RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / COSA JUZGADA / PRINCIPIO DE LA SEGURIDAD JURIDICA [E]l recurso de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho»; por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, las cuales deben interpretarse de manera restrictiva.
Asimismo, ha sostenido que más que un recurso es una verdadera acción, cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material». […] [P]ara su procedencia, resulta imperativo acreditar las circunstancias fácticas que configuran la causal de revisión invocada, cuya presencia alteran de forma inequívoca el sentido de la decisión. Además, debido a su carácter excepcional, el recurso solo admite los eventos contemplados expresamente en el artículo 250 del CPACA como causales, los cuales, en esencia, corresponden a vicios o errores de carácter procedimental. […] [L]a Ley 797 de 2003 estableció una acción sui generis para la revisión de sumas periódicas otorgadas de manera irregular, por lo que su ejercicio está restringido a las siguientes condiciones o particularidades: i) una parte activa cualificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla; ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público; iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ejusdem; y, iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas. […] [C]onviene recordar que si bien estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, su ejercicio entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y el principio de la seguridad jurídica, por lo que no es admisible su interposición para controvertir la legalidad de los actos demandados en el proceso ordinario, ni para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes, ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / PRUEBA RECOBRADA / ALCANCE DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN [E]n lo que respecta a la causal prevista en el artículo 250, numeral 1, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, denominada jurisprudencialmente como «prueba recobrada», se debe señalar que para que proceda, es necesario que se cumplan los requisitos delimitados en su tenor literal […] [E]s necesario que el recurrente demuestre que la razón por la cual no pudo aportar el documento al proceso fue atribuible al actuar intencional de la contraparte orientado a impedir que la prueba se pudiera arrimar a la actuación judicial, o una circunstancia de fuerza mayor o caso fortuito. […] [E]l recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez o para corregir errores in iudicando, pues este fue concebido para discutir y ventilar hechos procesales específicos que, o incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió́ el litigio –como es el caso de los documentos falsos o adulterados-, o no pudieron ser tenidos en cuenta a pesar de ser determinantes para la misma –como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta carezca de razón de ser – como en el caso de la causal cuarta-, o deben poder ser objeto de examen judicial –como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación-.
En otras palabras, el recurso busca revertir decisiones que fueron ganadas injustamente, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar lo que, en términos legales y jurisprudenciales se conocen como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente o su indebida aplicación (error de derecho).
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 / CPACA - ARTÍCULO 250 NUMERAL 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00685-00(2966-16) Actor: OSCAR ORLANDO BLANCO PARADA Demandado: DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto[1] por el apoderado judicial de Óscar Orlando Blanco Parada contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de 11 de diciembre de 2014. 1.
Antecedentes 1.1. El recurso extraordinario de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del recurso extraordinario del artículo 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, el ciudadano Óscar Orlando Blanco Parada, mediante apoderado, solicitó la revisión de la referida sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 54001333100220090001201, confirmó la del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Cúcuta, de 12 de julio de 2013, denegatoria de las pretensiones de la demanda. 1.1.2.
Hechos Los hechos que fundamentan el recurso son, en síntesis, los siguientes: i) El 8 de agosto de 2008, el señor Óscar Orlando Blanco, «pagador del Instituto Agrícola del Departamento de Norte de Santander», presentó derecho de petición[2] ante el secretario de Educación departamental de Norte de Santander», con el fin de que se le reconociera y pagara la prima técnica por evaluación de desempeño de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1661 de 1991 y demás normas concordantes.[3] ii) Mediante los oficios 02714 de 25 de julio y 01068 de 29 de agosto de 2008[4], el secretario de Educación Departamental de Norte de Santander dio respuesta negativa a la solicitud del señor Blanco, por considerar inexistente el derecho deprecado. iii) Inconforme con lo anterior, el 14 de enero de 2009[5], el señor Blanco Parada interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Secretaría de Educación del Departamento de Norte de Santander, en la cual solicitó la nulidad de los mencionados actos administrativos y, a título de restablecimiento del derecho, «el reconocimiento y pago de la primera técnica (…) desde el momento en que esta se hizo exigible hasta el momento en que se haga efectiva». iv) En la primera instancia, conoció del asunto el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cúcuta, que mediante sentencia del 12 de julio de 2013 negó las pretensiones de la demanda, al concluir que la prima técnica del Decreto 1661 de 1991 había sido concebida para las entidades descentralizadas del orden nacional, y no para las del orden territorial, como era el caso de la Secretaría de Educación del departamento de Norte de Santander. v) Presentado el correspondiente recurso de apelación por la parte actora, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a través de sentencia de 11 de diciembre de 2014, confirmó la decisión del a quo, al considerar que «el Instituto Agrícola de Gramalote es una entidad adscrita o vinculada al departamento de Norte de Santander y, por ende, le está vedado aplicar el reconocimiento y otorgamiento (sic) de prima técnica a sus empleados (en razón) de la normativa vigente que no permite el reconocimiento de la prima técnica en las entidades territoriales (…)». 1.1.3.
La causal de revisión invocada El apoderado del recurrente invocó la causal primera del artículo 250 del CPACA «Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria».
Para sustentarla, argumentó lo siguiente: Los documentos encontrados por el señor Oscar Orlando Blanco Parada en los archivos del Instituto Agrícola de Gramalote, en los aportados por el exrector Bustamante Zambrano y los del Presidende del Sindicato de Trabajadores de la educación de Norte de Santander (Sintrenal), constituyen un valor esencial y son prueba fehaciente que (sic) el Instituto Agrícola Gramalote era del orden nacional, que recobró pruebas de linaje documental y que había perdido por la tragedia ocurrida en Gramalote Norte de Santander en el 2010, donde perdió la casa de habitación y todo lo que había en ella y por esa índole no logró aportarlas y después inció la citada búsqueda en la Institución Educativa, logrando los referidos elementos probatorios, recuperados despues de proferida la sentencia y que son decisivos y que no pudo entregar oportunamente dentro del proceso por la fuerza mayor y las dificultades encontradas en los archivos del Centro Educativo por estas dispersa la información. Concretamente, hace mención a los siguientes documentos que, a su juicio, demostrarían «desde cuando los institutos agrícolas de Norte de Santander eran de índole Nacional y que cual era la normatividad vigente para la época (sic)»: i) Oficio de fecha 11 de agosto de 2014 entregado por el Presidente de Sinetral Norte de Santander ii) Copia y Resoluciones N. 188 de 1994 y 065 de 1995 del Alcalde del Municipio de Gramalote al Rector del Instituo Técnico Agrícola de Gramalote. iii) Copia del acta 01 de 1996 de entrega de los bienes como físicos como aspectos contables de la nacion (sic) al Departamento Norte de Santander. iv) Copias de notificación de cesantías liquidadas de los años 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998 del señor Oscar Orlando Blanco Parada, expedidas por el Instituto Técnico Nacional Agrícola de Gramalote. v) Copia de comunicado de visita realizada por Supervisores Nacional (sic) enviados por el Ministerio de Educación Nacional al Instituto Agrícola de Gramalote. vi) Copias del acto de formalización de la entrega y recibo de los bienes muebles destinados a la prestación del servicio público estatal propiedad de la Nación-Ministerio de Educación Nacional, cedidos al Departamento Norte de Santander, primer el 7 de marzo de 1997 (sic).
