11001-03-15-000-2020-01127-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01127-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6Sentencia2020-07-14

Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio

Actor: Servicio Geológico Colombiano·Demandado: Resoluciones 123 Del 18 De Marzo, 125 Del 31 De Marzo Y 135 Del 17 De Abril De 2020

De qué trata

Síntesis: [U]na vez el Gobierno declare el Estado de Emergencia, puede dictar decretos legislativos, por medio de los cuales tome medidas o adopte instrumentos tendientes a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y solo puede utilizarlas cuando las circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad. (…). La Corte Constitucional reiteró que en los estados de excepción se le otorgan poderes excepcionales al Presidente para conjurar la crisis extraordinaria, esto es que se faculta al ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos. En este caso se tiene que el Ministerio de Salud y Protección Social, con fundamento en el artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, que dispone que como autoridad sanitaria del Sistema de Vigilancia en Salud Pública, en el evento de epidemias o situaciones de emergencia sanitaria nacional o internacional, puede adoptar medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos con el objeto de limitar la diseminación de una enfermedad o un riesgo de que se extienda ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada, expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. (…). Con posterioridad a esta resolución, el presidente de la República, junto con todos los ministros, por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario.NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República en los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C - 156 de 9 de marzo de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. Relacionado con el mismo tema, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00(CA), M.P. Mauricio Fajardo Gómez.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INTEGRAL - Es tanto formal como material[E]sta Corporación en diferentes oportunidades y en cuanto a las características del control inmediato de legalidad ha dicho: (i) Tiene carácter jurisdiccional, ya que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, y por tanto la decisión se toma en una sentencia. (ii) El estudio que se hace es integral. Los actos enjuiciados “deben confrontarse con todo el ordenamiento jurídico” y el análisis abarca “la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”. (iii) Es autónomo porque la revisión se puede hacer antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. En este punto se precisa que si la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente deben acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad, “pero sin que suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo; cosa distinta es que, en el evento de ser declarado(s) inexequible(s) el(los) decreto(s) legislativo(s) desarrollado(s) por el acto administrativo cuya conformidad a derecho puede incluso haber sido decidida ya por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta última decisión administrativa pierda fuerza ejecutoria, en virtud de lo normado por el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo”. (iv) El control es automático e inmediato como consecuencia de la obligación de las autoridades de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su expedición. (v) Es oficioso, si la entidad no envía el acto a la jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa “o, incluso, como resultado del ejercicio del derecho constitucional de petición formulado ante él por cualquier persona”; (vi) La sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa, esto es solo en relación con las normas que se estudian en la providencia y en consecuencia es posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos a través del medio de control de nulidad. (…). De acuerdo con lo anterior, se debe hacer un control integral, esto es tanto formal como material. En el control formal se debe estudiar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, esto es: (i) que sea proferido por una autoridad del orden nacional, (ii) que sean medidas de carácter general, (iii) dictadas en ejercicio de funciones administrativas y (iv) que sean dictadas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. (…). Así, en el estudio de fondo debe analizarse la conexidad del acto con las normas que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, su conformidad con las disposiciones que le sirvieron de fundamento y de manera concreta debe establecer la realidad de los motivos, la adecuación de los fines y la proporcionalidad de las medidas.NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, radicación 11001 - 03-15-000-2009-00549-00(CA), M.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 5 de marzo de 2012, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA), M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. Con respecto al control integral, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de mayo de 2016, radicación 11001-03-15-000-2015-02578-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala. Sobre el control material al realizar control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, radicación 11001-03-15-000-2010-00196-00(CA), M.P. Ruth Stella Correa.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedente frente a las resoluciones 123 del 18 de marzo, 125 del 31 de marzo y 135 del 17 de abril de 2020Al revisar las Resoluciones 123, 125 y 135 de 2020, se tiene que fueron proferidas por el director general del Servicio Geológico Colombiano, autoridad del orden nacional. (…). A través de los actos bajo estudio precisamente en ejercicio de las referidas funciones, suspendió los términos en todas las actuaciones administrativas, procedimientos de incumplimiento y procesos disciplinarios a cargo de la entidad, primero entre el 19 y 31 de marzo de 2020, luego prorrogó la medida entre el 1 y 15 de abril del mismo año y finalmente, la volvió a prorrogar hasta el 26 de abril del año en curso. En cuanto a la naturaleza de las medidas, se tiene que son de carácter general y abstracto, que trascienden la esfera de los funcionarios y contratistas de la entidad y se dirigen a los usuarios de la misma y a la comunidad en general. Entonces, aunque, las resoluciones bajo estudio fueron expedidas en ejercicio de atribuciones administrativas y contienen medidas de carácter general, debe tenerse en cuenta que, tal como lo manifiesta la señora agente del Ministerio Público no desarrollan decretos legislativos. Si bien es cierto, dichas resoluciones fueron expedidas en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y tuvieron en cuenta los Decretos 457 y 531 del mismo año por medio de los cuales el presidente de la República en uso de sus facultades ordinarias ordenó y prorrogó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional debe tenerse en cuenta que la facultad del director general del Servicio Geológico Colombiano para suspender los términos dentro de las actuaciones administrativas que se surten al interior de esa entidad, no deriva de ninguno de esos decretos ni de ninguna norma expedida en virtud de dicho Estado de excepción sino de sus facultades administrativas ordinarias consagradas en el precitado Decreto Ley 4131 de 2011. Al respecto, se debe recordar que los Decretos 417, 457 y 531 de 2020 no son decretos legislativos sino que el primero, corresponde a lo que la Corte Constitucional denomina decreto declarativo de un Estado de excepción para diferenciarlo de los propiamente legislativos que son, conforme a los artículos 215 y siguientes de la Carta Política los que se expiden en el marco del Estado de excepción; y el segundo y el tercero, son decretos ordinarios, expedidos por el presidente de la República en ejercicio de sus facultades administrativas comunes consagradas en el artículo 189 de la Constitución Política. (…). Adicionalmente, se debe aclarar que las medidas adoptadas en los actos bajo estudio (…) obedecieron a lo dispuesto en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 a través de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social dispuso, entre otras medidas, ordenar a los jefes y representantes legales de los centros laborales públicos y privados tomar las medidas necesarias para contener la propagación de la pandemia. (…). Así las cosas, para esta Sala es claro que las resoluciones en cuestión fueron expedidas con fundamento en el ejercicio propio de las funciones del director general y no en desarrollo de un decreto legislativo. (…). Por lo tanto, es claro que las Resoluciones 123 del 18 de marzo de 2020, 125 del 31 de marzo siguiente y 135 del 17 de abril del presente año, proferidas por el director general del Servicio Geológico Colombiano, pese a contener medidas de carácter general y a haber sido expedidas en ejercicio de facultades administrativas, no desarrollan ningún decreto legislativo, por lo que el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo deriva en improcedente respecto de ellas.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Facultades del gobierno en la declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Facultades del Presidente de la República [U]na vez el Gobierno declare el Estado de Emergencia, puede dictar decretos legislativos, por medio de los cuales tome medidas o adopte instrumentos tendientes a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y solo puede utilizarlas cuando las circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad.

(…). La Corte Constitucional reiteró que en los estados de excepción se le otorgan poderes excepcionales al Presidente para conjurar la crisis extraordinaria, esto es que se faculta al ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos. En este caso se tiene que el Ministerio de Salud y Protección Social, con fundamento en el artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, que dispone que como autoridad sanitaria del Sistema de Vigilancia en Salud Pública, en el evento de epidemias o situaciones de emergencia sanitaria nacional o internacional, puede adoptar medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos con el objeto de limitar la diseminación de una enfermedad o un riesgo de que se extienda ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada, expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

(…). Con posterioridad a esta resolución, el presidente de la República, junto con todos los ministros, por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República en los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-156 de 9 de marzo de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.

Relacionado con el mismo tema, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00(CA), M.P. Mauricio Fajardo Gómez. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 2 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 46 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47 / DECRETO 780 DE 2016 – ARTÍCULO 2.8.8.1.4.3 / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INTEGRAL – Es tanto formal como material [E]sta Corporación en diferentes oportunidades y en cuanto a las características del control inmediato de legalidad ha dicho: (i) Tiene carácter jurisdiccional, ya que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, y por tanto la decisión se toma en una sentencia. (ii) El estudio que se hace es integral.

Los actos enjuiciados “deben confrontarse con todo el ordenamiento jurídico” y el análisis abarca “la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.

