ACCIÓN DE TUTELA – Improcedencia para que se tramite un proyecto de ley / DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Pandemia por Coronavirus COVID-19 / RENTA BÁSICA DE EMERGENCIA / PROYECTO DE LEY - Para definir apoyo económico del gobierno nacional a los hogares en estado de vulnerabilidad / PROYECTO DE LEY - Compete tramitar y aprobar a otras autoridades [L]a acción de tutela no es el mecanismo idóneo para acceder a lo solicitado, como en este caso, para propiciar actuaciones de las autoridades nacionales y distritales tendientes a que estas adopten normativas que prevean la asistencia social en una forma determinada, para a atender a todas las personas en condición de vulnerabilidad económica.
(…) De otra parte, la Sala debe destacar que los recursos económicos que demanda la actora hacen parte del gasto social destinado a atender las necesidades de todos los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en el territorio nacional, razón por la cual no se advierte que en su caso pueda haber una situación particular que justifique entrar a redefinir el monto de un auxilio que ha sido entregado a todos los beneficiarios en igualdad de condiciones.
(…) Al respecto, la Sala resalta que conforme con la información reportada por el Departamento Nacional de Planeación, los recursos del programa ingreso solidario han sido repartidos entre 1.162.965 familias en situación de pobreza y pobreza extrema, razón por la cual no se advierte una condición particular en las circunstancias narradas en el escrito introductorio que haga procedente entrar a estudiar si a la actora le asiste un mejor derecho frente a las demás personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad.
(…) Además, cabe precisar que el concepto de renta básica de emergencia, con base en el cual la actora demanda el reconocimiento de una prestación periódica, equivalente a 1 SMLMV, hace parte de una iniciativa del Proyecto de Ley núm. 340/2020C, radicado ante la Cámara de Representantes el pasado mes de abril. (…) En esas condiciones, la Sala reitera que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para pretender que un asunto de naturaleza legislativa, que compete implementar a otras autoridades, sea tramitado y aprobado de forma inmediata.
(…) En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que el reproche de la actora recayó únicamente sobre las pretensiones que le fueron denegadas en el numeral tercero de la providencia recurrida, la Sala modificará esta decisión y, en su lugar, declarará improcedente la acción de tutela frente a los aspectos que no fueron amparados por el juez de primera instancia. (…) Finalmente, en la medida que el a quo emitió órdenes dirigidas al ICBF sin que las mismas hayan sido objeto de impugnación, la Sala se releva de emitir pronunciamiento alguno al respecto.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-15-000-2020-01240-01(AC) Actor: CLAUDIA LORENA PABÓN CASTRO Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS La Sala decide la impugnación interpuesta por la actora contra la sentencia de 14 de mayo de 2020, mediante la cual la SECCIÓN PRIMERA -SUBSECCIÓN “B” DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA[1], concedió de forma parcial el amparo solicitado en la acción de la referencia. I.
ANTECEDENTES I.1 La solicitud La señora CLAUDIA LORENA PABÓN CASTRO, actuando en nombre propio y en representación de sus tres hijos menores de 18 años, instauró acción de tutela contra el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA y los MINISTERIOS DEL INTERIOR, de HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, de JUSTICIA Y DEL DERECHO, de AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, de SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, de TRABAJO, de EDUCACIÓN NACIONAL, de AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, de VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, de TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES y de CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN, el BANCO DE LA REPÚBLICA, el DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y la DEFENSORÍA DEL PUEBLO para la protección de sus derechos fundamentales a la vida, integridad física, mínimo vital, a la alimentación adecuada y a la vivienda digna.
I.2 Hechos Sostuvo que en la actualidad está desempleada y no tiene ningún ingreso para cubrir los gastos básicos de su núcleo familiar, conformado por ella y sus tres hijos menores de edad, dado que el padre de estos abandonó el hogar. Destacó que su situación económica es precaria debido a la medida de aislamiento obligatoria decretada por el Gobierno, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica como consecuencia de la pandemia “COVID-19”.
