PROCESO EJECUTIVO / PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / TÍTULO EJECUTIVO / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO / REQUISITOS DEL TITULO EJECUTIVO COMPLEJO / DOCUMENTOS QUE CONFORMAN EL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO En el presente caso el título ejecutivo alegado por el extremo demandante está conformado por i) el contrato de obra No. 936 y ii) el acta de liquidación bilateral del mismo. […] [P]ara la Sala es claro que de los documentos que fueron aportados aparece una obligación clara, expresa y exigible consistente en el pago a cargo del departamento de Casanare y en favor del contratista y ahora ejecutante, […] correspondiente al saldo insatisfecho del reconocimiento efectuado en el acta de liquidación bilateral.

LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / TÍTULO EJECUTIVO / TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / REQUISITOS DEL TITULO EJECUTIVO COMPLEJO / DOCUMENTOS QUE CONFORMAN EL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO La liquidación bilateral del contrato estatal es un negocio jurídico que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, deben celebrar las partes una vez terminado el mismo con el objeto de finiquitar el vínculo que los unía, estableciendo para el efecto si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo de las partes, definiendo las cuentas del contrato y acordando los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.

En esa medida, es perfectamente posible que el acta de liquidación bilateral del contrato estatal constituya, junto con otros documentos, título ejecutivo complejo por contener un acuerdo de voluntades del cual surge una obligación clara, expresa y exigible que, en los términos del artículo 488 del CPC, puede ser objeto de cobro ejecutivo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 488 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el carácter vinculante de los acuerdos contenidos en la liquidación del contrato estatal por mutuo acuerdo, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de agosto de 2013, rad. 22947, C. P. Mauricio Fajardo Gómez; y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de octubre de 2014, rad. 27777, C. P. Enrique Gil Botero.

PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL / EXCEPCIONES EN EL PROCESO EJECUTIVO / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL TÍTULO EJECUTIVO / ACCIÓN PROCEDENTE / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA / JUEZ COMPETENTE PARA CONOCER DE LA LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN JUDICIAL [L]a Sala debe reiterar lo dicho en oportunidades anteriores, en cuanto a que el proceso ejecutivo no es el escenario idóneo para controvertir la legalidad de los actos que estructuren el título ejecutivo, en la medida en que en la jurisdicción contencioso administrativa están contempladas acciones específicas para solicitar su nulidad.

Lo procedente en estos casos, como reiteradamente lo ha advertido la jurisprudencia, es acudir a la acción correspondiente para solicitar la anulación y solicitar entre tanto la suspensión del proceso ejecutivo. […] [C]on fundamento en el numeral segundo del artículo 170 del CPC ha señalado que, en relación con los actos administrativos, no pueden proponerse en el proceso ejecutivo excepciones dirigidas a demostrar su invalidez porque debe acudirse a la acción prevista en la ley específicamente para tal fin, la misma regla debe aplicarse en relación con un acta de liquidación bilateral.

Si la defensa del demandado se dirige a cuestionar la ilegalidad de dicho acuerdo de voluntades, debe acudirse a la acción correspondiente, sin que el asunto pueda ventilarse en el proceso ejecutivo. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 170 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la imposibilidad de debatir en el proceso ejecutivo la legalidad de los actos que estructuran el título ejecutivo, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de agosto de 2008, rad. 28346, C. P. Mauricio Fajardo Gómez; auto del 7 de septiembre de 2010, rad. 08001-23-31-000-2009-00019-02(IJ), C. P. Enrique Gil Botero; auto del 10 de abril de 2008, rad. 31849, C. P. Enrique Gil Botero.

ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / RECLAMACIÓN DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / NULIDAD DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES El acta de liquidación bilateral no solo contiene la expresión de voluntad de la administración sino que contiene la del contratista y su impugnación judicial tiene una acción específica a la cual debe acudir la parte acreditando los requisitos propios previstos para dicha acción. Un acuerdo de voluntades que es un acto contractual tiene prevista una regulación específica en la que se establece el término, la legitimación y las condiciones para adelantarla; a ella debe acudir quien pretenda obtener tal declaración solicitando, al igual que cuando se trata de actos, la suspensión del proceso ejecutivo mientras – dentro de la acción legal correspondiente – se resuelve lo relativo a la anulación del acta de liquidación bilateral del contrato.

Como corolario de lo expuesto, si el departamento de Casanare consideraba que el negocio jurídico contenido en el acta de liquidación bilateral del contrato de obra No. 936 adolecía de vicios que comprometían su validez, debía discutir este aspecto a través de la acción de controversias contractuales, y no en el proceso ejecutivo que, como se dijo, no es el escenario adecuado para discutir la legalidad de los documentos que conforman el título ejecutivo.

EXCEPCIONES PROCESALES / ALCANCE DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / RECHAZO DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / EXCEPCIÓN DE COBRO DE LO NO DEBIDO [L]a Sala desestimará por improcedentes las excepciones que la entidad demandada denominó i) la inexistencia de la obligación por ilegalidad de la causa del título ejecutivo; ii) mala fe en la suscripción del acta de liquidación del contrato […]; y iii) falsa motivación en la creación del acta de liquidación del contrato […].

De igual manera, se rechazarán las excepciones denominadas iv) cobro de lo no debido y v) propósito de enriquecimiento sin justa causa de parte del contratista; toda vez que su prosperidad estaba condicionada a la procedencia de aquellas a través de las cuales se pretendió advertir la nulidad del acta de liquidación bilateral. REVOCATORIA DE LA SENTENCIA / EJECUCIÓN DEL TÍTULO VALOR / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / INTERÉS MORATORIO / RECONOCIMIENTO DEL INTERÉS MORATORIO [L]a Sala revocará la sentencia que fue proferida por el Tribunal […] y, en su lugar, ordenará seguir adelante con la ejecución por la suma de […], correspondiente al saldo insoluto del reconocimiento efectuado en el acta de liquidación bilateral del contrato de obra […]; suma que devengará intereses moratorios […] hasta que se realice su pago.

