11001-03-24-000-2020-00084-00 — Consejo de Estado

11001-03-24-000-2020-00084-00Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERAAuto2020-07-01

Ponente: Oswaldo Giraldo López

Actor: Paula Alejandra Quitián Ariza, Camila Muñoz Bustos Y Oscar David Melo Rodríguez·Demandado: Alcaldía Mayor De Bogotá D.C.

De qué trata

Síntesis: Vistas así las cosas, y atendiendo el criterio esgrimido por la jurisprudencia, se observa que, si bien la parte actora invoca como desconocidos el preámbulo y los artículos 13 y 25 de la Constitución Política, en el presente caso no se cumplen los requisitos para que proceda el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, dado que: (i) no se evidencia que exista una atribución expresa constitucional para reglamentar la materia de que trata el acto censurado, hallando, por el contrario, que éste anuncia expedirse en uso de las atribuciones contenidas en los numerales 1 y 2 del artículo 28 de la Ley 1421 de 1993 y los artículos 3, 6 y 119 de la Ley 769 de 2020, lo que significa que no nos encontramos ante un reglamento constitucional o autónomo o que hubiera sido expedido en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Constitución Política; (ii) El juicio de legalidad no se puede realizar solamente confrontando los actos acusados con disposiciones constitucionales, debido a que los actos acusados se emitieron en desarrollo de la Ley 769 de 2002, el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, el Decreto 979 de 2006, el Decreto 1076 de 2015, el Acuerdo Distrital 019 de 1996, la Resolución 2254 de 2017, el Decreto Distrital 98 de 2011 y el Decreto Distrital 595 de 2015; (iii) los actos demandados no son decretos ley expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias ni tampoco son decretos legislativos que ameriten su remisión a la Corte Constitucional. Siendo ello así, el medio de control adecuado para examinar las pretensiones, es el de nulidad establecido en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y bajo ese marco normativo se abordará su estudio. […] Para resolver tal aspecto resulta indispensable aclarar cuál es la naturaleza y alcance del acto que se censura. En efecto, se trata de un acto de contenido general expedido por autoridades del orden Distrital, esto es, la Alcaldesa Mayor de Bogotá, el Secretario Distrital de Salud, la Secretaria Distrital de Ambiente y el Secretario Distrital de Movilidad, por el cual se establecieron en esa ciudad unas restricciones transitorias de circulación para vehículos de transporte de carga en el horario y el polígono allí delimitado, y se definieron unas excepciones para la medida. […] [A]dvierte el Despacho que el CPACA, estatuto que gobierna las actuaciones de la Administración Pública y los particulares que acuden a ella (libro primero) y de las autoridades judiciales encargadas de controlar la actividad de aquélla (libro segundo), determinó como competencia de los Jueces Administrativos conocer de las demandas de nulidad interpuestas contra actos administrativos proferidos por autoridades del orden distrital y municipal, y en esa medida, es claro que son ellos los competentes para conocer de la controversia de la referencia, como lo prevé el numeral 1 del artículo 155 ibídem.NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia, Consejo de Estado, Sección Primera, de 12 de noviembre de 2015, Radicación 11001 - 03-24-000-2014-00573-00, C.P. María Elizabeth García Gonzáles

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Frente al acto administrativo expedido por la Alcaldía Mayor de Bogotá por medio del cual se toman medidas transitorias y preventivas en materia de tránsito en las vías públicas del Distrito Capital / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Marco normativo / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Requisitos para su procedencia / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad por inconstitucionalidad a nulidad / COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA – Para conocer demandas del medio de control de nulidad contra actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden distrital o municipal / FALTA DE COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Para decidir la legalidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden distrital o municipal / REMISIÓN POR COMPETENCIA DEL EXPEDIENTE – Por tratarse de un asunto cuyo conocimiento corresponde a los juzgados administrativos Vistas así las cosas, y atendiendo el criterio esgrimido por la jurisprudencia, se observa que, si bien la parte actora invoca como desconocidos el preámbulo y los artículos 13 y 25 de la Constitución Política, en el presente caso no se cumplen los requisitos para que proceda el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, dado que: (i) no se evidencia que exista una atribución expresa constitucional para reglamentar la materia de que trata el acto censurado, hallando, por el contrario, que éste anuncia expedirse en uso de las atribuciones contenidas en los numerales 1 y 2 del artículo 28 de la Ley 1421 de 1993 y los artículos 3, 6 y 119 de la Ley 769 de 2020, lo que significa que no nos encontramos ante un reglamento constitucional o autónomo o que hubiera sido expedido en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Constitución Política;

(ii) El juicio de legalidad no se puede realizar solamente confrontando los actos acusados con disposiciones constitucionales, debido a que los actos acusados se emitieron en desarrollo de la Ley 769 de 2002, el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, el Decreto 979 de 2006, el Decreto 1076 de 2015, el Acuerdo Distrital 019 de 1996, la Resolución 2254 de 2017, el Decreto Distrital 98 de 2011 y el Decreto Distrital 595 de 2015;

(iii) los actos demandados no son decretos ley expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias ni tampoco son decretos legislativos que ameriten su remisión a la Corte Constitucional. Siendo ello así, el medio de control adecuado para examinar las pretensiones, es el de nulidad establecido en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y bajo ese marco normativo se abordará su estudio. […] Para resolver tal aspecto resulta indispensable aclarar cuál es la naturaleza y alcance del acto que se censura.