(iii) Es autónomo porque la revisión se puede hacer antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. En este punto se precisa que si la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente deben acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad, “pero sin que suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo; cosa distinta es que, en el evento de ser declarado(s) inexequible(s) el(los) decreto(s) legislativo(s) desarrollado(s) por el acto administrativo cuya conformidad a derecho puede incluso haber sido decidida ya por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta última decisión administrativa pierda fuerza ejecutoria, en virtud de lo normado por el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo”.

(iv) El control es automático e inmediato como consecuencia de la obligación de las autoridades de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su expedición. (v) Es oficioso, si la entidad no envía el acto a la jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa “o, incluso, como resultado del ejercicio del derecho constitucional de petición formulado ante él por cualquier persona”;

En el control formal se debe estudiar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, esto es: (i) que sea proferido por una autoridad del orden nacional, (ii) que sean medidas de carácter general, (iii) dictadas en ejercicio de funciones administrativas y (iv) que sean dictadas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. (…).

Así, en el estudio de fondo debe analizarse la conexidad del acto con las normas que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, su conformidad con las disposiciones que le sirvieron de fundamento y de manera concreta debe establecer la realidad de los motivos, la adecuación de los fines y la proporcionalidad de las medidas.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, radicación 11001-03-15- 000-2009-00549-00(CA), M.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 5 de marzo de 2012, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA), M.P. Hugo Bastidas Bárcenas.

Con respecto al control integral, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de mayo de 2016, radicación 11001-03-15-000-2015-02578-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala. Sobre el control material al realizar control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, radicación 11001-03- 15-000-2010-00196-00(CA), M.P. Ruth Stella Correa.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Improcedente frente a las resoluciones 123 del 18 de marzo, 125 del 31 de marzo y 135 del 17 de abril de 2020 Al revisar las Resoluciones 123, 125 y 135 de 2020, se tiene que fueron proferidas por el director general del Servicio Geológico Colombiano, autoridad del orden nacional.

(…). A través de los actos bajo estudio precisamente en ejercicio de las referidas funciones, suspendió los términos en todas las actuaciones administrativas, procedimientos de incumplimiento y procesos disciplinarios a cargo de la entidad, primero entre el 19 y 31 de marzo de 2020, luego prorrogó la medida entre el 1 y 15 de abril del mismo año y finalmente, la volvió a prorrogar hasta el 26 de abril del año en curso.

En cuanto a la naturaleza de las medidas, se tiene que son de carácter general y abstracto, que trascienden la esfera de los funcionarios y contratistas de la entidad y se dirigen a los usuarios de la misma y a la comunidad en general. Entonces, aunque, las resoluciones bajo estudio fueron expedidas en ejercicio de atribuciones administrativas y contienen medidas de carácter general, debe tenerse en cuenta que, tal como lo manifiesta la señora agente del Ministerio Público no desarrollan decretos legislativos.

Si bien es cierto, dichas resoluciones fueron expedidas en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y tuvieron en cuenta los Decretos 457 y 531 del mismo año por medio de los cuales el presidente de la República en uso de sus facultades ordinarias ordenó y prorrogó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional debe tenerse en cuenta que la facultad del director general del Servicio Geológico Colombiano para suspender los términos dentro de las actuaciones administrativas que se surten al interior de esa entidad, no deriva de ninguno de esos decretos ni de ninguna norma expedida en virtud de dicho Estado de excepción sino de sus facultades administrativas ordinarias consagradas en el precitado Decreto Ley 4131 de 2011.

Al respecto, se debe recordar que los Decretos 417, 457 y 531 de 2020 no son decretos legislativos sino que el primero, corresponde a lo que la Corte Constitucional denomina decreto declarativo de un Estado de excepción para diferenciarlo de los propiamente legislativos que son, conforme a los artículos 215 y siguientes de la Carta Política los que se expiden en el marco del Estado de excepción; y el segundo y el tercero, son decretos ordinarios, expedidos por el presidente de la República en ejercicio de sus facultades administrativas comunes consagradas en el artículo 189 de la Constitución Política.

(…). Adicionalmente, se debe aclarar que las medidas adoptadas en los actos bajo estudio (…) obedecieron a lo dispuesto en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 a través de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social dispuso, entre otras medidas, ordenar a los jefes y representantes legales de los centros laborales públicos y privados tomar las medidas necesarias para contener la propagación de la pandemia.

(…). Así las cosas, para esta Sala es claro que las resoluciones en cuestión fueron expedidas con fundamento en el ejercicio propio de las funciones del director general y no en desarrollo de un decreto legislativo. (…). Por lo tanto, es claro que las Resoluciones 123 del 18 de marzo de 2020, 125 del 31 de marzo siguiente y 135 del 17 de abril del presente año, proferidas por el director general del Servicio Geológico Colombiano, pese a contener medidas de carácter general y a haber sido expedidas en ejercicio de facultades administrativas, no desarrollan ningún decreto legislativo, por lo que el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo deriva en improcedente respecto de ellas.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 4131 DE 2011 – ARTÍCULO 10 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 123 DE 2020 (18 de marzo) SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO (Improcedente) / RESOLUCIÓN 125 DE 2020 (31 de marzo) SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO (Improcedente) / RESOLUCIÓN 135 DE 2020 (17 de abril) SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO (Improcedente) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01127-00 (2020-01648-00 Y 2020- 01649) Actor: SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO Demandado: RESOLUCIONES 123 DEL 18 DE MARZO, 125 DEL 31 DE MARZO Y 135 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Resoluciones 123, 125 y 135 de 2020 del Servicio Geológico Colombiano. FALLO De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala a efectuar el control de legalidad de la Resoluciones 123 del 18 de marzo de 2020, 125 del 31 de marzo siguiente y 135 del 17 de abril del mismo año, por medio de las cuales se suspendieron los términos procesales dentro de las actuaciones administrativas, procesos de incumplimiento y procesos disciplinarios adelantados por el Servicio Geológico Colombiano y se prorrogó dicha medida en dos oportunidades.

ANTECEDENTES El Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 380 del 10 de marzo de 2020 a través de la cual adoptó medidas preventivas sanitarias para controlar la propagación de la pandemia derivada del coronavirus COVID – 19, así mismo, declaró la Emergencia Sanitaria en el país a través de Resolución 385 del 12 de marzo del presente año. El mismo 12 de marzo de 2020, el presidente de la República expidió la Directiva Presidencial 02 a través de la cual dispuso la adopción de medidas para atender la contingencia en salud haciendo uso de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones.

Los Ministerios del Trabajo, Salud y Protección Social y el Departamento Administrativo de la Función Pública, emitieron la Circular Conjunta 018 del 10 de marzo de 2020, en la cual informaron sobre las acciones de contención que debían adoptar las entidades públicas ante el riesgo de contagio del COVID-19. Posteriormente, el presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, expidió el Decreto 417 de marzo 17 de 2020 mediante el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la pandemia del coronavirus COVID– 19.

El Consejo Superior de la Judicatura, por su parte, mediante Acuerdo PCSJA20-115117 del 15 de marzo de 2020, suspendió los términos judiciales en todas las actuaciones a partir del 16 de marzo siguiente. Del mismo modo, tanto la Contraloría General de la República como la Procuraduría General de la Nación hicieron lo propio en los procesos a su cargo.

El Servicio Geológico Colombiano, mediante las Circulares 006 y 007 del 11 y el 16 de marzo de 2020 adoptó medidas de contención del COVID-19 y de prevención de enfermedades respiratorias. La emergencia sanitaria por presencia del referido virus constituye un hecho de fuerza mayor, exterior, irresistible e imprevisible que impone a la administración el deber de adecuar la prestación del servicio de manera que garantice la salud y seguridad de sus funcionarios, contratistas y usuarios en general, así como el debido proceso al interior de las actuaciones que se encuentren en trámite.

En virtud de dicha normativa, el director general del Servicio Geológico Colombiano, expidió la Resolución 123 del 28 de marzo de 2020 a través de la cual suspendió los términos en todas las actuaciones administrativas, procedimientos de incumplimiento y procesos disciplinarios que se adelantan al interior de esa entidad a partir del 19 de marzo de 2020 y hasta el 31 de marzo siguiente.

Posteriormente, ante la expedición del Decreto 457 de 2020 por parte del presidente de la República a través del cual, se adoptaron entre otras medidas, el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional entre el 25 de marzo de 2020 y el 13 de abril siguiente, como medida para evitar la propagación del COVID-19, el director general del Servicio Geológico Colombiano prorrogó la suspensión de términos anteriormente decretada desde el 1 de abril de 2020 hasta el 15 de abril del mismo año a través de la Resolución 125 de 2020.

