró que, con fundamento en las facultades otorgadas al Gobierno Nacional para dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, fue expedido el Decreto Legislativo No. 464 del 23 de marzo de 2020, en el que se declaró a los servicios de telecomunicaciones -incluido el de televisión- como “servicios públicos esenciales”, en consideración a que estos “se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de bienes jurídicos ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales y permite hacer efectivas las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y efectividad (…)”. 22.

Argumentó que se estableció la necesidad de “garantizar la continua y oportuna comunicación entre las autoridades, personal de atención médica, la población afectada, en riesgo y el resto de los ciudadanos, para que conozcan entre otras, las medidas a implementar, los canales de atención, los beneficios que sean entregados, entre otra información útil, que debe estar disponible y ser transmitida mediante los servicios de telecomunicaciones incluyendo la televisión, así como los postales, según la necesidad difusión de la información por parte las autoridades”. 23.

Manifestó que el artículo 2.2.14.7.4. del Decreto MINTIC 1078 de 2015, –adicionado por el Decreto 2434 de 2015–, señala que, "[e]n casos de emergencia, conmoción interna o externa, desastres o calamidad pública, los proveedores de servicios de radiodifusión sonora y los operadores del servicio de televisión, deberán atender los requerimientos de las autoridades para la transmisión de las comunicaciones". 24.

Como antecedentes directos de la resolución objeto de control, indicó que, el 3 de abril del año 2020, la entidad recibió del Instituto Nacional para Sordos - INSOR una comunicación en la que manifestó la necesidad de ampliar las disposiciones normativas frente al acceso a la información para personas sordas e hipoacúsicas, con el fin de que, dada la emergencia generada con ocasión de la propagación del virus COVID-19, puedan acceder en condiciones de igualdad a información que es prioritaria. 25.

Advirtió que, siendo ello así, en el contexto asociado a la situación de emergencia por la propagación del COVID-19 y teniendo en cuenta la solicitud realizada por el INSOR, la entidad consideró necesario adoptar medidas que permitieran solventar la urgencia advertida en el Decreto Ley 464 de 2020, consistente en garantizar, a través del servicio público esencial de televisión, la comunicación oportuna y continua entre las autoridades, el personal de atención médica y la ciudadanía, incluyendo en esta última, evidentemente, a la población sorda e hipoacúsica. 26.

Hizo referencia al cumplimiento de los requisitos formales y materiales del acto administrativo, de cara a las exigencias establecidas en la Ley Estatutaria 137 de 1994, informando que, con fundamento en la Resolución CRC 5917 de 2020 “Por medio de la cual se establece el Reglamento Interno de la Comisión de Regulación de Comunicaciones”, el proyecto de acto administrativo –que tuvo como resultado la expedición de la Resolución 5960 de 2020– fue sometido a la evaluación y posterior aprobación, en primer lugar, del Comité de Comisionados de la Sesión de Comisión de Contenidos Audiovisuales y, posteriormente, de la Sesión de Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, tal como consta, respectivamente, en las actas Nos. 7 del 3 de abril de 2020 y 3 de la misma fecha, las cuales allegó a la actuación. 27.

Se refirió ampliamente a la finalidad del acto administrativo, destacando que desarrolla la garantía de la población sorda e hipoacúsica de tener acceso a información oportuna y continua en un entorno de excepción y de emergencia en el que está de por medio la vida humana. 28. A su juicio, no incluir la obligación excepcional de transmitir en televisión abierta, al menos en un programa noticioso al día, información relevante en materia de COVID-19 con interpretación de lenguaje de señas colombiano, expondría a gran parte de la comunidad sorda e hipoacúsica a una situación de completa desinformación, sometiéndolas a riesgo de contagio. 29.

Destacó que las medidas adoptadas por la Comisión se encuentran en línea con una estrategia global de protección a la población con algún tipo de discapacidad o en situación de vulnerabilidad. En efecto, la Organización de los Estados Americanos-OEA[9] impartió instrucciones y recomendaciones que muestran la necesidad de que durante esta pandemia se adopten medidas que garanticen los derechos de la población con discapacidad, documento difundido por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como referente para la gestión de las decisiones de intervención de las diferentes autoridades en este entorno de emergencia sanitaria. 30.

Entre las reglas planteadas por la OEA, se encuentran algunas recomendaciones frente al marco de las políticas de información y comunicación, de las que se destaca la necesidad de que: “Toda la información sobre salud pública antes, durante y después de la emergencia debe ser difundida en una diversidad de formatos accesibles para las personas con discapacidad y al mismo tiempo y por los mismos canales que se entrega la información al resto de la población, de manera constante.

Esto implica que toda la comunicación audible debe ser traducida a medios visuales (lengua de señas, subtítulos), y toda la información visual que se transmite, debe ser traducida a formatos auditivos, tales como la audio-descripción, audio- texto, comunicación aumentada y otros formatos alternativos de comunicación…” 31. Indicó que, de igual manera, la medida es concordante con las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos - CIDH, que, por medio de la Resolución 01 de 2020, estableció “estándares y recomendaciones bajo la convicción de que las medidas adoptadas por los Estados en la atención y contención de la pandemia deben tener como centro el pleno respeto de los derechos humanos”, entre las que se aprecian, en lo que respecta a las personas con discapacidad, las siguientes: “(…) 79.

Adoptar los ajustes razonables y apoyos necesarios para garantizar que las personas con discapacidad puedan ejercer sus derechos humanos en condiciones de igualdad en contextos de medidas de aislamiento o contención. 80. Adoptar estrategias accesibles de comunicación a fin de informar en formatos accesibles sobre evolución, prevención y tratamiento”. 32.

Terminó su intervención haciendo los juicios de finalidad, necesidad, proporcionalidad y carencia de arbitrariedad de la medida administrativa, los cuales consideró que se superan ampliamente, con el fin de que sea declarada su legalidad, en sede del control inmediato que está efectuando el Consejo de Estado. 33. Sobre el requisito de proporcionalidad señaló que, si bien se generó una obligación adicional a cargo de los destinatarios de la norma, ella no es desproporcionada si se tiene en cuenta: i) la necesidad de salvaguardar bienes jurídicos de superior jerarquía; ii) no se impuso en forma indefinida; y iii) recae exclusivamente en lo que resulta de interés, toda vez que se limitó a “aquellas notas relacionadas con la evolución internacional y nacional del COVID-19, en las que se comunique a la ciudadanía cualquier información que sea transmitida por las autoridades o que contenga recomendaciones médicas, o haga referencia a medidas a implementar o implementadas durante el estado de emergencia, así como los diferentes.” 1.3.3.

Intervención del Instituto Nacional de Sordos - INSOR 34. La representante legal del Instituto Nacional de Sordos, mediante escrito remitido por correo electrónico a la Secretaría General del Consejo de Estado, señaló que, para la población sorda esta crisis ha puesto en evidencia las brechas que existen para acceder, en igualdad de condiciones, a la información relevante y de interés nacional. 35.

Anexó el concepto técnico de acceso a la información para personas sordas, durante el Estado de emergencia, que contiene los antecedentes normativos, los principales avances logrados en la legislación interna y pone de presente la necesidad de ampliar las disposiciones legales durante la emergencia, para que los beneficiarios de las normas puedan acceder en igualdad de condiciones a la información prioritaria y de interés general. 36.

Señaló que en Colombia existen más de 540.000 personas con deficiencias auditivas, de las cuales por lo menos un cincuenta por ciento (50%) son usuarias de la lengua de señas, “como lengua materna o primera lengua”. 37. En el concepto indicó que, según información recopilada por el Instituto Nacional para Sordos, se calcula que el 38% de la población sorda colombiana mayor de 14 años no sabe leer y que, para el año 2017, un estimado de 177.516 mayores de 15 años se encontraba en condición de analfabetismo, por lo que, para este amplio segmento de la población, la lengua de señas colombiana constituye su único medio de comunicación, de recibir información y de relacionarse con el resto de la sociedad. 1.3.4.

Intervención de la Asociación Nacional de Medios de Comunicación -ASOMEDIOS 38. Por intermedio del Presidente Ejecutivo, la entidad rindió concepto en el que hizo referencia a los Decretos Legislativos dictados por el ejecutivo en relación con el Estado de excepción y se pronunció sobre los requisitos formales y materiales del acto administrativo. 39.

En relación con los primeros, precisó que el Decreto Legislativo No. 464 de 2020, en el que se sustentó la decisión de la administración, no autoriza a la Comisión de Contenidos Audiovisuales para imponer -de manera inmediata- un cambio regulatorio del servicio de televisión, sin el cumplimiento de los requisitos de debido proceso y publicidad. 40.

Advirtió que, en el presente caso no se configura la excepción prevista en el numeral 11.1.1.1.12 del artículo 11.1.1.1 del Capítulo 1 del Título XI de la Resolución CRC 5050 de 2016, que consagra el deber de publicidad de los proyectos regulatorios, como un requisito indispensable para que los mismos puedan ser válidamente expedidos. 41.

Agregó que, de conformidad con el citado numeral, esta excepción aplica a aquellas disposiciones que “deban ser expedidas para el cumplimiento de una orden judicial de carácter constitucional o cuando la norma legal o reglamentaria deba ser acatada en un término no mayor a un mes”. 42. En ese orden, para efectos de la expedición de la Resolución 5960 de 2020 no existe alguna norma legal o reglamentaria que deba ser acatada en ese término. Consideró que no es cierto lo que se afirma en las consideraciones de la resolución, en el sentido de indicar que existe un “plazo perentorio establecido en el artículo 4 del Decreto 464 de 2020, para la expedición de las medidas de que trata el presente acto administrativo.” 43.

Lo anterior, en consideración a que, según se prevé en el citado artículo, el plazo de tres (3) días que se invoca es para la Sesión de Comisión de Comunicaciones, no para la Sesión de Comisión de Contenidos Audiovisuales y se concedió para los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones, que prestan servicios de conexión a internet y no para contenidos de televisión. 44.

En relación con los requisitos materiales, consideró que la medida adoptada mediante la Resolución No. 5960 de 2020, no es proporcional ni necesaria y tampoco guarda conexidad con el decreto legislativo que se refirió como fundamento. 45. Lo anterior, por cuanto, desde la expedición de la Resolución ANTV 350 de 2016, “por medio de la cual se reglamentan la implementación de los sistemas de acceso en los contenidos transmitidos a través del servicio público de televisión que garantizan el acceso de las personas con discapacidad auditiva y se dictan otras disposiciones”, se consagró la obligación para los canales de televisión abierta de implementar el sistema de acceso closed caption o subtitulación en un 100% a 31 de enero de 2017, de la programación de su canal principal análogo y digital, obligación que ha sido cumplida por los destinatarios de la norma. 46.

