ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / INCIDENTE DE DESACATO - Mecanismo de control idóneo y eficaz para lograr cumplimiento de fallo de tutela La parte actora le atribuye a la autoridad judicial accionada la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la defensa, a la consulta previa de comunidades afrodescendientes y al cumplimiento efectivo de sentencia proferida en acción de tutela, toda vez que, a su juicio, por una parte, dejó de resolver tanto el recurso de reposición interpuesto por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible contra el auto (…) como la petición presentada por medio de la cual se solicitó ordenar a la ANLA conceder licencia ambiental condicionada al proyecto; y de otra, porque transcurridos más de 20 meses, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la ANLA y la DAMCRA no han dado cumplimento efectivo al fallo de tutela de 27 de agosto de 2018.

(…) [Para la Sala] la acción constitucional de la referencia resulta improcedente, toda vez que los accionantes cuentan con otro mecanismo judicial idóneo para el efecto, esto es, el incidente de desacato.(…) Ahora, si bien es cierto que la parte actora promovió con anterioridad un incidente de desacato, también lo es que tiene a su alcance tal mecanismo de cumplimiento (…) en el que puede poner de presente las inconformidades y razones que motivaron la pretensión cuarta expuesta en la acción de tutela de la referencia, a fin de obtener el cumplimiento de la orden de amparo a la que alude, pues (…) el incidente de desacato se puede incoar las veces que sean necesarias ante el incumplimiento, en razón a que en esencia la finalidad de dicho trámite no es la sanción del funcionario encargado de acatar la orden perseguida, sino el cumplimiento efectivo de esta.

(…) Por lo anterior, se impone a la Sala declarar improcedente el amparo solicitado (…). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-15-000-2020-01378-01 Actor: CONSEJO COMUNITARIO DE CAMPO HERMOSO Y OTROS.

Demandado: JUZGADO 42 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTA D.C SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 11 de mayo de 2020, mediante la cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”[1], declaró la carencia actual de objeto por hecho superado.

I.

ANTECEDENTES I.1 La solicitud Los CONSEJOS COMUNITARIOS DE CAMPO HERMOSO, GUADALITO Y ZACARÍAS DEL RÍO DAGUA, actuando a través de apoderado especial, instauraron acción de tutela contra el JUZGADO CUARENTA Y DOS ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ[2], porque, a su juicio, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la defensa, a la consulta previa de comunidades afrodescendientes y al cumplimiento efectivo de la sentencia proferida en la acción de tutela identificada con el número único de radicación 11001-33-37-042-2018-00119-00.

I.2 Hechos Pese a que la parte actora no expuso la totalidad de los hechos en su escrito de tutela, del expediente se lograron extraer los siguientes: Que con ocasión de la construcción del proyecto “Terminal Marítimo Delta del Río Dagua”, el cual se desarrolla en terrenos rurales de su jurisdicción, en el distrito de Buenaventura, los actores promovieron acción de tutela contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – en adelante ANLA, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – en adelante CVC- y la Dirección de Asuntos Marinos, Costeros y Recursos Acuáticos – en adelante DAMCRA, a la cual correspondió el número único de radicación 11001-33-37- 042-2018-00119-00.

Que la anterior acción de tutela fue conocida en primera instancia por el Juzgado, que en sentencia de 18 de junio de 2018 decidió negar el amparo solicitado, decisión que fue revocada por la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en providencia de 27 de agosto de 2018 amparó sus derechos fundamentales al debido proceso y a la consulta previa, por lo que dispuso lo siguiente: "[…]

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia de fecha dieciocho (18) de Junio de dos mil dieciocho (2018), proferida por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito de Bogotá- Sección Cuarta.

SEGUNDO: AMPÁRANSE los derechos fundamentales a la consulta previa, y al debido proceso invocados por los accionantes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: ORDÉNASE al Director de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC, para que en término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia, presente al Ministerio de Ambiente, Desarrollo Sostenible el documento contentivo de la revisión y ajuste de la zonificación de manglares.

CUARTO: ORDENASE al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible — MADS, por Intermedio de la Dirección de Asuntos Marino, Costeros y Recursos Acuáticos -DAMCRA, que dentro del mes siguiente al recibo de la documentación por parte de la Corporación Autónoma Regional del Valle - CVC, deberá dar un concepto técnico definitivo sobre la modificación el uso de los manglares objeto de la consulta previa.