Finalmente, teniendo en cuenta que el referido aislamiento se prorrogó a través del Decreto 531 de 2020, el representante legal de la entidad, mediante la Resolución 135 de 2020, prorrogó nuevamente la suspensión de términos ordenada a través de las Resoluciones 123 y 125 de 2020 hasta el 26 de abril de 2020. II. ACTOS OBJETO DE CONTROL “RESOLUCIÓN 123 DEL 18 DE MARZO DE 2020 Por la cual se suspenden los términos procesales dentro de las actuaciones administrativas, procesos de incumplimiento y procesos disciplinarios adelantados por el Servicio Geológico Colombiano. EL DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO En ejercicio de sus facultades legales, en especial de las que le confieren los numerales 1, 3, 6 y 11 del artículo 10 del Decreto Ley 4131 de 2011, demás normatividad concordante, y

CONSIDERANDO

Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 380 del 10 de marzo de 2020, por la cual adoptó medidas preventivas sanitarias a fin de controlar la propagación de la epidemia de coronavirus COVID – 19, y que mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria por la misma causa. Que mediante la Directiva 02 del 12 de marzo de 2020, el Presidente (sic) de la República dispuso la adopción de medidas para atender la contingencia en salud, haciendo uso de las herramientas suministradas por las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones TIC.

Que los Ministerios del Trabajo, Salud y Protección Social y el Departamento Administrativo de la Función Pública, emitieron la Circular Conjunta 018 del 10 de marzo de 2020, en la cual informan las acciones de contención que deben adoptar las entidades del sector público ante el riesgo de contagio del COVID-19, así como para la prevención de enfermedades respiratorias.

Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual “se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia del decreto. Que el Consejo Superior de la Judicatura mediante Acuerdo PCSJA 20-115117 de fecha 15 de marzo de 2020, adoptó medidas transitorias por motivos de salubridad pública y dispuso la suspensión de términos judiciales en todas las actuaciones, a partir del 16 de marzo de 2020.

Que la Contraloría General de la República mediante Resolución REG-EJE-00- 2019-0063 de fecha 16 de marzo de 2020, dispuso la suspensión de términos en todos sus “procesos auditores, administrativos sancionatorios, disciplinarios, de responsabilidad fiscal, jurisdicción coactiva, indagaciones preliminares fiscales, peticiones y demás actuaciones administrativas en trámite y que requieran el cómputo de términos”.

Que la Procuraduría General de la Nación a través de Resoluciones 0127 y 0128 del 16 de marzo de 2020, dispuso realizar las audiencias de conciliación extrajudicial de manera no presencial y suspender los términos en las actuaciones disciplinarias. Que el Servicio Geológico Colombiano mediante las Circulares No. 006 y 007 del 11 y 16 de marzo de 2020, adoptó medidas de contención ante el COVID-19 y para la prevención de enfermedades respiratorias.

Que la emergencia sanitaria por la presencia del virus COVID-19 constituye un hecho de fuerza mayor, exterior, irresistible e imprevisible, que impone a la administración el deber de adecuar la prestación del servicio de manera que se garantice la salud y seguridad de sus funcionarios, contratistas y usuarios en general, así como el respecto (SIC) al debido proceso al interior de la totalidad de las actuaciones que se encuentran en trámite.

En mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: SUSPENDER los términos de todas las actuaciones administrativas, procedimientos de incumplimiento y procesos disciplinarios que se adelantan por el Servicio Geológico Colombiano – SGC, a partir del 19 de marzo de 2020 y hasta el 31 de marzo de 2020, inclusive.

PARÁGRAFO 1: La suspensión de términos implica la interrupción de los términos de caducidad y prescripción de los procesos disciplinarios.

PARÁGRAFO 2: Respecto de los procesos de contratación que actualmente adelanta el Servicio Geológico Colombiano – SGC, se analizará cada caso puntual y se generarán las adendas correspondientes.

ARTÍCULO SEGUNDO: INCORPORAR copia de esta Resolución (sic) a todos los expedientes administrativos y disciplinarios que se encuentran en trámite en el Servicio Geológico Colombiano – SGC.

ARTÍCULO CUARTO (SIC): PUBLICAR la presente Resolución (sic) en la página web del Servicio Geológico Colombiano –SGC y en las carteleras con que cuenta a entidad en todas sus sedes.

ARTÍCULO SEXTO (SIC): La presente Resolución (sic) rige a partir de la fecha de su expedición.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE…” “RESOLUCIÓN 125 DEL 31 DE MARZO DE 2020 Por la cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada mediante Resolución 123 del 18 de marzo de 2020. EL DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO En ejercicio de sus facultades legales, en especial de las que le confieren los numerales 1, 3, 6 y 11 del artículo 10 del Decreto Ley 4131 de 2011, demás normatividad concordante, y

CONSIDERANDO

Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual “se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia del decreto. Que el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público, y específicamente, ordenó el “aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa de Coronavirus COVID-19”.

Que mediante Acuerdo PCSJA 20-11517 del 15 de marzo de 2020 el Consejo Superior de la Judicatura, suspendió los términos judiciales en todo el país a partir del 16 de marzo de 2020 y que dispuso la prórroga de la medida por medio de los Acuerdos PCSJA 20-11521 del 19 de marzo de 2020 y PCSJA 20-11526 del 22 de marzo de 2020. Que mediante Circular 4007 del 25 de marzo de 2020, el Ministerio de Minas y Energía estableció las excepciones a las restricciones a la libre circulación, durante el término de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, para las entidades pertenecientes al Sector (sic).

Que mediante Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 el Ministerio de Justicia y del Derecho adoptó “medidas de urgencia para garantizar la atención y a prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplen funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.” (…) Que el Servicio Geológico Colombiano mediante las Circulares No. 006 y 007 del 11 y 16 de marzo de 2020, adoptó medidas de contención ante el COVID-19 y para la prevención de enfermedades respiratorias, y como consecuencia de las mismas, la planta de personal y contratistas están desarrollando funciones y actividades bajo la modalidad de trabajo en casa, excepto aquellos casos que han sido autorizados en la Circular 4007 del 25 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Minas y Energía. Que los actos administrativos en cita, imponen a la administración el deber de adecuar la prestación del servicio de manera que se garantice la salud y seguridad de los funcionarios, contratistas y usuarios en general, así como el respecto (SIC) al debido proceso al interior de la totalidad de las actuaciones que se encuentren en trámite.

En mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: PRORROGAR la medida de suspensión de términos adoptada mediante la Resolución No. 123 del 18 de marzo de 2020, desde el 1 de abril hasta el 15 de abril de 2020, inclusive.

ARTÍCULO SEGUNDO: PUBLICAR la presente Resolución (sic) en la página web del Servicio Geológico Colombiano –SGC…” “RESOLUCIÓN 135 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 Por la cual se prorroga la medida de suspensión de términos. EL DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO En ejercicio de sus facultades legales, en especial de las que le confieren los numerales 1, 3, 6 y 11 del artículo 10 del Decreto Ley 4131 de 2011, demás normatividad concordante, y

CONSIDERANDO

Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 por el cual ordenó el “aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa de Coronavirus COVID-19” y que mediante Decreto 531 del 8 de abril de 2020 impartió “instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID – 19, y el mantenimiento del orden público” y dispuso “ el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa de Coronavirus COVID-19” Que mediante Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 el Ministerio de Justicia y del Derecho adoptó “medidas de urgencia para garantizar la atención y a prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplen funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” y en su artículo 6 dispuso: (…) Que el Decreto 537 del 12 de abril de 2020, por el cual se “adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” el Gobierno Nacional ordenó lo siguiente: (…) Que mediante Acuerdo PCSJA 20-11517 del 15 de marzo de 2020 el Consejo Superior de la Judicatura, suspendió los términos judiciales en todo el país a partir del 16 de marzo de 2020 y que dispuso la prórroga de la medida por medio de los Acuerdos PCSJA 20-11521 del 19 de marzo de 2020, PCSJA 20-11526 del 22 de marzo de 2020 y PCSJA 20-11532 del 11 de abril de 2020.