Consideró que, en consecuencia, las personas con algún tipo de discapacidad auditiva tienen garantizada la accesibilidad al servicio de televisión, a través de los sistemas de closed caption o subtitulación. 47. Indicó que, desde la declaración del Estado de emergencia, el señor Presidente de la República se dirige habitualmente al país con el fin de difundir las acciones y medidas adelantadas frente a la crisis derivada de la pandemia, así como para dar a conocer las recomendaciones a la ciudadanía y que estas intervenciones, que se presentan en espacios cedidos voluntariamente por los canales, incluyen el lenguaje de señas desde su origen. 48.

Argumentó que la medida impuesta en la resolución implica la movilización de mayor personal técnico, porque incluye mínimo dos intérpretes, los cuales se pueden ver afectados por el contagio con el coronavirus y el contenido sujeto a interpretación es muy extenso, al implicar que casi todo el noticiero tenga que ser traducido. 49.

Con fundamento en lo expuesto, consideró que el acto administrativo no cumplía los requisitos de legalidad exigidos. 1.3.5. Concepto del Ministerio Público 50. Vencido el término para la intervención de la ciudadanía, se corrió traslado para que la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado rindiera concepto, la cual, dentro de la oportunidad prevista en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, remitió el No. 074 del 22 de mayo de la presente anualidad, en el que solicitó que se declarara la legalidad del acto objeto de control, por considerar que concurren los requisitos formales y materiales, al tiempo que la medida se ajusta a las normas de superior jerarquía. 51.

En el concepto, abordó los siguientes ejes temáticos: i) La competencia del Consejo de Estado para conocer el medio de control, en consideración a la naturaleza jurídica de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, al tenor de lo dispuesto por la Ley 1978 de 2019[10] que le confirió la naturaleza jurídica de una Unidad Administrativa Especial del orden nacional. ii) Los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad, encontrando que se trata de un acto administrativo, en tanto modifica una situación jurídica, es de carácter general, toda vez que garantiza que, mediante el canal institucional, se dé y mantenga la información y comunicación continua a la ciudadanía sorda e hipoacúsica.

Fue expedido con fundamento en la función administrativa otorgada a la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20, numeral 20.1 de la Ley 1978 de 2019. Finalmente, señaló que el acto se dictó con fundamento y en desarrollo de los Decretos Legislativos, dictados por el Gobierno Nacional durante el Estado de excepción, en especial en los Nos. 417 y 464 de 2020. 52.

Se refirió ampliamente a las normas constitucionales y legales que regulan la televisión como servicio público y a la garantía de acceso a la información, destacando que esta se vincula intrínsecamente a la opinión pública y a la cultura como instrumento dinamizador de los procesos de información y comunicación audiovisual y tiene por finalidad informar veraz y objetivamente, formar, educar y recrear en forma sana, a fin de satisfacer las necesidades sociales del Estado. 53.

Resaltó el objetivo de la declaratoria de los servicios de telecomunicaciones, incluidos los de televisión, como esenciales, con el fin de garantizar que las medidas sanitarias implementadas para prevenir y mitigar los efectos epidemiológicos del COVID-19, les fueran dadas a conocer a todos los ciudadanos. 54. Al destacar la finalidad de la norma, consideró que era claro que el acto objeto de control tiene una conexidad sustancial y normativa con el Decreto Legislativo No. 464 de 2020 y es compatible con él, por cuando fija los lineamientos para que el concesionario de televisión denominado Canal UNO y los operadores del servicio de televisión abierta, en sus distintas modalidades, implementaran, en al menos una emisión noticiosa al día, la interpretación de lengua de señas. 55.

A su juicio, tales lineamientos son necesarios, por cuanto los existentes están diseñados para condiciones de normalidad y se encuentran supeditados a una forma de aplicación dispositiva y progresiva y no en un contexto de pandemia, en el que se requiere favorecer a un sector de la población. 56. Con respecto a la subsidiariedad jurídica, consideró que la previsión normativa, contenida en la Resolución No. 350 del 9 de marzo de 2016, si bien es progresiva, resulta insuficiente, por cuanto no impuso la temática que debía ser difundida, quedando a discreción y/o disposición del operador televisivo el contenido que debía transmitir mediante lenguaje de señas. 57.

Al examinar el requisito de proporcionalidad, consideró que la medida se ajusta a la gravedad de las circunstancias, en especial, al confinamiento obligatorio adoptado como medida sanitaria para contener la propagación del COVID-19, que implicaba la adopción de otras disposiciones, siendo necesario llevar la información a todos los ciudadanos sin distinción alguna y si bien la norma hace una diferenciación frente a la población a la que está dirigida, se ajusta al derecho a la igualdad que exige trato disímil a situaciones diferentes. 58.

Desarrolló las disposiciones del acto administrativo, a efectos de determinar el cumplimiento de los requisitos de finalidad, motivación suficiente, necesidad, proporcionalidad y no discriminación, evidenciando que concurren en el sub examine, por lo que el acto está acorde con la normatividad vigente y, por lo tanto, se debe declarar su legalidad. 59.

Al margen de lo anterior, solicitó a la Sala Especial de Revisión que estableciera claramente la vigencia del acto administrativo, toda vez que el mismo estipuló que la obligación debía ser acatada dentro de los tres (3) días hábiles siguientes y hasta que cese el Estado de emergencia económico, social y ecológico, cuyo término se extinguió. 60.

Hizo referencia a la vigencia de las normas dictadas durante los Estados de excepción, a la luz del artículo 215 Constitucional, y consideró que sus efectos no pueden estar atados al término de duración de la emergencia económica, social y ecológica, sino a la extensión de la emergencia sanitaria, decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución No. 385 de 2020, pues solo así cumpliría la finalidad, ampliada según la Resolución 844 del 26 de mayo de 2020, hasta el 31 de agosto de 2020, por considerar que “(…) se han incrementado y agravado las razones que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia sanitaria y subsiste el riesgo para la población residente en el territorio nacional (…)”. 61.

Al respecto, señaló que carece de sentido que, por ejemplo, se declare esencial el servicio público de televisión y, se disponga que el mensaje de señas se emplee, en por lo menos un contenido diario, para informar sobre la evolución del COVID 19 y sus implicaciones, y esta orden únicamente rija por los 30 días de la emergencia económica y social.

Es decir, la obligación dejó de tener vigencia el pasado 16 de abril, pese a que la emergencia sanitaria no ha terminado y con ello no se cumpliría con la finalidad de la disposición. 62. Con fundamento en lo expuesto, solicitó que se modulara la vigencia de la medida, para que sea efectiva y obligatoria mientras se mantenga la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

II. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Competencia 63. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[11] y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 64.

Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión y les asignó el conocimiento de los procesos cuya competencia correspondía a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. 65. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos que serían decididos por las Salas Especiales, lo que quedó expresamente regulado en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, que contiene el reglamento interno de la Corporación, actualmente vigente. 66.

Por su parte, en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de trámite en esta oportunidad. 67.

En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136[12] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185[13] ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. 68.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto administrativo dictado por la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, que es una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, con personería jurídica, que forma parte del sector administrativo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.[14] 2.2.

Problemas jurídicos 69. Con fundamento en el contenido del acto administrativo objeto de examen, los conceptos e intervenciones presentadas en el trámite y la finalidad del medio de control inmediato de legalidad, el problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en establecer si la Resolución No. 5960 del 3 de abril de 2020, dictada por la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones cumple con los requisitos, formales y materiales, señalados por la Constitución, la Ley Estatutaria de los Estados de excepción y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 70.

En consecuencia, se examinará si el acto administrativo objeto de control se ajusta a las normas constitucionales, legales y a los Decretos Nos. 417 y 464 de 2020, dictados por el Gobierno nacional en virtud del Estado de excepción que se desarrollan. 71. Finalmente, la Sala analizará la vigencia de la norma, de cara a los Decretos Legislativos del Estado de excepción y a la necesidad de la medida para el efectivo cumplimiento de los fines en ella consignados y, en especial, de la garantía de los derechos de la población sorda o hipoacúsica. 72.

Por razones de orden metodológico, se abordarán los siguientes ejes temáticos: i) marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica y requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad; ii) examen de los presupuestos formales; iv) cumplimiento de los requisitos materiales, a fin de establecer si el acto administrativo objeto de control, supera los juicios de finalidad, motivación suficiente y de incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad y, de no discriminación, previstos en la Ley 137 de 1994. 2.3.

Razones jurídicas de la decisión 2.3.1. Marco normativo del Estado de emergencia económico, social y ecológico y del control inmediato de legalidad 73. La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública.

Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”[15]. 74. Así lo consideró la Corte Constitucional, en una primera oportunidad en la Sentencia C- 179 de 1994 en la que precisó que el control “constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales” y lo ratificó en la Sentencia C-156 de 2011[16], al señalar que la Carta estableció un estricto régimen regulatorio de los Estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho en garantía del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales. 75.

La jurisprudencia constitucional ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tal como lo establecen el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.[17] 76.

Siendo ello así, el control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral, por cuanto su análisis implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico. 77.

Cabe aclarar que el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico. Al respecto, esta Corporación ha señalado “que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.”[18] 78. El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009[19], señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo. 79.

Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política. 80.

Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos[21]. 82. Del principio de autonomía se deriva igualmente que la competencia del Consejo de Estado no se encuentra supeditada, para conocer del asunto, a la previa decisión de la Corte Constitucional sobre el decreto legislativo que fundamenta la medida examinada. 2.3.2.

Requisitos formales del acto administrativo 83. El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011[22], encontrando: 2.3.2.1. Competencia 84. Que la Resolución No. 5960 del 3 de abril de 2020 “Por la cual se adoptan unas medidas regulatorias para garantizar a la población sorda o hipoacúsica la comunicación oportuna y continua a través de televisión abierta, durante el Estado de Emergencia Económico, Social y Ecológico”, fue expedida por la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, en uso de las facultades que le confieren la Ley 1341 de 2009, modificada por la Ley 1978 de 2019. 2.3.2.2.

Aspecto formal y criterio temporal 85. La resolución se encuentra debidamente numerada, fechada -5960 del 3 de abril de 2020- y firmada por los integrantes de la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, que la expidió, y cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptada en vigencia del Estado de excepción, esto es, con posterioridad al 17 de marzo de 2020, fecha de la declaratoria mediante el Decreto No. 417 de 2020 y en el acto se incluyó la motivación, esto es, los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión, así como una reseña de los antecedentes administrativos. 2.3.2.3.

