EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Requisitos Los requisitos específicos para acceder al mecanismo de extensión de la jurisprudencia, son: i) que exista un argumento claro y justificado del por qué el solicitante se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho que el demandante en la sentencia de unificación; ii) deben allegarse las pruebas que sirvan de soporte como si fuera a acudirse a un proceso ordinario; iii) identificarse la sentencia de unificación cuya extensión se pretende y, si es posible, allegar su copia; y iv) que la jurisprudencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 10 / LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 269 / EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Improcedencia porque la sentencia que se pretende extender no reconoce derecho alguno Si bien la sentencia proferida en el año 1997 por esta Corporación expuso unos lineamientos frente al tema de interés de la solicitante, no reconoció derecho alguno y por el contrario, negó las pretensiones de la parte demandante relacionadas con la pensión gracia. De acuerdo con lo expuesto, no se configuran los elementos indispensables para la procedencia del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, esto es, la identidad fáctica y jurídica, toda vez que el punto fundamental en este trámite recae en la coincidencia en la situación de hecho y de derecho en la que se encontraba la parte demandante a la cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada, con los supuestos del caso concreto de la solicitante, elementos que evidentemente no se advierten en el asunto bajo estudio, se reitera, porque la sentencia que se cita no reconoció derecho alguno CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00264-00(0779-14) Actor: CRUCILUZ PLAZA POLO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Temas: Improcedencia de extensión de la jurisprudencia al tratarse de una sentencia que no reconoció derecho alguno. AUTO ÚNICA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-168-2020 El Consejo de Estado decide lo correspondiente frente a la solicitud de extensión de la jurisprudencia.
ANTECEDENTES La parte solicitante, pretende a través de este mecanismo judicial lo siguiente (folios 82 a 84): «[…] reconocer, liquidar y pagar la mesada pensional conforme al régimen especial al que tiene derecho la señora Plaza Polo, puesto que la cobija el régimen de la Pensión de Jubilación Gracia, el mismo que da el beneficio al docente Nacionalizado, municipal, departamental, distrital o territorial, de ser cobijado por el régimen al cual se encontraba afiliado antes de la vigencia de la Ley 91 de 1989, que para su caso son las normas de la Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 (sic) y 37 de 1993, y en su defecto el artículo 15° numeral 2, literal A, de la Ley 91 de 1989, respetando por tanto, los aspectos de edad, tiempo de servicio y monto de la pensión. […] » Traslado Por medio de auto del 29 de agosto de 2014 (folios 114 y 115), se ordenó correr traslado de la extensión de jurisprudencia por el término común de 30 días a la UGPP, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público, quienes intervinieron en el proceso en los siguientes términos: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (folios 151 a 159).
Aseveró que la sentencia de la cual se solicita se extiendan sus efectos, no cumple con los presupuestos del artículo 271 del CPACA, toda vez que en la parte resolutiva de la misma se consignó que se revocaba la decisión consultada y en su lugar, se denegaban las súplicas de la demanda, razón por la cual no se explican las razones para solicitar la extensión de los efectos de la misma.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado presentó un escrito (folios 161 a 167), pero no aportó los anexos correspondientes al poder allegado y el Ministerio Público no emitió concepto conforme a la constancia secretarial visible a folio 168 de la actuación. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia planteada en el presente asunto, de conformidad con el artículo 269 del CPACA.
Marco normativo y jurisprudencial El Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tiene la labor de proferir las sentencias de unificación[1] con el objeto de guiar a los jueces y autoridades en la manera como una determinada consecuencia jurídica debe atribuirse en tratándose del análisis de un caso con supuestos fácticos similares.
Lo anterior, en aras de garantizar la confianza legítima de la sociedad civil en la administración de justicia[2], la seguridad jurídica[3] y la economía procesal[4]. En este sentido, es indispensable que el sistema jurídico de nuestro país sea coherente y consistente pese al denso tráfico jurídico existente, en consecuencia el Consejo de Estado debe propender porque no sólo los tribunales y jueces conozcan las pautas o reglas jurisprudenciales que deciden de forma uniforme casos similares; sino que debe garantizar que las autoridades administrativas extiendan a terceros los efectos de una sentencia de unificación, siempre y cuando se acredite o justifique razonadamente que el peticionario está bajo la misma situación fáctica y jurídica en la que se encontraba el demandante cuando se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.
En el anterior contexto, es claro que el legislador del 2011, al redactar los artículos 10, 102 y 269 del CPACA, pretendió no solo regular el trámite administrativo y judicial en relación con la extensión de los efectos de las sentencias de unificación que profiere esta corporación, sino que también quiso reiterar el deber que tiene la administración de resolver y aplicar las normas en forma homogénea,[5] cuando los fundamentos jurídicos y fácticos presentados en el escrito de la solicitud y en la sentencia cuya extensión se persigue son idénticos.