Que la Procuraduría General de la Nación a través de las Resoluciones 0128 del 16 de marzo de 2020; 0136 del 24 de marzo de 2020 y 148 del 03 de abril de 2020, dispuso la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias. Que el Servicio Geológico Colombiano expidió la Resolución 123 del 18 de marzo de 2020 “por la cual se suspenden los términos procesales dentro de las actuaciones administrativas, procesos de incumplimiento y procesos disciplinarios adelantados por el Servicio Geológico Colombiano” la cual en su artículo 1 ordenó “suspender los términos de todas las actuaciones administrativas, procesos de incumplimiento y procesos disciplinarios que se adelantan por el Servicio Geológico Colombiano –SGC a partir del 19 de marzo de 2020 y hasta el 31 de marzo de 2020, inclusive” y que mediante Resolución 125 del 31 de marzo de 2020, prorrogó dicha medida hasta el 15 de abril de 2020, inclusive.

Que se ha impuesto a la administración el deber de adecuar la prestación del servicio de manera que se garantice la salud y seguridad de los funcionarios, contratistas y usuarios en general, así como el respecto (SIC) al debido proceso al interior de la totalidad de las actuaciones que se encuentren en trámite. En mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: PRORROGAR hasta el 26 de abril de 2020, inclusive, la suspensión de términos decretada en la Resolución 123 del 18 de marzo de 2020 y prorrogada mediante la Resolución 125 del 31 de marzo de 2020. Los procesos de incumplimiento deberán continuar su curso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, adicionado por el artículo 2 del Decreto 537 del 12 de abril de 2020.

Parágrafo. En virtud de lo anterior, deberán entenderse suspendidos los términos durante el periodo comprendido entre el 19 de marzo y el 26 de abril de 2020, inclusive.

ARTÍCULO SEGUNDO: PUBLICAR la presente Resolución (sic) en la página web del Servicio Geológico Colombiano –SGC…” III. ACTUACIÓN PROCESAL Mediante auto del 17 de abril de 2020, el Despacho avocó conocimiento de la Resolución 123 del 18 de marzo de 2020 del Servicio Geológico Colombiano, con el fin de ejercer control inmediato de legalidad respecto de la misma.

A través de memorial radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 22 de abril de 2020, la señora procuradora séptima delegada, presentó recurso de reposición contra el auto del 17 de abril del año en curso. Por medio de auto del 12 de mayo de 2020 se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el Ministerio Público, en el sentido de no reponer la providencia recurrida.

El 15 de mayo siguiente ingresó al Despacho el expediente 11001-03-15-000- 01649-00 remitido por el magistrado William Hernández Gómez mediante auto del 7 de mayo de 2020 con el fin de que se estudiara una posible acumulación de dicho asunto con este, en atención a que dentro de aquel se pretende revisar la Resolución 135 del 17 de abril de 2020 a través de la cual el director general del Servicio Geológico Colombiano prorrogó las medidas adoptadas en la Resolución 123 del 18 de marzo del presente año. El 18 de mayo de 2020 se decretó la acumulación del expediente 11001-03-15- 000-2020-1649-00 al expediente 11001-03-15-000-2020-01127 y se avocó el conocimiento de la Resolución 135 de 2020 del Servicio Geológico Colombiano. El 5 de mayo de 2020 el doctor Rafael Francisco Suárez Vargas avocó el conocimiento de la Resolución 125 del 31 de marzo de 2020 del Servicio Geológico Colombiano con el fin de ejercer el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011.

El 2 de junio siguiente ingresó al Despacho el expediente 11001-03-15-000- 01648-00 remitido por el magistrado Suárez Vargas a través de auto del 26 de mayo de 2020 con el fin de que se estudiara una posible acumulación de dicho asunto con este, en atención a que dentro de aquel se pretende revisar la Resolución 125 del 31 de marzo de 2020 a través de la cual el director general del Servicio Geológico Colombiano prorrogó las medidas adoptadas en la Resolución 123 del 18 de marzo del presente año. Mediante auto del 2 de junio de 2020 se decretó la acumulación del expediente 11001-03-15-000-2020-1648-00 al expediente 11001-03-15-000-2020- 01127-00 y ser ordenó adelantar todas las actuaciones procesales pertinentes para tramitar los 3 asuntos de manera conjunta.

Una vez cumplido todo el trámite procesal dentro de los 3 expedientes acumulados, ingresaron al Despacho el día 2 de julio de 2020, para proferir decisión de fondo. IV. INTERVENCIONES Servicio Geológico Colombiano. El director general de la entidad y la jefe de la Oficina Asesora Jurídica se pronunciaron en los siguientes términos: Explicaron que el Servicio Geológico Colombiano, SGC, es un instituto científico y técnico que reemplazó al establecimiento público Ingeominas de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 4131 de 2011.

Aseguraron que la expedición del acto a través del cual se dispuso la suspensión de términos inicial, así como los dos que la prorrogaron, está suficientemente justificada en las cifras de contagios y muertes derivadas del coronavirus COVID – 19. Adujeron que el principal fundamento de dichos actos administrativos fue la declaratoria de emergencia sanitaria a través de la Resolución 385 de 2020 por parte del Ministerio de Salud y Protección Social y la Directiva Presidencial 02 de 2020, tal y como se dejó expuesto en la parte motiva de la resolución de suspensión de términos inicial.

Reiteraron los fundamentos expuestos en la parte motiva de la Resolución 123 del 18 de marzo de 2020 para justificar su expedición. Agregaron que a través de las resoluciones bajo estudio se buscó proteger a los funcionarios, contratistas y a la ciudadanía en general del contagio de la enfermedad conforme a las directrices adoptadas por el Gobierno Nacional y los mandatarios locales.

Aseguraron que publicaron en la página web de la entidad que dichos actos administrativos están siendo objeto de control por parte de esta Corporación. Solicitaron tener como prueba todos los actos administrativos invocados como fundamento de las resoluciones sometidas a control. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La agente del Ministerio Público rindió concepto en los siguientes términos: Señaló que de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 4131 de 2011 el Servicio Geológico Colombiano es un instituto científico y técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, técnica y financiera del orden nacional, razón por la cual, corresponde al Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos que expide.

Indicó que es claro que las medidas adoptadas a través de los actos bajo estudio son de carácter general toda vez que no están dirigidas a una persona o grupo en específico, por lo que se refieren a situaciones jurídicas generales y abstractas. Manifestó que además fueron expedidas en virtud de lo establecido en el artículo 4 del Decreto 4131 de 2011, es decir, en ejercicio de función administrativa.

No obstante, precisó que las Resoluciones 123, 125 y 135 de 2020 no desarrollan ningún decreto legislativo. Adujo que todas las resoluciones bajo examen se refieren a la suspensión de términos en la entidad, por lo que deben estudiarse de manera conjunta. Resaltó que la Resolución 123 del 18 de marzo de 2020 fue expedida antes del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo 2020, razón por la cual es claro que no lo desarrolla.

Sostuvo que las Resoluciones 125 y 135 de 2020 se limitaron a prorrogar la medida de suspensión de términos adoptada en la Resolución 123 por lo que tampoco desarrollan el Decreto 491 de 2020, aunque lo hayan mencionado en algún aparte de sus consideraciones, como una simple referencia. Recordó la naturaleza y alcance del control inmediato de legalidad a la luz de la Ley 137 de 1994, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la jurisprudencia de esta Corporación. Mencionó que los actos bajo estudio tuvieron como fundamento los Decretos 417, 457 y 531 de 2020.

Señaló que el Decreto 417 de 2020 a través del cual se decretó el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, no es un decreto legislativo, por cuanto esta acepción está reservada para los decretos con fuerza de ley que dicte el presidente con la firma de todos sus ministros en el marco del Estado de excepción. Precisó que el decreto por medio del cual se declara el estado de excepción es un decreto declarativo y no legislativo y por tanto su mención en un acto administrativo de carácter general y en ejercicio de la función administrativa, no es suficiente para entender que el acto está desarrollando un decreto legislativo.

Agregó que el Decreto 417 de 2020 sólo declaró la emergencia sin adoptar medidas concretas para su desarrollo. Afirmó que los Decretos 457 y 531 de 2020 tampoco son legislativos, pues fueron expedidos en ejercicio de facultades ordinarias del presidente de la República y no de potestativas extraordinarias propias del legislador, concretamente lo referente al aislamiento preventivo obligatorio.

Indicó que pese a que en dos de las resoluciones bajo estudió se hizo una pequeña referencia al Decreto 491 de 2020 que se auto denomina legislativo, lo cierto es que incluye medidas de carácter ordinario, como la suspensión de términos administrativos y judiciales. Manifestó que las medidas adoptadas por el director general del Servicio Geológico Colombiano en las resoluciones bajo estudio se basaron en la declaratoria de Emergencia Sanitaria efectuada por el Ministerio de Salud y Protección Social en la Resolución 385 de 2020.