Cumplimiento del trámite para su expedición 86. En relación con los requisitos de expedición del acto administrativo, que suscitan la inconformidad del representante legal de ASOMEDIOS, la Sala advierte que los mismos se encuentran establecidos en el Capítulo 3 del Decreto 1078 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones”, imponiendo a las Comisiones el deber de realizar los análisis técnicos, económicos y legales pertinentes. 87.

Así mismo, en el artículo 2.2.13.3.2. ejusdem se regula lo relacionado con la publicidad de los proyectos de regulaciones, precepto que consagra el de las Comisiones de hacer público en su página web, con antelación no inferior a treinta (30) días a la fecha de su expedición, todos los proyectos de resoluciones de carácter general que pretendan adoptar, excepto los relativos a fórmulas tarifarias. 88.

La publicidad previa a la expedición de las resoluciones de carácter general consagra la obligación de anunciar i) el texto del proyecto de resolución; ii) la invitación explícita para que los agentes, los usuarios, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliados para todos los temas y la Superintendencia de Industria y Comercio en lo que concierne a la prevención y control de prácticas comerciales restrictivas de la competencia, remitan observaciones o sugerencias a la propuesta divulgada; iii) la identificación de la dependencia administrativa y de las personas a quienes podrá solicitarse información sobre el proyecto y hacer llegar las observaciones, reparos o sugerencias y iv) los soportes técnicos. 89.

Cumplido el procedimiento anteriormente relacionado, el Comité de Expertos deberá elaborar el documento final que servirá de base para la adopción de la decisión, lo cual quedará consignado en la parte motiva del acto administrativo general. 90. Sin embargo, resulta evidente que el trámite ordinario establecido para dictar normas de carácter general con vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico y en estados de absoluta normalidad institucional no puede aplicarse en periodos de emergencia y en desarrollo de decretos legislativos dictados como consecuencia de la declaratoria del Estado de emergencia, social y económica, pues el tiempo de duración de la publicidad de los proyectos y de las consultas con los sectores interesados impediría la adopción de las medidas administrativas urgentes que se requieren para conjurar la emergencia, en especial una de las dimensiones advertidas en esta oportunidad. 91.

Esta circunstancia se encuentra expresamente prevista en el numeral 11.1.1.1.1 del artículo 11.1.1.1 del Capítulo 1 del Título XI de la Resolución CRC 5050 de 2016 “Por la cual se compilan las resoluciones de carácter general vigentes expedidas por la Comisión de Regulación de Comunicaciones”, en el que se advierte que no es necesario aplicar el procedimiento dispuesto en el artículo 2.2.13.3.2 del Decreto 1078 de 2015, en cuanto a la publicidad de los proyectos de resoluciones de carácter general, entre otro supuesto fático, cuando “la norma legal o reglamentaria deba ser acatada en un término no mayor a un mes”, que constituye precisamente la circunstancia que se presentó con ocasión de la necesidad de dictar las medidas que contiene la resolución objeto de análisis e implementarlas en forma inmediata. 92.

Más allá de lo anterior, la Sala precisa que, aún en ausencia de norma que regulara expresamente la necesidad de expedir la medida administrativa reglamentaria que debe ser acatada en un término inferior a un mes, lo cierto es que al haberse dictado al amparo del Estado de excepción y en desarrollo de los decretos legislativos encaminados a contener la crisis, resulta plenamente válido que se prescinda del requisito de publicidad previa, cuya duración es superior a un mes, pues las decisiones que se adoptan bajo estas circunstancias son excepcionales y desbordan las potestades ordinarias con las que cuenta la administración. 93.

En efecto, en Estados de excepción, al otorgarse poderes exorbitantes dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para fijar modificaciones al régimen jurídico ordinario e inclusive para establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos, teniendo en cuenta los límites establecidos en la Ley Estatutaria de los Estados de excepción, cuidando en todo caso de no introducir alteraciones desproporcionadas al orden legal vigente, con la condición de que la restricción de las libertades y de los derechos recobren la plena vigencia en tiempo de normalidad, toda vez que la facultad de adoptar las medidas necesarias “para conjurar las perturbaciones de la normalidad, no se concibió ilimitadamente discrecional sino reglada, y en todo caso, ceñida a la finalidad del restablecimiento expedito de la normalidad.”[23] 94.

Aplicando el marco conceptual y jurisprudencial expuesto al caso concreto, se concluye que la no aplicación del principio de publicidad previo a la expedición del acto que se examina, previsto en la legislación ordinaria como presupuesto para la expedición de reglamentaciones de carácter general, no se advierte desproporcionado o arbitrario ni afecta la legalidad del acto administrativo, toda vez que el mismo se dictó en uso de potestades extraordinarias, en especial las previstas en los Decretos 417 y 464 de 2020, el último de los cuales declaró como esenciales los servicios de telecomunicaciones, entre ellos, el de televisión y su acatamiento debía realizarse en forma inmediata pues, de lo contrario, no serviría para los efectos de conjurar la emergencia o impedir la extensión de los efectos. 95.

La teleología de la normatividad extraordinaria implica la garantía de los ciudadanos, incluidos los que tengan alguna limitación física, en este caso auditiva, de contar con acceso suficiente a la información, lo cual quedó redactado en la parte considerativa del último decreto legislativo, en los siguientes términos: “dadas las circunstancias y medidas de cuidado para preservar la salud y la vida, especialmente el distanciamiento social, debido a la ocurrencia de la pandemia declarada por la Organización Mundial de la Salud, es necesario adoptar acciones que permitan enfocar los esfuerzos en el cumplimiento de las obligaciones que garanticen la continuidad en la prestación de los servicios de comunicaciones y, especialmente, que permitan de manera prioritaria el funcionamiento de los servicios de telecomunicaciones y postales para el acceso a los servicios de salud, el desarrollo de actividades laborales y el ejercicio de derechos fundamentales, que prevalecen frente a servicios simplemente recreativos o de ocio.” 96.

Las razones expuestas en precedencia dan respuesta igualmente a argumentación de ASOMEDIOS, según la cual no resultaba pertinente citar como sustento el artículo 4º del Decreto Legislativo 464 de 2020, para la expedición de las medidas de que trata el presente acto administrativo, por cuanto el mismo confiere el plazo de tres (3) días para la Sesión de Comisión de Comunicaciones, no para la Sesión de Comisión de Contenidos Audiovisuales y se concedió para los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones, que prestan servicios de conexión a internet y no para contenidos de televisión. 97.

Lo anterior por cuanto, la errónea citación de dicho precepto, especialmente dirigido a la Comisión de Comunicaciones de la entidad que profirió el acto, no altera la competencia que tiene la Comisión de Contenidos Audiovisuales, que surge de la Constitución Política, de la finalidad que tuvo la expedición del Decreto que declaró el Estado de excepción y el que declaró como esencial el servicio de televisión, así como de las competencias propias de la entidad, de tal manera que la citación de un precepto que no guarda relación con el tema materia de reglamentación, no la torna ilegal pues -se reitera- la competencia no deviene de ella y su invocación resulta inane frente al examen de validez del acto por cumplimiento del requisito de competencia. 98.

Sobre la competencia para expedir el acto, en forma adicional a las analizadas en precedencia, se encuentra el artículo 2.2.14.7.4. del Decreto MINTIC 2434 de 2015, en virtud del cual "[e]n casos de emergencia, conmoción interna o externa, desastres o calamidad pública, los proveedores de servicios de radiodifusión sonora y los operadores del servicio de televisión, deberán atender los requerimientos de las autoridades para la transmisión de las comunicaciones." 99.

Siendo ello así, más allá del contenido específico del artículo 4º del Decreto No. 464 de 2020, la reglamentación resultaba necesaria, en la medida en que en el artículo 1º de este declaró como esenciales, entre otros, el servicio público de telecomunicaciones, en cuanto permite “la protección de bienes jurídicos ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales y hacer efectivas las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y efectividad.”, finalidades que sin lugar a duda se cumplen con la disposición expedida. 100.

No se configura la invalidez del acto administrativo por falta de competencia o por irregularidades en su expedición en el marco del Estado de excepción, por lo que la Sala concluye que, contrario a lo alegado por ASOMEDIOS, la entidad tiene competencia para regular la materia y no se requería el agotamiento del trámite ordinario. 2.3.2.4.

Análisis sobre la exigencia de tratarse de un acto de carácter general 101. Se cumple, igualmente, el presupuesto referido a tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que está encaminado a garantizar el derecho a la información veraz y oportuna en materia de salud, reglamentación y establecimiento de ayudas a la población con limitaciones auditivas, por lo que crea situaciones jurídicas para los destinatarios de la norma. 102.

Por otra parte, refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, al consagrar deberes para los destinatarios de la norma, que son el Canal UNO, los operadores de servicio de televisión abierta en sus modalidades privada nacional, local con ánimo de lucro, pública regional y pública nacional, enfocados a implementar, en al menos una emisión noticiosa al día, la interpretación en señas colombiana, de las notas relacionadas con la evolución internacional y nacional del COVID-19, en garantía de los derechos a la información y a la salud de la población con limitaciones físicas, que cobra especial relevancia en conexidad con los factores que dieron lugar a la declaratoria del Estado de excepción. 2.3.2.5.

Exigencia haberse dictado en ejercicio de funciones administrativas 103. Fue dictado en ejercicio de funciones administrativas asignadas a la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, que forma parte integrante de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, en virtud de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 1978 de 2020[24] y que, de conformidad con el 19 ejusdem se encuentra facultada para expedir toda la regulación de carácter general relacionada con los servicios de telecomunicaciones, que incluyen la televisión abierta. 104.

Entre las funciones asignadas a esta Comisión se encuentra la de regular las condiciones de operación del servicio, especialmente en materia de cubrimientos, encadenamientos, expansión progresiva, contenido de la programación, gestión y calidad, incluyendo la introducción de “modificaciones en razón de la transmisión de eventos especiales”, en los términos previstos en el numeral 29 del artículo 19 de la que regula la materia. 105.

La entidad tiene igualmente la obligación de i) garantizar el pluralismo e imparcialidad informativa, siendo el principal interlocutor con los usuarios del servicio de televisión y la opinión pública en relación con la difusión, protección y defensa de los intereses de los televidentes, así como, ii) promover y reglamentar lo atinente a la participación ciudadana en los temas que puedan afectar al televidente, en particular, lo referido al control de contenidos audiovisuales. 106.

En virtud de lo expuesto, se evidencia que la resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario y, en esa medida, es pasible del medio de control inmediato de legalidad. 2.3.4. Requisitos materiales 2.3.4.1. Marco conceptual y normas de superior jerarquía que determinan la validez de la resolución objeto de estudio 107.