Así mismo, el ANLA una vez reciba el concepto por parte de DAMCRA, deberá decidir la solicitud del licenciamiento ambiental dentro del mes siguiente.

QUINTO: COMPULSAR copias de la presente actuación a la Procuraduría General de la Nación, para que en ejercicio de sus competencias adelante la Investigación disciplinaria con ocasión del retardo injustificado en el trámite de licenciamiento ambiental, objeto de la acción de tutela.

SEXTO: Una vez notificada a las partes, por intermedio de la Secretarla ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia […]”. Que debido a lo anterior, los actores promovieron incidente de desacato con el fin de lograr el cumplimiento de la anterior sentencia, el cual fue resuelto por el Juzgado mediante providencia de 22 de marzo de 2019, en el sentido de negar la apertura del mismo, por considerar que las autoridades accionadas han realizado acciones positivas orientadas a acatar lo ordenado en la acción de tutela identificada con el número único de radicación 2018- 00119-00.

Que, no obstante lo anterior, el Juzgado dispuso continuar con los trámites necesarios para el cumplimiento del fallo, por lo que profirió, entre otras actuaciones, auto de 11 de febrero de 2020, por medio del cual ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que emitiera concepto técnico definitivo sobre la modificación del uso de los manglares objeto de consulta y resolución, aprobando o improbando la modificación de zonificación de las 84.5 hectáreas del manglar que pretende ser intervenido con el proyecto “Terminal Marítimo Delta del Río Dagua”.

Que el citado proveído fue objeto de recurso de reposición por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por lo que solicitaron al Juzgado rechazarlo por improcedente y evaluar la posibilidad de compulsar copias contra el recurrente, por pretender dilatar injustificadamente el cumplimiento del fallo de tutela, así como también solicitaron ordenar a la ANLA conceder licencia ambiental condicionada al proyecto.

Que la CVC, con el fin de dar cumplimiento al fallo de tutela, radicó ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la DAMCRA, solicitud de modificación de zonificación de terreno donde se pretende desarrollar el proyecto, petición que sería resuelta hasta tanto el Juzgado decidiera el recurso en mención interpuesto contra el auto de 11 de febrero de 2020, lo cual, a juicio de los actores, demuestra que, en efecto, se pretende dilatar el cumplimiento de las órdenes impartidas.

Que desde el 11 de marzo de 2020 el expediente se encuentra al despacho, sin que a la fecha de la interposición de la tutela se haya desatado el recurso de reposición ni resuelto la solicitud presentada por la parte actora. I.3. Fundamentos de derecho A juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales invocados al dejar de decidir, tanto el recurso interpuesto por el Ministerio de Ambiente y desarrollo Sostenible contra el auto de 11 de febrero de 2020, como la solicitud presentada con el fin de que se ordene a la ANLA conceder licencia ambiental condicionada al proyecto.

Sostuvieron que han transcurrido más de 20 meses sin que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la ANLA y la DAMCRA den cumplimento efectivo al fallo de tutela de 27 de agosto de 2018. I.4. Pretensiones La parte actora solicitó en el escrito de tutela el amparo de sus derechos fundamentales invocados y, además: “[…] 1.- Que de manera inmediata, rechace de plano el recurso de reposición presentado por el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE el día 17 de febrero de 2020, contra el auto de fecha 11 de febrero de 2020, proferido en el trámite de cumplimiento de la sentencia de segunda instancia, dictada el día 27 de agosto de 2018 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, dentro de la acción de tutela radicado No. 11001333704220180011900, que cursa en el juzgado 42 Administrativo de Oralidad de Bogotá. (Ver el capítulo justificación de esta pretensión) 2.- Que haga cumplir efectivamente y sin dilaciones injustificadas, al MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, DAMCRA y ANLA, las órdenes impartidas en el auto de fecha 11 de febrero de 2020, proferido dentro del trámite de cumplimiento de la sentencia de segunda instancia, dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, dentro de la acción de tutela radicado No. 11001333704220180011900, que cursa en el juzgado 42 Administrativo de Oralidad de Bogotá. (Ver el capítulo justificación de esta pretensión) 3.- Que resuelva la solicitud que le presentó nuestro mandatario judicial para que ordene a ANLA conceder licencia ambiental condicionada al TERMINAL MARÍTIMO DELTA DEL RIO DAGUA, en igualdad de condiciones como lo hizo con el PROYECTO PORTUARIO MULTIPROPÓSITO PUERTO SOLO.