CONDENA EN COSTAS / REGULACIÓN NORMATIVA / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / AGENCIAS EN DERECHO / NORMATIVIDAD DE AGENCIAS EN DERECHO / De conformidad con lo previsto en el literal e) del numeral 2 del artículo 510 del CPC, se condenará en costas al departamento de Casanare por haber sido desestimadas las excepciones propuestas. Asimismo, se fijarán como agencias en derecho a cargo de la misma, la suma de […] conforme con lo previsto en el parágrafo del numeral 3.1.3. del artículo 6 del Acuerdo No. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente en la fecha de presentación de la demanda.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 510 / ACUERDO 1887 DE 2003 DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – ARTÍCULO 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D. C., nueve (9) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 85001-23-31-000-2009-00139-01(44458) Actor: UNIÓN TEMPORAL CASANARE HÁBITAT DE PAZ Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE Referencia: PROCESO EJECUTIVO (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: Demanda ejecutiva que persigue el pago de reconocimientos efectuados en el acta de liquidación del contrato estatal / Título ejecutivo complejo / Improcedencia de excepciones dirigidas a atacar la legalidad de los actos que estructuran el título ejecutivo.

SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación y siendo competente para ello, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad ejecutante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare que declaró probadas las excepciones propuestas por el departamento de Casanare y, en consecuencia, dispuso dar por terminado el proceso.

En el fallo se dispuso textualmente: <<PRIMERO: DECLARAR PROBADAS las excepciones propuestas por el departamento de Casanare por las razones indicadas en la parte considerativa. Consecuencialmente: 1.- DECLARAR terminado el proceso. 2.- ORDENAR el levantamiento de las medidas cautelares. Para el efecto, Ofíciese inmediatamente al Banco Agrario de esta localidad para que ponga a disposición del departamento de Casanare en la cuanta No. 750-00408-7 la suma de $1.567.500.000, que fueron puestos a su disposición por el Banco AV Villas en cumplimiento de la orden emitida por este Tribunal.

Comuníquese esta decisión al Gobernador del Departamento de Casanare. 3.- CONDENAR en costas a la parte ejecutante y a favor del Departamento de Casanare. Liquídense por Secretaría e inclúyanse como agencias en derecho el equivalente a 30 SMLMV a la ejecutoria de este fallo, teniendo en cuenta la cuantía, la clase del proceso, la duración del mismo, pero sobre todo la actuación desplegada por el apoderado.

SEGUNDO: ORDENAR la devolución de los valores del excedente de lo consignado para gastos procesales, si los hubiere.

TERCERO: ORDENAR compulsar copias ante la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Contraloría Departamental de Casanare y la Fiscalía General de la Nación para que se adelanten las investigaciones a que haya lugar en contra del señor Whitman Herney Porras Pérez y demás responsables de las irregularidades cometidas con ocasión de la suscripción, ejecución y liquidación del Contrato 0936 de 2004 y sus adicionales.

(…)

CUARTO: ORDENAR el archivo del expediente cuando esta providencia quede en firme. Déjense las constancias de rigor. >> I.

ANTECEDENTES 1.- El 4 de diciembre de 2009, los señores Luis Fernando Escobar Martínez, José Arney Mesa Rosas, Julio César Augusto Losada Vargas y la sociedad MRB Ingenieros Arquitectos S.A., quienes conformaban la Unión Temporal Casanare Hábitat de Paz, presentaron demanda ejecutiva contra el departamento de Casanare para que se librara mandamiento de pago por la siguiente suma (fls 7 – 44, C. 1): <<1.

Por la cantidad de SETECIENTOS CINCUENTA Y SIETE MILLONES OCHO MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS MCTE ($757.008.487.oo), como capital insoluto representado en el Acta de Liquidación Final de Obra del Contrato de Obra No. 936 de 2.004, según consta en el literal C de dicha acta, en el cual el Departamento de Casanare reconoce y acepta deber la suma que aquí se cobra por el pago de reajustes de la obra que ejecutó mi mandante. 2.

Por la indexación de esta suma, de conformidad al art. 178 del C.C.A. 3. Por los intereses moratorios, desde la fecha cuando se hizo exigible la obligación,-esto es la suscripción del Acta de liquidación Final de Obra-, y hasta que se verifique el pago total de la deuda. 4. Por las costas del proceso, conforme lo disponga en la sentencia esta Honorable Corporación. >> La actora afirmó en los hechos de la demanda: 2.- El 30 de diciembre de 2004, el departamento de Casanare suscribió con la Unión Temporal Casanare Hábitat de Paz, el contrato de obra No. 936 que tuvo por objeto la construcción de 1055 viviendas de interés social en el departamento. 3.- Una vez terminado el plazo de ejecución, el contratista presentó ante la Gobernación de Casanare liquidación por desequilibrio económico del contrato por valor de cuatro mil doscientos noventa y tres millones trescientos cincuenta y siete mil seiscientos cuarenta y cinco pesos ($4.293.357.645), con el objeto de que fuera reconocido en el acta final de liquidación del contrato. 4.- El 28 de diciembre de 2007, las partes suscribieron el acta de liquidación final del contrato de obra No. 936, siendo reconocido por el departamento de Casanare en favor del contratista, por concepto de ajustes al equilibrio económico del contrato, la suma de dos mil setecientos treinta millones novecientos setenta y seis mil ciento setenta y nueve pesos con cuarenta y ocho centavos ($2.730.976.179,48). 5.- A través de Resolución No. 0806 de 2007, la entidad ejecutada ordenó el pago de mil noventa y siete millones doscientos veintisiete mil seiscientos ochenta y nueve pesos con sesenta y siete centavos ($1.097.227.689,67), con el fin de dar cumplimiento a lo consignado en el acta de liquidación final del contrato. 6.- Posteriormente, el 31 de diciembre de 2007, el departamento de Casanare pagó a los ejecutantes la suma de mil novecientos setenta y tres millones novecientos sesenta y siete mil seiscientos noventa y dos pesos con cuarenta y ocho centavos ($1.973.967.692,48), es decir, excedió el pago ordenado por la Resolución 0806 de 2007 en ochocientos setenta y seis millones setecientos cuarenta mil dos pesos con ochenta y un centavos ($876.740.002,81), quedando un saldo insoluto a su favor de setecientos cincuenta y siete millones ocho mil cuatrocientos ochenta y siete pesos ($757.008.487). 7.- A pesar de haber adelantado distintas gestiones con el objeto de obtener el pago de la suma adeudada, la entidad ejecutada se negó a cancelar la obligación a su cargo, argumentando la inexistencia de disponibilidad presupuestal.