Los requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución 5960 del 3 de abril de 2020, cumple con los de i) finalidad, ii) motivación suficiente y de incompatibilidad, iii) necesidad, iv) proporcionalidad, y, (v) el de no discriminación. 108. Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, la Sala considera necesario precisar el marco constitucional, legal y reglamentario de la materia regulada en el acto administrativo, para efectos de verificar la validez de este, en ejercicio del control automático e integral de legalidad que se ejerce en el sub examine. 109.

Al respecto, se destacan los siguientes preceptos de la Constitución Política: i) el artículo 13, que consagra el derecho a la igualdad de todas las personas, señalando que recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos; ii) el 20, en virtud del cual se garantiza a todas las personas el derecho a recibir información veraz y oportuna; iii) el 47, que impone al Estado la obligación de adelantar políticas de previsión, rehabilitación e integración social de disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos; y iv) el 365 que califica los servicios públicos como inherentes a la finalidad social del Estado y consagra el deber de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. 110.

Los preceptos anteriores se deben interpretar armónicamente con los fines esenciales del Estado de servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, así como la obligación de las autoridades de preservar la vida y la salud. 111. La Constitución también contiene disposiciones que se refieren al control del Estado en la actividad económica relacionada con la prestación del servicio de salud, como las contenidas, entre otros, en los artículos 333 inciso 5º, que prevé la limitación del alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social; 334, que señala que el Estado intervendrá, por mandato de la ley, en los servicios públicos para racionalizar la economía y conseguir, en un marco de sostenibilidad fiscal, i) el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano, y ii) asegurar progresivamente, en particular a las personas de menores recursos, el acceso a los bienes y servicios básicos. 112.

La Sala reitera que la igualdad de oportunidades no sólo implica la ausencia de discriminaciones, sino también ayuda efectiva para que quienes se encuentren en situación de inferioridad o desventaja puedan remediarlas eficazmente. De igual manera, la población en situación de discapacidad se encuentra comprendida dentro de la categoría de los sujetos de especial protección constitucional.[25] 113.

Por otra parte, en el Sistema Interamericano de Derecho Humanos, la OEA adoptó la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación de las Personas con Discapacidad, que reiteró el compromiso internacional de los Estados parte en garantizar la adopción de las medidas de carácter legislativo, social, educativo, laboral o de cualquier otra índole, para eliminar plenamente cualquier forma de discriminación contra las personas con discapacidad. 114.

Dicha Convención entiende por “discapacidad” “una deficiencia física, mental o sensorial, ya sea de naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer una o más actividades esenciales de la vida diaria, que puede ser causada o agravada por el entorno económico y social”. 115. Posteriormente, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (En adelante la CDPD), adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006, aprobada en Colombia mediante la Ley 1346 de 2009 y declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-293 de 2010, reúne las garantías fundamentales que deben brindar todos los Estados vinculados para la protección de los derechos de las personas con discapacidad. 116.

Al respecto, vale destacar que este instrumento representa la adopción normativa del modelo social de la discapacidad, estableciendo una nueva forma de entender este concepto, que busca tanto igualar las condiciones de las personas con discapacidad como fortalecer su participación plena, eliminando barreras. 117. En relación con las normas legales, corresponde en el vocativo de la referencia revisar las que rigen la accesibilidad de la población sorda e hipoacúsica al servicio público de televisión, por ser la materia que se desarrolla en la Resolución No. 5960 del 3 de abril de 2020. 118.

Por parte, se encuentra la Ley 182 de 1995 que estableció, en su artículo 55, que “Tratándose de la televisión comercial como en la televisión de interés público, social, recreativo y cultural, se deberá incluir el sistema de subtitulación o lenguaje manual para garantizar el acceso de este servicio a las personas con problemas auditivos o sordas.” 119.

Posteriormente, el artículo 67 de la Ley 361 de 1997, determinó que “las emisiones televisivas de interés cultural e informativo en el territorio nacional, deberán disponer de servicios de intérpretes o letras que reproduzcan el mensaje para personas en situación de discapacidad auditiva.” Por su parte, la Ley 982 de 2005, en su artículo 13 consagró el deber del Estado asegurar a las personas sordas, sordociegas e hipoacúsicas el efectivo ejercicio de su derecho a la información en sus canales nacionales de televisión abierta, para lo cual se implementará la intervención de intérpretes de lengua de señas, closed caption y subtítulos, en los programas informativos, documentales, culturales, educacionales y en los mensajes de las autoridades nacionales, departamentales y municipales dirigidos a la ciudadanía. 120.

Por su parte, la Ley 1346 de 2009, por la cual se aprobó la Convención sobre los Derechos de las personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006, estableció en el artículo 9 que los Estados Parte “(…) adoptarán medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la información y las comunicaciones (…)”. 121.

Asimismo, dispuso el artículo 21 que “Los Estados Partes adoptarán todas las medidas pertinentes para que las personas con discapacidad puedan … recabar, recibir y facilitar información e ideas en igualdad de condiciones con las demás”, expresando igualmente, en el literal “d) el deber de alentar a los medios de comunicación, a que implementen servicios que sean accesibles para las personas con discapacidad.” 122.

La Ley 1618 de 2013, estableció en el numeral 4º del artículo 6º, que es un deber de la sociedad eliminar las barreras, entre ellas, las de comunicación, normas y principios que dieron lugar a la expedición de la Resolución No. 350 de 2016[26] 123. Finalmente, la Sala destaca el contenido de los Decretos declarativo y legislativo objeto de desarrollo en el presente acto -417 y 464 de 2020-, cuya materia, características y finalidades quedaron ampliamente expuestos en el acápite de antecedentes, reiterando en esta oportunidad que el último de los citados declaró los servicios de telecomunicaciones, incluido el de televisión, como un servicio público esencial, para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales. 124.

De los referidos decretos se destaca la instrucción a los organismos competentes, en este caso a la Comisión de Regulación de Comunicaciones de garantizar la continua y oportuna comunicación entre las autoridades, personal de atención médica, la población afectada, en riesgo y el resto de los ciudadanos, para que conozcan, entre otras, las medidas a implementar, los canales de atención, los beneficios que sean entregados, entre otra información útil, que debe estar disponible y ser transmitida mediante los servicios de telecomunicaciones incluyendo la televisión. 2.3.4.2.

Análisis del contenido de la Resolución No. 5960 de 2020 125. El acto administrativo contiene una única medida dirigida al concesionario de espacios de televisión Canal UNO, a los operadores del servicio de televisión abierta en sus modalidades de privada nacional local con ánimo de lucro, pública regional y pública nacional, de implementar, en al menos una emisión noticiosa al día, la interpretación de lengua de señas colombiana, para aquellas notas relacionadas con la evolución internacional y nacional del COVID-19. 2.3.4.3.

Requisito referido a la finalidad del acto administrativo 126. Este requisito se encuentra consagrado en el artículo 10º de la Ley 137 de 1994 e implica verificar que las medidas adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos. 127. Al respecto, se advierte que la finalidad de la disposición administrativa la constituye la protección del derecho fundamental de la población sorda e hipoacúsica de recibir información oportuna y veraz sobre las medidas sanitarias implementadas con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica para prevenir el contagio del coronavirus, tener acceso a los avances científicos y a los tratamientos médicos, a los canales dispuestos por las instituciones y a los beneficios establecidos por el Gobierno nacional y por las autoridades departamentales y municipales. 128.

El cumplimiento de la finalidad de las normas y su absoluta conexidad con los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica se evidencia, en cuanto se hace referencia exclusivamente a la información, en una de las emisiones noticiosas al día, de aquellos asuntos estrictamente relacionados con la emergencia, sin que se extienda a otros contenidos o a programación diferente. 130.

Motivación suficiente y necesidad fáctica y jurídica 131. Sobre el cumplimiento de estos requisitos que se encuentran íntimamente relacionados y suponen la verificación de que en los actos administrativos se hayan expresado claramente las razones por las cuales cada una de las medidas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, la Sala evidencia que la Comisión de Regulación de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, motivó en forma amplia y suficiente las razones por las cuales resultaba necesario imponer al concesionario de espacios de televisión del denominado Canal UNO y a los operadores del servicio de televisión abierta en sus distintas modalidades el deber de traducir el contenido necesario relacionado con el COVID-19. 132.

Al respecto, citó los antecedentes que llevaron a la OMS a declarar la pandemia, así como la recomendación a los países para que adaptaran sus respuestas y reglamentos para detener la transmisión y evitar la propagación del virus, circunstancias que, a su vez, llevaron al Estado colombiano a decretar el Estado de emergencia económica, social y ecológica y, concretamente, la Comisión autora de la norma destacó la importancia de “garantizar la continua y oportuna comunicación entre las autoridades, personal de atención médica, la población afectada, en riesgo y el resto de los ciudadanos, para que conozcan entre otras, las medidas a implementar, los canales de atención, los beneficios que sean entregados, entre otra información útil, que debe estar disponible y ser transmitida mediante los servicios de telecomunicaciones incluyendo la televisión, así como los postales, según la necesidad difusión de la información por parte las autoridades” 133.

Se destaca que, en este caso, no se suspendió la legislación ordinaria, ante lo cual no se vislumbra la necesidad de que se efectuara la motivación de incompatibilidad, a la que se refiere el artículo 12 de la Ley 137 de 1994, toda vez que no se suspenden leyes o decretos que se opongan al Estado de excepción. Contrario a ello, se incluye una disposición adicional que garantiza en la mayor medida posible los derechos fundamentales de la población a la que se encuentra dirigida. 134.

Se subraya que el imperativo para la Administración de regular la materia objeto de la resolución deriva de la necesidad de que toda la población, sin distinción alguna, tenga acceso a la información para seguir las recomendaciones de los profesionales sanitarios, contener la emergencia y frenar la extensión de sus efectos, cuya principal herramienta la constituyen los servicios de telecomunicaciones que, por tal razón, fueron declarados como esenciales en el Decreto Legislativo 464 de 2020, que se desarrolla en la resolución sub examine, importancia que fue reconocida por la Corte Constitucional en la Sentencia C- 151 de 2020[27], que declaró su, en los siguientes términos: “…la propia Carta (art. 67 CP) faculta al legislador para definir los servicios públicos esenciales; que el legislador ordinario, en diversas oportunidades, ha calificado a las telecomunicaciones como un servicio público esencial; y que, en la coyuntura generada por el COVID-19 y, en particular, en el contexto de las medidas sanitarias de distanciamiento social y de mantenerse informado y seguir las recomendaciones de los profesionales sanitarios, se encuentra que dichos servicios tienen, la condición de herramientas esenciales…” (Negrillas fuera del texto original) 135.