(Ver el capítulo justificación de esta pretensión) 4.- Que, de manera inmediata, de cumplimiento a lo ordenado en el numeral QUINTO de la sentencia de fecha 27 de agosto de 2018, proferida en segunda instancia dentro de la acción de tutela radicado No. 11001333704220180011900, que cursa en ese juzgado, que consigna: “QUINTO: COMPULSAR copias de la presente actuación a la Procuraduría General de la Nación, para que en ejercicio de sus competencias adelante la investigación disciplinaria con ocasión del retardo injustificado en el trámite de licenciamiento ambiental, objeto de la acción de tutela.” 2.

Dejar sin efectos las sentencias del 14 de noviembre de 2018, proferida por el JUZGADO TRECE (13) ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ y del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “C”, distadas en el proceso 2018-00200. 3. Ordenar al JUZGADO TRECE (13) ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ, proferir nuevo fallo en los términos del precedente jurisprudencial aquí mencionado, dentro del proceso 2018-00200, en el que es demandante el señor ALIRIO SÁNCHEZ MODESTO […]”.

I.5. Defensa I.5.1. El Juzgado, luego de rendir informe de los trámites surtidos en el proceso, sostuvo que las acciones adelantadas en este Despacho han sido en procura del cumplimiento total de las órdenes emitidas en el fallo de tutela de 27 de agosto de 2018, para lo cual, entre otras, realizó audiencia pública el 27 de junio de 2019 con el fin de escuchar a las partes.

Por último, allegó el auto de 7 de mayo de 2020, por medio del cual resolvió las solicitudes formuladas y el recurso de reposición interpuesto por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible contra el auto de 11 de febrero de 2020. I.6. Intervinientes I.6.1. La ANLA señaló que la acción de tutela resulta improcedente en razón a que lo pretendido por la parte actora es crear una instancia adicional que resuelva su inconformidad respecto de las decisiones adoptadas por el Juzgado, máxime cuando no se vislumbra la ocurrencia de un perjuicio irremediable, por lo que solicitó denegar el amparo deprecado.

I.6.2. La CVC sostuvo que ha acatado las órdenes impartidas dentro de la acción de tutela identificada con el número único de radicación 2018-00119- 00 y se encuentra a la espera de lo resuelto por el Juzgado; y que teniendo en cuenta el Estado de Emergencia Sanitaria generada por la pandemia del COVID 2019, los términos judiciales se encuentran suspendidos.

II.

FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 11 de mayo de 2020, el TRIBUNAL declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, al considerar que mediante auto de 7 de mayo de 2020 la autoridad judicial accionada dio trámite a cada una de las pretensiones expuestas en la acción de tutela de la referencia, por lo que, en su sentir, se resolvió la situación que presuntamente vulneraba los derechos fundamentales invocados por la parte actora.

III.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora presentó escrito de impugnación contra la sentencia de primera instancia, en el que expuso que el a quo dejó de resolver uno de los extremos de la litis, como lo es la pretensión número cuatro relativa a que se ordene dar cumplimiento a lo dispuesto en el numeral quinto de la sentencia de 27 de agosto de 2018, esto es, que se compulsen copias de la actuación a la Procuraduría General de la Nación, a fin de que adelante investigación disciplinaria por el retardo injustificado en el trámite de licenciamiento ambiental.

Resaltó que en el auto de 7 de mayo de 2020, el Juzgado omitió pronunciarse respecto de tal pretensión, por lo que persiste el incumplimiento en la orden impartida en el fallo de tutela primigenio. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991[3].

Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable. La presente acción de tutela se promovió con el objeto de que la autoridad judicial accionada resuelva de forma inmediata y negativa el recurso de reposición interpuesto por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, contra el auto de 11 de febrero de 2020, proferido dentro del trámite de cumplimento de la sentencia dictada por el Tribunal el 27 de agosto de 2018 dentro del proceso identificado con el número único de radicación 2018-00119.