Manifestó que las medidas económicas adoptadas por el Gobierno durante la cuarentena no son suficientes, no son claras, ni accesibles a todas las personas que necesitan garantizar su mínimo vital. Señaló que el 14 de abril de 2020 algunos Congresistas radicaron un proyecto de ley destinado a instaurar una renta básica de emergencia para familias registradas en la última versión del SISBEN, con el fin de satisfacer sus necesidades básicas durante la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada en el país. I.3 Fundamentos de la solicitud Arguyó que la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la integridad física y al mínimo vital deviene por causa de las omisiones y medidas insuficientes del Gobierno Nacional y demás autoridades competentes, respecto de su deber de garantizar la protección de la población con dificultades económicas durante el aislamiento obligatorio.
Explicó que los derechos deprecados están reconocidos por la Constitución Política, por lo que el Estado debe garantizar su protección, además conforme con las recomendaciones formuladas por organismos internacionales, para que sean adoptadas medidas económicas para que la población más vulnerable no sufra afectaciones frente a sus derechos fundamentales durante la pandemia que acontece.
Precisó que la presente acción de tutela es el único mecanismo idóneo para la protección de sus derechos fundamentales deprecados, dado que busca evitar un perjuicio irremediable que no puede conjurarse a través de otro medio. I.4 Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la accionante pretende lo siguiente: “[…] a) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que adopte las medidas normativas e institucionales para que se nos reconozca una RENTA BÁSICA DE EMERGENCIA por UN SALARIO MÍNIMO MENSUAL LEGAL VIGENTE durante el tiempo que dure la emergencia Económica, Social y Ecológica declarada en el país y por tres meses más, derecho que tenemos con la finalidad de percibir una compensación monetaria, que nos permita contar con recursos para atender nuestras necesidades vitales y garantizar una vida digna, teniendo en cuenta las limitaciones objetivas para tener trabajo e ingresos estables en la actual coyuntura nacional e internacional. b) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que adopte las medidas normativas e institucionales para destinar los recursos económicos físicos necesarios para solventar nuestro caso de desamparo, atendiendo a que existen los recursos estatales necesarios. c) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que adopte las medidas administrativas necesarias para entregar estos recursos económicos en el menor tiempo posible, dada la inminente afectación o la vulneración de facto que estamos viviendo. d) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que adopte las medidas normativas e institucionales para priorizar que las mujeres madres cabeza de familia, informales, desempleadas y afectadas por violencia intrafamiliar del grupo de accionantes, tengan especial protección y atención por parte del Estado de manera urgente y sin dilaciones. e) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que nos realice el pago de la RENTA BÁSICA DE EMERGENCIA por UN SALARIO MÍNIMO MENSUAL LEGAL VIGENTE durante el tiempo que dure la emergencia Económica, Social y Ecológica declarada en el país y por tres meses más, de manera INMEDIATA para evitar un daño irreversible […]”.
I.5 Defensa I.5.1 El Banco de la República pese a afirmar que no tiene relación alguna con los hechos y pretensiones formuladas en la presente acción de tutela, informó las decisiones que dentro de sus competencias ha adoptado para garantizar la liquidez de la economía y el buen funcionamiento de los mercados de crédito y financieros, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno. I.5.2 La Secretaría Jurídica Distrital, vinculada en calidad de tercera con interés directo en las resultas del proceso, adujo que las pretensiones de la demanda están dirigidas a entidades del nivel nacional, a quienes les corresponde dictar los mandatos a seguir en la emergencia sanitaria actual.
Destacó que si hubiere vulneración de los derechos deprecados, tal situación no proviene de las actuaciones u omisiones de la Alcaldía Mayor de Bogotá, razón por la cual solicitó desvincularle del presente asunto. I.5.3 La Secretaría Distrital de Integración Social, vinculada en calidad de tercera con interés directo en las resultas del proceso, indicó que, con ocasión de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional, asumió la coordinación de la plataforma “Bogotá Solidaria en Casa”, mediante la cual busca priorizar la atención de la población vulnerable que se ha visto afectada por dicha situación. Expuso que, conforme con el Decreto Distrital 093 de 25 de marzo de 2020[2], en el marco del programa “Bogotá Solidaria en Casa”, está entregando tres tipos de ayuda, a saber: i) transferencias monetarias; ii) bonos canjeables en bienes y servicios y; iii) subsidios en especie.