Expuso que la suspensión de términos es una competencia ordinaria de las autoridades administrativas que no requiere de una habilitación legislativa extraordinaria para su ejercicio. Concluyó que los actos objeto de estudio no pueden ser objeto del control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En consecuencia, solicitó inhibirse de estudiar las Resoluciones 123, 125 y 135 de 2020 del Servicio Geológico Colombiano. Agregó que si en gracia de discusión se hace un estudio de fondo de las dos últimas, éstas deben ser declaradas ajustadas al ordenamiento jurídico. VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión es competente para conocer del presente control inmediato de legalidad, según lo dispuesto en los artículos 111 numeral 8º y 136 de la Ley 1437 de 2011[1] y del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, que contiene el reglamento interno de la corporación. 2.

Problema jurídico Corresponde determinar si las Resoluciones 123, 125 y 135 de 2020 proferidas por el director general del Servicio Geológico Colombiano, cumplen con los requisitos formales para ser estudiadas por esta Corporación en ejercicio del control inmediato de legalidad, esto es si fueron expedidas (i) en ejercicio de facultades administrativas, (ii) contiene medidas de carácter general y (iii) si desarrolla un decreto legislativo expedido dentro del estado de excepción. Si la respuesta al interrogante anterior es afirmativa, se debe verificar si están o no ajustadas a derecho, para lo cual se debe establecer si cumplen con los requisitos materiales de conexidad con las normas en que se basan y de proporcionalidad de las medidas adoptadas. 3.

Emergencia Sanitaria y Estado de Excepción. El artículo 46 de la Ley 137 de 1994 –por la cual se reglamentan los Estados de Excepción- dispuso: “DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

En el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, si no se halla reunido para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho Estado. De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario”.

A su vez, en sus artículos 2 y 47 señaló: “Artículo 2: OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado.

La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales. Artículo 47: FACULTADES. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado.

PARÁGRAFO. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. (Negrillas fuera del texto). De acuerdo con estas normas, una vez el Gobierno declare el Estado de Emergencia, puede dictar decretos legislativos, por medio de los cuales tome medidas o adopte instrumentos tendientes a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y solo puede utilizarlas cuando las circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad.

Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-156 de 2011 dijo: “(…) 3.1.2. La alteración extraordinaria de la normalidad admite, en el constitucionalismo, la posibilidad de la alteración excepcional de las competencias legislativa. Si mediante leyes de facultades extraordinarias el Congreso de la República puede habilitar al Presidente de la República para el ejercicio de precisas funciones legislativas, a través de los estados de excepción, el propio Jefe de Gobierno se reviste a sí mismo de poderes de legislación, sin la mediación de otro poder.

De ahí la necesidad de que el control de constitucionalidad de la declaración de estados de excepción y el ejercicio de los poderes que de allí emanan, sea jurisdiccional, automático, integral y estricto, sin perjuicio del control político constitucionalmente previsto. Al otorgar poderes excepcionales dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos, cuidando en todo caso de no introducir alteraciones desproporcionadas al orden legal vigente y de minimizar las limitaciones de los derechos durante su vigencia. (…) 3.1.3.

Para ello el texto constitucional buscó establecer una regulación que permitiera cierta libertad al Ejecutivo para conjurar situaciones de alteración al orden público[49] o que afectaran “las condiciones de normalidad institucional indispensables para la plenitud de los derechos y garantías individuales”[50]. Esta facultad de apreciación de las circunstancias que dan lugar a los estados de excepción y de las medidas necesarias para conjurar las perturbaciones de la normalidad, no se concibió ilimitadamente discrecional sino reglada, y en todo caso, ceñida a la finalidad del restablecimiento expedito de la normalidad. 3.1.5.

El Estado de Emergencia, como modo de los estados de excepción, brinda instrumentos para conjurar situaciones que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. El propósito del Estado de Emergencia es, expresamente, “conjurar la crisis económica, social o ecológica correspondiente y […] contener la extensión de sus efectos con el fin de retornar a la situación normal anterior”.

Por la propia naturaleza del Estado de Emergencia, es imposible predefinir el listado taxativo y el alcance de las medidas que podría adoptar el ejecutivo para conjurar la situación que inspiró la declaratoria, situación que se refleja en las regulaciones constitucional y estatutaria frente a este estado de excepción. Mas tal indeterminación, precisamente, justifica la existencia de cautelas para garantizar el buen uso del Estado de Emergencia, que se encuentran consignados en el texto constitucional, unos como requisitos formales y otros como presupuestos materiales, predicables de los decretos declaratorios y de los decretos legislativos de desarrollo.

Así, se califica el hecho que lleve al Gobierno a declarar la emergencia, pues este debe perturbar o amenazar en forma grave e inminente los órdenes protegidos por la medida; se determina que la declaratoria de emergencia debe limitarse a periodos hasta de treinta días y un acumulado de hasta noventa en el año calendario; y se impone que la declaratoria y los decretos de desarrollo no sean suscritos solamente por el Presidente, sino también, por todos sus ministros”.

(Negrillas fuera del texto). De igual forma, la Sala Plena del Consejo de Estado ha dicho[2]: “(…) Con el propósito de dotar al Gobierno de herramientas útiles enderezadas a conjurar las situaciones de crisis frente a las cuales los mecanismos ordinarios provistos por el poder de policía resulten ineficaces, la Constitución Política prevé la posibilidad de que el Ejecutivo adopte decisiones de indudable carácter excepcional, en la medida en que las mismas no sólo pueden prescindir de atenerse a los procedimientos y a la distribución habitual de competencias efectuada entre los distintos órganos del Estado, sino que en aras de alcanzar la salvaguarda de los intereses superiores a los cuales apuntan, permiten desde la limitación de algunos derechos fundamentales ─con los confines que, a este respecto, demarca el propio ordenamiento─ hasta la suspensión, derogación o modificación de disposiciones legales, según fuere el caso, siempre que las determinaciones correspondientes guarden una relación de conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaración del respectivo estado de excepción y que resulten proporcionales a las circunstancias que pretenden afrontar.

Entre los límites a las potestades de las cuales queda investido el Gobierno en virtud de la declaratoria de los estados de excepción ─comoquiera que éstos no pueden constituirse en una negación de los principios y garantías consustanciales a un Estado de Derecho─, resulta menester dar cuenta de la imposibilidad de que, durante la vigencia del estado excepcional, puedan desconocerse los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia ─los cuales prohíban la limitación de tales derechos durante los estados de excepción─, el derecho internacional humanitario y los demás derechos inherentes a la persona humana, aunque no figuren expresamente en la Constitución Política, así como también la prohibición de interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del Poder Público o de los órganos del Estado o de suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y de juzgamiento”.

La Corte Constitucional reiteró que en los estados de excepción se le otorgan poderes excepcionales al presidente para conjurar la crisis extraordinaria, esto es que se faculta al ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos. En este caso se tiene que el Ministerio de Salud y Protección Social, con fundamento en el artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, que dispone que como autoridad sanitaria del Sistema de Vigilancia en Salud Pública, en el evento de pandemias o situaciones de emergencia sanitaria nacional o internacional, puede adoptar medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos con el objeto de limitar la diseminación de una enfermedad o un riesgo de que se extienda ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada, expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, por lo cual adoptó las siguientes medidas de dicho carácter: - Suspender los eventos con aforo de más de 500 personas.