TRÁMITE DE LA PRIMERA INSTANCIA 8.- El 25 de febrero de 2010, el Tribunal Administrativo de Casanare libró mandamiento de pago a favor de los ejecutantes y contra el departamento de Casanare, en los siguientes términos (fls 7266 -7267, C. 1): <<1. LIBRAR mandamiento de pago por la vía ejecutiva de mayor cuantía, prevista en el Código de Procedimiento Civil, en contra del DEPARTAMENTO DE CASANARE y a favor de la ejecutante UNIÓN TEMPORAL “CASANARE HÁBITAT DE PAZ”, conformada por M.R.B. INGENIEROS ARQUITECTOS S.A. antes M.R.B. LTD;

LUIS FERNANDO ESCOBAR; JOSÉ ARLEY MESA y JULIO CESAR LOZADA VARGAS, por las siguientes sumas de dinero: a).- Por la suma de $757.008.487,14 correspondientes al reajuste de precios dentro del contrato estatal 0936 de 2004. b).- Por los intereses moratorios sobre la suma antes indicada, a partir de 29 de diciembre de 2007 y hasta el 28 de diciembre de 2008, a razón del 12% anual. c).- Por los intereses moratorios sobre la suma de $757.008.487,14, debidamente indexada con la variación de índices de precios al consumidor correspondiente al periodo 28 de diciembre de 2007 al 28 de diciembre de 2008, a razón del 12% anual, desde el 29 de diciembre de 2008 al 29 de diciembre de 2009. d).- Por los intereses moratorios sobre la suma de $757.008.487,14, debidamente indexada con la variación de índices de precios al consumidor correspondiente al periodo 28 de diciembre de 2007 al 28 de diciembre de 2009, a razón del 12% anual, desde el 28 de diciembre de 2009 y hasta que el pago se realice. e).- Las sumas indicadas en los literales anteriores deberán ser cancelados dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia. (…)>> 9.- Una vez notificado el mandamiento ejecutivo, el departamento de Casanare su opuso a la prosperidad de las pretensiones por considerar que existían serias irregularidades en el acta de liquidación final del contrato de obra No. 936. 10.- En efecto, indicó que había sido reconocido en favor del contratista, por concepto de <<mayor permanencia en la ejecución del contrato>>, la suma de mil seiscientos noventa y siete millones quinientos cuatro mil novecientos treinta y cuatro pesos ($1.697.504.934), sin el debido soporte material que lo sustentara. 11.- Asimismo, señaló que hubo un reconocimiento económico por concepto de mayores cantidades de obra que en realidad correspondían a las obligaciones contraídas por el contratista.

En consecuencia, aseguró que este último <<se hizo pagar dos veces el mismo ítem incurriendo en un acto de violación del principio de la buena fe contractual, y en la violación del contrato como ley para las partes. >> 12.- Con base en lo anterior, el departamento de Casanare propuso como excepciones de mérito i) la inexistencia de la obligación por ilegalidad de la causa del título ejecutivo; ii) mala fe en la suscripción del acta de liquidación del contrato No. 936 de 2004; iii) falsa motivación en la creación del acta de liquidación del contrato No. 936 de 2004; iv) cobro de lo no debido, y v) propósito de enriquecimiento sin justa causa de parte del contratista.

SENTENCIA RECURRIDA 13.- En sentencia del 12 de abril de 2012, el Tribunal Administrativo de Casanare declaró probadas las excepciones propuestas por la entidad ejecutada y, en consecuencia, dispuso dar por terminado el proceso. 14.- Indicó el Tribunal que en declaración rendida por el señor Whitman Herney Porras Pérez, quien suscribió el acta de liquidación final del contrato de obra en su condición de gobernador del departamento de Casanare, no se dio una explicación satisfactoria respecto de las razones por las cuales consintió en el acuerdo. 15.- Asimismo, que el acuerdo conciliatorio contenido en el acta i) no fue puesto en consideración del Comité de Conciliación del departamento de Casanare y ii) no contaba con la disponibilidad presupuestal ni con el registro presupuestal respectivo, siendo ello, según señaló el a quo, contrario a lo establecido en la Ley 80 de 1993. 16.- En referencia al reconocimiento efectuado en favor del contratista por mayor permanencia en la ejecución del contrato, consideró que no era procedente.

