IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - No sustituye al juez natural de la causa / MEDIOS DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Mecanismos de defensa judicial idóneos para ventilar subrogación de licencia ambiental en contrato de concesión / SUBROGACIÓN DE LA LICENCIA AMBIENTAL - Por terminación anticipada de contrato de concesión / INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación judicial en la sentencia (…) que declaró improcedente la acción. (…) [L]a sociedad Vía Pacífico pretende el cumplimiento del parágrafo 3 del artículo 13 de la Ley 1682 de 2013, por la cual el Congreso de la República adoptó medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte.

Lo anterior para que la Agencia Nacional de Infraestructura y el Instituto Nacional de Vías reconozcan que respecto de la licencia ambiental aprobada para el proyecto de corredor vial Buga-Buenaventura operó la subrogación en cabeza de la primera de tales entidades y que por esta razón Vía Pacífico ya no es titular de la misma. (…) [A]dvierte la Sala que existe una profunda controversia jurídica alrededor de la aplicación de la subrogación de la licencia ambiental de la cual es titular Vía Pacífico, según lo establecido en el parágrafo 3 del artículo 13 de la Ley 1682 de 2013.

La discusión alrededor de esta figura involucra serias diferencias sobre varios aspectos de orden legal como los efectos de la terminación anticipada del contrato, el compromiso asumido por la sociedad actora para llevar a cabo la cesión, la aparente imposibilidad de aprobar la subrogación ante la existencia del otrosí número dos del contrato de concesión suscrito con la Agencia Nacional de Infraestructura y la solicitud y la supuesta obligación que, según la parte actora, tendría el Instituto Nacional de Vías de asumir la licencia ambiental.

Lo anterior lleva a concluir que la situación expuesta por la sociedad Vía Pacífico sobre la procedencia de la subrogación es un asunto que trasciende al simple ámbito del cumplimiento de la norma legal, pues implica abordar aspectos propios relacionados con la licencia ambiental, las obligaciones contractuales y el deber de adelantar las gestiones para la cesión acordada entre las partes, que sin lugar a dudas escapan al objeto de la acción constitucional.

En estas condiciones, comparte la Sala la conclusión a la cual llegó el Tribunal (…) según la cual la controversia sobre la aplicación de la figura legal corresponde resolverla al juez natural, a partir del mecanismo ordinario de defensa judicial que a bien tenga ejercer la parte actora, como serían los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho de controversias contractuales, según los intereses que persiga frente a las decisiones adoptadas por las autoridades demandadas sobre el particular.

(…) la sentencia impugnada dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, será confirmada. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLITICA - ARTÍCULO 87 / LEY 393 DE 1997 - EN EL ARTÍCULO 8 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 9 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 10 - NUMERAL 5 / LEY 1682 DE 2013 - ARTÍCULO 13 - PARÁGRAFO 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-41-000-2019-01136-01 (ACU) Actor: VÍA PACÍFICO S.A.S. Demandado: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI Y OTRO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de febrero 11 del año en curso, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, declaró improcedente la acción de cumplimiento.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud Por intermedio de apoderada judicial y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la sociedad Vía Pacífico S.A.S. presentó demanda contra la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y el Instituto Nacional de Vías (INVÍAS) en la que incluyó las siguientes pretensiones: “PRIMERA: ORDENAR a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, la Agencia Nacional de Infraestructura y el Instituto Nacional de Vías, que cumplan con lo previsto en el parágrafo 3º del artículo 13 de la Ley 1682 de 2013, en el sentido de reconocer que, respecto de la licencia ambiental otorgada mediante Resolución 0817 de 29 de abril de 2010, cedida inicialmente por medio de las Resoluciones 1026 del 15 de septiembre de 2016 y 079 del 17 de enero de 2017, operó subrogación en cabeza del Instituto Nacional de Vías y, por lo mismo, que la sociedad Vías del Pacífico S.A.S. ya no es titular de la misma.

SEGUNDA: En subsidio de lo anterior … ordenar todo lo que el despacho considere pertinente para garantizar el cumplimiento de lo previsto en el parágrafo 3º de artículo 13 de la Ley 1682 de 2013 en relación con la Resolución 0817 de 29 de abril de 2010, cedida inicialmente por medio de las Resoluciones 1026 del 15 de septiembre de 2016 y 079 del 17 de enero de 2017, y luego de forma total mediante Resolución 01027 de 28 de agosto de 2017”.