En efecto, se trata de un acto de contenido general expedido por autoridades del orden Distrital, esto es, la Alcaldesa Mayor de Bogotá, el Secretario Distrital de Salud, la Secretaria Distrital de Ambiente y el Secretario Distrital de Movilidad, por el cual se establecieron en esa ciudad unas restricciones transitorias de circulación para vehículos de transporte de carga en el horario y el polígono allí delimitado, y se definieron unas excepciones para la medida. […] [A]dvierte el Despacho que el CPACA, estatuto que gobierna las actuaciones de la Administración Pública y los particulares que acuden a ella (libro primero) y de las autoridades judiciales encargadas de controlar la actividad de aquélla (libro segundo), determinó como competencia de los Jueces Administrativos conocer de las demandas de nulidad interpuestas contra actos administrativos proferidos por autoridades del orden distrital y municipal, y en esa medida, es claro que son ellos los competentes para conocer de la controversia de la referencia, como lo prevé el numeral 1 del artículo 155 ibídem.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia, Consejo de Estado, Sección Primera, de 12 de noviembre de 2015, Radicación 11001-03-24-000-2014-00573-00, C.P. María Elizabeth García Gonzáles FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 155 NUMERAL 1 NORMA DEMANDADA: DECRETO 047 DE 2020 (6 de febrero) ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ (Remite por competencia) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., primero (1) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2020-00084-00 Actor: PAULA ALEJANDRA QUITIÁN ARIZA, CAMILA MUÑOZ BUSTOS Y OSCAR DAVID MELO RODRÍGUEZ Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. I. Consideraciones Previo a decidir sobre la admisión de la demanda de nulidad por inconstitucionalidad presentada a nombre propio por los ciudadanos Paula Alejandra Quitián Ariza, Camila Muñoz Bustos y Oscar David Melo Rodríguez, en contra del Decreto 047 del 6 de febrero de 2020, “Por medio del cual se toman medidas transitorias y preventivas en materia de tránsito en las vías púbicas en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones", proferido por la Alcaldía Mayor de Bogotá, este Despacho considera necesario hacer las siguientes precisiones: 1.

Del medio de control procedente La Sección Primera de esta Corporación[1] ha sostenido que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad no procede simplemente porque en la demanda se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional. En ese sentido, no es de recibo entender que el solo hecho de señalar que el acto administrativo viola una o varias normas de rango constitucional, haga viable o procedente el medio de control mencionado.

También esta Sección ha destacado que los requisitos que deben concurrir para que proceda este medio de control son los siguientes: (i) Que la norma demandada sea un reglamento autónomo o constitucional, requisito principal del medio de control, (ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente con la Constitución Política.

Ello independientemente de quién lo haya expedido, siempre que haya autorización constitucional, así:[2] “En sentido similar se han pronunciado también las Secciones Segunda y Tercera de esta Corporación[3], con ocasión de la consagración del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad en el C.P.A.C.A. y han sostenido que: “(…) el Despacho considera que el medio de control -antes denominado por la ley acción- de nulidad por inconstitucionalidad, no corresponde a cualquier juicio de validez que se haga sobre un reglamento o acto administrativo que presuntamente viola la Constitución Política, porque este sólo es un presupuesto para el ejercicio de este mecanismo de control.

En efecto, es claro que el art. 135 establece que la nulidad se produce “por infracción directa de la Constitución”. No obstante, esto no significa que todo juicio de inconstitucionalidad de los reglamentos o actos administrativos en general corresponda al ejercicio de este medio de control, pues existe otro requisito, no establecido por la naturaleza de la norma violada, sino por la naturaleza de la disposición demandada.

Establece el art. 135 que lo demandado serán: “… los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política”, y el inciso segundo agrega que: “También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional”.

Aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el art. 135 no es esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema.

Se alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley. En estos términos, el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad exige varios requisitos, entre ellos –para efectos de esta providencia- se destacan tres: i) que la norma demandada sea un reglamento autónomo o constitucional, requisito principal del medio de control; ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente contra la Constitución Política; y iii) no importa la autoridad que expida el acto, porque puede ser el Gobierno Nacional u otra autoridad, siempre que expidan un reglamento autónomo -por autorización de la Constitución-.” (Subrayas del Despacho).