Concurren, en consecuencia, con suficiencia, los requisitos objeto de análisis bajo el presente acápite. 2.3.3.5. Proporcionalidad 136. La exigencia de que las medidas que se adopten durante los Estados de excepción deban ser proporcionales a la gravedad de los hechos, es una exigencia establecida en el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Política, desarrollada en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, haciendo relación a la “justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar.

Lo que equivale a decir que la proporcionalidad ‘es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos’.[28] 137. Esta exigencia se encuentra contenida para todos los actos administrativos en el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, en virtud del cual “En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.” 138.

Según la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad busca verificar si la medida adoptada se encuentra ajustada a los hechos que pretende limitar y/o conjurar, y establecer si la afectación de posiciones jurídicas de estirpe constitucional no excede los beneficios que se logran con la medida[29]. 139. Bajo la citada perspectiva de análisis, se evidencia que la Resolución No. 5960 de 2020 supera el juicio de proporcionalidad porque, de un lado, la medida adoptada no limita o restringe derechos y garantías constitucionales y si bien es cierto impone una obligación adicional a los operadores de televisión señalados en el artículo, que puede implicar para estos erogaciones económicas adicionales, ello resulta proporcional para garantizar los derechos fundamentales del grupo poblacional al que se encuentran dirigidos y se justifica por la gravedad de las circunstancias, de cara a las medidas de aislamiento obligatorias, al número de personas que se han visto contagiadas y las que han perdido la vida. 140.

En relación con esto último, es claro que la disposición adoptada no resulta excesiva en relación con la naturaleza de la calamidad pública que se pretende conjurar, siendo plenamente compatible con los requerimientos, fines y características del servicio público de televisión como un servicio esencial para satisfacer necesidades de la población, relacionadas con el COVID-19. 141.

El precepto desarrolla igualmente el principio constitucional de solidaridad que ha sido definido por la Corte Constitucional como “un deber, impuesto a toda persona por el solo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”.

La dimensión de la solidaridad como deber, impone a los miembros de la sociedad la obligación de coadyuvar con sus congéneres para hacer efectivos los derechos de éstos, máxime cuando se trata de personas en situación de debilidad manifiesta, en razón a su condición económica, física o mental”.[30] 142. Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que este principio de solidaridad se concreta en una serie de obligaciones exigidas a los distintos componentes de la sociedad, orientados hacia la consecución de los fines esenciales de la organización política consagrados en el artículo 2 constitucional.

Además, ha establecido que “se traduce en la exigencia dirigida especialmente al Estado, de intervenir a favor de los más desaventajados de la sociedad cuando éstos no pueden ayudarse por sí mismos.”[31] 143. Así, el principio de solidaridad impone una serie de deberes al poder público y a la sociedad para la satisfacción plena de los derechos que en ciertos escenarios se refuerzan, cuando se trata de asegurar a sujetos en condiciones desfavorables, como las mujeres cabeza de familia, según el artículo 43 de la Constitución Política, los menores de edad, en virtud de los artículos 44 y 45, las personas enfermas y discapacitadas, según el 47. 144.

Por otra parte, en punto de la posible afectación alegada por ASOMEDIOS en relación con tener que movilizar personal adicional para cubrir la noticia, la Sala destaca que la traducción del contenido a mensaje de señas se puede realizar sin el desplazamiento obligatorio del interprete, toda vez que, de conformidad con el artículo 6º de la Resolución No. 350 de 2016, que contiene la reglamentación sobre la interpretación en lengua de señas colombiana - LSC, indica que el traductor podrá ser parte del set del programa en el evento en que el formato del mismo así lo permita, en caso contrario deberá ser insertado en la imagen a través de un recuadro, rectángulo, ovalo, silueta o chroma key. 145.

En consecuencia, la traducción al lenguaje de señas puede realizarse utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, sin necesidad de desplazar al intérprete al sitio de origen de la noticia. 146. El representante de ASOMEDIOS igualmente argumentó que, desde la expedición de la Resolución ANTV 350 de 2016, “por medio de la cual se reglamentan la implementación de los sistemas de acceso en los contenidos transmitidos a través del servicio público de televisión que garantizan el acceso de las personas con discapacidad auditiva y se dictan otras disposiciones”, se consagró la obligación para los canales de televisión abierta de implementar el sistema de acceso closed caption o subtitulación en un 100% a 31 de enero de 2017, de la programación de su canal principal análogo y digital, obligación que ha sido cumplida por los destinatarios de la norma. 147.

Refuerza el anterior argumento, el hecho de que según el informe suministrado por INSOR, de la población sorda, por lo menos un cincuenta por ciento (50%) es usuaria de la lengua de señas, “como lengua materna o primera lengua” y de lo que se trata con la adopción de una medida como la que es objeto de examen es que no exista ninguna persona que por sus especiales condiciones de debilidad quede excluida del derecho a la información. 149.

Siendo ello así, es claro que las decisiones adoptadas por la Administración contribuyen altamente a la satisfacción de los derechos a la información y, en el escenario de la emergencia, a la salud de los destinatarios de la norma, cuya protección constitucional es reforzada, que constituye unas de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de excepción, y, finalmente, están debidamente limitadas y restringidas al objetivo que se pretende alcanzar, esto es, la conjuración de la crisis y del despliegue de sus efectos. 150.

Principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad 151. En virtud de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las medidas no pueden entrañar discriminación alguna, encontrando la Sala que la reglamentación se encuentra encaminada a proteger los derechos fundamentales de una parte de la población colombiana que tiene una disminución auditiva y, en esa medida, salvaguarda tales derechos sin afectar los del resto de la población. 152.

Una de las características esenciales del Estado social y democrático de Derecho es su preocupación por la eficacia del derecho a la igualdad real y efectiva de todos sus habitantes[32], por ello las personas que pertenecen a minorías tradicionalmente discriminadas o marginadas o a sectores que están en circunstancias de debilidad manifiesta tienen derecho a que el Estado remueva los obstáculos jurídicos que les impiden acceder en condiciones de igualdad al goce efectivo de sus derechos; promueva prácticas de inclusión social; y adopte medidas de diferenciación positiva para intentar, dentro de lo posible, la realización del principio de igualdad material, evitando la discriminación. 153.

En consideración a este concepto, se advierte que el principio de igualdad prohíbe todo tipo de discriminación, incluyendo como un criterio sospechoso, las distinciones de trato fundadas en la discapacidad, entre ellas, la auditiva y el tipo de lengua que emplee la persona[34], aspecto sobre el cual la Corte Constitucional, ha considerado que “Privar a una persona de lenguaje es violar sistemáticamente sus derechos fundamentales.”[35] 156.

Este mandato constitucional de igualación, a través de acciones afirmativas de diferenciación positiva, se ha desarrollado, entre otras, en las Leyes 361 de 1997, 982 de 2005[36] y 1145 de 2007. 157. Teniendo en cuenta este concepto habría discriminación en la Resolución que se controla, si con la medida se hubiera excluido a la población mayoritaria o puesto por encima del lenguaje hablado el de señas, lo que sin lugar a dudas no ocurre en el caso concreto, por dos razones, la primera porque se estableció para una sola emisión al día y, la segunda, por cuanto se trata de introducir la traducción, sin eliminar las demás formas de comunicación que se encuentren destinadas a otros grupos con discapacidad, como el caso de los ciegos o de los sordos que pueden leer los subtítulos incluidos en el contenido cuando estos desconocen el lenguaje de señas colombiano. 158.

La Sala destaca que, según las estadísticas del DANE, en Colombia existen más de dos millones seiscientas mil personas con algún tipo de discapacidad que, corresponden al 6.5% del total de la población, según el censo llevado a cabo en el año 2019, de las cuales, 554.119 tienen limitaciones auditivas[37], correspondiendo a un 52% a los hombres y el 48% restante a las mujeres[38] y se encuentran distribuidas por edades, según el siguiente cuadro. [pic] 159.

Del total de personas sordas en Colombia, el 80% vive en estratos uno y dos, el 34% se encuentran en estado de incapacidad permanente para trabajar y no ha tenido acceso a pensión, advirtiéndose significativas barreras para el acceso a la educación, la salud y los servicios públicos esenciales.[39] 160. La existencia de la anterior situación ha llevado a la Corte Constitucional a efectuar una construcción jurisprudencial encaminada a establecer que las minorías discretas u ocultas[40] deben recibir un trato diferenciado -discriminación positiva- en busca de garantizar sus derechos fundamentales, reconociendo que uno de los colectivos más afectados, por situaciones formales de igualdad pero materiales de exclusión y discriminación, la constituyen las personas con una discapacidad o desventaja grave o profunda en el habla, el oído o la visión. 161.

Con respecto a este grupo de personas, la Constitución establece una protección constitucional reforzada para consagrar condiciones reales de inclusión social, consistentes en i) la proscripción de medidas discriminatorias o excluyentes; ii) la remoción de obstáculos y barreras de acceso a sus derechos de ciudadanía política, civil y social; iii) las acciones afirmativas o de discriminación positiva, que les permitan acceder, en igualdad de condiciones, al goce de sus derechos fundamentales; y (iv) las políticas de prevención, rehabilitación e integración social.[41] 162.

En este orden de ideas, la medida representa una acción afirmativa, también conocida y desarrollada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como discriminación inversa o positiva, entendida como “Una de las formas especiales de acción afirmativa es la discriminación positiva, es decir, aquel trato diferente que propende por materializar la igualdad real, a través de acciones afirmativas de igualdad”[42], pues en efecto, en garantía de los derechos a la salud y a la información de las personas sordas o hipoacúsicas, constituye una disposición efectiva de acceso a la comunicación oportuna de las medidas sanitarias, recomendaci 164.

Lo anterior, por cuanto en el caso de las personas sordas que no desarrollan el lenguaje oral, el de señas se convierte en su lengua materna, como lo destacó el Instituto INSOR en su intervención y, por ende, en una forma de comunicación constitucional y legalmente protegida, que tiene una clara relevancia constitucional, cuando se trata de acceso a derechos fundamentales, como los que en este caso pretende garantizar la Comisión de Regulación de Comunicaciones. 165.

En efecto, la función de interprete de lengua de señas es necesaria en situaciones como la que está afectando a la población y que dio origen al Estado de excepción, pues solo de esa manera garantiza el acceso real y efectivo a los servicios que tienen como ciudadanos colombianos, encontrándose reconocido en la Ley 982 de 2005, a la que se hizo referencia en el marco teórico de la presente sentencia. 166.