Lo anterior, en aras de disminuir la judicialización innecesaria de casos. En virtud de lo expuesto, es importante recordar que el artículo 10 del CPACA, al referirse al deber de aplicar uniformemente las normas y la jurisprudencia, consagra: «Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas. […]» La norma en cita permite colegir que la Ley 1437 de 2011 reconoce el precedente judicial como una fuente de derecho y, por consiguiente, es deber de las autoridades administrativas acatar las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, no sin antes resaltar que las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia deben aplicarse de manera preferente[6].
Ahora bien, en relación con el procedimiento administrativo especial, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia se encuentra regulado en su artículo 102, el cual prescribe los requisitos que deben contener las solicitudes de extensión que se formulan ante las autoridades administrativas, así: «Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades.
Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado.
Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes: 1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación Invocada. 2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. 3.
Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud.
La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente. […] Es pertinente indicar que la Corte Constitucional, al resolver la demanda pública de inconstitucionalidad a través de la cual se demandó el artículo 102 (parcial) del CPACA, en sentencia C-816 de 2011, declaró exequibles las expresiones «extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades», «sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado» y «sentencia de unificación» del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, condicionada a que «las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia».
El artículo 269 ibidem, regula la posibilidad y el procedimiento que tienen los ciudadanos para acudir ante el Consejo de Estado cuando las entidades administrativas nieguen o guarden silencio sobre las peticiones de extensión, así: «Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. «Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren.
La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código» (inciso modificado por el artículo 616 del CGP). Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar.
Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado. Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado.
Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda. […]» De los apartes normativos transcritos se infiere que los interesados en la búsqueda de celeridad en el reconocimiento de sus derechos sustanciales, podrán acudir ante las autoridades administrativas para que estas extiendan los efectos de una sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado, siempre y cuando se presenten idénticas características fácticas y jurídicas en el caso concreto.
De igual modo, los requisitos específicos para acceder al mecanismo de extensión de la jurisprudencia, son: i) que exista un argumento claro y justificado del por qué el solicitante se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho que el demandante en la sentencia de unificación; ii) deben allegarse las pruebas que sirvan de soporte como si fuera a acudirse a un proceso ordinario; iii) identificarse la sentencia de unificación cuya extensión se pretende y, si es posible, allegar su copia; y iv) que la jurisprudencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.
Con respecto a este último requisito es importante señalar, que si bien es cierto este no se deduce expresamente de las normas que prevén la extensión de jurisprudencia, la filosofía de este mecanismo de control implica la existencia de una jurisprudencia clara, pacífica y estable, de manera tal que ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos simplemente pueda extenderse.[7] En síntesis, cuando se pretenda la extensión de los efectos de una sentencia de unificación, no basta con que el peticionario determine la sentencia o allegue las pruebas que puedan dar luz para reconocer un derecho subjetivo, sino que el punto fundamental recae en la identidad fáctica y jurídica entre el caso concreto y la sentencia de unificación, pues, como ya se expuso, la figura de la extensión de la jurisprudencia tiene como finalidad que la administración y los operadores judiciales descongestionen, en cierta medida, los procesos que tienen hechos y pretensiones iguales, en busca que los particulares no se enfrasquen en litigios tediosos y duraderos, sino que se les pueda aplicar los efectos de las sentencias que resolvieron un problema jurídico exactamente igual, claro está, siempre y cuando se presente la misma situación jurídica del demandante de la sentencia de la cual se pretende su extensión y sea exigible.
Sentencia objeto de extensión. La parte solicitante pretende se extiendan los efectos de la sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado identificada como S-699 del 29 de agosto de 1997, además, pretende que, en consecuencia, se ordene el reconocimiento y pago de la mesada pensional conforme al régimen especial al que tiene derecho.
Para el caso que ahora se estudia, resulta relevante citar la parte resolutiva de la sentencia de la cual se pide se extiendan los efectos (folios 37 a 49): «[…] REVÓCASE la sentencia consultada de octubre veintiocho (28) de mil novecientos noventa y tres (1993) proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el proceso promovido por WILBERTO THERAN MOGOLLÓN. En su lugar, DENIÉGANSE las súplicas de la demanda. […]» Ahora, tal como se transcribió líneas atrás, el artículo 102 del CPACA al regular el mecanismo que ahora nos ocupa, claramente expone el deber de las autoridades de extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
En atención a lo anterior, es importante concluir que un requisito indispensable en este tipo de trámite es que la sentencia de unificación que se pide se extiendan sus efectos, debe reconocer un derecho, teniendo en cuenta que sólo bajo este presupuesto puede estudiarse la identidad fáctica y jurídica entre el caso que se cita y los del solicitante.