Vistas así las cosas, y atendiendo el criterio esgrimido por la jurisprudencia, se observa que, si bien la parte actora invoca como desconocidos el preámbulo y los artículos 13 y 25 de la Constitución Política, en el presente caso no se cumplen los requisitos para que proceda el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, dado que: (i) no se evidencia que exista una atribución expresa constitucional para reglamentar la materia de que trata el acto censurado, hallando, por el contrario, que éste anuncia expedirse en uso de las atribuciones contenidas en los numerales 1 y 2 del artículo 28 de la Ley 1421 de 1993 y los artículos 3, 6 y 119 de la Ley 769 de 2020, lo que significa que no nos encontramos ante un reglamento constitucional o autónomo o que hubiera sido expedido en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Constitución Política;

(ii) El juicio de legalidad no se puede realizar solamente confrontando los actos acusados con disposiciones constitucionales, debido a que los actos acusados se emitieron en desarrollo de la Ley 769 de 2002[4], el Decreto Ley 2811 de 1974[5], la Ley 99 de 1993[6], el Decreto 979 de 2006[7], el Decreto 1076 de 2015[8], el Acuerdo Distrital 019 de 1996[9], la Resolución 2254 de 2017[10], el Decreto Distrital 98 de 2011[11] y el Decreto Distrital 595 de 2015[12];

(iii) los actos demandados no son decretos ley expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias ni tampoco son decretos legislativos que ameriten su remisión a la Corte Constitucional. Siendo ello así, el medio de control adecuado para examinar las pretensiones, es el de nulidad establecido en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y bajo ese marco normativo se abordará su estudio. 2.

De la competencia de la Corporación 1. Para resolver tal aspecto resulta indispensable aclarar cuál es la naturaleza y alcance del acto que se censura. En efecto, se trata de un acto de contenido general expedido por autoridades del orden Distrital, esto es, la Alcaldesa Mayor de Bogotá, el Secretario Distrital de Salud, la Secretaria Distrital de Ambiente y el Secretario Distrital de Movilidad, por el cual se establecieron en esa ciudad unas restricciones transitorias de circulación para vehículos de transporte de carga en el horario y el polígono allí delimitado, y se definieron unas excepciones para la medida.

Bajo tal perspectiva, y en atención a que las reglas de competencia sólo pueden ser fijadas por el Legislador, advierte el Despacho que el CPACA, estatuto que gobierna las actuaciones de la Administración Pública y los particulares que acuden a ella (libro primero) y de las autoridades judiciales encargadas de controlar la actividad de aquélla (libro segundo), determinó como competencia de los Jueces Administrativos conocer de las demandas de nulidad interpuestas contra actos administrativos proferidos por autoridades del orden distrital y municipal, y en esa medida, es claro que son ellos los competentes para conocer de la controversia de la referencia, como lo prevé el numeral 1 del artículo 155 ibídem; veamos: “Artículo 155.

Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 1. De los de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden distrital y municipal, o por las personas privadas sujetas a este régimen del mismo orden cuando cumplan funciones administrativas.” (Subrayas del Despacho) En consecuencia, el Despacho RESUELVE:

PRIMERO: ADECUAR la demanda al medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR la falta de competencia para conocer de la demanda instaurada a través del medio de control de nulidad, por los ciudadanos Paula Alejandra Quitián Ariza, Camila Muñoz Bustos, Oscar David Melo Rodríguez, en contra del Decreto 047 del 6 de febrero de 2020, “Por medio del cual se toman medidas transitorias y preventivas en materia de tránsito en las vías púbicas en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones", proferido por la Alcaldía Mayor de Bogotá.

TERCERO: REMITIR el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá D.C. de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 16 de noviembre de 2016.

M.P. Guillermo Vargas Ayala [2] Auto de 12 de noviembre de 2015, Expediente núm. 2014-00573-00, Consejera Ponente. María Elizabeth García González. [3] Providencias de 10 de octubre de 2012, Expediente núm. 2012-00056-00, Consejero ponente: doctor Enrique Gil Botero, y de 12 de febrero de 2015, Expediente núm. 2014-01542-00, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. [4] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones. [5] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. [6] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. [7] Por el cual se modifican los artículos 7°, 10, 93, 94 y 108 del Decreto 948 de 1995. [8] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible. [9] Por medio del cual se adopta el Estatuto General de la Protección Ambiental del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y se dictan normas básicas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente. [10] Por la cual se adopta la norma de calidad del aire ambiente y se dictan otras disposiciones. [11] Por el cual se adopta el Plan Decenal de Descontaminación del Aire para Bogotá. [12] Por el cual se adopta el Sistema de Alertas Tempranas Ambientales de Bogotá para su componente aire, SATAB-aire.