Las medidas, así mismo carecen de arbitrariedad, al ser proporcionales y razonables, respetan el ordenamiento superior y no se oponen a los preceptos constitucionales, legales y reglamentarios de superior jerarquía en que se fundamentan. 167. Las consideraciones expuestas desvirtúan los argumentos presentados por ASOMEDIOS, encaminados a que se declarara la ilegalidad de la disposición, por cuanto en el ejercicio de ponderación realizado se ponen por encima los derechos de rango constitucional de una población que es sujeto de especial y reforzada protección, frente a los de los administradores y concesionarios de los canales de televisión, por lo que los alegatos de la entidad resultan inadmisibles para esta Sala que, revestida de potestades de juez de convencionalidad y constitucionalidad, está llamada a mantener los principios y valores del Estado Social de Derecho que se cumplen con la disposición que se examina. 2.4.

Vigencia de la norma 168. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política, los decretos legislativos que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo los derogue o reforme, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales "dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente". 169.

En la resolución, por su parte, se indicó que la obligación debía ser acatada dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la entrada en vigor y hasta el cese del Estado de emergencia, económico, social y ecológico, término que en consecuencia feneció, sin que se advierta que haya sido prorrogada por la entidad en acto administrativo posterior, dejando desprotegidos a los beneficiarios de la norma en un momento en que la crisis sanitaria no ha terminado y, por el contrario sus efectos se han agravado, lo que obligó al Ministerio de Salud y Protección Social a prorrogar la emergencia, con la expedición de la Resolución No. 884 de 2020, que la extendió en todo el territorio nacional hasta el 31 de agosto de 2020. 172.

En la referida resolución, se consideró que “se han incrementado y agravado las razones que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia sanitaria y subsiste el riesgo para la población residente en el territorio nacional.”, lo cual se sustentó en los datos oficiales sobre el número de contagiados confirmado y el número de personas fallecidas por haber contraído la enfermedad. 173.

En consecuencia, la Sala advierte que le asiste razón a la representante del Ministerio Público cuando manifiesta que la disposición no puede quedar condicionada al termino de duración del Estado de excepción, como lo determinó el Decreto Legislativo 464 de 2020, porque ello implicaría que la reglamentación habría expirado el 15 de abril de 2020, fecha en que vencieron los treinta (30) días de duración de la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 417 de 2020 y, en ese sentido, no cumpliría la finalidad de protección de los derechos del grupo de personas sordas e hipoacúsicas para la cual fue expedida. 174.

En realidad, los derechos fundamentales de la población a la que está dirigida la protección no puede quedar suspendido ni limitado en momentos en que no se han superado las condiciones que dieron lugar a la emergencia y cuando más se requiere que esta se encuentre informada en forma oportuna y veraz sobre las noticias internacionales y nacionales que guardan relación con el COVID19, en especial sobre las recomendaciones sobre protección y ayudas brindadas por el Gobierno nacional que las cobijan. 175.

Siendo ello así, corresponde a la Sala, revestida igualmente de potestades constitucionales y convencionales, con el fin de superar el defecto en el que incurre el acto administrativo en punto de su vigencia, brindar una solución que garantice el núcleo esencial de los derechos a la información y a la salud condicionar,[43] para garantizar la concurrencia de los principios que se analizaron en especial la finalidad y proporcionalidad de la disposición, la vigencia de la norma, la cual debe ir hasta la fecha en que termine la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y no hasta el vencimiento del término de duración de la primera emergencia económica, social y ecológica. 2.5.

Conclusión 176. El examen de la norma, de cara al cumplimiento de los requisitos formales y materiales, superó el test realizado por la Sala, siendo respetuosa del ordenamiento jurídico superior, lo cual permite concluir que la Resolución No. 5960 del 3 de abril de 2020, expedida por el la Comisión de Regulación de Comunicaciones, se encuentra revestida de validez.

III. DECISIÓN En mérito a lo expuesto, la Sala 27 Especial de Decisión de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR la legalidad de la Resolución No. 5960 del 3 de abril de 2020, expedida por la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, “Por la cual se adoptan unas medidas regulatorias para garantizar a la población sorda o hipoacúsica la comunicación oportuna y continua a través de televisión abierta, durante el Estado de Emergencia Económico, Social y Ecológico”.

SEGUNDO: CONDICIONAR la vigencia de la norma a la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. CÓPIESE, PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y ARCHÍVESE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Aclaro el voto MARÍA ADRIANA MARIN Aclaro el voto CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Los parámetros desarrollados en la sentencia aplican para el control automático de constitucionalidad que efectúa la Corte Constitucional sobre los Decretos Legislativos Comparto plenamente la decisión adoptada por la Sala, no obstante, con todo respeto, disiento de los parámetros o criterios a partir de los cuales la sentencia desarrolla el control inmediato de legalidad sobre Resolución 5960 de 3 de abril de 2020, de la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, referidos a los principios de finalidad, necesidad, motivación de incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación, señalados en los artículos 10 a 14 de la Ley 137 de 1994 (LEEE).

Lo anterior porque la lectura detallada de la referida LEEE, muestra que los anotados principios de finalidad, necesidad, motivación de incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación, aplican es para el control automático de constitucionalidad que efectúa la Corte Constitucional sobre los Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno, con fuerza material de ley, para conjurar el Estado de Excepción, más no, para el control inmediato de legalidad a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa.

(…). Es por ello, que con base estos artículos de la LEEE, la Corte Constitucional en reiterada y pacifica jurisprudencia ha sostenido, que el control de constitucionalidad de los Decretos Legislativos tiene por objeto evaluar si tales instrumentos normativos cumplen con los requisitos formales y materiales, previstos en la Constitución, en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE) y en la jurisprudencia constitucional.

(…). El examen formal, según la Corte Constitucional, consiste en verificar que el Decreto Legislativo cumpla con los siguientes requisitos: (i) que esté motivado, (ii) que esté suscrito por el Presidente y todos los Ministros, (iii) que sea expedido durante la vigencia y en desarrollo del respectivo estado de excepción, y, finalmente, (iv) que determine el ámbito territorial para su aplicación. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el estudio de los límites materiales específicos de los decretos legislativos expedidos en desarrollo de un Estado de Excepción, debe ser llevado a cabo a partir los siguientes juicios: (i) de conexidad material y de finalidad, (ii) de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad, (iii) de no contradicción específica, (iv) de motivación suficiente, (v) de necesidad, (vi) de incompatibilidad, (vii) de proporcionalidad, y, finalmente, (viii) de no discriminación. (…).

A diferencia de lo que ocurre con el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos, en donde -como se vio- la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE), trae expresamente definidos los criterios a la luz de los cuales se ejerce el escrutinio excepcional de constitucionalidad; la referida ley nada dice sobre la manera como la jurisdicción de lo contencioso administrativo desarrollará el control contencioso inmediato o excepcional de legalidad, a los actos administrativos generales que desarrollen los decretos legislativos.

Por lo tanto, ha sido el Consejo de Estado, a través de su jurisprudencia, el que ha establecido que los parámetros para desarrollar el control automático de legalidad, son de dos tipos, los formales y los materiales, no sin antes precisar, que los estándares consagrados en la LEEE y desarrollados (ampliados si se quiere) por la Corte Constitucional para el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos, no resultan aplicables al juicio excepcional o inmediato de legalidad.

(…). En conclusión, comparto plenamente la decisión adoptada por la Sala Especial de Decisión Nro. 27, en la sentencia de 15 de junio de 2020, a la cual me suscribo, sin embargo, muy respetuosamente aclaro mi voto, en el sentido de precisar que -en mi criterio- para determinar el alcance del control inmediato de legalidad, esta Corporación ha estimado que, el mencionado juicio no puede guiarse -de entrada- por los mismos parámetros en virtud de los cuales la Corte Constitucional efectúa el control automático de constitucionalidad respecto de los decretos legislativos proferidos con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, debido a la naturaleza distinta y particular de los actos objeto de control en cada procedimiento, en el entendido que, para determinar la constitucionalidad de decretos legislativos el alto tribunal constitucional debe confrontarlo con el texto superior en su integridad, circunstancia que en una primera fase o radio de acción, no concuerda con el ámbito de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a la cual le corresponde en primer lugar, efectuar un ejercicio de comparación con el llamado bloque interno de legalidad -integrado por los decretos legislativos-, y luego, ahí sí, acudir al bloque de constitucionalidad, pues, lo que ella controla es el actuar de la administración pública.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los parámetros utilizados por la Corte Constitucional para el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos y que ellos no resultan aplicables al juicio excepcional o control inmediato de legalidad realizado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Estela Correa Palacios, expediente 2010-196 FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 12 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 ACLARACIÓN DE VOTO DE SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01160-00 Actor: COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES Demandado: RESOLUCIÓN No. 5960 DEL 3 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Resolución No. 5960 del 3 de abril de 2020, de la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones «por la cual se adoptan unas medidas regulatorias para garantizar a la población sorda o hipoacúsica la comunicación oportuna y continua a través de televisión abierta, durante el Estado de Emergencia Económico, Social y Ecológico» Asunto: ACLARACIÓN DE VOTO ---------------------------------------------------------------------------- ---------------------------------- Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación, a continuación presento -muy respetuosamente- las razones por las que aclaro mi voto en la sentencia de 15 de julio de 2020, proferida en el expediente de la referencia. I.- EL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (CIL) Se trata de la Resolución 5960 de 3 de abril de 2020, de la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, «por la cual se adoptan unas medidas regulatorias para garantizar a la población sorda o hipoacúsica la comunicación oportuna y continua a través de televisión abierta, durante el Estado de Emergencia Económico, Social y Ecológico», la cual dispone lo siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO: El concesionario de espacios de televisión del denominado canal UNO, los operadores del servicio de televisión abierta en sus modalidades privada nacional, local con ánimo de lucro, pública regional y pública nacional, deberán implementar, en al menos una emisión noticiosa al día, la interpretación de lengua de señas, en los términos del artículo 6º de la Resolución ANTV 350 de 2016, para aquellas notas relacionadas con la evolución internacional y nacional del COVID-19, en las que se comunique a la ciudadanía cualquier información que sea transmitida por las autoridades o que contenga recomendaciones médicas, o haga referencia a medidas a implementar o implementadas durante el estado de emergencia, así como los diferentes canales de atención dispuestos, los beneficios entregados y cualquier información que resulte esencial para mantener informada a la población. Esta obligación deberá ser acatada dentro de los tres días hábiles siguientes a la entrada en vigor de la presente Resolución y hasta el cese del Estado de Emergencia Económico, Social y Ecológico.