Las autoridades locales tendrán que adelantar las acciones que correspondan para vigilar el cumplimiento de la medida. - Ordenar a los alcaldes y gobernadores que evalúen los riesgos para la transmisibilidad del COVID-19 en las actividades o eventos que impliquen la concentración de personas en un número menor a 500, en espacios cerrados o abiertos y que, en desarrollo de lo anterior, determinen si el evento o actividad debe ser suspendido. - Ordenar a los establecimientos comerciales y mercados que implementen las medidas higiénicas en los espacios o superficies de contagio y las medidas de salubridad que faciliten el acceso de la población a sus servicios higiénicos, así como la de sus trabajadores. - Prohibir el atraque, desembarque, cargue y descargue de pasajeros y mercancías de las naves de pasaje de tráfico marítimo internacional. - Ordenar a las administraciones de los centros residenciales, condominios y espacios similares la adopción de las medidas higiénicas en los espacios o superficies de contagio. - Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo. - Ordenar a los responsables de los medios de transporte públicos y privados y a quienes lo operen a adoptar las medidas higiénicas y demás que correspondan para evitar el contagio y la propagación del COVID-19. - Ordenar a los destinatarios de las circulares que han expedido los diferentes ministerios para la prevención del contagio del COVID-19, cumplir, con carácter vinculante, las recomendaciones y directrices allí impartidas. - Ordenar a todas las autoridades del país y particulares, de acuerdo con su naturaleza y en el ámbito de su competencia, cumplir, en lo que les corresponda, con el plan de contingencia que expida este ministerio para responder a la emergencia sanitaria por COVID-19, el cual podrá actualizarse con base en la evolución de la pandemia. - Ordenar a todas las estaciones de radiodifusión sonora, a los programadores de televisión y demás medios masivos de comunicación, difundir gratuitamente la situación sanitaria y las medidas de protección para la población, de acuerdo con la información que sea suministrada por este Ministerio en horarios o franjas de alta audiencia y de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. - Se dispondrán de las operaciones presupuestales necesarias para financiar las diferentes acciones requeridas en el marco de la emergencia sanitaria. - Ordenar a las EPS, entidades territoriales e IPS facilitar la afiliación de oficio al Sistema General de Seguridad Social en Salud de la población colombiana y de los migrantes regulares, utilizando los canales virtuales que este Ministerio ha dispuesto.

Así mismo, indicó que estas medidas son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo, obligatorio y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. Con posterioridad a esta resolución, el presidente de la República, junto con todos los ministros, por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario[3].

En este decreto sostuvo: “(…) Que la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por nuevo coronavirus COVID-19 y cuyo crecimiento exponencial es previsible, sumado a los efectos económicos negativos que se han venido evidenciando en la última semana, es un hecho que además de ser una grave calamidad pública, constituye una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política.

(…) Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Que las medidas que debe adoptar el Gobierno nacional para conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la inminencia de que los hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor número de habitantes del territorio nacional, pero además para atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.

3. JUSTIFICACIÓN DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos ley- autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. (…) Que en ese orden de ideas, se hace necesario y por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos, entre otros en la Ley 100 de 1993 – Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, la Ley 1122 de 2007 – Sistema General de Seguridad Social en Salud, Ley 1438 de 2011, Ley 80 de 1993, el decreto 663 de 1993 – Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto, recurrir a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad generado por el mismo, el pánico por la propagación y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación (…).

De acuerdo con lo anterior, con ocasión a la declaratoria de la emergencia sanitaria, el Gobierno decretó el estado de excepción, el cual fue justificado con ocasión del COVID-19, su crecimiento exponencial y las graves consecuencias sanitarias, sociales y económicas. 4. Control inmediato de legalidad Teniendo claro en qué consiste la declaratoria de un estado de excepción, así como las medidas para conjurar sus efectos, se procede a estudiar el alcance del control inmediato de legalidad, como uno de los controles que se hacen a las medidas tomadas por el gobierno. Inicialmente, el control inmediato de legalidad de los actos expedidos en ejercicio de la función administrativa en desarrollo de los estados de excepción fue previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, que reguló los estados de excepción en Colombia después de la vigencia de la Constitución de 1991.

La norma estableció lo siguiente: “Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercida por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expida si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a su expedición”. Al ejercer el control sobre el proyecto que después pasó a convertirse en la ley estatutaria de los estados de excepción, la Corte Constitucional destacó que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y además es una medida eficaz que busca impedir la aplicación de normas ilegales.

Posteriormente, este mecanismo fue regulado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Al respecto esta Corporación[4] en diferentes oportunidades y en cuanto a las características del control inmediato de legalidad ha dicho: (i) Tiene carácter jurisdiccional, ya que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, y por tanto la decisión se toma en una sentencia. (ii) El estudio que se hace es integral.

Los actos enjuiciados “deben confrontarse con todo el ordenamiento jurídico”[5] y el análisis abarca “la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[6].

(vi) La sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa, esto es solo en relación con las normas que se estudian en la providencia y en consecuencia es posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos a través del medio de control de nulidad. Frente al estudio que debe hacerse, se ha indicado[9]: (…) La Sala Plena, de tiempo atrás, ha venido sosteniendo que el control integral involucra el estudio de los parámetros y límites, formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad formal y material (proporcionalidad y conexidad)[10] con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento”.

(Negrillas fuera del texto original) De acuerdo con lo anterior, se debe hacer un control integral, esto es tanto formal como material. En el control formal se debe estudiar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, esto es: (i) que sea expedido por una autoridad del orden nacional, (ii) que sean medidas de carácter general, (iii) dictadas en ejercicio de funciones administrativas y (iv) que sean dictadas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. En cuanto al control material, esta Corporación también ha dicho[11]: “(…) El control inmediato, de que trata el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, es un mecanismo de control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso, cuya finalidad es evaluar la legalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos al amparo de un estado de excepción. Se debe, pues, analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica.

Asimismo se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional.

Examen jurisdiccional automático y oficioso que supone verificar lo relativo a la competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas, la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción. La Sala advierte que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo).

Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.

No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad.

En otras palabras, si la Sala se percata de la violación de un marco normativo distinto al proferido en el ámbito del estado de excepción y que no haya sido suspendido o derogado por éste, debe proceder a decretar la nulidad correspondiente, pero sin que ello signifique que se cierre la posibilidad a un debate ulterior sobre estos mismos preceptos y por motivo de ilegalidad diferente, vía acción ciudadana en sede del contencioso objetivo de anulación. Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia”.

(Negrillas fuera del texto original) Así, en el estudio de fondo debe analizarse la conexidad del acto con las normas que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, su conformidad con las disposiciones que le sirvieron de fundamento y de manera concreta debe establecer la realidad de los motivos, la adecuación de los fines y la proporcionalidad de las medidas. 5.

Caso concreto Corresponde determinar si las resoluciones bajo estudio cumplen con los requisitos para ser estudiadas por esta Corporación bajo el medio de control inmediato de legalidad, esto es si fueron expedidas (i) por una autoridad del orden nacional, (ii) en ejercicio de facultades administrativas, (iii) que contenga medidas de carácter general y (iv) que desarrolle un decreto legislativo expedido dentro del estado de excepción.[12] Al revisar las Resoluciones 123, 125 y 135 de 2020, se tiene que fueron proferidas por el director general del Servicio Geológico Colombiano, autoridad del orden nacional, en uso de sus atribuciones legales administrativas consagradas en los numerales 1, 3, 6 y 11 del artículo 10 del Decreto Ley 4131 de 2011, que establecen: “Son funciones del Director General del Servicio Geológico Colombiano las siguientes: 1.

Dirigir, coordinador, controlar y evaluar la ejecución de las funciones a cargo del Servicio Geológico Colombiano. (…) 3. Adoptar las normas internas necesarias para el funcionamiento del Servicio Geológico Colombiano. (…) 6. Ejercer la función de control disciplinario interno en los términos de la ley. (…) 10. Crear y organizar con carácter permanente o transitorio grupos internos de trabajo…” Así las cosas, es atribución del director general de la entidad coordinar la ejecución de funciones del Servicio Geológico Colombiano, adoptar las medidas necesarias para su funcionamiento y ejercer control disciplinario.

A través de los actos bajo estudio precisamente en ejercicio de las referidas funciones, suspendió los términos en todas las actuaciones administrativas, procedimientos de incumplimiento y procesos disciplinarios a cargo de la entidad, primero entre el 19 y 31 de marzo de 2020, luego prorrogó la medida entre el 1 y 15 de abril del mismo año y finalmente, la volvió a prorrogar hasta el 26 de abril del año en curso.

Además, resulta del caso precisar que la Resolución 123 del 18 de marzo de 2020 fue proferida antes de la expedición de los Decreto Legislativos 491 del 28 de marzo siguiente y 537 del 12 de abril del mismo año, razón por la cual es apenas obvio que la misma no nació a la vida jurídica en desarrollo de aquellos. Así mismo, las Resoluciones 125 del 31 de marzo de 2020 y 135 del 17 de abril siguiente se limitaron a prorrogar las medidas de suspensión de términos inicialmente adoptadas por la precitada Resolución 123 del 18 de marzo del presente año, por lo que es absolutamente claro que tampoco desarrollan los decretos en cuestión. Adicionalmente, se debe aclarar que las medidas adoptadas en los actos bajo estudio, según se desprende de su parte motiva y lo confirma el director general del Servicio Geológico Colombiano en el escrito a través del cual se pronunció sobre la legalidad de los mismos, obedecieron a lo dispuesto en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 a través de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social dispuso, entre otras medidas, ordenar a los jefes y representantes legales de los centros laborales públicos y privados tomar las medidas necesarias para contener la propagación de la pandemia, es decir, en la declaratoria de la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional y tuvo como único fin preservar la salud de los funcionarios, contratistas y usuarios de esa entidad.