Aclaró que las ayudas referidas son ordenadas teniendo en cuenta el Manual Operativo del Sistema Distrital, en el cual está establecido el trámite para la adjudicación de aquellas y los grupos poblacionales a los que se destinarán, esto es, a través de un estricto proceso de identificación, selección y asignación que no radica únicamente en solicitar la información al Sisbén y demás entidades estatales subsidiadas, sino también a los parámetros allí establecidos y en las disposiciones normativas expedidas por la Alcaldía Mayor de Bogotá en desarrollo de la emergencia sanitaria.
Agregó que una vez verificados los listados de focalización de la entidad no encontró que la demandante haga parte de la población pobre y vulnerable identificada y seleccionada, para beneficiarse de las ayudas establecidas en el marco del programa “Bogotá Solidaria en Casa”. I.5.4 El Departamento Nacional de Estadística expresó que no tuvo ninguna participación en la relación jurídico sustancial que precedió el ejercicio de la acción de tutela por la actora, ya que no estuvo vinculada en los trámites relativos a los beneficios de asistencia social que reclama.
Manifestó que si bien el Gobierno ha establecido una serie de beneficios sociales encaminados a mitigar los efectos negativos que la emergencia ha generado en el empleo y en los ingresos básicos de los colombianos, sus funciones no radican en acciones directas al otorgamiento de esas ayudas. I.5.5 La Defensoría del Pueblo advirtió que sus competencias no están relacionadas con el manejo y atención de las calamidades públicas, la adopción de medidas en el marco de estados de excepción, el manejo, administración, control u ordenación del gasto público para atender, prevenir o controlar situaciones de perturbación del orden público, razón por la cual solicitó su desvinculación del presente asunto.
I.5.6 El Departamento Nacional de Planeación resaltó que la actora y sus menores hijos, se encuentran reportados en la base certificada del Sisbén III, con un puntaje de 51,47. Destacó que la accionante es beneficiaria bancarizada del programa de ingreso solidario y que dicho beneficio ya le fue desembolsado la primera vez por $160.000.oo, estando pendiente un segundo pago.
Adujo que carece de competencia para pronunciarse sobre los otros programas sociales en cabeza de otras instituciones del orden nacional o territorial, al igual que sobre la facultad legislativa otorgada al Presidente de la República en el marco de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. I.5.7 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que la accionante se limita a afirmar que no cuenta con un ingreso mínimo, sin especificar de qué forma los decretos y resoluciones, dictadas dentro del marco del Estado de Emergencia decretado por la pandemia de COVID-19, amenazan o vulneran sus derechos fundamentales.
Advirtió que en el caso concreto se debe declarar improcedente la acción de tutela ejercida por la demandante, dado que no cumple con los requisitos de procedibilidad, toda vez que se pretende controvertir actos de carácter general, impersonal y abstracto expedidos en el marco de la emergencia sanitaria, sin que se acredite la ocurrencia de un perjuicio irremediable para la procedencia del amparo constitucional de manera excepcional.
Señaló que la accionante no demostró haber solicitado la vinculación a alguno de los programas sociales existentes, tales como familias en acción, protección social al adulto mayor, Colombia mayor o jóvenes en acción, ni a los programas que a nivel Distrital o Departamental se han empleado para proveer ayudas a la población más vulnerable, así como tampoco que haya adelantado los trámites para el beneficio del mecanismo de protección al Cesante.
I.5.8 El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural anotó que revisado el sistema electrónico y físico de la entidad no se encontró evidencia de que la actora haya requerido actuación administrativa, relacionada con los hechos que dieron origen a la acción de tutela, razón por la cual solicita declarar la improcedencia de esta. I.5.9 El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que, a su juicio, de encontrarse vulnerados los derechos deprecados, no correspondería a esa Cartera su restablecimiento, pues es un asunto que se escapa de la órbita de sus funciones y competencias.