Finalmente, concluyó la sustentación del recurso aduciendo que la jurisprudencia del Consejo de Estado reconoce la prima técnica para los empleados territoriales que, como él, reunían los requisitos para la época de vigencia del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, esto es, antes del 19 de marzo de 1998[6], por lo que dicho criterio debía haber sido tenido en cuenta por el Tribunal al momento de decidir su caso. 1.2.
Contestación al recurso extraordinario Por escrito de 4 de diciembre de 2018, el apoderado del departamento de Norte de Santander solicitó «atender favorablemente lo peticionado por el departamento Norte de Santander y, consecuentemente, absolverlo de las pretensiones de la parte recurrente», al considerar extemporánea la presenteación del recurso extraordinario.
En síntesis, sostuvo que la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander «para todos los efectos legales quedó ejecutoriada el 18 de diciembre de 2014, habida cuenta que fue expedida el 11 de diciembre de la misma anualidad sumando a ella los tres días de fijación y des fijación (sic) del edicto»; por lo que el recurso, presentado el 7 de julio de 2016, habría sobrepasado el término de un año que establece el artículo 251 del CPACA. 1.3.
La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia de 11 de diciembre de 2014[7], confirmó la decisión del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Cúcuta, de 12 de julio de 2013, que dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho 2009-00012-01, promovido por el ahora recurrente, había negado las pretensiones de la demanda.
En la providencia, luego de realizar un amplio estudio normativo sobre la prima técnica, el tribunal encontró que conforme a los decretos 1661 de 1991 y 2164 del mismo año, dicho emolumento solo cobijaba a los empleados del orden nacional, puesto que la norma que permitía otorgarla a los empleados territoriales, esto es, el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, había sido declarada nula por el Consejo de Estado en sentencia de 19 de marzo de 1998.
Por ello, concluyó que al ser el Instituto Técnico Agrícola de Gramalote una entidad el orden territorial, resultaba indiscutible que al demandante no le asistiera el derecho a la prima técnica, pues este siempre había tenido la condición de empleado del orden territorial. No obstante lo anterior, aclaró que si bien en virtud de la vigencia del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, y del texto original del artículo 3 del Decreto 1661 de 1991, resultaría procedente el otorgamiento de la prima técnica al demandante -con independencia de si el Instituto Técnico Agrícola fuese un ente descentralizado del orden nacional o del orden territorial-, era necesario que la solicitud del emolumento se hubiera formulado con anterioridad al año 1998.
Sin embargo, como la petición de reconocimiento se llevó a cabo el 14 de enero de 2009, para esta época ya se había proferido la sentencia que declaró la nulidad del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991 y, por lo tanto, no había lugar al reconocimiento del derecho deprecado. 2. Consideraciones 2.1. Competencia El presente recurso de revisión se interpuso el 7 de julio de 2016[8], esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011[9]), por lo cual esta corporación es competente para conocerlo, en virtud del numeral 2.º del artículo 249 ejusdem[10].
Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.[11] 2.2. Problema jurídico La Sala deberá determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de 11 de diciembre de 2014, está inmersa en la causal de revisión que recoge el numeral 1 del artículo 250 del CPACA «Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria».
Para dar respuesta al anterior problema, la Sala estima necesario abordar el estudio de los siguientes temas: i) marco normativo y jurisprudencial: a) el recurso extraordinario de revisión, b) la causal primera del artículo 250 del CPACA y, c) la evolución normativa de la prima técnica; ii) análisis del caso concreto; y iii) conclusión. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial i) Sobre el recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica en considerar que el recurso de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho»; por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, las cuales deben interpretarse de manera restrictiva.
Asimismo, ha sostenido que más que un recurso es una verdadera acción, cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material». Así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-450 de 2015, donde hizo un detallado análisis jurisprudencial, bajo el cual se estudiará el presente recurso. En dicha sentencia se expuso lo siguiente: Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, «y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico».
Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta.(…) En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 01 de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado.
Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad. […] Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa, tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada.(…) [Negrillas y cursivas del original] Por su parte, en lo relacionado con la jurisdicción contencioso- administrativa, el Consejo de Estado, en diversas oportunidades, también se ha pronunciado sobre la naturaleza y alcance del recurso excepcional de revisión. Así, en vigencia del antiguo Código Contencioso-Administrativo, el alto tribunal reconocía la revisión, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así lo señalaba en la siguiente providencia de 2005: Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.
Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna.
Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto.[12] De igual modo, en lo que respecta al carácter instrumental del recurso, debe señalarse que el último criterio adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado determina que este debe interpretarse como una actuación independiente del asunto de origen, por lo que constituye un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control.
En sentencia de 3 de febrero de 2015, lo afirmó de la siguiente manera: Esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso.
Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año en curso, la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso administrativa.
Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control.
En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso. Normativamente, el recurso extraordinario de revisión está previsto en los artículos 248 y siguientes del CPACA. Procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por « i) las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; ii) los Tribunales Administrativos; y iii) los Jueces Administrativos»[13].
El plazo para su interposición es de un año, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia objeto de impugnación[14], y debe reunir los requisitos fijados en el artículo 252 ejusdem, con indicación precisa y razonada de la causal invocada, acompañada de las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer.
Para su procedencia, resulta imperativo acreditar las circunstancias fácticas que configuran la causal de revisión invocada, cuya presencia alteran de forma inequívoca el sentido de la decisión. Además, debido a su carácter excepcional, el recurso solo admite los eventos contemplados expresamente en el artículo 250 del CPACA como causales, los cuales, en esencia, corresponden a vicios o errores de carácter procedimental[15].
En sentencia de 8 de mayo de 2019[16], esta corporación, respecto de los requisitos esenciales para la prosperidad del recurso, sostuvo lo siguiente: [D]ada la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, se prevé, como uno de los requisitos para su procedencia, que las razones o motivos que constituyen las causales del recurso no hayan sido provocadas ni le sean imputables al afectado con la sentencia, en el entendido de que este recurso no consagra una nueva instancia, ni prevé oportunidades para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso.