Lo anterior, en la medida en que no podían ser reconocidos gastos de administración antes de la suscripción del acta de inicio del contrato, así como tampoco indemnización alguna durante su ejecución, termino en el que solo había lugar al pago de la contraprestación reconocida en el contrato. 17.- Del mismo modo, en lo que respecta al desequilibrio ocasionado en el flujo de caja del contratista durante el tiempo transcurrido entre la suscripción del contrato y el acta de inicio, advirtió que no estaba debidamente acreditado, y que no podía estarlo, en la medida en que el consorcio no había empezado a ejecutar el contrato de obra. 18.- Por su parte, en lo que tiene que ver con el reconocimiento efectuado por mayores cantidades de obra, señaló que le asistía razón a la ejecutada al considerar que las mismas correspondían a obligaciones contraídas por el contratista.

Para el efecto, el a quo indicó: <<i) Otros cuestionamientos están relacionados con los reconocimientos económicos por mayores cantidades de obra, que según la entidad ejecutada correspondían a las obligaciones contraídas por el contratista, de manera que este hizo dos veces al ente demandado el mismo ítem incurriendo con ello en un acto de violación del principio de la buena fe contractual y violación del contrato como ley para las partes.

Prueba de esta situación se encuentra en la declaración vertida por Juan Carlos Belalcázar Benítez, quien ante la pregunta que se le hizo sobre el documento petitorio hecho por el contratista para que se le reconocieran suma de dinero (sic) por concepto de equilibrio financiero del contrato contestó: Si lo conocí así como también se sostuvieron reuniones donde se planteaban unos valores de reconocimientos mayores a los que se llegaron en la conciliación y reclamaciones de actividades o ítems que la interventoría no aprobó en primera instancia porque estaban incluidos ya dentro de los precios unitarios existentes dentro del contrato, como por ejemplo, en la primera solicitud de reclamación del contratista se planteaba una suma de $4.293.357.645 y la suma que se concilió finalmente fue de $2.730.976.179,48.

El Gobernador del Departamento de Casanare en ese entonces, señor Whitman Herney Porras Pérez, tal como quedó expresado, no constató las cantidades de obra reales ejecutadas, pues, según su decir confió de buena fe en sus subalternos y firmó el acta de liquidación final del contrato. (…)>> 19.- Finalmente, el tribunal advirtió que, con ocasión de la adición al valor del contrato y al reconocimiento realizado en favor del contratista en el acta de liquidación final, el valor del mismo ascendió a la suma de quince mil setenta y ocho millones ciento noventa y ocho mil doscientos cuarenta y cinco pesos con setenta y tres centavos ($15.078.198.245,73).

Lo anterior, sumado al hecho de que solo fueron construidas 882 viviendas, generó que el costo unitario de cada una de ellas experimentara un incremento porcentual superior al 178%, lo cual, según señaló, era injustificable. 20.- Con base en lo anterior, el a quo concluyó que i) se encontraba acreditada la violación al principio de la buena fe establecido en el artículo 83 de la Constitución Política de 1991; ii) el acta de liquidación final del contrato de obra No. 936 fue suscrita por el entonces gobernador del departamento de Casanare, no solo con omisión de sus funciones, sino además con desviación de poder; y iii) aunque el acta de liquidación final formalmente cumplía con los requisitos que para la materialización del título ejecutivo exige la ley, no se encontraban acreditadas las obligaciones que allí se indicaban.

RECURSO DE APELACIÓN 21.- La parte ejecutante en su recurso de apelación planteó que, a través de la decisión adoptada en sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Casanare desbordó la naturaleza del proceso ejecutivo. 22.- En efecto, indicó que, dentro del marco del proceso de ejecución, siempre que mediara título ejecutivo en los términos de ley, correspondía al juez verificar la viabilidad de hacer efectiva la obligación contenida en el mismo desde el estudio de las excepciones propuestas, las cuales, según indicó, debían estar asociadas a las formas de terminación de las obligaciones. 23.- Señaló que al juez no le asistía competencia para entrar a determinar la legalidad del título ejecutivo que dio origen a la obligación y que, en caso de hacerlo, ello comportaba una violación al artículo 29 de la Constitución Política de 1991. 24.- Afirmó que el acta de liquidación final del contrato de obra No. 936, constituía título ejecutivo en los términos del artículo 488 del CPC.

No obstante lo anterior, advirtió que ello no fue tenido en cuenta por el Tribunal de primera instancia, pues lejos de haber propuesto un estudio con base en los requisitos que para la materialización del título ejecutivo exigía el precitado artículo 488 ibídem, se limitó a estudiar la legalidad del mismo, siendo ello improcedente dada la finalidad del proceso ejecutivo. 25.- Con fundamento en lo expuesto, solicitó fuera revocada la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare el 12 de abril de 2012.