I.5.10 Los Ministerios de Educación Nacional, de Ciencia, Tecnología e Innovación y del Interior y la Procuraduría General de la Nación, solicitaron su desvinculación del presente trámite, en razón a que, a su juicio, no son responsables de la transgresión de los derechos fundamentales deprecados por la actora. I.5.11 El Ministerio de Justicia y del Derecho[3] afirmó que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 518 de 4 de abril de 2020[4], por medio del cual creó el programa de acompañamiento solidario para los hogares y personas en situación de pobreza y vulnerabilidad: y que, por lo tanto, le corresponde al Departamento Nacional de Planeación evaluar la situación y determinar si el hogar de la demandante podía ser beneficiaria de dicho subsidio.
I.5.12 El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[5] solicitó que se declare improcedente la acción de tutela por cuanto no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable para la procedencia de esta de manera excepcional, sin que tampoco se advierta la vulneración de los derechos fundamentales deprecados. I.5.13 El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio[6] expresó que no existe violación de los derechos constitucionales fundamentales invocados, además de que a ese organismo no le corresponde la asignación del subsidio de vivienda urbana.
Agregó que, en todo caso, la demandante dispone de otros medios idóneos para solicitar el subsidio para la adquisición de vivienda. I.5.14 El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -Regional Bogotá[7]- ICBF, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, sostuvo que revisado su sistema de información constató que no obra registro ni reposa documento alguno que indique que con relación a los hechos referidos en la demanda y particularmente en cuanto a los hijos menores de la actora se haya presentado alguna solicitud de restablecimiento de derechos o trámite de actuación procesal respecto de ellos.
Concluyó que, en esa medida, el Instituto no es responsable de la vulneración de los derechos fundamentales deprecados en la acción de tutela. II.
FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 14 de mayo de 2020, el TRIBUNAL amparó parcialmente los derechos fundamentales al mínimo vital y condiciones de vida digna de los hijos de la accionante y, en consecuencia, ordenó al ICBF efectuar una valoración de las condiciones del núcleo familiar, para que, de ser el caso, adoptara las medidas necesarias tendientes a garantizar la protección de los menores.
Respecto de las demás pretensiones de la demanda, las denegó. Lo anterior en los siguientes términos: “[…] FALLA: 1°) Tutélase a los menores XXX, XXX y XXX los derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital y condiciones de vida digna por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Ordénase al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Bogotá, que en un término de dos (2) días contados a partir de la notificación de la presente providencia realice una valoración de las condiciones reales y actuales que afronta el núcleo familiar de la señora Claudia Lorena Pabón Castro, la cual deberá tener en cuenta la situación económica real y actual de la familia y, de encontrarse condiciones de vulnerabilidad que afecten los derechos de los niños, niñas del núcleo familiar, deberá adoptar en tiempo real y oportuno las medidas que sean necesarias para garantizar la protección de estos, ya sea a través de la asesoría que requiera o de su vinculación a los programas del Instituto o de otro programa que estime adecuado el ICBF. 3º) Deniéganse las demás pretensiones de la acción de tutela por las consideraciones consignadas en la parte motiva de esta providencia […]”.
Para tal efecto, señaló que conforme con la información reportada por las autoridades accionadas el núcleo familiar de la actora es beneficiario del programa ingreso solidario, respecto del cual se le transfirió la suma de $160.000.oo pesos con el fin de mitigar los impactos derivados de la emergencia del Covid-19. Advirtió que pese a que la actora reclama el otorgamiento de una renta básica de emergencia por la suma equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente, durante el tiempo que dure la emergencia Económica, Social y Ecológica, lo cierto es que no acreditó que el beneficio otorgado sea insuficiente para mitigar el impacto derivado de la emergencia sanitaria, ni tampoco que permita inferir que tenga una situación extrema que derive en un hecho que la haga acreedora de un tratamiento diferente al de los otros hogares que fueron beneficiarios con esa misma suma de dinero.