Paralelamente a estos eventos de revisión, la Ley 797 de 2003 estableció una acción sui generis para la revisión de sumas periódicas otorgadas de manera irregular, por lo que su ejercicio está restringido a las siguientes condiciones o particularidades: i) una parte activa cualificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla; ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público; iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ejusdem; y, iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.
Con todo, conviene recordar que si bien estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, su ejercicio entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y el principio de la seguridad jurídica, por lo que no es admisible su interposición para controvertir la legalidad de los actos demandados en el proceso ordinario, ni para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes, ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. ii) La causal primera de revisión del artículo 250 del CPACA La parte recurrente invocó como fundamento del recurso extraordinario la causal prevista en el numeral 1.º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido es del siguiente tenor: Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
Pues bien, en lo que respecta a la causal prevista en el artículo 250, numeral 1, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, denominada jurisprudencialmente como «prueba recobrada», se debe señalar que para que proceda, es necesario que se cumplan los requisitos delimitados en su tenor literal, que son los siguientes: a) Que se trate de documentos, pero no se refiere a cualquier tipo de documentos, sino a aquellos que se hubieran «recobrado», es decir, que ya existían con anterioridad al proceso, pero estuvieron refundidos y por ello no llegaron al conocimiento del juez de conocimiento, pero se recuperaron en forma posterior a la sentencia. Adicionalmente, tales documentos deben tener carácter decisivo, lo que quiere decir que se trata de pruebas que tengan la entidad suficiente que, de haber sido valorados con las demás pruebas obrantes en el expediente, hubieran dado lugar a adoptar una decisión diferente. b) Que el recurrente no hubiera podido aportar tales documentos al proceso, bien sea por circunstancias de fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria.
La Sala Plena de esta Corporación, en torno a la prueba recobrada, se pronunció en los siguientes términos: Ha entendido la jurisprudencia, que la prueba recobrada es un elemento probatorio nuevo, presentado por el recurrente, que pudiendo ser decisivo para el sentido de la decisión, no fue tenido en cuenta por el fallador, porque el interesado no pudo presentarla oportunamente dentro del proceso, pues sólo fue recuperado luego de proferida la sentencia. Esto implica, que el elemento probatorio existía al tiempo de dictarse la sentencia, pero no fue conocido por el fallador, porque sólo llegó a poder del recurrente con posterioridad a ello[17].
(Destaca la Sala). Adicionalmente, se ha señalado que la exigencia de una prueba recobrada, es decir, aquella que existía previamente al fallo y no una generada con posterioridad a él, está justificada en el carácter extraordinario del recurso y la procedencia, igualmente extraordinaria, o excepcional, de la causal, pues, de permitirse la modificación de las sentencias con documentos generados en una fecha posterior a estas, se atentaría contra los principios de la cosa juzgada y estabilidad jurídica.
Así lo sostuvo esta Corporación: Por ello, tradicionalmente, se han establecido como inadmisibles en este recurso extraordinario documentos generados con posterioridad al fallo, al tiempo que tampoco resulta válido que la causal se funde en aquellos que no pudieron ser aportados o solicitados en las oportunidades procesales correspondientes pues, como quedó explicado, el recurso extraordinario de revisión no fue establecido con ese fin.
Y es que, de aceptarse la posibilidad de revisar una sentencia ejecutoriada cada vez que surgieran nuevos medios probatorios, no habría entonces cosa juzgada, pues bastaría al vencido que, una vez conocida la decisión desfavorable, intentara la producción o el mejoramiento de la prueba para que se reabriera el litigio. Circunstancia que, por sus consecuencias indeseables en términos de seguridad y estabilidad jurídica, es preciso evitar[18].
(Se resalta). Ahora bien, es necesario que el recurrente demuestre que la razón por la cual no pudo aportar el documento al proceso fue atribuible al actuar intencional de la contraparte orientado a impedir que la prueba se pudiera arrimar a la actuación judicial, o una circunstancia de fuerza mayor o caso fortuito; sin embargo, en torno a las dos últimas situaciones, esta Corporación ha sostenido que solo en caso de demostrarse la fuerza mayor se podría configurar la causal.
Así lo ha considerado: Empero, la jurisprudencia de esta Sala ha distinguido entre la fuerza mayor y el caso fortuito, en el entendido que solo cuando se da la primera puede prosperar la causal, en cuanto extraña y por ende externa a la esfera jurídica de las vinculadas a la relación jurídica procesal, de suerte que aunque imprevisible, impone a cada quien asumir su propio riesgo.
El caso fortuito, por el contrario, proviene de la propia actividad, por lo que, aún imprevisible por parte de quien pretende beneficiarse en la prueba, tampoco conlleva responsabilidad en cuanto cada quien está obligado a asumir su propio riesgo y a reparar por su traslado a terceros, esto es, a quien resulta ser ajeno al mismo. De donde no puede argüirse “olvido, incuria o abandono de la parte”, por parte de quien pretende beneficiarse con la prueba, tampoco “dificultad por grave que pueda parecer, por cuanto la ley exige una verdadera ‘imposibilidad’ apreciada objetivamente”.
Aunado a lo expuesto, la jurisprudencia advierte que tanto la fuerza mayor, como la obra de la parte contraria, deben probarse, esto es, aportar elementos de convicción acorde con los cuales se deje en evidencia las circunstancias que hicieron imposible el aporte oportuno de los documentos. Y a más de esto, la jurisprudencia de la Corporación también ha reiterado que se debe probar la imprevisibilidad e irresistibilidad, puesto que, en términos generales, la primera es criterio fundamental para determinar el caso fortuito, como el suceso interno que se da dentro del campo de actividad de quien produce el daño, mientras que la segunda, lo es de la fuerza mayor, como un acaecimiento externo al proceder de quien produce el daño.[19] Así las cosas, para entrar a analizar los argumentos que sirvieron de base para la procedencia de la causal, es necesario, en principio, verificar si los documentos que se aducen como recobrados, en efecto, lo son, dentro de los parámetros expuestos por la jurisprudencia y si está demostrado que su no aportación al proceso ocurrió por una situación de fuerza mayor o por una causa atribuible al actuar de la parte contraria. iii) Evolución normativa de la prima técnica En cumplimiento de sus facultades legales y consitucionales, el legislador tuvo la tarea de crear un conjunto de incentivos para aquellos funcionarios que desempeñaran cargos de manera eficiente, efectiva, con amplia experiencia y conocimientos acreditados mediante títulos universitarios o certificación de exámenes Estado; además de un excelente desempeño laboral.