Así las cosas, es claro que la potestad de suspender los términos dentro de las actuaciones administrativas a cargo de la referida entidad, se encuentran dentro las facultades ordinarias propias de su representante legal y en este caso obedecieron, se reitera, a la declaratoria de emergencia sanitaria efectuada por el Ministerio de Salud, independientemente de que en el caso concreto, su aplicación haya sido originada por el estado de emergencia decretado por el Gobierno Nacional.

Es decir, la facultad para suspender términos en actuaciones administrativas es una potestad ordinaria de los jefes y representantes legales de cada entidad y el hecho de que se adopte en el marco de una emergencia sanitaria o de un estado de excepción no muta su naturaleza a extraordinaria. Así las cosas, para esta Sala es claro que las resoluciones en cuestión fueron expedidas con fundamento en el ejercicio propio de las funciones del director general y no en desarrollo de un decreto legislativo.

Entonces, pese a que las Resoluciones 125 y 135 hacen alguna referencia en su parte motiva a los Decretos 417, 457, 531, 491 y 537 de 2020, se tiene que, como se dejó dicho los tres primeros no son legislativos y los dos últimos, aunque sí lo son, no fueron desarrollados en dichos actos administrativos que se limitaron a prorrogar medidas adoptadas con anterioridad a su expedición; además, también contienen medidas de carácter ordinario como lo es la suspensión de términos judiciales y administrativos, que en todo caso, corresponden a los representantes de las entidades públicas de manera anterior a la declaratoria de Estado de excepción y por tanto, para cuyo ejercicio no requiere de habilitación extraordinaria.

En este orden de ideas, se reitera la decisión inicial de suspensión de términos contenida en la Resolución 123 que fue simplemente prorrogada por los dos actos administrativos posteriores, fue adoptada el 18 de marzo de 2020, antes de la expedición de los Decretos Legislativos 491 del 28 de marzo y 537 del 12 de abril del presente año, por lo que resulta palmario que las medidas adoptadas a través de los actos bajo estudio no constituyen desarrollo de dichos decretos legislativos.

Por lo tanto, es claro que las Resoluciones 123 del 18 de marzo de 2020, 125 del 31 de marzo siguiente y 135 del 17 de abril del presente año, proferidas por el director general del Servicio Geológico Colombiano, pese a contener medidas de carácter general y a haber sido expedidas en ejercicio de facultades administrativas, no desarrollan ningún decreto legislativo, por lo que el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo deriva en improcedente respecto de ellas.

En este punto se precisa que la referida norma, es clara al indicar que el control inmediato de legalidad solo procede frente a medidas administrativas de carácter general dictadas como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, por lo que no son objeto de este medio de control aquellas disposiciones generales adoptadas en virtud de otras disposiciones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 6, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Declárase improcedente el control inmediato de legalidad respecto de las Resoluciones 123 del 18 de marzo de 2020, 125 del 31 de marzo siguiente y 135 del 17 de abril del mismo año proferidas por el director general del Servicio Geológico Colombiano de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión, archívense los expedientes acumulados.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado Aclara voto RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado Salva voto JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado (E) Salva voto CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procede el estudio de los actos objeto de análisis en tanto desarrollan decretos legislativos De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos.

Ocurre que el Gobierno Nacional, al amparo de los artículos 212 a 215 de la CP, puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos. Con ese mismo propósito, el Gobierno puede proferir otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten.

Mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos.

Las Resoluciones nro. 123, 125 y 135 de 2020, expedidas por el Servicio Geológico Colombiano, son actos pasibles del control inmediato de legalidad, porque desarrollan decretos legislativos. La Resolución No. 123 es desarrollo del Decreto 417, pues así se invoca en el texto de dicho acto. Ese decreto es legislativo y, en tal condición, puede ser reglamentado o desarrollado con el fin de proceder al establecimiento de las condiciones necesarias para su ejecución. Es cierto que mediante la Resolución No. 125 se prorrogaron las medidas inicialmente adoptadas en la Resolución No. 123.

Sin embargo, eso no implica la ausencia de desarrollo de un decreto legislativo. Primero, porque se prorrogó un acto que fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo, como lo es el Decreto 417. Segundo, porque en la expedición de la Resolución 125 intervino el Decreto Legislativo 491, que consagró, expresamente, la posibilidad de suspensión de términos de actuaciones administrativas.

(…). La Resolución 130 también es desarrollo de un decreto legislativo, como lo es el Decreto 491. Prueba de esa afirmación es que ese decreto legislativo fue invocado en los considerandos de la resolución. Adicionalmente, considero que la potestad de suspensión de términos no se deriva del uso de las facultades ordinarias del representante legal del Servicio Geológico Colombiano, como lo concluyó la sentencia objeto de este salvamente.

Por el contrario, el sustento de esta competencia puede encontrarse en el Decreto 417, como en el Decreto 491, ambos de 2020. (…). Siendo así, estimo que la sentencia debió examinar la legalidad de las Resoluciones nro. 123, 125 y 135 de 2020, en orden a determinar si, tanto en la forma como en el fondo, se ajustan o no al ordenamiento jurídico.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el control inmediato de legalidad y que este es el medio jurídico previsto para examinar los actos de carácter general que, en ejercicio de función administrativa, se expiden al amparo de los estados de excepción, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 28 de enero de 2003, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, radicación 2002-0949-01; y, del 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas radicación 2010-00369-00.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 6 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 SALVAMENTO DE VOTO DE JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01127-00 (2020-01648-00 Y 2020- 01649) Actor: SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO Demandado: RESOLUCIONES 123 DEL 18 DE MARZO, 125 DEL 31 DE MARZO Y 135 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 Asunto: Salvamento de Voto Con el respeto acostumbrado, me permito exponer las razones por las que salvé el voto, en el asunto de la referencia, en cuanto declaró que era improcedente el control inmediato de legalidad de las Resoluciones nro. 123, 125 y 135 de 2020, expedidas por el Servicio Geológico Colombiano. En síntesis, las razones de mi desacuerdo son las siguientes: 1.- De forma reiterada[13], la doctrina judicial de esta Corporación ha precisado que el control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos de carácter general que, en ejercicio de función administrativa, se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos.

Veamos. - La Resolución No. 123 es desarrollo del Decreto 417, pues así se invoca en el texto de dicho acto. Ese decreto es legislativo y, en tal condición, puede ser reglamentado o desarrollado con el fin de proceder al establecimiento de las condiciones necesarias para su ejecución. - Es cierto que mediante la Resolución No. 125 se prorrogaron las medidas inicialmente adoptadas en la Resolución No. 123.

En el Decreto 491 se dictaron medidas para garantizar la atención y prestación de los servicios considerando, también, la necesidad de distanciamiento social. Fue por eso, entre otras cosas, que se permitió la atención al público a través de las tecnologías de la información y las comunicaciones para así evitar la propagación del COVID-19 y se posibilitó la suspensión de actuaciones administrativas y judiciales en sede administrativa en algunos eventos.

Con ese propósito, desde luego, resulta relevante la decisión de suspender los términos de ciertas actuaciones, tal como lo dispuso la Resolución No. 125, al paso que se asegura tanto la salud de los servidores como la salud de las personas que acuden a cumplir alguna gestión a la entidad. - La Resolución 130 también es desarrollo de un decreto legislativo, como lo es el Decreto 491.

Prueba de esa afirmación es que ese decreto legislativo fue invocado en los considerandos de la resolución. 3. Adicionalmente, considero que la potestad de suspensión de términos no se deriva del uso de las facultades ordinarias del representante legal del Servicio Geológico Colombiano, como lo concluyó la sentencia objeto de este salvamente.

Por el contrario, el sustento de esta competencia puede encontrarse en el Decreto 417, como en el Decreto 491, ambos de 2020. En efecto, el Decreto 417 dictó medidas para impedir el contacto físico y evitar que los funcionarios presten el servicio presencial en la sede de la entidad. Así, permitió el trabajo en casa y la atención al público a través de las tecnologías de la información y las comunicaciones, como herramientas para evitar la propagación del COVID-19.