ARTÍCULO SEGUNDO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial». II.- LA SENTENCIA La ponencia propone a la Sala, «PRIMERO: DECLARAR la legalidad de la Resolución No. 5960 del 3 de abril de 2020[…]», porque: 1) Dicho acto fue expedido por la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, en uso de las facultades que le confieren la Ley 1341 de 2009, modificada por la Ley 1978 de 2019; 2) La Resolución se encuentra debidamente numerada, fechada y firmada por los integrantes de la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, que lo expidió, y cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptado en vigencia del Estado de excepción, esto es, con posterioridad al 17 de marzo de 2020, fecha de la declaratoria mediante el Decreto Legislativo No. 417 de 2020 y en el acto se incluyó la motivación, esto es, los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión, así como una reseña de los antecedentes administrativos; 3) La no aplicación del principio de publicidad previo a la expedición del acto que se examina, previsto en la legislación ordinaria como presupuesto para la expedición de reglamentaciones de carácter general, no se advierte desproporcionado o arbitrario ni afecta la legalidad del acto administrativo, toda vez que el mismo se dictó en uso de potestades extraordinarias, en especial las previstas en los Decretos Legislativos 417 y 464 de 2020, el último de los cuales declaró como esenciales los servicios de telecomunicaciones, entre ellos, el de televisión y su acatamiento debía realizarse en forma inmediata, pues de lo contrario no serviría para los efectos de conjurar la emergencia o impedir la extensión de los efectos; y Cumple con los requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, que son: (a) finalidad, (b) motivación suficiente y de incompatibilidad, (c) necesidad, (d) proporcionalidad, y, (e) el de no discriminación. En segundo lugar, el proyecto le plantea a la Sala: «SEGUNDO: CONDICIONAR la vigencia de la norma a la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión»; porque: «De conformidad con lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política, los decretos legislativos que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo los derogue o reforme, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales "dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente".

Sin embargo, cada norma puede establecer una vigencia y así se hizo tanto en el Decreto Legislativo que sirvió de sustento a la resolución como en esta, limitándola a la duración del Estado de excepción. Cabe destacar que, entre las consideraciones de la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo No. 464 de 2020, fundamento de la resolución objeto de estudio, se indicó que “la vigencia del Decreto 464 de 2020, al estar circunscrita a la duración del estado de emergencia declarado en el Decreto 417 de 2020, además de ser conforme con la Constitución, fue un elemento relevante para el análisis de algunas de las medidas adoptadas en el mismo.” En la resolución, por su parte, se indicó que la obligación debía ser acatada dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la entrada en vigor y hasta el cese del Estado de emergencia, económico, social y ecológico, término que en consecuencia feneció, sin que se advierta que haya sido prorrogada por la entidad en acto administrativo posterior, dejando desprotegidos a los beneficiarios de la norma en un momento en que la crisis sanitaria no ha terminado y, por el contrario sus efectos se han agravado, lo que obligó al Ministerio de Salud y Protección Social a prorrogar la emergencia, con la expedición de la Resolución No. 884 de 2020, que la extendió en todo el territorio nacional hasta el 31 de agosto de 2020.

Siendo ello así, corresponde a la Sala, revestida igualmente de potestades constitucionales y convencionales, con el fin de superar el defecto en el que incurre el acto administrativo en punto de su vigencia, brindar una solución que garantice el núcleo esencial de los derechos a la información y a la salud condicionar, para garantizar la concurrencia de los principios que se analizaron en especial la finalidad y proporcionalidad de la disposición, la vigencia de la norma, la cual debe ir hasta la fecha en que termine la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y no hasta el vencimiento del término de duración de la primera emergencia económica, social y ecológica».

III.- DE LAS RAZONES DE MI ACLARACIÓN DE VOTO 3.1.- ¿CUÁLES SON LOS PARÁMETROS PARA REALIZAR EL CIL? ¿EL CIL SE EFECTÚA CON LOS MISMOS CRITERIOS QUE LA LEEE SEÑALÓ PARA EL CONTROL AUTOMÁTICO DE CONSTITUCIONALIDAD? Comparto plenamente la decisión adoptada por la Sala, no obstante, con todo respeto, disiento de los parámetros o criterios a partir de los cuales la sentencia desarrolla el control inmediato de legalidad sobre Resolución 5960 de 3 de abril de 2020, de la Comisión de Contenidos Audiovisuales de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, referidos a los principios de finalidad, necesidad, motivación de incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación, señalados en los artículos 10 a 14 de la Ley 137 de 1994 (LEEE).

En efecto, al definir la forma como se debe constatar la aplicación o el respeto de esos principios, la LEEE en sus artículos 10, 11 y 12 hace referencia expresa a la incorporación que de ellos deben hacer los decretos legislativos. Veamos: «Artículo 10. Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.

Artículo 11. Necesidad. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente. Artículo 12. Motivación de incompatibilidad. Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción».

Es por ello, que con base estos artículos de la LEEE, la Corte Constitucional en reiterada y pacifica jurisprudencia ha sostenido, que el control de constitucionalidad de los Decretos Legislativos tiene por objeto evaluar si tales instrumentos normativos cumplen con los requisitos formales y materiales, previstos en la Constitución, en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE) y en la jurisprudencia constitucional, como paso a explicar: 3.1.1.- Aspectos formales del control automático de constitucionalidad El examen formal, según la Corte Constitucional, consiste en verificar que el Decreto Legislativo cumpla con los siguientes requisitos: (i) que esté motivado, (ii) que esté suscrito por el Presidente y todos los Ministros, (iii) que sea expedido durante la vigencia y en desarrollo del respectivo estado de excepción, y, finalmente, (iv) que determine el ámbito territorial para su aplicación. 3.1.2.- Aspectos materiales del control de constitucionalidad De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el estudio de los límites materiales específicos de los decretos legislativos expedidos en desarrollo de un Estado de Excepción, debe ser llevado a cabo a partir los siguientes juicios: (i) de conexidad material y de finalidad, (ii) de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad, (iii) de no contradicción específica, (iv) de motivación suficiente, (v) de necesidad, (vi) de incompatibilidad, (vii) de proporcionalidad, y, finalmente, (viii) de no discriminación; a los que me referiré a continuación. El juicio de conexidad material está previsto en los artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE.

Con este juicio se busca establecer si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción. La conexidad implica, entonces, que la materia sobre la cual tratan las medidas guarda una relación directa y específica con la crisis que se afronta. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista, a saber: (i) interno, o la específica relación entre las medidas adoptadas y «las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente», y, (ii) externo, es decir, la relación entre el decreto legislativo de desarrollo y la declaratoria de emergencia. Por su parte, el juicio de finalidad está previsto en el artículo 10 de la LEEE.

A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar «directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos». El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que en el Decreto Legislativo sub examine no se establezcan medidas que desconozcan las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.

Al respecto, en términos generales, la Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren los derechos fundamentales y que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público, en particular, que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Según la jurisprudencia reiterada de esta Corte, con el juicio de no contradicción específica la Corte verifica que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contengan «una contradicción específica con la Constitución y los tratados internacionales» y que (ii) no desconozcan «el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y ecológica [esto es] el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE».

El artículo 8 de la LEEE dispone que los decretos legislativos deben «señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales (…)». De esta manera, con el juicio de motivación suficiente, la Corte busca verificar si en el decreto legislativo se indican las razones suficientes que justifiquen las limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales.

Además, la Corte ha establecido que «en el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique». El artículo 12 de la LEEE es el fundamento normativo del juicio de incompatibilidad. Según este artículo, «los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción».

El juicio de necesidad, previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean «necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción». La Corte ha señalado que el análisis de los decretos legislativos en punto de necesidad debe versar sobre dos aspectos.

Primero, la necesidad fáctica, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos. Segundo, la necesidad jurídica, que implica verificar «la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, evaluación denominada por la jurisprudencia como juicio de subsidiariedad».

El artículo 13 de la LEEE prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Según la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad de los decretos legislativos de desarrollo exige la verificación de dos elementos.

Primero, que dicha medida «debe imponer limitaciones o restricciones a derechos y garantías constitucionales en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad». Segundo, que la medida excepcional «guarde proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos». El juicio de no discriminación tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE.

Según dicha disposición, «las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica». Además de tales criterios, la Corte ha establecido que con este juicio se verifica que el Decreto Legislativo no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual. 3.1.3.- Criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado para desarrollar el control inmediato de legalidad (CIL) A diferencia de lo que ocurre con el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos, en donde -como se vio- la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE), trae expresamente definidos los criterios a la luz de los cuales se ejerce el escrutinio excepcional de constitucionalidad; la referida ley nada dice sobre la manera como la jurisdicción de lo contencioso administrativo desarrollará el control contencioso inmediato o excepcional de legalidad, a los actos administrativos generales que desarrollen los decretos legislativos.

Así se señaló, con absoluta claridad, por ejemplo en sentencia de 23 de noviembre de 2010 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, proferida en el expediente 2010-196, con ponencia de la Consejera Ruth Estela Correa Palacios: «La Sala advierte que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo).

Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.

No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad».

En virtud de lo anterior, desde el punto de vista formal, el Consejo de Estado ha señalado, que el control inmediato de legalidad, implica un estudio respecto de los elementos de existencia y validez de los actos administrativos, etapa en la cual se deberá verificar la inexistencia de vicios o defectos formales, que conlleven a su eventual anulación[44], los cuales están consagrados en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, y que se relacionan con aspectos concretos del acto tales como: (i) la competencia del funcionario que lo expidió, (ii) la veracidad de los motivos en que se fundó, (iii) que su objeto sea lícito, (iv) la legalidad de la finalidad que pretende alcanzar y (v) su adecuación a las formalidades exigidas para su expedición, identificados por la doctrina especializada, tales como: el encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.[45] En lo referido al juicio de aspectos materiales que se debe efectuar en el ejercicio del medio de control inmediato de legalidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de manera pacífica, a través de los pronunciamientos previamente citados, ha considerado que en desarrollo de dicha etapa se deben abordar dos componentes a saber: (i) conexidad, y (ii) proporcionalidad.

Así, esta Corporación ha entendido por conexidad, la necesaria correlación o correspondencia directa y específica, que debe existir entre las disposiciones adoptadas por el Ejecutivo a través del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, y los fundamentos constitucionales invocados, el decreto declarativo del Estado de Excepción, y los decretos legislativos por medio del cual, se implementan medidas para superarlo[46].