(Mayúsculas del texto original). 2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: La sociedad actora señaló que mediante Resolución 0817 de abril 29 de 2010 fue otorgada licencia ambiental al Consorcio Metrovías Buenaventura para el proyecto de construcción de la doble calzada entre Cintronela a nivel de PR 16 + 100 hasta Altos de Zaragoza en el PR 29 + 00 localizado en comprensión del municipio de Buenaventura, departamento del Valle del Cauca.

Agregó que por resoluciones 1026 de septiembre 15 de 2016 y 079 de enero 17 de 2017 se autorizó la cesión parcial a la sociedad CSS Constructores S.A. y luego a través de Resolución 01027 de agosto 28 de 2017 la cesión total a Vía Pacífico para la ejecución del contrato de concesión 003 de julio 6 de 2016, celebrado con la Agencia Nacional de Infraestructura, con el fin de elaborar los estudios y diseños de detalle, financiación, gestión ambiental, predial y social, construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y reversión del proyecto “IP Vía al Puerto”, es decir el corredor vial Buga-Buenaventura dentro del cual fue otorgada la licencia. Explicó que no obstante, la sociedad actora suscribió un acta de terminación anticipada del contrato y en consecuencia el 28 de marzo de 2019 firmó el acta de reversión y entrega de infraestructura con la Agencia Nacional de Infraestructura, que a su vez, en la misma fecha, suscribió documento de esta naturaleza con el Instituto Nacional de Vías, por lo cual el corredor vial está actualmente en manos de este último organismo.

Precisó que según lo establecido en el parágrafo 3º del artículo 13 de la Ley 1682 de 2013, cuando ocurre la terminación anticipada del contrato de concesión la entidad pública responsable, en este caso el Instituto Nacional de Vías, será automáticamente la titular de la licencia ambiental. Enfatizó que el efecto inmediato de la terminación del contrato y de la suscripción de las actas de reversión fue que el INVÍAS asumió la responsabilidad de la vía Buga-Buenaventura y los derechos y obligaciones a los cuales hace referencia la licencia ambiental, por lo cual Vía Pacífico, el 21 de mayo de 2019, radicó petición ante la Agencia Nacional de Licencias Ambientales en la que solicitó adoptar las medidas necesarias para formalizar que la sociedad actora no tenía ningún derecho ni obligación frente a la licencia ambiental.

Aseguró que después del trámite de una acción de tutela y antes de que fuera dictada sentencia, la ANLA dio respuesta, mediante oficio de agosto 15 de 2019, en la que manifestó que la Agencia Nacional de Infraestructura determinó que frente a la situación descrita por la sociedad actora no aplica la subrogación sino que debe realizar el trámite de cesión de la licencia y en esta medida mantiene la calidad de titular de los instrumentos de manejo y control ambiental, hasta que lleve a cabo la cesión de los derechos y obligaciones de la licencia. Indicó que en la misma fecha, la ANI sostuvo que estaba realizando las gestiones necesarias para la cesión de la licencia, razón por la cual es claro que las entidades demandadas desconocieron el mandato del parágrafo 3º del artículo 13 de la Ley 1682 que no incluyó, para efectos de la subrogación, condición adicional distinta a la terminación anticipada del contrato. 3.

Razones del posible incumplimiento La sociedad actora consideró que la disposición invocada en la demanda está siendo incumplida por las autoridades accionadas debido a que no accedieron a la subrogación de los derechos y obligaciones derivados de la licencia ambiental otorgada para el corredor vial entre Buga y Buenaventura, luego de la terminación anticipada del contrato de concesión celebrado con la Agencia Nacional de Infraestructura. 4.

Trámite de la solicitud en primera instancia El proceso correspondió inicialmente por reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Zipaquirá, que mediante auto de diciembre 11 de 2019 declaró la incompetencia porque la demanda está dirigida contra autoridades del orden nacional y ordenó remitirlo al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (f. 20).

Mediante providencia de enero 14 del presente año, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, rechazó parcialmente la demanda respecto de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales por no haberse acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción (ff. 25 a 27). También admitió la demanda en lo que corresponde a la Agencia Nacional de Infraestructura y al Instituto Nacional de Vías, ordenó las respectivas notificaciones personales y dispuso tener como pruebas las aportadas con la demanda (ff. 25 a 27).

Por auto de enero 23 del año en curso, rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la sociedad actora contra el rechazo parcial de la demanda (ff. 133 y 134). 5. Contestación de la demanda 5.1. Agencia Nacional de Infraestructura Por intermedio de apoderado, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva porque a partir de la demanda no puede vislumbrarse la forma en la cual la entidad pudo haber incumplido la norma legal citada por la sociedad actora.