II CONSIDERACIONES PLANTEAMIENTO 26.- La Sala revocará la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Casanare y, en su lugar, ordenará seguir adelante con la ejecución, en la medida en que el proceso ejecutivo no es el escenario idóneo para cuestionar la legalidad del título y, teniendo en cuenta que las excepciones propuestas tienen tal propósito, deben desestimarse y ordenar seguir adelante con la ejecución de la obligación. LO PROBADO EN EL PROCESO 27.- El 30 de diciembre de 2004, el departamento de Casanare suscribió con la Unión Temporal Casanare Hábitat de Paz, el contrato de obra No. 936 que tuvo por objeto el descrito en su cláusula primera, así (fls 205 – 218, C. 1): <<PRIMERA – OBJETO: El CONTRATISTA se obliga para con la (sic) DEPARTAMENTO DE CASANARE – SECRETARÍA GENERAL por el sistema de precios unitarios fijos sin formula de reajuste, a realizar la obra de CONSTRUCCIÓN DE MIL CINCUENTA Y CINCO (1055) VIVIENDAS DE INTERES SOCIAL EN EL DEPARTAMENTO DE CASANARE DISCRIMINADAS ASI – QUINIENTAS (500) URBANIZACIÓN CASIQUIARE MUNICIPIO DE YOPAL- CIENTO VEINTICUATRO (124) URBANIZACIÓN CABRESTERO MUNICIPIO DE TRINIDAD – CINCUENTA (50) DISPERSAS EN EL MUNICIPIO DE PAZ DE ARIPORO – CUARENTA (40) EN EL ASENTAMIENTO URBANO DE LA CHAPARRERA MUNICIPIO DE YOPAL- NOVENTA Y SEIS (96) URBANIZACIÓN SAN JOSE MUNICIPIO DE MONTERREY – CUARENTA Y NUEVE (49) URBANIZACIÓN SANTA BARBARA MUNICIPIO DE TAMARA – TREINTA (30) EN EL MUNICIPIO DE CHAMEZA – VEINTIDOS (22) EN EL ASENTAMIENTO URBANO DE PUEBLO NUEVO DEL MUNICIPIO DE RECEPTOR CINCUENTA Y CUATRO (54) URBANIZACIÓN EL PARAISO MUNICIPIO DE SABANA LARGA – CUARENTA (40) URBANIZACIÓN VILLA CLARITA MUNICIPIO DE PORE – CINCUENTA (50) URBANIZACIÓN VILLA CAROLA EN EL MUNICIPIO DE SACAMA, de conformidad con el pliego de condiciones y su propuesta, documentos que hacen parte integral del presente contrato.>> 28.- De las cláusulas que fueron pactadas por los contratantes, se destacan: <<(…) SEGUNDA- VALOR: El valor del presente contrato es la suma de OCHO MIL DOSCIENTOS TREINTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS ONCE MIL CIENTO SESENTA Y CUATRO PESOS CON SETENTA Y UN CENTAVOS ($8.232.911.164,71) MONEDA CORRIENTE.

PARÁGRAFO PRIMERO: El valor final del contrato será en todo caso el que resulte de multiplicar las cantidades de obra ejecutadas por los precios unitarios cotizados y aceptados por el DEPARTAMENTO DE CASANARE-SECRETARIA GENERAL. (…) QUINTA – PLAZO: El plazo del presente contrato es de nueve (9) meses, contados a partir del día siguiente a la fecha de suscripción del Acta de Iniciación. El acta de iniciación de las obras deberá suscribirse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al cumplimiento de todos los requisitos de perfeccionamiento y ejecución del contrato.

El CONTRATISTA deberá haber entregado al interventor el plan de inversión del anticipo, el cronograma de obra con fechas programadas de manera tal que permitan su seguimiento, e igualmente, deberá presentar el personal vinculado al proyecto, con sus respectivas hojas de vida y sus soportes. (…) DÉCIMA SEXTA – LIQUIDACIÓN: LIQUIDACIÓN: (sic) El presente contrato se liquidará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su terminación de conformidad con lo estipulado en el artículo 60 de la Ley 80 de 1.993.

En dicha liquidación se incluirá el estado contable del contrato, el valor final del mismo, los datos de la garantía única con sus respectivos amparos y vigencias, así como la certificación del cumplimiento por parte del Contratista de las obligaciones adquiridas por él, y la descripción de los trabajos adelantados con sus respectivas fechas de iniciación y terminación. En concordancia con lo establecido en la ley 789 de 2002 y 828 de 2003, el interventor deberá verificar y dejar constancia del cumplimiento de las obligaciones del Contratista frente a los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y Parafiscales, durante la vigencia del contrato, estableciendo una correcta relación entre el monto cancelado y las sumas que debieron ser cotizadas.

En el evento que no se hubieran realizado la totalidad de los aportes el interventor deberá informar y dejar constancia en el acta de liquidación, a fin de retener las sumas adeudadas al sistema en el momento de la liquidación. Si el CONTRATISTA no se presenta para efectos de la liquidación del contrato o las partes no llegan a ningún acuerdo, el DEPARTAMENTO DE CASANARE-SECRETARIA GENERAL procederá a su liquidación unilateral de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 61 de la citada ley, para lo cual proferirá Resolución motivada susceptible de recurso de reposición. (…) >> 29.- El acta de inicio del contrato fue suscrita el 5 de julio de 2005, y en ella se dejó constancia de la verificación de la hoja de vida y tarjeta profesional del director del proyecto, de la revisión y aprobación del programa de ejecución y del personal que el contratista destinó para el cumplimiento del objeto contractual. 30.- Posteriormente, el 12 de agosto de 2005, el departamento de Casanare y la Unión Temporal Casanare Hábitat de Paz, acordaron adicionar en plazo y valor el contrato de obra No. 936 en los siguientes términos (fls 203 – 204, C. 1): <<CLÁUSULA SEGUNDA.

VALOR ADICIONAL: Adicionase el valor pactado en la CLAUSULA SEGUNDA del contrato principal No. 0936 del 29 de diciembre de 2004, en la suma de CUATRO MIL CIENTO CATORCE MILLONES TRESCIENTOS DIEZ MIL NOVECIENTOS UN PESOS CON CINCUENTA Y CUATRO CENTAVOS M/CTE ($4.114.310.901,54). (…) CLÁUSULA TERCERA. PLAZO. Adiciónese el plazo pactado en la CLAUSULA QUINTA del contrato principal en cinco (5) meses, contados a partir del vencimiento del plazo inicial.