Adujo que la actora tampoco informó y menos aún demostró las situaciones o razones por las que no ha hecho uso de las herramientas jurídicas que el legislador ha puesto a disposición para garantizar y hacer efectivo el cumplimiento de la obligación alimentaria por parte de quien deba alimentos a sus hijos, con el fin de garantizarles a estos las condiciones de vida digna, el mínimo vital y los derechos fundamentales de los miembros de su familia.
Por lo anterior, negó las pretensiones de la acción de tutela tendientes a obtener el reconocimiento y pago de un beneficio económico, correspondiente a un salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, como ya se indicó, adujo que en la medida en que la demandante puso en conocimiento situaciones que al parecer ponen en riesgo los derechos de sus hijos, al haber sido abandonados por su padre, el ICBF debía efectuar la valoración de su núcleo familiar, a fin de brindarle la asesoría que requiera o vinculación a los programas adecuados para protección de sus derechos.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora impugnó la sentencia proferida en primera instancia, solicitando que se accedan a las pretensiones que elevó en el escrito introductorio. Dijo que si bien ha recibido el ingreso solidario por el valor de $160.000.oo, este dinero no le alcanza para garantizar el mínimo vital de su núcleo familiar. Destacó que no ha acudido a las autoridades accionadas a reclamar lo pretendido en esta tutela, debido a que el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020[8] amplió los términos para resolver peticiones de 15 a 30 días hábiles, tiempo que, a su juicio, es muy prolongado para la protección de sus derechos fundamentales.
Expuso que en el escrito de tutela relató la situación y motivos de la vulneración de los derechos deprecados, por lo que, a su juicio, encuentra contrario a su dignidad humana, tener que exponer las situaciones difíciles y dolorosas por las que atraviesa en este momento, para conseguir la protección de sus derechos fundamentales. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad o particular. Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable.
En el presente caso, la Sala encuentra que la accionante pretende la protección de sus derechos fundamentales y los de sus tres hijos menores de edad, a la vida digna, a la integridad física, al mínimo vital, a la alimentación adecuada y a la vivienda digna. Como fundamento fáctico, la actora pone de presente su condición de desempleo, la carencia de recursos económicos y las medidas de aislamiento que han sido decretadas por las autoridades administrativas con ocasión al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional.
Como consecuencia del amparo pretendido, la actora solicita, entre otras pretensiones, que se ordene al Presidente de la República que adopte las medidas normativas e institucionales para que le sea reconocida y pagada una “[…] RENTA BÁSICA DE EMERGENCIA por UN SALARIO MÍNIMO MENSUAL LEGAL VIGENTE […]” durante el tiempo que dure la emergencia y hasta por 3 meses más. La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por el Tribunal, que si bien concedió un amparo parcial para los derechos fundamentales de los hijos de la accionante, no lo hizo en la forma que esta lo pretendía. En efecto, el a quo estimó que no había lugar a conceder las pretensiones elevadas por la actora, en el sentido que esta las reclama, porque ya es beneficiaria del programa ingreso solidario, respecto del cual le fue transferida la suma de $160.000 pesos con el fin de mitigar los impactos derivados de la emergencia del Covid-19, sin que demuestre que dicha suma no sea suficiente para tal efecto y, además, porque tampoco prueba una situación extrema que la haga acreedora de un tratamiento diferente al de los otros hogares que fueron beneficiarios con esa misma suma de dinero.
No obstante, con la finalidad de garantizar la protección de los hijos de la actora, el Tribunal ordenó al ICBF evaluar sus condiciones, para que, de ser el caso, sean incluidos en los programas a que haya lugar. Inconforme con la decisión, en la impugnación la accionante reitera su pretensión de obtener una renta básica equivalente a 1 SMLMV, durante el tiempo que dure el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y hasta por tres meses más, en razón a que sostiene que el auxilio que se le ha concedido, a través del programa ingreso solidario, es insuficiente para garantizar su mínimo vital.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la presente acción de tutela es procedente para ordenar el pago del auxilio económico que demanda la actora, en razón a la carencia de recursos que menciona, debido al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno Nacional. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará alusión a los antecedentes que dieron lugar a que el Gobierno Nacional declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y a las medidas adoptadas en materia económica para la atención a la población vulnerable afectada por el aislamiento obligatorio.