Manifestó su oposición a las pretensiones de la demanda por considerar que no es la responsable del presunto incumplimiento del parágrafo 3º del artículo 13 de la Ley 1682 de 2013, puesto que no es la autoridad competente para la subrogación de la licencia ambiental. Destacó que la acción va dirigida a obtener la subrogación de una licencia ambiental otorgada por la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, por lo cual dicho organismo es el que tiene la legitimación para contestar la demanda, dado que es la competente para definir las cesiones y subrogaciones a que haya lugar.

Advirtió que la disposición invocada no establece un imperativo legal y categórico en cabeza de alguna entidad y menos de la Agencia Nacional de Infraestructura, ya que tiene un contenido genérico que estableció el procedimiento para la subrogación en el eventual caso de terminación anticipada del contrato estatal y no asigna en particular el cumplimiento de la obligación legal o contractual.

Subrayó que el inciso final de la norma cuya eficacia pretende la acción habilita a las partes para llegar a acuerdos en el tema ambiental y en este caso el concesionario y la ANI decidieron expresamente, en el otrosí 2 al contrato, que el trámite a realizar para la licencia ambiental sería la cesión a un tercero, por lo cual no es aplicable la regla del parágrafo 3º del artículo 13 de la Ley 1682 de 2013 y en este sentido no operaría la subrogación que reclama. 5.2.

Instituto Nacional de Vías Por conducto de apoderada, consideró equivocada la manifestación hecha por la parte actora según la cual el organismo debe recibir la licencia ambiental y aplicar la subrogación, dado que a quien aplica dicha figura es al responsable de las obligaciones y derechos del titular de la misma, o sea la Agencia Nacional de Infraestructura por ser la que suscribió el contrato de concesión con Vía Pacífico.

Explicó que en las actas de reversión suscritas el 28 de marzo de 2019, quedo establecido claramente que el INVÍAS podrá recibir las licencias ambientales siempre que sea solicitado formalmente de acuerdo con el trámite de cesión previsto en el Decreto 1076 de 2015, lo cual hace que resulta contrario a la norma asegurar que la subrogación procede frente al Instituto Nacional de Vías por cuanto no existe vínculo contractual con la sociedad actora.

Explicó que como fue manifestado por la Agencia Nacional de Infraestructura en la respuesta que radicó ante la Agencia Nacional de Licencias Ambientales el 13 de agosto de 2019, mediante otrosí 2 al contrato de concesión 003 de 2016 se acordó entre las partes que las obligaciones pendientes debían surtir del trámite de cesión de la licencia ambiental ante la ANLA, lo cual implicó, por parte del concesionario, que la manera de proceder frente al traslado de la titularidad de la licencia, los permisos y demás autorizaciones ambientales era la cesión. Concluyó que por estas razones no es viable que Vía Pacífico solicité la aplicación de la subrogación y menos en cabeza del Instituto Nacional de Vías, ya que para su procedencia es necesario el vínculo contractual y respecto de la situación de la sociedad demandante no es el medio para radicar la titularidad que tiene el organismo de las licencias y demás permisos ambientales que actualmente le corresponden, por cuanto requiere la cesión y que el INVÍAS haga la solicitud formal a la ANI. 6.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Agencia Nacional de Infraestructura, pues el numeral 9 de artículo 4º del Decreto 4165 de 2011 estableció que dentro de sus funciones está coordinar y gestionar la obtención de licencias y permisos, la negociación y adquisición de predios y la realización de las acciones requeridas en el desarrollo de los proyectos de concesión y otras formas de asociación pública y privada y, además, la norma legal cuyo cumplimiento invocó la parte demandante está referida a los contratos mediante los cuales se desarrollan proyectos de infraestructura de transporte que competen a la entidad.

Destacó que mediante oficio de agosto 15 de 2019 y al atender la solicitud hecha por Vía Pacífico, la Agencia Nacional de Licencias Ambientales brindó respuesta frente a la subrogación de la entidad pública responsable de los derechos y obligaciones del titular de la licencia y señaló que no era aplicable porque debía realizar la cesión de la licencia ambiental.