En cuanto al análisis de la proporcionalidad de las medidas, el Consejo de Estado en recientes pronunciamientos, ha considerado que en esta etapa resulta necesario aplicar el test de proporcionalidad, esto, con la finalidad de establecer si las medidas decretadas por la administración pública en desarrollo de los decretos legislativos proferidos como consecuencia de la declaratoria de un estado de excepción se encuentran dirigidas a conjurar el estado de anormalidad y, si existen la posibilidad de tomar decisiones distintas que afecten en menor medida los derechos y libertades[47]. 2.1.4.- CONCLUSIÓN En conclusión, comparto plenamente la decisión adoptada por la Sala Especial de Decisión Nro. 27, en la sentencia de 15 de junio de 2020, a la cual me suscribo, sin embargo, muy respetuosamente aclaro mi voto, en el sentido de precisar que -en mi criterio- para determinar el alcance del control inmediato de legalidad, esta Corporación ha estimado que, el mencionado juicio no puede guiarse -de entrada- por los mismos parámetros en virtud de los cuales la Corte Constitucional efectúa el control automático de constitucionalidad respecto de los decretos legislativos proferidos con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, debido a la naturaleza distinta y particular de los actos objeto de control en cada procedimiento, en el entendido que, para determinar la constitucionalidad de decretos legislativos el alto tribunal constitucional debe confrontarlo con el texto superior en su integridad, circunstancia que en una primera fase o radio de acción, no concuerda con el ámbito de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a la cual le corresponde en primer lugar, efectuar un ejercicio de comparación con el llamado bloque interno de legalidad -integrado por los decretos legislativos-, y luego, ahí sí, acudir al bloque de constitucionalidad, pues, lo que ella controla es el actuar de la administración pública.

Cordialmente, SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado ----------------------- [1] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-670, 28.10.15, M.P. María Victoria Calle Correa [2] Corte Constitucional, Boletín No. 63 del 20.05.20. https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?La-declaratoria-de- estado-de-emergencia-en-Colombia-est%C3%A1-ajustada-a-la-Constituci%C3%B3n- 8904 [3] Lo anterior se ha efectuado mediante los Decretos 531 del 8 de abril de 2020, 636 del 6 de mayo de 2020 y 749 del 28 de mayo de la presente anualidad. [4] En uso de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020. [5] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-151, 27.05.20, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez [6] "Por la cual se definen Principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -TIC-, se crea la Agencia Nacional del Espectro y se dictan otras disposiciones" [7] “Por la cual se moderniza el sector de las Tecnologías de la información y las comunicaciones -TIC, se distribuyen competencias, se crea un regulador único y se dictan otras disposiciones.” [8] Que dispone que la televisión es un servicio público, sujeto a la titularidad, reserva, control y regulación del Estado. [9] La consulta puede realizarse en el siguiente Link: http://www.oas.org/es/sadye/publicaciones/GUIA_SPA.pdf [10] “Por la cual se moderniza el sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones -tic, se distribuyen competencias, se crea un regulador único y se dictan otras disposiciones”. [11] La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sentencia C-179 13.04.1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz declaró exequibles los incisos primero y segundo del artículo 20 de la Ley 137 de 1994 que consagra el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción y la asignación de la competencia al Consejo de Estado.

Lo anterior, por considerar que “Estas disposiciones no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley.” [12] “Control inmediato de legalidad.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [13] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el [14] Artículo 19 de la Ley 1978 de 2019. De conformidad con este precepto, la Comisión de Regulación de Comunicaciones La Comisión de Regulación de Comunicaciones es el órgano encargado de promover la competencia en los mercados y el pluralismo informativo, evitar el abuso de posición dominante, regular los mercados de las redes y los servicios de comunicaciones y garantizar la protección de los derechos de los usuarios; con el fin que la prestación de los servicios sea económicamente eficiente, y refleje altos niveles de calidad, de las redes y los servicios de comunicaciones, incluidos los de televisión abierta radiodifundida y de radiodifusión sonora. [15] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-216, 14.04.99., M.P. Antonio Barrera Carbonell [16] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-156 09.03.2011., M.P. Mauricio González Cuervo [17] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-466, 19.07.17., M.P. Carlos Bernal Pulido.

En punto del control precisó que “Este control judicial constitucional de los decretos legislativos se complementa, a su vez, con el denominado control automático de legalidad previsto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el cual es ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo para todas aquellas medidas administrativas adoptadas en desarrollo de decretos legislativos.” [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente No. 2010- 00196, reiterada en Sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala Rad. 11001 03 15 0002015 02578-00 [19] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16.06.09.

M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA) [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8.06.14, M.P. Danilo Rojas Betancourt, Rad.11001-03-15-000- 2011-01127-00(CA). Reitera los siguientes pronunciamientos: 7.02.00; M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. CA-033; 20.10.09, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 2009-00549; 9.12.09, M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 2009- 00732. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31.05.11., M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad.

No. 11001-03-15- 000-2010-00388-00(CA) [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8.07.14., M.P. Danilo Rojas Betancourt, Rad. 11001-03-15-000- 2011-01127-00(CA) [23] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-670, 28.10.15., M.P. María Victoria Calle Correa [24] El artículo 17 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 20 de la Ley 1978 de 2019, señaló que la Comisión de Regulación de Comunicaciones - CRC, para el cumplimiento de sus funciones, está compuesta por la Sesión de Comisión de Contenidos Audiovisuales y por la Sesión de Comisión de Comunicaciones “instancias que sesionarán y decidirán los asuntos a su cargo de manera independiente entre sí” y se determinó que la Sesión de Comisión de Contenidos Audiovisuales ejercerá, además de otras funciones, la establecida en el numeral 25 del artículo de la misma ley. [25] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-767, 16.10.2014., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub [26] “Por medio de la cual se reglamentan la implementación de los sistemas de acceso en los contenidos transmitidos a través del servicio público de televisión que garantizan el acceso de las personas con discapacidad auditiva y se dictan otras disposiciones”. [27] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-155, 27.05.20., M.P. Guillermo Pérez Guerrero [28] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-179 13.04.1994, M.P. Carlos Gaviria Diaz [29] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-517, 10.08.2017., M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo [30] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-767, 16.10.14., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub [31] Corte Constitucional, Sentencia T-225, 10.03.05., M.P. Clara Inés Vargas Hernández [32] Corte Constitucional, Sentencia C-076, 08.02.2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño [33] Corte Constitucional, Sentencia C-615, 1,08,2012, M.P. María Victoria Calle Correa [34] El numeral 15 del artículo 2º de la Ley 982 de 2005, define la comunicación en el contexto de los derechos de las personas con limitaciones auditivas, como “todo acto por el cual una persona da o recibe de otra información acerca de las necesidades personales, deseos, percepciones, conocimiento o estados afectivos”.

Y que, para ello, es necesario que exista un acuerdo entre los interlocutores respecto de la utilización de un código que permita la organización de los mensajes transmitidos tomando un medio o canal de comunicación determinado”. [35] Ídem. [36] El artículo 15 de la Ley 982 de 2005 establece respecto de los sordos y sordociegos, que todo establecimiento o dependencia del Estado y de los entes territoriales con acceso al público, deberá contar con señalización, avisos, información visual y sistemas de alarmas luminosas aptos para su reconocimiento por personas sordas, sordociegas e hipoacúsicas. [37] https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/discapacidad/inform_estad.pdf [38]http://www.insor.gov.co/observatorio/download/Infog_pan_sordos_Col_sept2 016.pdf consulta realizada el 26 de junio de 2020, a las 13.36. [39] Ídem. [40] Sobre los colectivos de personas discapacitadas como minorías discretas u ocultas ver sentencias T-207, 12.04.1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; y C- 076,8.02.2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras.

Sobre el juicio de igualdad respecto de normas que afectan a estos colectivos se puede revisar la Sentencia C-673 de 2001. Al respecto, la Corte consideró que “los discapacitados han sido objeto constante de marginación social a través de los siglos. La discriminación contra los discapacitados presenta, sin embargo, características que le son propias y que no se observan en otros casos.

Por un lado, porque el sector de los discapacitados ha sido durante largos períodos una minoría oculta o invisible, en la medida en que en muchas ocasiones las personas afectadas por discapacidades fueron internadas en instituciones o mantenidas por fuera del ámbito de la vida pública. De otra parte, porque la minoría de los discapacitados es tan heterogénea como disímiles son las limitaciones que pueden causar las múltiples formas en que se manifiestan las discapacidades.

Y finalmente, porque la discriminación contra los discapacitados frecuentemente es ajena al alto grado de hostilidad, odio e irracionalidad que acompaña otras formas de discriminación, tal como la que causa la segregación racial. En efecto, en muchos casos la discriminación contra los discapacitados no tiene origen en sentimientos de animadversión, y recibe una justificación con la limitación física o mental que presenta la persona afectada - claro está, haciendo caso omiso de las condiciones especiales de cada discapacidad y de los diferentes grados de limitación que ellas pueden generar.” Corte Constitucional, Sentencia T-207, 12.04.1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz [41] Corte Constitucional, Sentencia T-006, 05.01.2008, M.P. Mauricio González Cuervo [42] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-115, 22.02.17., M.P., Alejandro Linares Cantillo [43] Se destaca que una solución idéntica a la que se dicta en esta oportunidad fue adoptada por la Sala Especial 27 del Consejo de Estado, en la Sentencia del 24 de junio de 2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001- 03-15-000-2020-01202-00 [44] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Radicación: 11001-03-25-000-2016-00019-00(0034-16). Sentencia de 23 de marzo de 2017. Actor: Andrés de Zubiria Samper. Demandado: Nación, Ministerio de Trabajo. Consejero Ponente Dr. Gabriel Valbuena Hernández. Al respecto mencionó(…) cuando se establezca la ausencia de uno de tales elementos, el acto administrativo así expedido no cumple con las exigencias legales y por ello se reputa viciado de nulidad.

Lo dicho permite afirmar sin asomo de duda, que los vicios invalidantes del acto administrativo tienen una relación directa con sus elementos. En otras palabras, la ausencia o la insuficiencia de alguno de tales elementos, comprometen la validez de la decisión administrativa y están llamados a determinar su expulsión del ordenamiento jurídico mediante la declaratoria de su nulidad en sede judicial». [45] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 1001-03-15-000-2010-00390-00(CA), sentencia de 15 de octubre de 2013, C.P. Marco Antonio Velilla. [46] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2015-02578-00(CA),sentencia de 24 de mayo de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala. // Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N°. 10, Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Sentencia de 11 de mayo de 2011. Radicación N° 11001-03-15-2020-00944-00. [47] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 19, Consejero Ponente Dr. William Hernández Gómez. Auto de 23 de abril de 2020. Radicación N°. 11001-03-15-000-2020-01286-00 (CA). // Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 19, Consejero Ponente Dr. William Hernández Gómez.

Auto de 7 de mayo de 2020. Radicación N°. 11001-03-15-000-2020-01711-00 (CA)