Emergencia sanitaria y medidas para contener el impacto económico del aislamiento obligatorio en hogares vulnerables Mediante la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020[9], el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria hasta el 30 de mayo de 2020 en todo el territorio nacional, debido a la introducción al país del virus Covid-19.
Esta medida tuvo como antecedente el hecho de que la Organización Mundial de la Salud, haya calificado este virus como pandemia mundial. En virtud de lo anterior, el Presidente de la República expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos en la economía y demás sectores del país. Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 457 del 22 de marzo de 2020[10] y 531 del 8 de abril de 2020[11], a través de los cuales dispuso el aislamiento preventivo obligatorio, que restringen la libre circulación de personas y vehículos en todo el territorio nacional, con algunas excepciones taxativas, medida que se ha venido prorrogando de acuerdo con la evolución de la situación, hasta el 1o. de julio del año en curso.
Ahora bien, con la finalidad de mitigar el impacto económico del aislamiento en los hogares más vulnerables, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 458 de 22 de marzo de 2020[12], con la finalidad de implementar la entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor – Colombia Mayor y Jóvenes en Acción. Asimismo, a través del Decreto 518 de 4 de abril de 2020, fue creado el “Programa de Ingreso Solidario” bajo la administración del Ministerio de Hacienda, a través del cual se hacen transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME-, en favor de personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad que no sean beneficiarios de los programas citados con anterioridad.
De igual forma, mediante el Decreto Legislativo 533 de 9 de abril de 2020, el Gobierno Nacional permitió que el “Programa de Alimentación Escolar” sea suministrado a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial para su consumo en casa, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del COVID-19.
Ahora, en lo que concierne al nivel distrital, la Alcaldía Mayor de Bogotá expidió el Decreto Distrital núm. 093 de 25 de marzo de 2020, por medio del cual creó el “Sistema Distrital Bogotá Solidaria en Casa” como un mecanismo de redistribución y contingencia para la población vulnerable durante el período de emergencia. Dicha normativa fijó las reglas del sostenimiento solidario entre las cuales se señaló que la población potencialmente beneficiaria del Sistema Distrital Bogotá Solidaria en Casa, será aquella que pertenezca a los distintos grupos poblacionales, familias y comunidades, con énfasis en población pobre y en población vulnerable a raíz de la pandemia del COVID- 19, atendiendo a los criterios de focalización definidos, el cual se compone de tres canales: 1) Transferencias monetarias: Canal mediante el cual se realizan transferencias en dinero dirigidas a los hogares beneficiarios a través de vehículos financieros como cuentas de bajo monto, cuentas de ahorros o giros. 2) Bonos canjeables por bienes y servicios: Canal mediante el cual se entregan ayudas en forma de bienes o servicios directamente a los beneficiarios. 3) Subsidios en especie: Canal mediante el cual se entregan ayudas en forma de bienes o servicios directamente a los beneficiarios.
Para la implementación del sistema, fue expedido el Decreto Distrital 108 de 8 de abril de 2020[13], en el que fueron definidos los criterios de focalización para cada uno de los canales de ayuda, así como el seguimiento, evaluación, control y supervisión de este. Así, para el canal de transferencias monetarias exige que los hogares beneficiados: (i) Se encuentren en la base maestra del Sisbén III con un puntaje menor o igual a 30,56 puntos o Sisbén IV en sus grupos A, B y C y, (ii) sean clasificados como potenciales beneficiarios según el Índice de Bogotá Solidaría (IBS);
En lo que concierne al canal de subsidios en especie, este tiene dos modalidades de focalización: la geográfica, que se focaliza a través de la construcción de mapas de pobreza, y la sectorial o poblacional, que corresponde a la realizada a grupos o comunidades en situación humanitaria por recomendación del Comité Técnico de subsidios en especie, por tratarse de fenómenos sociales de particular y urgente atención o que exijan atención inmediata.