Con este propósito, resulta relevante la decisión de suspender los términos de las actuaciones que se siguen en la entidad para evitar que precluyan los plazos para actuar oportunamente. Además, esa facultad de suspensión de términos se estableció expresamente en el Decreto Legislativo 491 (art. 6) y fue encontrada ajustada al ordenamiento jurídico por la Corte Constitucional al señalar: Aunque la autorización de suspensión de las actuaciones administrativas y judiciales en sede administrativa (artículo 6°) puede llegar a afectar el debido proceso, la misma es constitucional, puesto que es una medida temporal que pretende superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades en razón de las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el COVID-19[14]. 4.

Siendo así, estimo que la sentencia debió examinar la legalidad de las Resoluciones nro. 123, 125 y 135 de 2020, en orden a determinar si, tanto en la forma como en el fondo, se ajustan o no al ordenamiento jurídico. Quedan así consignadas las razones del salvamento de voto. Atentamente, (Firmado electrónicamente) Julio Roberto Piza Rodríguez Fecha ut supra.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Los actos administrativos debieron estudiarse de fondo En los actos administrativos objeto de control se invoca como marco normativo el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020. (…). El Decreto Legislativo 417 de 2020 cuya exequibilidad fue declarada por la Corte Constitucional ostenta una doble naturaleza jurídica, toda vez que (i) es un acto declarativo, en cuanto declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y (ii) es un decreto legislativo, en cuanto adopta las medidas señaladas en la parte considerativa para conferirles el alcance de ley.

La finalidad de los decretos legislativos dictados con motivo del Estado de Excepción es precisamente la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y sobre este aspecto, como en el artículo 3.° del Decreto Legislativo 417 de 2020 se previó que el gobierno nacional podría dictar normas adicionales para los citados efectos, se infiere que ostenta esa naturaleza.

(…). Concluyo, que las Resoluciones N.° 123 del 18 de marzo de 2020, N.° 125 del 31 de marzo de 2020 y 135 del 17 de abril de 2020 proferidas por el Servicio Geológico Colombiano se expidieron en virtud de un decreto legislativo implícito en el artículo 3.° del Decreto Legislativo 417 de 2020, norma esta última que además de declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica lo desarrolla con medidas legislativas.

Por ese motivo, como los actos administrativos debieron ser estudiados de fondo no era dable declarar la improcedencia del medio de control. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el estudio de constitucionalidad del decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 SALVAMENTO DE VOTO DE RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01127-00 (2020-01648-00 Y 2020- 01649) Actor: SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO Demandado: RESOLUCIONES 123 DEL 18 DE MARZO, 125 DEL 31 DE MARZO Y 135 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 Asunto: Control inmediato de legalidad de las Resoluciones N.° 123 del 18 de marzo de 2020, N.° 125 del 31 de marzo de 2020 y 135 del 17 de abril de 2020 proferidas por el Servicio Geológico Colombiano. SALVAMENTO DE VOTO ___________________________________________________________________ En los actos administrativos objeto de control se invoca como marco normativo el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 «[p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional».

El Decreto Legislativo 417 de 2020 cuya exequibilidad fue declarada por la Corte Constitucional[15] ostenta una doble naturaleza jurídica, toda vez que (i) es un acto declarativo, en cuanto declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y (ii) es un decreto legislativo, en cuanto adopta las medidas señaladas en la parte considerativa para conferirles el alcance de ley.

Además, en la citada sentencia C-145 de 2020 que declaró exequible el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: 127. En el decreto declaratorio en las partes motiva y resolutiva (arts. 2º y 3º) se consagra una amplia posibilidad del Gobierno nacional para expedir las medidas adicionales que pueda requerir para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

De otra parte, la Corte Constitucional en la citada sentencia C-145 de 2020 se remite a la sentencia C-802 de 2002[16], en la que se establece la posibilidad de que, en el decreto declaratorio del Estado de Excepción, el gobierno nacional se autohabilite para legislar adoptando medidas que se comprende son desarrollo de la situación excepcional.

Sobre el particular, señaló lo siguiente: c) No cabe duda, además, que el decreto declaratorio del estado de conmoción interior tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer facultades legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario bajo un régimen jurídico de anormalidad.

Es claro que en virtud del decreto declaratorio de la conmoción existe una competencia legislativa que se radica en el ejecutivo. El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho de que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia, decretan un impuesto.

En suma, debe concluir la Corte que la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales. d) Existe además una inescindibilidad indiscutible entre el decreto declaratorio del estado de conmoción y los decretos expedidos a su amparo.

Uno y otros forman el régimen jurídico de los estados de excepción. El decreto declaratorio no es de menor jerarquía normativa; por el contrario, constituye el parámetro de control de los decretos que con fundamento en él dicte el Gobierno Nacional. Si uno y otros decretos legislativos forman un mismo régimen jurídico, es lógico entender que su control de constitucionalidad no podía difuminarse en dos órganos distintos y, menos aún, pertenecientes a la misma jurisdicción. e) La Corte es el juez constitucional de los estados de excepción. La Carta Política confía a la Corte Constitucional la competencia para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad tanto de la declaratoria de la conmoción interior como de las medidas que el Gobierno expida a su amparo.

Otra es la situación referente a las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, cuyo control se confía a la Jurisdicción contencioso administrativa (arts. 237 de la C.P. y 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción). [negrilla no original] Concluyo, que las Resoluciones N.° 123 del 18 de marzo de 2020, N.° 125 del 31 de marzo de 2020 y 135 del 17 de abril de 2020 proferidas por el Servicio Geológico Colombiano se expidieron en virtud de un decreto legislativo implícito en el artículo 3.° del Decreto Legislativo 417 de 2020, norma esta última que además de declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica lo desarrolla con medidas legislativas.

Por ese motivo, como los actos administrativos debieron ser estudiados de fondo no era dable declarar la improcedencia del medio de control. Respetuosamente, RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] En sesión virtual celebrada el 1º de abril del presente año, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo asignó a las salas especiales de decisión el conocimiento del control inmediatos de legalidad contemplado en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011. [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 20 de octubre de 2009. Expediente 11001-03-15-000-2009-00549- 00(CA). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [3] Este decreto fue declarado exequible por la Corte Constitucional, tal como se indicó en el boletín 63 del 20 de mayo de 2020, que puede consultarse en el siguiente link: https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?La-declaratoria-de- estado-de-emergencia-en-Colombia-est%C3%A1-ajustada-a-la-Constituci%C3%B3n- 8904 [4] Puede verse entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 20 de octubre de 2009. Expediente 11001-03-15-000-2009-00549-00(CA). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia del 5 de marzo de 2012. Expediente 11001-03-15-000-2010-00369- 00(CA). M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [5] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 3 de mayo de 1999; Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque;

Radicación número: CA- 011. [6] Idem. [7] Precepto que, en lo aquí pertinente, dispone lo siguiente: “Artículo 66. Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: (…) 2.

Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”. [8] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 7 de febrero de 2000; Radicación: CA-033. [9] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Expediente 11001 03 15 000 2015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala [10] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 24 de septiembre de 2002. Expediente 2002-0697. C.P. Alberto Arango Mantilla. [11] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de noviembre de 2010. Expediente 11001-03-15-000-2010- 00196-00(CA). M.P. Ruth Stella Correa. [12] Al respecto, resulta del caso precisar que cuando se revisa el acto para establecer si se avoca su conocimiento, la verificación que se hace es simplemente formal, en garantía del derecho de acceso a la administración de justicia y es en esta etapa de fallo que se hace estudio de fondo sobre el cumplimiento específico de cada uno de dichos requisitos. [13] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009- 0732-00, M.P. Enrique Gil Botero, del 20 de octubre de 2009, exp. 2009- 00549-00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 5 de marzo de 2012, exp. 2010- 00369-00.

M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [14] Boletín nro. 116 del 9 de julio de 2020. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?Corte-declara- constitucional,-en-general,-el-Decreto-Legislativo-491-de--2020,-con- excepci%C3%B3n-del-Art%C3%ADculo-12,-por-vulnerar-el-principio-de- autonom%C3%ADa-de-las-ramas-Legislativa-y-Judicial-del-Poder-P%C3%BAblico- 8958 [15] Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, referencia: expediente RE-232, revisión de constitucionalidad del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «[p]or el cual se declara un estado de emergencia económica social y ecológica en todo el territorio nacional», magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [16] Referencia: expediente R.E.-116, revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 del 11 de agosto de 2002 «[p]or el cual se declara el Estado de Conmoción Interior», magistrado ponente: Jaime Córdoba Triviño, sentencia del 2 de octubre de 2020.