Si bien la sentencia proferida en el año 1997 por esta Corporación expuso unos lineamientos frente al tema de interés de la solicitante, no reconoció derecho alguno y por el contrario, negó las pretensiones de la parte demandante relacionadas con la pensión gracia. De acuerdo con lo expuesto, no se configuran los elementos indispensables para la procedencia del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, esto es, la identidad fáctica y jurídica, toda vez que el punto fundamental en este trámite recae en la coincidencia en la situación de hecho y de derecho en la que se encontraba la parte demandante a la cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada, con los supuestos del caso concreto de la solicitante, elementos que evidentemente no se advierten en el asunto bajo estudio, se reitera, porque la sentencia que se cita no reconoció derecho alguno. Corolario de lo anterior, debe aclararse que en aplicación de los principios de eficiencia y economía procesal, se prescindirá de la audiencia de que trata el artículo 269 ibidem, tal como lo ha sostenido esta Corporación[8] en los siguientes términos: «[…] la ley dispone la realización de la audiencia para efectos de escuchar los alegatos de las partes y adoptar la decisión a que haya lugar, esto es, para decidir si se extienden o no los efectos de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado.
En este sentido, el objeto de la diligencia no es otro que el de resolver de fondo la solicitud, para lo cual se debe constatar que el interesado esté en la misma o similar situación fáctica y jurídica de la que se predica de la sentencia de unificación cuyos efectos se pretenden extender. 3.3.- Bajo esta perspectiva resulta claro que en casos como el presente la audiencia no es obligatoria, ya que si su objeto, que como ya se dijo es resolver el fondo, no puede llevarse a cabo, el Juez, en su papel de director del trámite judicial, puede prescindir de su realización sin que por ello se vulnere el debido proceso.
Al respecto es importante señalar que la inutilidad de la audiencia es evidente cuando se ha establecido que no es posible resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia dado que no cumple con los presupuestos formales que exige la ley. 3.4.-En resumidas cuentas, no habrá lugar a la realización de la audiencia cuando la petición carezca de los requisitos mínimos contemplados en el artículo 102 del CPACA, […]».
En este orden de ideas, en el caso concreto, no es procedente extender los efectos de la sentencia del 29 de agosto de 1997, al no superarse los requisitos previstos por el legislador para esta clase de mecanismo, toda vez que tal como se señaló, la sentencia invocada no reconoció derecho alguno. Así las cosas, con fundamento en el principio de economía procesal y a la naturaleza del mecanismo de extensión de la jurisprudencia de los artículos 102 y 269 del CPACA, se declarará improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia deprecada.
Finalmente, con respecto a la manifestación que hace la parte solicitante frente a la sentencia de unificación SUJ-SII-11-2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 21 de junio de 2018 (folios 284 a 313), se tiene que la misma claramente no fue objeto de petición inicial dentro de este mecanismo, como tampoco sirvió de fundamento en sede administrativa, para pretender que se extendieran sus efectos en la presente solicitud de extensión de jurisprudencia. Razón por la cual el estudio no puede extenderse respecto a la mencionada providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A RESUELVE Primero: Prescindir de la audiencia dentro del trámite de la extensión de la jurisprudencia contenida en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Segundo: Declarar la improcedencia de la solicitud de extensión de la jurisprudencia solicitada por la señora Cruciluz Plaza Polo. Tercero: Se reconoce personería a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, identificada con cédula de ciudadanía número 31.578.572 y tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la UGPP, conforme al poder conferido visible en el folio 328.
Cuarto: No se reconoce personería al abogado Jhon Jairo Morales Alzate (folio 160) teniendo en cuenta que no aportó los anexos correspondientes al poder. Quinto: Por la Secretaría archivar el presente asunto, previas las anotaciones respectivas en Siglo XXI y devolver los anexos sin necesidad de desglose. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ ----------------------- [1] Al tenor del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 se entiende por sentencias de unificación jurisprudencial «[…] las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión. […]» [2] La igualdad de trato que las autoridades administrativas y judiciales deben otorgar a las personas, supone una igualdad en la interpretación y aplicación de la ley cuando existen situaciones fácticas similares. [3] Éste es un principio de derecho que es universalmente conocido y que hace referencia a la certeza o grado de previsibilidad que tienen las personas que intervienen en un litigio, en relación con la manera en que un juez le atribuye una determinada consecuencia jurídica a una situación fáctica en particular, luego de referirse a la interpretación que hace de la ley aplicable al caso concreto. [4] En un contexto de alta congestión judicial, evitar la judicialización innecesaria de los casos similares, es una herramienta que garantiza la plena eficacia de este principio. [5]Arias García, Fernando.
Derecho Procesal Administrativo, 2ª. Edición, Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez. [6] Sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011. [7] Sobre este particular aspecto en las memorias de la Ley 1437 de 2011 indicó: «es decir, una decisión de Sala Plena o una sentencia de unificación, como se quiera llamar, en que haya certeza de que es una decisión que se impone a todo el mundo» (cfr. Volumen III, parte B, página 496). [8] Auto del 29 de abril de 2015.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Radicado: 11001-03-24-000-2012-00368-00. Solicitante: Enrique Castillo Muñoz.