Finalmente, el canal de bonos canjeables por bienes y servicios reúne los criterios de focalización de los dos canales ya reseñados. Además, la Alcaldía Mayor de Bogotá también expidió el Decreto Distrital núm. 123 de 2020[14], por el cual se adoptan medidas complementarias para mitigar el impacto económico y social derivado del aislamiento obligatorio en Bogotá con ocasión del COVID 19, por lo que dispuso la creación de un aporte transitorio de arrendamiento solidario dirigido a hogares vulnerables que vivan en arriendo, frente a lo cual la Secretaría Distrital de Hábitat será la responsable de la dirección y coordinación de ese aporte.
Como puede advertirse, actualmente existe, tanto en el orden Nacional como en el Distrital, una serie de instrumentos jurídicos que permiten la articulación de las entidades públicas y la creación y desarrollo de programas de asistencia social para la población más vulnerable. Análisis del caso concreto De acuerdo con la información presentada por el DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, la actora es beneficiaria del programa ingreso solidario, respecto del cual ya ha recibido uno de los tres giros previstos por el Gobierno Nacional en cuantía de $160.000.oo.
Al respecto, la Sala resalta que el monto de los giros del ingreso solidario fue fijado por el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, a través de la Resolución 097 de 6 de abril de 2020, en la suma de $160.000.oo para todos y cada uno de los hogares beneficiarios que fueron focalizados por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN NACIONAL, conforme con el Decreto 518 de 4 de abril de 2020.
Ahora, pese a que el reproche de la actora recae sobre el monto del auxilio que le ha sido otorgado, no demuestra haber adelantado ninguna gestión ante las autoridades accionadas con la finalidad de discutir su inconformidad, ni de recibir información sobre los demás programas que han sido implementados para mitigar el impacto económico causado por la medida de aislamiento obligatorio.
En ese orden de ideas, la Sala debe señalar que la definición de los procesos de focalización del gasto social, que aseguren la distribución de bienes destinados a atender las necesidades básicas de la población pobre y vulnerable, corresponde a las autoridades administrativas, como se advirtió, en este caso, al DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, al MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, así como a las demás entidades distritales encargadas del “Sistema Distrital Bogotá Solidaria en Casa”.
Al respecto, la Sala señala que las autoridades administrativas han adoptado una serie de normas, actos administrativos y procedimientos técnicos, para conjurar en la medida de lo posible el impacto económico ocasionado a los hogares vulnerables por las órdenes de aislamiento decretadas, instrumentos que no pueden ser suplidos mediante órdenes de tutela.
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia SU 1052 de 2000[15], señaló: […] Al juez constitucional no le corresponde interferir, por vía de tutela, en las decisiones generales abstractas e impersonales confiadas por la Constitución Política a otras autoridades estatales. De tal manera que, tal como lo consideraron los jueces de instancia, mediante la acción de tutela no es posible sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y aplicar la política fiscal del Estado, como tampoco resulta procedente, con el propósito por demás loable de proteger los derechos fundamentales, cuestionar las decisiones que con respecto a ésta facultad se tomen, porque de ser posibles la sustitución y la disputa, tendríamos que concluir que el constituyente le confió al juez constitucional, por vía de tutela, el poder omnímodo de decidir en todos los asuntos públicos, incluyendo la dirección económica del Estado lo cual, además de impertinente, contradice abiertamente la Constitución Política […]”.
Por lo anterior, la Sala destaca que mediante el ejercicio de la acción de tutela no puede sustituirse el proceso establecido para otorgar los auxilios económicos creados como contingencia de las medidas de aislamiento, ni como recurso para reclamar el aumento del monto de las ayudas, máxime si la interesada ni siquiera ha acudido a las autoridades administrativas competentes de otorgar los subsidios reclamados.
De manera que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para acceder a lo solicitado, como en este caso, para propiciar actuaciones de las autoridades nacionales y distritales tendientes a que estas adopten normativas que prevean la asistencia social en una forma determinada, para a atender a todas las personas en condición de vulnerabilidad económica.