Para ello, se sirvió de figuras jurídicas de rango legal que propiciaron la retribución económica para los servidores con las cualidades descritas, como el Decreto ley 2285 en 1968 «por el cual se [fijó] el régimen de clasificación y remuneración de los empleos de los ministerios departamentos administrativos y superintendencias», y que dio lugar a la creación de la prima técnica «destinada a atraer o mantener personal altamente cualificado para cargos de especial responsabilidad o superior especialización técnica»[20], para determinados cargos señalados en la ley, de acuerdo con los requisitos de experiencia, competencia especial o títulos profesionales.
Siguiendo esa lógica, el legislador expidió el Decreto ley 602 de 1977, el cual dispuso que la prima técnica pudiera crearse para los empleos de superior responsabilidad o especialización, dentro de los niveles técnico y ejecutivo, en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos del orden nacional.[21] Posteriormente, con la promulgación del Decreto 1042 de 1978, reguló aspectos relevantes relacionados con factores salariales, entre los cuales, en virtud del artículo 40, literal c), se contempló la prima técnica como factor salarial.
Más adelante, mediante el artículo 2.º de la Ley 60 de 1990[22], el Congreso de la República dispondría lo siguiente respecto de la regulación de la prima técnica: De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para adoptar las siguientes medidas en relación con los empleos de las distintas ramas y organismos del poder público.
(…) 3o. Modificar el régimen de la prima técnica, para que además de los criterios existentes en la legislación actual, se permita su pago ligado a la evaluación del desempeño y sin que constituya factor salarial. Para el efecto, se determinará el campo y la temporalidad de su aplicación, y el procedimiento, requisitos y criterios para su asignación. (Negritas fuera del texto) Ahora bien, en uso de esas facultades pro tempore, el presidente de la República expidió el Decreto ley 1661 de 1991, por medio del cual modificó el régimen de prima técnica existente y, además, estableció el reclutamiento de personas con especiales conocimientos y habilidades técnicas y científicas como objetivo de la Ley, relacionando el desempeño como factor de reconocimiento del beneficio.
Así definió el legislador extraordinario dicha prestación: ARTÍCULO 1º DEFINICIÓN Y CAMPO DE APLICACIÓN. La Prima Técnica es un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funcionen demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de cuerdo con las necesidades específicas de cada organismo.
Así mismo será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en los términos que se establecen en este Decreto. Tendrán derecho a gozar de este estímulo, según se determina más adelante, los funcionarios o empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público. ARTÍCULO 2º. CRITERIOS PARA OTORGAR PRIMA TÉCNICA. Para tener derecho a Prima Técnica serán tenidos en cuenta alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el primer caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario o empleado: a).
Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años, o b). Evaluación del desempeño. (…). Como se observa, el mencionado decreto lo que hizo fue ampliar la cobertura de la prima técnica, que no quedó confinada a las cualidades específicas del funcionario o empleado – títulos e idoneidad profesional, técnica o científica-, sino que se extendió a la obtención de logros y metas, pasando a operar como un incentivo por el desempeño; lo cual posteriormente fue reglamentado por el Decreto 2164 de 1991[23], que en sus artículos 1.° y 5.°, dispuso lo siguiente:
ARTÍCULO 1. La Prima Técnica es un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo.
Así mismo, será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en los términos que se establecen en este Decreto. Tendrán derecho a gozar de la Prima Técnica los empleados de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Unidades Administrativas Especiales, en el orden nacional.
También tendrán derecho los empleados de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados. […]
ARTÍCULO 5. De la Prima Técnica por evaluación del desempeño. Por este criterio tendrán derecho a Prima Técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, cargos que sean susceptibles de asignación de Prima Técnica, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7 del presente Decreto, de los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo, o sus equivalentes en los sistemas especiales, y que obtuvieren un porcentaje correspondiente al noventa por ciento (90%), como mínimo, del total de puntos de cada una de las calificaciones de servicios realizadas en el año inmediatamente anterior a la solicitud de otorgamiento.
Parágrafo.- Para el caso de los empleados que ocupen cargos de los niveles directivo, asesor y ejecutivo, a excepción de quienes ocupen empleos de jefes de sección, o asimilables a estos últimos, el desempeño se evaluará según el sistema que adopte cada entidad. Su cuantía será determinada por el jefe del organismo y en las entidades descentralizadas por las Juntas o Consejos Directivos o Superiores, según el caso.
Asimismo, en cuanto a la duración del disfrute de la prima técnica, en su artículo 11, el decreto estableció lo siguiente:
ARTÍCULO 11. TEMPORALIDAD. El disfrute de la prima técnica se perderá: a). Por retiro del empleado de la entidad a la cual presta sus servicios; b). Por la imposición de sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio de las funciones, caso en el cual el empleado sólo podrá volver a solicitarla transcurridos dos (2) años, contados a partir de la fecha de ejecutoria de la providencia mediante la cual se impuso la sanción, siempre y cuando el empleo continúa siendo susceptible de asignación de prima técnica; c).
Cuando haya sido otorgada por evaluación del desempeño, se perderá, además, por obtener el empleado calificación de servicios en porcentaje inferior al establecido en el artículo 5 de este Decreto o porque hubieren cesado los motivos por los cuales se asignó.
PARÁGRAFO. La pérdida del disfrute de la prima técnica operará en forma automática, una vez se encuentre en firme el acto de retiro del servicio, el de imposición de la sanción, o la respectiva calificación. La pérdida de la prima técnica por cesación de los motivos que originaron su otorgamiento será declarada por el Jefe del organismo, mediante resolución motivada contra la cual no procederá recurso alguno. En ese sentido, bajo el marco normativo inspirado por el Decreto ley 1661 de 1991, la prima técnica podía otorgarse en todos los niveles de la Administración, siempre y cuando la evaluación del desempeño fuera como mínimo equivalente a un 90%.
Posteriormente, se expedió el Decreto 1724 de 1997[24], mediante el cual se modificó el régimen de prima técnica para los empleados públicos del Estado, limitando su reconocimiento, por cualquiera de los dos criterios existentes, a quienes estuvieran nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor, o ejecutivo; o sus equivalentes en los diferentes óganos y ramas del Poder Público.
Sumado a lo anterior, el mencionado decreto determinó que aquellos empleados a quienes se les hubiera otorgado prima técnica y que desempeñaran cargos en niveles diferentes a los señalados en esa norma, continuarían disfrutando de ella hasta su retiro o hasta que incurrieran en las circunstancias de pérdida vigentes al momento de su otorgamiento.
Bajo ese entendido, los empleados que consolidaron su derecho antes de la expedición del Decreto 1724 de 1997, aunque éste no les haya sido reconocido por la Administración, «cuentan con un derecho adquirido que ingresó a su patrimonio y que pueden reclamar, siempre y cuando no se encuentren afectados por las causales previstas en el régimen de transición para su pérdida, tales como la evaluación en porcentaje inferior al señalado en las normas o por el fenómeno de la prescripción»[25].