Advirtió que en otro oficio del 12 del mismo mes y año, el organismo precisó que en el otrosí del contrato de concesión las partes acordaron que el trámite a llevar a cabo para la licencia ambiental era la cesión, como también quedó consignado en el acta de entrega suscrita entre la ANI y el Instituto Nacional de Vías, lo cual hace que no opere la subrogación. Resaltó que en virtud de lo anterior ya hubo un pronunciamiento de la administración sobre el particular en el sentido de que no era procedente la figura de la subrogación, por lo cual, ante la existencia de aquella clara manifestación de voluntad, corresponde a la sociedad actora, si lo estima, impugnar la decisión ante el juez competente y esto hace improcedente la acción porque tuvo a su disposición otro medio de defensa judicial para el cumplimiento de la norma. 7.

La impugnación La apoderada de la sociedad actora aseguró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, incurrió en error al señalar que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es idóneo para buscar el cumplimiento de lo ordenado en el parágrafo 3º del artículo 13 de la Ley 1682 de 2013, pues su finalidad es distinta a la de garantizar la obligación legal.

Consideró que los pronunciamientos de la Agencia Nacional de Licencias Ambientales no constituyen en estricto sentido actos administrativos, ya que si bien contienen unas manifestaciones de dicha autoridad en el sentido de no estimar que deba aplicarse la norma jurídica, no se trata de pronunciamientos que creen, modifiquen o extingan una situación jurídica.

Afirmó que las respuestas dadas por el organismo se abstienen de adoptar decisiones ciertas sobre la licencia ambiental, manifestó que no adolecen estrictamente de ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y enfatizó que no hay un derecho subjetivo que proteger, toda vez que no está en discusión la legalidad de actos administrativos ni las decisiones de la ANLA sino el desconocimiento de la norma legal.

Precisó que la subrogación a que hace referencia el parágrafo del artículo 13 de la Ley 1682 de 2013 no corresponde a una obligación contractual sino a un deber legal, añadió que por esta razón no podría demandarse al Instituto Nacional de Vías ni a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales y que obligar a Vía Pacífico a accionar contra los actos expedidos por esas entidades vaciaría por completo el objeto de la acción de cumplimiento, dado que no garantizaría el derecho que le asiste respecto del cumplimiento de la disposición legal.

Por lo anterior, pidió revocar la sentencia impugnada. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado[1]. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación judicial en la sentencia de febrero 11 del presente año que declaró improcedente la acción. 3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos.

Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;

(ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 4.

La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

(Negrillas fuera del texto). Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[2]. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.[3] Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es la constitución en renuencia de la parte demandada.

Como quedó establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada debe acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. Al expediente, la parte actora allegó copias de los escritos mediante los cuales solicito al Instituto Nacional de Vías y a la Agencia Nacional de Infraestructura el cumplimiento del parágrafo 3º del artículo 13 de la Ley 1682 de 2013 (f. 18).

Ambas entidades negaron la citada petición hecha para que fuera aplicada la subrogación, por lo cual el requisito de procedibilidad fue agotado en cuanto a esos dos organismos. 5. El caso concreto Como quedó expuesto, la sociedad Vía Pacífico pretende el cumplimiento del parágrafo 3º del artículo 13 de la Ley 1682 de 2013, por la cual el Congreso de la República adoptó medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte.

Lo anterior para que la Agencia Nacional de Infraestructura y el Instituto Nacional de Vías reconozcan que respecto de la licencia ambiental aprobada para el proyecto de corredor vial Buga-Buenaventura operó la subrogación en cabeza de la primera de tales entidades y que por esta razón Vía Pacífico ya no es titular de la misma. En la impugnación, la parte demandante manifestó su desacuerdo con la conclusión a la cual llegó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, sobre la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, por considerar que no está en discusión la legalidad de los actos de los organismos demandados sino el cumplimiento del deber establecido en la disposición legal.

El parágrafo 3º del artículo 13 de la Ley 1682 de 2013 señaló lo siguiente: “ARTÍCULO 13. Los contratos que en adelante desarrollen proyectos de infraestructura de transporte, incluirán una cláusula en la cual se establezca la fórmula matemática que determine las eventuales prestaciones recíprocas en caso de terminase anticipadamente por un acuerdo entre las partes o por decisión unilateral … PARÁGRAFO 3º.

Por ministerio de la ley, la terminación anticipada implicará la subrogación de la entidad pública responsable en os derechos y obligaciones del titular de la licencia, los permisos o las autorizaciones ambientales, títulos mineros y en general otra clase de permisos o autorizaciones obtenidos para la ejecución del proyecto de infraestructura de transporte.