De otra parte, la Sala debe destacar que los recursos económicos que demanda la actora hacen parte del gasto social destinado a atender las necesidades de todos los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en el territorio nacional, razón por la cual no se advierte que en su caso pueda haber una situación particular que justifique entrar a redefinir el monto de un auxilio que ha sido entregado a todos los beneficiarios en igualdad de condiciones.
Al respecto, la Sala resalta que conforme con la información reportada por el Departamento Nacional de Planeación[16], los recursos del programa ingreso solidario han sido repartidos entre 1.162.965 familias en situación de pobreza y pobreza extrema, razón por la cual no se advierte una condición particular en las circunstancias narradas en el escrito introductorio que haga procedente entrar a estudiar si a la actora le asiste un mejor derecho frente a las demás personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad.
Además, cabe precisar que el concepto de renta básica de emergencia, con base en el cual la actora demanda el reconocimiento de una prestación periódica, equivalente a 1 SMLMV, hace parte de una iniciativa del Proyecto de Ley núm. 340/2020C[17], radicado ante la Cámara de Representantes el pasado mes de abril. En esas condiciones, la Sala reitera que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para pretender que un asunto de naturaleza legislativa, que compete implementar a otras autoridades, sea tramitado y aprobado de forma inmediata.
Sobre este aspecto, en sentencia T 1452 de 2000[18], la Corte Constitucional indicó: “[…] Por consiguiente, no se ajusta a la Constitución, que se invoque la figura sumaria de la tutela con la intención de que se tramiten de manera acelerada, asuntos que por su misma complejidad exigen acucioso y ponderado análisis bajo la óptica de ordenamientos especializados, expresamente sometidos por el sistema jurídico a ciertas formas y procedimientos […]”.
En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que el reproche de la actora recayó únicamente sobre las pretensiones que le fueron denegadas en el numeral tercero de la providencia recurrida, la Sala modificará esta decisión y, en su lugar, declarará improcedente la acción de tutela frente a los aspectos que no fueron amparados por el juez de primera instancia. Finalmente, en la medida que el a quo emitió órdenes dirigidas al ICBF sin que las mismas hayan sido objeto de impugnación, la Sala se releva de emitir pronunciamiento alguno al respecto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR los numerales primero y segundo de la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia impugnada en el sentido de DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela frente a las demás pretensiones elevadas por la accionante.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
QUINTO: El contenido de la presente providencia, publíquese en la página web del Consejo de Estado. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 19 de junio de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante el Tribunal. [2] “Por el cual se adoptan medidas adicionales y complementarias con ocasión de la declaratoria de calamidad pública efectuada mediante Decreto Distrital 087 del 2020”. [3] Pese a que no fueron allegados en segunda instancia los soportes respectivos, su intervención está relacionada en el fallo recurrido. [4] “Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, [5] Pese a que no fueron allegados en segunda instancia los soportes respectivos, su intervención está relacionada en el fallo recurrido. [6] Pese a que no fueron allegados en segunda instancia los soportes respectivos, su intervención está relacionada en el fallo recurrido. [7] Pese a que no fueron allegados en segunda instancia los soportes respectivos, su intervención está relacionada en el fallo recurrido. [8] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica”. [9] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”. [10] “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”. [11] “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”. [12] “Por el cual se adoptan medidas para los hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [13] “Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 093 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas adicionales y complementarias con ocasión de la declaratoria de calamidad pública efectuada mediante Decreto Distrital 087 del 2020” y se toman otras determinaciones”. [14] “Por el cual se adoptan medidas complementarias para mitigar el impacto económico y social derivado del aislamiento preventivo obligatorio en Bogotá D.C., con ocasión del estado de emergencia sanitaria y calamidad pública generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19”. [15] M.P Álvaro Tafur Galvis. [16] Disponible en línea: https://ingresosolidario.dnp.gov.co/documentos/Balance_Ingreso_Solidario.pdf (Consultado en la fecha). [17]Disponible en línea https://www.camara.gov.co/renta-basica (Consultado en la fecha). [18] Magistrada ponente, Martha Victoria Sáchica Méndez.