Ahora bien, en relación con el reconocimiento de la prima técnica en las entidades territoriales y sus entes descentralizados, cabe señalar que con fundamento en las facultades extraordinarias consagradas en el numeral 11[26] del artículo 189 de la Constitución, el presidente de la República, mediante el Decreto 2164 de 1991[27], autorizó a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados para aplicar el régimen de prima técnica consagrado en el Decreto 1661 de 1991[28], en los siguientes términos:
ARTÍCULO 13. Otorgamiento de la prima técnica en las entidades territoriales y sus entes descentralizados. Dentro de los límites consagrados en el Decreto ley 1661 de 1991 y en el presente Decreto, los Gobernadores y los Alcaldes respectivamente, mediante Decreto, podrán adoptar los mecanismos necesarios para la aplicación del régimen de prima técnica, a los empleados públicos del orden departamental y municipal, de acuerdo con las necesidades específicas y la política personal que se fije para cada entidad.
No obstante lo anterior, esta corporación, mediante sentencia de 19 de marzo de 1998[29], declaró la nulidad del artículo transcrito al considerar que la expresión «las entidades descentralizadas de la Rama Ejecutiva», contenida en el artículo 9 del Decreto 1661 de 1991, únicamente se refería a órganos del orden nacional y, por lo tanto, excluía a los del orden territorial.
En la providencia, se expuso de la siguiente manera: Una interpretación gramatical, sistemática, coherente, histórica y teleológica de los anteriores preceptos, lleva a establecer que cuando el artículo 9° del Decreto 1661 de 1991, se refiere al otorgamiento de la prima técnica de las entidades descentralizadas, abarca única y exclusivamente a las del orden nacional, habida cuenta que, se reitera, la Ley de facultades en su epígrafe es diáfana al respecto. […] Al confrontar el texto de la Ley 60 de 1990 y el Decreto 1661 de 1991, en específico de su artículo 9°, con el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, se advierte, sin lugar a equívocos, como se indicó en la providencia que decretó la suspensión provisional y en el auto que confirmó tal determinación, que se desbordaron los límites de la potestad reglamentaria, al hacerse extensivo el otorgamiento del régimen de prima técnica a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados, cuando en realidad de verdad, la intención del Legislador ordinario, al conferir las potestades extraordinarias, fue únicamente englobar o comprender a los empleos del sector público del orden nacional.
En el mismo orden de ideas se anota que la frase «y se dictan otras disposiciones», contenida tanto en el rótulo de la Ley 60 de 1990 como en el Decreto 1661 de 1991, debe descifrarse en el entendido de que las mismas deben ligarse y relacionar con el orden nacional, pues es el contenido lógico de dicho concepto. Por tal razón la censura formulada en torno a este aspecto por la parte actora deviene inane.
De acuerdo con la jurisprudencia parcialmente transcrita, así como con las normas que rigen la prima técnica, es posible concluir que dicho beneficio económico no fue previsto para los empleados del orden departamental; pues al declararse nula la norma que le permitía a los entes territoriales y a sus entidades descentralizadas regularlo, los efectos ex tunc de la decisión del Consejo de Estado de 1998 hacen que todos los actos expedidos con base en esa normativa -en el evento en que hubieran sido expedidos- queden sin fundamento legal por operar el fenómeno jurídico del decaimiento del acto administrativo.[30] En conclusión, en la actualidad las normas que rigen la prima técnica no conceden este derecho a los empleados del orden departamental; sin embargo, jurisprudencialmente esta corporación ha admitido que tienen derecho a ella los empleados territoriales que para la época en que estuvo vigente el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, esto es, hasta el 19 de marzo de 1998 (momento de la declaratoria de nulidad del citado artículo), reunían los requisitos y la solicitaron[31]; pues transcurrida esta fecha se presenta la pérdida de fuerza ejecutoria del acto de reconocimiento, por haber sido declarada nula la norma que lo regulaba. 2.4.
Análisis de la Sala. Caso concreto De forma previa, conviene recordar que por su carácter extraordinario, la revisión no puede ser solicitada con el fin de controvertir posibles errores in iudicando en los que haya incurrido el juez[32], ni para reabrir el debate probatorio de las instancias, pues su procedencia está delimitada por las causales taxativas que ha establecido el legislador.
En ese sentido, al ser una especialísima excepción del principio de la cosa juzgada, el recurso extraordinario inadmite la apertura de un nuevo debate sobre el fondo del asunto, y limita la argumentación y los fundamentos de la demanda al análisis del cumplimiento de la causal invocada; en este caso, el numeral 1 del artículo 250 del CPACA, sin que haya lugar a interpretaciones extensivas o analógicas (principio de taxatividad)[33], puesto que -como lo ha reiterado esta corporación en su jurisprudencia[34]-, la revisión no constituye una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio ya resuelto. 2.4.1.
La causal de revisión invocada La causal del recurso extraordinario de revisión que se invoca en el sub judice es la prevista en el numeral 1.º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo tenor literal es el siguiente: «Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria».
Al respecto, alega el recurrente que la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de 11 de diciembre de 2014, es susceptible de revisión por la mencionada causal, en razón de que con posterioridad a ella, pudo recobrar ciertos documentos que en su momento no pudo aportar -por haberlos perdido en un evento de fuerza mayor ocurrido en dicho municipio en el año 2010-, los cuales probarían que el Instituo Técnico Agrícola de Gramalote, al cual estaba vinculado como pagador, tenía naturaleza jurídica de entidad del orden nacional.
Pues bien, dada la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, es menester, con el propósito de descartar posibles errores in iudicando del juez o alteraciones de la litis por parte del recurrente, conocer el contenido de las pretensiones que en su momento este último formuló como parte demandante. Lo anterior, porque este recurso excepcional, que puede romper el principio de la cosa juzgada, no admite, bajo ningún caso, replanteamientos o reformas a la demanda, ni mucho menos la reapertura del debate probatorio debidamente clausurado en las instancias.
En ese sentido, a continuación se transcriben las pretensiones de la demandad de nulidad y restablecimiento del derecho que presentara el señor Oscar Blanco Parada contra el Departamento de Norte de Santander – Secretaría de Educación: Declaraciones: 1. Que entre el señor oscar orlando blanco parada y el departamento de norte de santander, existe una relación de orden laboral en la que el primero se desempeña como pagador del instituto agrícola del municipio de Gramalote (N. de S.) al servicio del departamento de norte de santander / secretaría de educación departamental. 2.