Lo anterior, sin perjuicio de las obligaciones pendientes al momento de la terminación, sobre las cuales las partes podrán acordar quién asume la respectiva responsabilidad, o deferir dicha decisión a un tercero, haciendo uso de cualquier mecanismo alternativo de solución de conflictos”. Revisado el expediente, observa la Sala que en respuesta a la solicitud hecha el 5 de junio de 2019 por la sociedad actora, la coordinadora GTI ambiental y el gerente de proyectos de la Agencia Nacional de Infraestructura, mediante oficio 2019-605-02648-1 de agosto 12 de 2019, advirtieron que “En el Otrosí 2 del Contrato de Concesión No. 003 de 2016, las partes acordaron que el trámite a realizar para la Licencia ambiental de la UF2 será la cesión” y agregó que “En el acta de entrega de ANI e INVÍAS, se acordó realizar el trámite de Cesión de los permisos, licencias ambientales y compensaciones ambientales contenidos en el proyecto”, por lo cual concluyeron que, en consecuencia, “No opera la Subrogación de la licencia ambiental …”.

(ff. 76 y 77). En escritos radicados el 21 de mayo y el 5 de agosto de 2019, la sociedad Vía Pacífico también solicitó a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales la aplicación de la figura de la subrogación prevista en el parágrafo 3º del artículo 13 de la Ley 1682 de 2013 en lo que corresponde a la citada licencia ambiental para el proyecto.

Aunque no fue parte en el proceso debido al rechazo de la demanda, debe tenerse en cuenta que al resolver esas solicitudes el asesor de la dirección general del organismo, en oficio 2019120263-000 de agosto 15 de 2019, reafirmó que “En el entendido que, a la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI le corresponde ejercer las potestades, realizar las acciones y actividades necesarias para garantizar la oportuna e idónea ejecución de los contratos a su cargo y para proteger el interés público de conformidad con la ley, determinó que la situación manifestada en las comunicaciones del asunto no le aplica la figura de la subrogación, sino que se debe realizar el trámite de la cesión de la licencia ambiental”.

(ff. 74 y 75). Concluyó que “… conforme al pronunciamiento de la Agencia, la sociedad Vía Pacífico S.A.S. mantiene la calidad de titular de los instrumentos de manejo y control ambiental que reposan en el expediente del asunto, hasta tanto se realice la cesión de los derechos y obligaciones de la licencia ambiental, conforme al artículo 2.2.2.3.8.4. del Decreto 1075 de 2015”, lo que implica que “… la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales continuará realizando el control y seguimiento ambiental al proyecto …”.

(ff. 74 y 75). A partir de las reiteradas solicitudes hechas por la sociedad actora y las respuestas dadas por la Agencia Nacional de Infraestructura y la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, advierte la Sala que existe una profunda controversia jurídica alrededor de la aplicación de la subrogación de la licencia ambiental de la cual es titular Vía Pacífico, según lo establecido en el parágrafo 3º del artículo 13 de la Ley 1682 de 2013.

La discusión alrededor de esta figura involucra serias diferencias sobre varios aspectos de orden legal como los efectos de la terminación anticipada del contrato, el compromiso asumido por la sociedad actora para llevar a cabo la cesión, la aparente imposibilidad de aprobar la subrogación ante la existencia del otrosí número dos del contrato de concesión suscrito con la Agencia Nacional de Infraestructura y la solicitud y la supuesta obligación que, según la parte actora, tendría el Instituto Nacional de Vías de asumir la licencia ambiental.

Lo anterior lleva a concluir que la situación expuesta por la sociedad Vía Pacífico sobre la procedencia de la subrogación es un asunto que trasciende al simple ámbito del cumplimiento de la norma legal, pues implica abordar aspectos propios relacionados con la licencia ambiental, las obligaciones contractuales y el deber de adelantar las gestiones para la cesión acordada entre las partes, que sin lugar a dudas escapan al objeto de la acción constitucional.

En estas condiciones, comparte la Sala la conclusión a la cual llegó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, según la cual la controversia sobre la aplicación de la figura legal corresponde resolverla al juez natural, a partir del mecanismo ordinario de defensa judicial que a bien tenga ejercer la parte actora, como serían los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho de controversias contractuales, según los intereses que persiga frente a las decisiones adoptadas por las autoridades demandadas sobre el particular.

Claramente, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 estableció que la acción de cumplimiento no procederá “[…] cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para logar el efectivo cumplimiento de [la norma o] acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”. Esta última circunstancia no fue alegada por la sociedad actora en la demanda, como lo exige la norma.

En consecuencia, la sentencia impugnada dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, será confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confírmase la sentencia impugnada.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011- 01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. [3] Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019.