Parágrafo: El plazo de ejecución empezará a correr a partir de la erogación efectiva de los dineros del anticipo. (…)>> 31.- Como consecuencia de lo pactado en la cláusula tercera del contrato adicional, una vez desembolsado el anticipo, se modificó el acta de inicio mediante formato del 2 de septiembre de 2005, en el cual se incluyeron las adiciones y modificaciones ordenadas.

En efecto, en certificación del 7 de julio de 2006 proferida por el supervisor designado por el departamento de Casanare para el contrato de obra No. 936, se establece que (fl 339, Pruebas Tomo 2): << ( ) Como consecuencia y en obedecimiento a lo dispuesto en dicho adicional, se procedió a modificar el acta de iniciación mediante formato fechado el 2 de septiembre de 2005, una vez cumplida la condición establecida en el adicional, esto es, erogados efectivamente y consignados los dineros del anticipo en la cuenta conjunta.

Formato en el cual se incluyeron las adiciones y modificaciones ordenadas y el cual debe tenerse como acta de iniciación para todos los efectos legales, una vez surtida la modificación contractual. Igual circunstancia se presentó con el contrato de interventoría. >> (Subrayado por fuera de texto) 32.- El 27 de octubre de 2006, las partes acordaron adicionar el plazo pactado en la cláusula quinta del contrato, en nueve meses contados a partir del 3 de noviembre de 2006 (fls 201 – 202, C. 1). 33.- Consta en el expediente acta de terminación del contrato de obra No. 936 suscrita el 2 de agosto de 2007 (fls 203 – 204, C. 1), en la cual se precisó que el contratista cumplió el objeto contractual pactado y que el valor total de la obra ejecutada ascendió a la suma de diez mil cuatrocientos diecisiete millones ochocientos setenta y cinco mil doscientos ochenta y nueve pesos con treinta y dos centavos ($10.417.875.289,32). 34.- En este punto vale la pena advertir que, a pesar de la manifestación contenida en el acta de terminación del contrato de obra en el sentido de poner de presente el cumplimiento del objeto contractual, dentro del expediente se encuentra acreditado que de las 1055 viviendas que debían ser construidas por el contratista, solo fueron entregadas 882.

Lo anterior, según consta en comunicaciones remitidas al contratista por la Gobernación de Casanare (fls. 3041 - 3044, Pruebas tomo 8), obedeció a que la entidad contratante no entregó los lotes ubicados en los Municipios de Támara y Trinidad por no encontrarse en condiciones técnicas para ser intervenidos. 35.- El 30 de noviembre de 2007, fue suscrita el acta de recibo final de la obra, en donde fue advertido, respecto de los trabajos ejecutados, lo siguiente (fls 164 – 167, C. 1): <<Una vez realizada la inspección total de la obra, se constató que a la fecha treinta (30) de noviembre de 2007 los trabajos terminados se encuentran ejecutados a entera satisfacción de acuerdo con lo establecido en el contrato.

En consecuencia, el Contratista hace entrega real y efectiva de la obra ejecutada a la interventoría y esta la recibe. >> 36.- En ese mismo día – 30 de noviembre de 2007 –, fue presentado por el contratista reclamación por ruptura económica del contrato por la suma de cuatro mil doscientos noventa y tres millones trescientos cincuenta y siete mil seiscientos cuarenta y cinco pesos ($4.293.357.645), correspondiente a los conceptos que a continuación se discriminan (fls 588 – 655, Pruebas tomo 3): |Concepto |Valor | |Mayor permanencia en la ejecución del contrato |$1.478.875.607 | |Mayor cantidad de obra generada por la realización|$162.137.594 | |de actividades no previstas pero ejecutadas dentro| | |del desarrollo del contrato | | |Obras adicionales inherentes al objeto del |$446.794.056 | |contrato | | |Retardo en la entrega y pago de algunos predios |$454.448.424 | |por parte de la entidad contratante | | |Menor cantidad de viviendas construidas |$671.560.434 | |Ajuste de precio ocasionado por la mayor |$551.090.208 | |permanencia en la obra | | |Mora en el cumplimiento de las obligaciones del |$46.038.809 | |departamento | | |Saldo insoluto del acta No. 5 |$482.412.513 | |TOTAL |$4.293.357.645 | 37.- Asimismo, fue suscrito otrosí modificatorio No. 3 al contrato de obra No. 936 (fls 309 – 311, Pruebas tomo 2), a través del cual las partes ampliaron el plazo para llevar a cabo la liquidación del contrato.

En efecto, los contratantes acordaron: <<SEGUNDO: Modificar la cláusula décima sexta del contrato 0936 de 30 de diciembre de 2004, LIQUIDACIÓN, la cual quedará así: DECIMA SEXTA: LIQUIDACIÓN: El presente contrato se liquidará dentro de los cinco (5) meses siguientes a su terminación de conformidad con lo estipulado en el artículo 60 de la Ley 80 de 1.993.

En dicha liquidación se incluirá el estado contable del contrato, el valor final del mismo, los datos de la garantía única con sus respectivos amparos y vigencias, así como la certificación del cumplimiento por parte del Contratista de las obligaciones adquiridas por él, y la descripción de los trabajos adelantados con sus respectivas fechas de iniciación y terminación. (…) >> 38.- En cumplimiento de lo previsto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, el 28 de diciembre de 2007, el departamento de Casanare, la Unión Temporal Casanare Hábitat de Paz y el interventor, suscribieron el acta de liquidación del contrato de obra No. 936 sin salvedad alguna (fls 95 – 158, C. 1).