La nulidad de los oficios Nos. 2714 del 25 de julio de 2008 y 1068 del 29 de agosto de 2008, suscritos por el Secretario de Educación Departamental de Norte de Santander, mediante los cuales se niega el reconocimiento y pago al señor oscar orlando blanco parada, de la primera técnica establecida mediante decreto 1661 de 1991 y modificado mediante Decretos 1724 de 1997 y 1567 de 1998.
Condenas: Como consecuencia de las declaraciones solicitadas en el acápite anterior, respetuosamente solicito al despacho, se ordene: 1. El reconocimiento y pago de la prima técnica establecida mediante Decreto 1661 de 1991 y modificado mediante Decretos 1724 de 1997 y 1567 de 1998, desde el momento en que ésta se hizo exigible hasta el momento en que se haga efectiva. 2.
La actualización de la condena de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. 3. El cumplimiento de la sentencia conforme a lo previsto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. 4. Asimismo, la demandada debe proceder a pagar las costas y agencias en derecho de conformidad con lo estipulado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo.[35] Teniendo en cuenta lo anterior, aprecia la Sala que en la demanda primigenia, el señor Óscar Blanco Parada solicitaba la nulidad de los actos administrativos por los cuales la Secretaría de Educación Departamental de Norte de Santander le negaba el reconocimiento y pago de la prima técnica – a la cual consideraba tener derecho por ser empleado (pagador) del Instituto Técnico Agrícola de Gramalote-, así como la condena a esta para que procediera a dicho reconocimiento y a la cancelación del beneficio salarial.
De igual manera, conviente destacar que dentro de los hechos de la demanda, se señaló lo siguiente: 1. El señor oscar orlando blanco parada se desempeña en la actualidad como pagador del instituto agrícola del municipio de Gramalote (N. de S.), entidad educativa adscrita al servicio del departamento de norte de santander / secretaría de educación departamental.
(Negrillas fuera del texto) […] Como también, que en el apartado correspondiente a los fundamentos de derecho, se precisó lo siguiente: Dado que el señor oscar orlando blanco parada se encontraba efectivamente vinculado a la Administración Departamental, durante el lapso de tiempo que rigieron las prerrogativas consagradas en el Decreto 1661 de 1991, tiene derecho a que se le sigan cancelando los valores correspondientes a la Prima Técnica contenida en la norma en comento.
(Negrillas fuera del texto) […] Lo anterior cobra relevancia por el contraste que generan las circunstancias fácticas que, precisamente ahora, el recurrente pretende probar a partir de ciertos documentos recobrados, cuyo aporte al proceso ordinario le fue imposible realizar, presuntamente, por un suceso de fuerza mayor que los desapareció en el año 2010.
Entre estos, destaca sendos oficios que le fueron entregados en respuesta a las peticiones que elevara ante el rector del Instituto Agrícola de Gramalote y ante el Sindicato de Trabajadores y Empleados de la Educación Nacional (Sintrenal) de Norte de Santander. En efecto, si bien desde el primer momento procesal el demandante solicitó, sostuvo y acreditó que su vinculación laboral estaba ligada a la Secretaría de Educación departamental de Norte de Santander, en tanto se desempeñaba como pagador del Instituto Técnico Agrícola de Gramalote, resulta cuando menos contradictorio que, conciendo en la apelación los fundamentos jurídicos del a quo, que negó sus pretensiones, precisamente, por no encontrar probado que el Instituto Agrícola fuera una entidad del orden nacional, no planteara ninguna inconformidad sobre el particular; pero que ahora, en revisión, pretenda cuestionar la naturaleza jurídica de dicha institución con el fin de desvirtuar la decisión de segunda instancia. De hecho, en la sustentación de la alzada, se oberva que el apoderado del demandante insistió en el derecho a la prima técnica de su representado, no porque este fuera un servidor público del orden nacional –como ahora sostiene-, sino porque «al contrario de lo aseverado por la señora Juez de Conocimiento, mi poderdante tiene derecho al reconocimiento de la Prima Técnica reclamada, pues el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Resolución No. 05737 de 12 de junio de 1994, extendió los beneficios del Decreto 1661 de 1991 a los funcionarios Públicos del Orden Territorial, que laboraran en el sector educación».[36] Es decir, reiteró la naturaleza territorial de la Institución educativa para la que trabajaba y presentó como fundamentos jurídicos las normas que extendían dicho beneficio a ese tipo de entidades.
Lo anterior demuestra que durante todo el proceso ordinario, el señor Blanco Parada basó su alegato en el hecho de que era un empleado del orden territorial, adscrito a una institución de la misma naturaleza y, que como tal, tenía derecho a la prima técnica por evaluación de desempeño conforme a las normas que él mismo relacionó y cuya aplicación exigió al juez para el efecto.
Una posición claramente distinta de la que plantea con el recurso extraordinario, ya que ahora reforma los hechos y sostiene que en realidad es un empleado del orden nacional, pero que solo, cuando pudo recobrar ciertos documentos, comprobó que el Instituto Agrícola de Gramalote siempre tuvo la naturaleza jurídica de entidad del orden nacional.
Pues bien, para la Sala, tal argumento es inadmisible. Por regla general, en cada proceso debe probarse todo aquello que forma parte del presupuesto fáctico que sirve de fundamento a la aplicación de las normas jurídicas y de las peticiones que se formulan ante el juez, y que además no esté eximido de prueba por la ley, la cual en materia contencioso administrativa está dada por la afirmación y controversia o discusión del hecho que delimitan el tema probatorio.[37] Por lo tanto, no puede pretenderse, mediante una causal de revisión, la alteración de dicho presupuesto fáctico porque este simplemente se advirtió inadecuado para alcanzar las pretensiones que, con el anterior, le fueron negadas en las instancias.
Admitir una excepción de esta magnitud sobre una sentencia ejecutoriada, supondría una ruptura sin fundamento legal del principio de la cosa juzgada, pues se estarían modificando los hechos mismos de la demanda que fueron la base a partir de la cual el juez interpretó la aplicación de las normas y decidió las peticiones que se le formularon.
No es de recibo, por tanto, el cambio de los fundamentos fácticos y jurídicos que ahora pretende hacer valer el recurrente a través de la presentación de unos documentos que, dicho sea de paso, nunca fueron mencionados dentro del proceso como posible prueba, pues estos ni siquiera supondrían el aporte de algún elemento sutantivo de peso que afectara a la resolución de la litis en los precisos términos que se planteó y fue delimitada en las instancias.
En este punto, conviene recordar que la Subsección B de esta Sección Segunda, mediante auto de 26 de febrero de 2018[38], definió los presupuestos que se desprenden de la descripción típica de la causal primera del artículo 250 del CPACA, señalando como tales, los siguientes: […] i) Que se trate de prueba documental; ii) que su no presentación al proceso sea por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria; iii) que se haya recobrado después de la sentencia, esto es, que exista desde el momento en que se instaura la demanda o, al menos, antes del vencimiento de la última oportunidad para presentar pruebas y; iv) que sea un documento conclusivo que hubiera podido cambiar el sentido del fallo.