Igualmente, que se revuelva la solicitud presentada por la parte actora ante el Juzgado y se ordene el cumplimiento total del fallo de tutela referido. La parte actora le atribuye a la autoridad judicial accionada la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la defensa, a la consulta previa de comunidades afrodescendientes y al cumplimiento efectivo de sentencia proferida en acción de tutela, toda vez que, a su juicio, por una parte, dejó de resolver tanto el recurso de reposición interpuesto por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible contra el auto de 11 de febrero de 2020, como la petición presentada por medio de la cual se solicitó ordenar a la ANLA conceder licencia ambiental condicionada al proyecto; y de otra, porque transcurridos más de 20 meses, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la ANLA y la DAMCRA no han dado cumplimento efectivo al fallo de tutela de 27 de agosto de 2018.

La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por el Tribunal que, en sentencia de 11 de mayo de 2020, declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, al considerar que mediante auto de 7 de mayo de 2020 la autoridad judicial accionada dio trámite a cada una de las pretensiones expuestas en la acción de tutela de la referencia, por lo que se resolvió la situación que presuntamente vulneraba los derechos fundamentales invocados por los actores.

Inconforme con lo anterior, la parte actora la impugnó con fundamento en que el a quo dejó de resolver uno de los extremos de la litis, como lo es la pretensión cuarta de la presente acción constitucional, relativa a que se ordene dar cumplimiento a lo dispuesto en el numeral quinto de la sentencia de 27 de agosto de 2018, esto es, que se compulsen copias de la actuación a la Procuraduría General de la Nación, a fin de que adelante investigación disciplinaria por el retardo injustificado en el trámite de licenciamiento ambiental, por lo que, a su juicio, persiste el incumplimiento en la orden impartida en el fallo de tutela identificado con el número único de radicación 2018-00119.

Como quedó visto, la inconformidad de la parte actora está encaminada a que se de cumplimiento a la orden dada en numeral quinto del fallo de tutela, de 27 de agosto de 2018, proferido por el Tribunal dentro de la acción de tutela radica con el núm. 2018-00119-01, frente a lo cual la acción constitucional de la referencia resulta improcedente, toda vez que los accionantes cuentan con otro mecanismo judicial idóneo para el efecto, esto es, el incidente de desacato.

En efecto, en el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia en mención, se dispuso: “QUINTO: COMPULSAR copias de la presente actuación a la Procuraduría General de la Nación, para que en ejercicio de sus competencias adelante la investigación disciplinaria con ocasión del retardo injustificado en el trámite de licenciamiento ambiental, objeto de la acción de tutela.” Ahora, si bien es cierto que la parte actora promovió con anterioridad un incidente de desacato, también lo es que tiene a su alcance tal mecanismo de cumplimiento, previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[4], en el que puede poner de presente las inconformidades y razones que motivaron la pretensión cuarta expuesta en la acción de tutela de la referencia, a fin de obtener el cumplimiento de la orden de amparo a la que alude, pues de conformidad con el artículo 27 ibidem, el incidente de desacato se puede incoar las veces que sean necesarias ante el incumplimiento, en razón a que en esencia la finalidad de dicho trámite no es la sanción del funcionario encargado de acatar la orden perseguida, sino el cumplimiento efectivo de esta.

Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-218 de 2012, Magistrado Ponente Doctor Juan Carlos Henao Pérez, manifestó lo siguiente: “[…] De igual modo, ante la existencia de medios judiciales para garantizar el cumplimiento de las decisiones adoptadas en sede de tutela, no resulta procesalmente viable la instauración de una nueva acción de tutela para lograr la materialización de tales órdenes.

Por ello, las personas que consideren que frente a su caso se presenta un incumplimiento, deben iniciar los incidentes correspondientes contemplados en el ordenamiento jurídico colombiano […]”. Por lo anterior, se impone a la Sala declarar improcedente el amparo solicitado respecto a la pretensión relativa a que se ordene dar cumplimiento al numeral quinto de la sentencia de tutela de 27 de agosto de 2018, ante la existencia de otro medio de defensa judicial y, en todo lo demás, se confirmará la decisión del a quo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia impugnada y, en su lugar: DECLARAR la improcedencia del amparo solicitado respecto a la pretensión relativa a que se ordene dar cumplimiento al numeral quinto de la sentencia de 27 de agosto de 2018, de conformidad con las razones expuestas en precedencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia impugnada.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: El contenido de la presente providencia, publíquese en la página web del Consejo de Estado. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 11 de junio de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante el Tribunal. [2] En adelante el Juzgado. [3] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". [4] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política"