En dicho documento, la entidad contratante reconoció en favor del contratista por desequilibrio económico del contrato, la suma de dos mil setecientos treinta millones novecientos setenta y seis mil ciento setenta y nueve pesos con cuarenta y ocho centavos ($2.730.976.179,48), suma que se encuentra discriminada según los siguientes conceptos: |Concepto |Valor | |Mayor permanencia en la ejecución del contrato |$1.697.504.934 | |Mayor cantidad de obra generada por la |$120.131.261,66 | |realización de actividades no previstas pero | | |ejecutadas dentro del desarrollo del contrato | | |Obras adicionales inherentes al objeto del |$418.247.898,48 | |contrato | | |Menor cantidad de viviendas construidas |$107.281.356 | |Ajuste de precio ocasionado por la mayor |$551.090.208 | |permanencia en la obra | | |Mora en el cumplimiento de las obligaciones del |$46.038.809,33 | |departamento | | |Saldo a favor de la Gobernación por devolución de|- | |anticipo no amortizado en obra no ejecutada |$209.318.287,99 | |TOTAL |$2.730.976.179,4| | |8 | 39.- Consta en el acta de liquidación bilateral que la suma de dinero reconocida en favor del contratista se pagaría con cargo a las reservas presupuestales descritas en el estado financiero del contrato. 40.- En resolución No. 0806 del 28 de diciembre de 2007, el departamento de Casanare resolvió (fls 317, C. 3): <<ARTÍCULO PRIMERO: Ordénese el pago por la suma de MIL NOVENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS VEINTE SIETE (sic) MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS CON SECENTA (sic) Y SIETE CENTAVOS ($1.097.227.689..67) A LA UNIÓN TEMPORAL Casanare HABITAT DE PAZ, con NIT 900.004.525-8, PARA AMPARAR EL PAGO DE LA LIQUIDACIÓN FINAL DEL CONTRATO No. 936 de 2004.

ARTÍCULO SEGUNDO: Autorícese a la Secretaría de Hacienda, Dirección Técnica de Tesorería Realizar el pago correspondiente a la presente Resolución.

ARTÍCULO TERCERO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición. >> 41.- Está acreditado en el expediente que el 31 de diciembre de 2007, a través de los cheques Nos. 8749854 y 7109780 (fls 314 – 315, C. 3), el departamento de Casanare pagó a la Unión Temporal Casanare Hábitat de Paz la suma de mil novecientos setenta y tres millones novecientos sesenta y siete mil seiscientos noventa y dos pesos con treinta y cuatro centavos ($1.973.967.692,34). 42.- El 17 de octubre de 2008, el contratista presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, a efectos de obtener del departamento de Casanare el pago de la suma de setecientos cincuenta y siete millones ocho mil cuatrocientos ochenta y siete pesos ($757.008.487), correspondiente al valor insoluto derivado del pago parcial del reconocimiento contenido en el acta de liquidación bilateral del contrato de obra No. 936. 43.- En audiencia de conciliación llevada a cabo el 26 de febrero de 2009, el departamento de Casanare y la Unión Temporal Casanare Hábitat de Paz, acordaron el pago de la suma adeudada dentro de los 2 meses siguientes a la aprobación que emitiera el Tribunal Administrativo de Casanare del acuerdo conciliatorio. 44.- No obstante lo anterior, en providencia judicial del 26 de marzo de 2009, el Tribunal Administrativo de Casanare resolvió improbar el acuerdo conciliatorio logrado en audiencia del 26 de febrero de 2009, por considerar que existían dudas respecto de los reconocimientos efectuados en el acta de liquidación bilateral, las cuales expuso en los siguientes términos (fls 576 – 581, Pruebas tomo 3): << (…) - ¿Por qué se reconocieron mayores costos de administración por 7.5 meses transcurridos antes de autorizarse la iniciación de actividad contractual?; - ¿Por qué, costos financieros por inversiones o gastos contractuales ejecutados sin haberse autorizado la iniciación de los trabajos?; - Por qué, mayores costos de administración durante catorce (14) meses, es decir, todo el mayor plazo pactado, pese a que una de las adiciones en tiempo obedeció a actividades no previstas o mayores cantidades para las cuales se asignaron recursos adicionales equivalentes a más del 49% del valor original, en cuyos precios se entiende incorporado el A.I.U?; - Por qué, en ese mismo contexto del contrato adicional en precio, se aceptaron mayores costos por mayor permanencia, en algunos de los ítems contractuales; - ¿Se estudió seria y fundadamente la reclamación del contratista, en tan solo 28 días transcurridos a partir de la radicación; cual fue el examen de riesgo que debió efectuar el área jurídica; cuál la (sic) opinión técnica del interventor y cuáles los resultados de sus comprobaciones; cuales las (sic) razones que expuso el “FAEP” para no autorizar el giro de recursos para atender a los reconocimientos efectuados en la liquidación del contrato? (…) >> Esta Sala finalmente expresa sorpresa porque el contrato pactado por $8.232.911.164,71 para construir 1.055 viviendas, quedaría en últimas, como consecuencia de la adición de valor y de los reconocimientos aceptados en el acta de liquidación bilateral, incrementado a $15.287.516.533,72, pero con un resultado parcial de solo 882 viviendas; significa lo anterior que el costo individual de cada habitación familiar de interés social habría pasado del previsto, de $7.803.707,27, a otro real de $17.332.785,2, con una variación muy significativa, del DOSCIENTOS VEINTIDÓS POR CIENTO (222,11%). >> DE LA CONFIGURACIÓN DEL TÍTULO EJECUTIVO 45.- En el presente caso el título ejecutivo alegado por el extremo demandante está conformado por i) el contrato de obra No. 936 y ii) el acta de liquidación bilateral del mismo. 46.- La liquidación bilateral del contrato estatal es un negocio jurídico que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993[1], deben celebrar las partes una vez terminado el mismo con el objeto de finiquitar el vínculo que los unía, estableciendo para el efecto si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo de las partes, definiendo las cuentas del contrato y acordando los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. 47.- En esa medida, es perfectamente posible que el acta de liquidación bilateral del contrato estatal constituya, junto con otros documentos, título ejecutivo complejo por contener un acuerdo de voluntades del cual surge una obligación clara, expresa y exigible que, en los términos del artículo 488 del CPC, puede ser objeto de cobro ejecutivo. 48.- Pues bien, dentro del expediente está acreditado que en la cláusula décima sexta del contrato de obra No. 936, para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, las partes acordaron llevar a cabo su liquidación dentro de los 4 meses siguientes a la terminación del mismo. 49.- El 28 de diciembre de 2007, fue suscrita el acta de liquidación final del contrato de obra por parte del gobernador del departamento de Casanare, el representante legal de la Unión Temporal Casanare Hábitat de Paz y el interventor.