Asimismo, debe recordarse que la causal hace referencia a documentos, entendidos estos como medios de prueba que conforme al artículo 243[39] del Código General del Proceso, son en general «todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo»[40], los que además deben ser concluyentes, es decir, que hubieran tenido el peso suficiente como para que el juzgador hubiera adoptado una determinación distinta.
A este respecto, en el sub judice también surge la duda respecto de la imposibilidad, por fuerza mayor, de la obtención de estos documentos que no pudieron allegarse debidamente en la oportunidad procesal y que ahora surgen como recobrados, pues todos ellos no son más que copias simples, las cuales le fueron entregadas al recurrente mediante elementales peticiones a las respectivas entidades (Sintrenal, Instituto Agrícola de Gramalote, Ministerio de Educación, etcétera), sin que se advierta dicha imposibilidad, pues estos podían haberse solicitado de la misma manera, antes de la presentación de la demanda ordinaria.
En otros términos, no se trata de documentos retenidos por fuerza mayor, en la medida en que se trata de documentos contenidos en registros públicos, que además ofrecen un sencillo acceso a través de una solicitud, como lo demostraron las peticiones simples que, con posterioridad a la sentencia, elevó el recurrente a las respectivas entidades que los guardaban.
Son, en definitiva, documentos que la parte conocía o podía conocer y, por lo tanto, alegar en el procedimiento de instancia. Aunado a ello, la jurisprudencia advierte que tanto la fuerza mayor, como la obra de la parte contraria, deben probarse,[41] esto es, aportar elementos de convicción acorde con los cuales se deje en evidencia las circunstancias que hicieron imposible el aporte oportuno de los documentos.[42] Para finalizar, debe mencionarse que la jurisprudencia que relaciona el recurrente como fundamento de su derecho a la prima técnica -por haber cumplido los requisitos mientras estaba vigente el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991-, consistente en la sentencia de la Sección Segunda, Subsección B, de esta corporación, de 28 de octubre de 2015, radicado 2008-00197-02[43], respecto de la cual transcribió el siguiente apartado: «(…) jurisprudencialmente esta Corporación señaló que tienen derecho a ella aquellos empleados territoriales que reunían los requisitos para la época en que estuvo vigente el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, es decir, hasta el 19 de marzo de 1998 fecha de declaratoria de nulidad del citado artículo, pues después de esta fecha se presenta la pérdida de fuerza ejecutoria del acto de reconocimiento, por haber sido declarada nula la norma que lo regulaba.», solo supone una síntesis del marco normativo que se empleó en ella para motivarla, pero cuya conclusión, contrario a lo argumentado por el recurrente, fue del siguiente tenor literal: Atendiendo el marco legal y jurisprudencial esbozado, así como al hecho de que la Universidad de Pamplona es del orden departamental y el actor labora allí como ayudante de almacén, para la Sala es posible concluir que no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica, teniendo en cuenta que con ocasión de la sentencia del Consejo de Estado de 19 de marzo de 1998, que declaró con efectos ex tunc la nulidad del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, que posibilitaba el reconocimiento en las entidades territoriales y sus entes descentralizados, se corrobora que esta prestación siempre ha estado concebida únicamente para empleados y/o funcionarios del orden nacional, condición que nunca ha tenido la parte activa.
(Negrillas fuera del texto) En definitiva, conviene reiterar que el recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez o para corregir errores in iudicando, pues este fue concebido para discutir y ventilar hechos procesales específicos que, o incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió́ el litigio –como es el caso de los documentos falsos o adulterados-, o no pudieron ser tenidos en cuenta a pesar de ser determinantes para la misma –como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta carezca de razón de ser – como en el caso de la causal cuarta-, o deben poder ser objeto de examen judicial –como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación-.
En otras palabras, el recurso busca revertir decisiones que fueron ganadas injustamente, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar lo que, en términos legales y jurisprudenciales se conocen como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente o su indebida aplicación (error de derecho).
Por estas razones, es decir, por ser un recurso extraordinario cuya procedencia está limitada a causales taxativamente enumeradas, quien lo ejerce tiene la elemental obligación de indicar con precisión cuál es la invocada y, más allá́ de ese formalismo, debe señalar con claridad y exactitud cuáles son los motivos y especialmente los hechos que le sirven de fundamento y la configuran. 2.5.
Conclusión El recurso de revisión es un remedio de carácter excepcional y extraordinario en cuanto supone desviación de las normas generales. En función de esta naturaleza, ha de ser objeto de una aplicación restrictiva a los casos o motivos taxativamente señalados en la ley. En este caso, no concurren los requisitos exigidos para la prosperabilidad del recurso, por cuanto no existen elementos suficientes para entender configurada, dentro de la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, la causal de revisión prevista en el numeral 1.° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual se declarará infundado. 2.6.
Costas El término costas del proceso está relacionado con todos aquellos gastos –útiles- que se generan en una actuación de esta naturaleza; por ende, las costas comprenden los denominados gastos del proceso, donde se incluyen los honorarios del abogado o las agencias de derecho[44]; los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso[45], y otros como los necesarios para el traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial.
Asimismo, caben incluirse dentro de ellas los honorarios de auxiliares de la justicia como los peritos y los secuestres, y el transporte del expediente al superior en caso de que se interponga el recurso de apelación. Su reconocimiento viene regulado por el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual precisa que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Civil».
Además, en armonía con el anterior precepto, el numeral 1.º del artículo 365 del Código General del Proceso indica que la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: «(…) se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto».
En el caso concreto, puesto que el recurso extraordinario de revisión se declarará infundado, habría lugar a condenar en agencias en derecho a la parte recurrente, de acuerdo con las normas señaladas; sin embargo, para continuar con la postura de la Sala en lo referente a este punto en los recursos extraordinarios de revisión, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad que le concede la ley, Falla: Primero: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, que en virtud de la causal 1.ª del artículo 250 del CPACA, el ciudadano Óscar Orlando Blanco Parada presentara contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de 11 de diciembre de 2014, por la razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo: En firme esta decisión, devolver al tribunal de origen el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 54001333100220090001201 y archivar el recurso extraordinario.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. CBT ----------------------- [1] Presentado el 7 de julio de 2016, según consta a folio 83 del expediente. [2] Folios 13 al 16 del cuaderno 1 del expediente ordinario. [3] «Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica, se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras disposiciones.» [4] Folios 10 y 11 del expediente ordinario. [5] Folios 2 al 9 del cuaderno 1 de expediente ordinario. [6] Ello porque el Consejo de Estado declaró la nulidad de dicho precepto en fallo de esa fecha. [7] Folios 17 al 22 del cuaderno del recurso extraordinario. [8] Folio 83 del recurso extraordinario. [9] El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. [10] «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). [11] «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicado: 1998-00173-00 (REV–173).
C.P: María Elena Giraldo Gómez. [13] Artículo 249 CPACA. [14] Artículo 251 CPACA. [15] «De ahí que los vicios o errores en que se deban fundamentar los recursos extraordinarios de revisión, conforme con las causales taxativas previstas por el legislador en el artículo 250 del CPACA, deben ser eminentemente procedimentales, pues ninguna causal cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que involucran bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1°, 2°, 3°, 6° y 7°), a excepción de la causal del numeral 4°, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo».
Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 7 de mayo de 2013, Exp: 2010-00038-00 (REV) C.P. Mauricio Torres Cuervo. [16] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, rad. 2013-00035- 00(46453), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [17] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 12 de julio de 2005, radicación 11001-03-15-000-1997- 00143-01(REV-00143), M.P. Maria Nohemi Hernandez Pinzón. [18] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 11 de noviembre de 2016, radicación 25000 23 26 000 1996 13158 01 (34697), M.P. Stella Conto Díaz del Castillo. [19] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 18 de mayo de 2018, radicación: 11001-03-25-000-2014-00329-00, número interno: 1001-14, M.P. Sandra Lisset Ibarra Velez. [20] Artículo 2 del Decreto 2285 de 1968. [21] Artículo 3 del Decreto 602 de 1977. [22] Por la cual se reviste el Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación y tomar otras medidas en relación con los empleados del sector público del orden nacional. [23] Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto-Ley 1661 de 1991. [24] Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado. [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 28 de octubre de 2015; radicado 54001-23-31-000-2008-00164-01(2445-14);
C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [26]
ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:(…) 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. [27] Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto-ley 1661 de 1991 [28] Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica, se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras disposiciones. [29] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; radicado: 11955.
C.P. Silvio Escudero Castro: Al decidir la acción de nulidad simple interpuesta por el ciudadano Félix Hoyos Lemus. [30] Sobre el fenómeno jurídico del decaimiento del acto administrativo esta Corporación se ha pronunciado en reiteradas oportunidades, v.gr., en sentencia de la Sección Segunda de 18 de octubre de 2012, en la que al definir una situación de una prima técnica que reclamaba un empleado del orden territorial, dijo: La pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo por desaparecer los fundamentos de derecho que lo sustentaban afecta su eficacia y obligatoriedad, no requiere de declaración en sede administrativa o judicial porque no constituye una causal de nulidad que pueda ser demandada ante el Juez Contencioso sino que se presenta por circunstancias ocurridas con posterioridad a su expedición que operan de manera inmediata y sin afectar los efectos jurídicos producidos bajo su vigencia. En tal sentido, los actos proferidos por las entidades descentralizadas del orden territorial que sustentaron el otorgamiento de la prima técnica con base en la facultad establecida en el 13 del Decreto 2164 de 1991, perdieron fuerza ejecutoria al desaparecer el fundamento legal declarado nulo mediante sentencia del Consejo de Estado de 19 de marzo de 1998.
(Negrillas ajenas al texto) [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 28 de octubre de 2015; radicado 54001-23-31-000-2008-00164-01(2445-14); C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [32] Ver Corte Constitucional, sentencia C-520 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. [33] Sobre el particular, la Corte Constitucional, en orte Constitucional, sentencia C-520 de 2009.
M.P. María Victoria Calle Correa. [34] Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-125 de 2010, consideró que «[ ] la taxatividad de las causales de nulidad significa que solo se pueden considerar vicios invalidadores de una actuación aquellos expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constitución, como el caso de la nulidad que se presenta por la práctica de una prueba con violación del debido proceso». [35] En sentencia de la Sección Segunda, Subsección B; de 18 de febrero de 2010; radicado: 2001-00450-01, (2597-07);
C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, esta corporación lo precisó de la siguiente manera: «Estas restricciones propias del recurso de revisión, aplicables también en materia civil y penal, apuntan a evitar que el perdedor pueda a su antojo reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley.
En suma, el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación encaminado a desvirtuar la operatividad del instituto jurídico de la cosa juzgada. Por tal razón, conforme lo han reiterado la jurisprudencia y la doctrina nacional, la aplicabilidad de tal instrumento está sujeta a la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente ha consagrado el legislador como fundamento del mismo, con lo cual se busca, precisamente, evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar supuestas equivocaciones en que hubiera podido incurrir el Tribunal por obra suya o de una de las partes». [36] Folios 2 y 3 del cuaderno principal del proceso ordinario. [37] Folios 234 y 235 del cuaderno principal del expediente ordinario. [38] Al respecto, ver la sentencia de la Sección Segunda, Subsección B, de 28 de enero de 2019, radicado 11001-03-25-000-2018-00255- 00(0979-18), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [39] Auto de 26 de febrero de 2018.
Rad. 11001032500020170070100 (3498-2017). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [40] «ARTÍCULO 243. DISTINTAS CLASES DE DOCUMENTOS. Son documentos los escritos, impresos, planos, dibujos, cuadros, mensajes de datos, fotografías, cintas cinematográficas, discos, grabaciones magnetofónicas, videograbaciones, radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos y, en general, todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo, y las inscripciones en lápidas, monumentos, edificios o similares.
Los documentos son públicos o privados. Documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de sus funciones o con su intervención. Así mismo, es público el documento otorgado por un particular en ejercicio de funciones públicas o con su intervención. Cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario, es instrumento público; cuando es autorizado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo, se denomina escritura pública» [41] RAMÍREZ GÓMEZ, José Fernando, La prueba documental, Teoría General, Señal Editora, Medellín, 2000, 7.ª ed. pp. 45 a 47donde cita diez definiciones de diversos autores, de donde concluye que se entiende por documento «[…] todo objeto que teniendo origen en la actividad del hombre puede ser llevado materialmente al proceso con el fin de probar el hecho que representa […]». [42] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 20 de abril de 1998, Rad.
REV-110 y 18 de octubre de 2005, Rad. 1998-00173(REV). [43] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 26 de julio de 2005, Rad. 1998-00177(REV). En este caso hubo un incendio que destruyó unos registros civiles que luego se trajeron al recurso extraordinario de revisión, pero el infortunio ocurrió mucho después de presentada la demanda.
La Sala consideró que el incendio (caso fortuito) no fue en realidad la razón que impidió aportarlos en su momento. [44] C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [45] Artículo 361 del Código General del Proceso. [46] Artículo 171.4 en concordancia con el artículo 178 ib.