En dicha acta, la entidad contratante reconoció en favor del contratista, la suma de dos mil setecientos treinta millones novecientos setenta y seis mil ciento setenta y nueve pesos con cuarenta y ocho centavos ($2.730.976.179,48) por concepto de desequilibrio económico del contrato. 50.- Consta en el expediente que el 31 de diciembre de 2007, el departamento de Casanare pagó al contratista la suma de mil novecientos setenta y tres millones novecientos sesenta y siete mil seiscientos noventa y dos pesos con treinta y cuatro centavos ($1.973.967.692,34), con el objeto de dar cumplimiento parcial a lo acordado en el acta de liquidación final. 51.- En consecuencia, para la Sala es claro que de los documentos que fueron aportados aparece una obligación clara, expresa y exigible consistente en el pago a cargo del departamento de Casanare y en favor del contratista y ahora ejecutante, de la suma de setecientos cincuenta y siete millones ocho mil cuatrocientos ochenta y siete pesos con catorce centavos ($757.008.487,14), correspondiente al saldo insatisfecho del reconocimiento efectuado en el acta de liquidación bilateral.

DE LA PROCEDENCIA DE LAS EXCEPCIONES QUE FUERON PROPUESTAS POR LA ENTIDAD EJECUTADA 52.- El departamento de Casanare propuso como excepciones de mérito: i) la inexistencia de la obligación por ilegalidad de la causa del título ejecutivo; ii) mala fe en la suscripción del acta de liquidación del contrato No. 936 de 2004; y iii) falsa motivación en la creación del acta de liquidación del contrato No. 936 de 2004; a través de las cuales pretendió alegar la nulidad de uno de los documentos que componen el título ejecutivo invocado por el ejecutante. 53.- Con base en la ilegalidad advertida, propuso igualmente como excepciones de mérito: iv) el cobro de lo no debido y v) propósito de enriquecimiento sin justa causa de parte del contratista. 54.- En este punto la Sala debe reiterar lo dicho en oportunidades anteriores, en cuanto a que el proceso ejecutivo no es el escenario idóneo para controvertir la legalidad de los actos que estructuren el título ejecutivo, en la medida en que en la jurisdicción contencioso administrativa están contempladas acciones específicas para solicitar su nulidad.

Lo procedente en estos casos, como reiteradamente lo ha advertido la jurisprudencia, es acudir a la acción correspondiente para solicitar la anulación y solicitar entre tanto la suspensión del proceso ejecutivo. 55.- En efecto, en sentencia del 30 de julio de 2008[2], la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado se pronunció en los siguientes términos: <<(…) En lo que se refiere a la argumentación presentada por la parte recurrente en el recurso de apelación acerca de la invalidez de la cláusula de retención de pagos, en razón a que la misma se pactó por imposición directa de la entidad contratante sin que la firma contratista pudiera oponerse a la misma, conviene precisar que los cuestionamientos sobre la ilegalidad del título de recaudo ejecutivo desnaturalizan el proceso de ejecución, cuyo objeto único es el de lograr coercitivamente el pago del deudor a favor del acreedor respecto de una obligación que no ofrece duda alguna acerca de su claridad, expresión y exigibilidad.

Así, el trámite de excepciones en el proceso ejecutivo no permite convertirlo en un proceso ordinario, en el cual se discuta la legalidad de algunos de los elementos que integran el título, tal como lo pretende la parte recurrente al manifestar que existió un vicio del consentimiento al momento de celebración del contrato al cual se ha hecho referencia. En efecto, no resulta jurídicamente viable que el juez del proceso ejecutivo, el cual parte de la certeza y validez del derecho cuya ejecución se pretende, pueda arrogarse competencias propias del juez ordinario asignado para estudiar y determinar la validez de actos administrativos o contractuales en los cuales se fundamenta la ejecución. >> (Subrayado por fuera de texto) 56.- En auto del 7 de septiembre de 2010[3], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sostuvo lo siguiente: <<Así las cosas, el acta presta mérito ejecutivo, razón por la cual se revocará la decisión apelada para, en su lugar, librar el mandamiento de pago deprecado toda vez que el proceso ejecutivo no es el escenario idóneo para cuestionar la legalidad del título, ni mucho menos el contenido y alcance del mismo pues, se itera, hasta el momento no se ha desvirtuado su validez en un proceso contencioso ordinario.

En efecto, la Sección Tercera de esta Corporación ha reiterado la imposibilidad de discutir o examinar, al interior del proceso de ejecución, la legalidad o validez del título. En efecto, en proveído de 10 de abril de 2008, se precisó[4]: “Para desarrollar el mandato legal contenido en el inciso primero del artículo 170 del C. P.C., es necesario estudiar cuáles son las excepciones que se pueden proponer en el proceso ejecutivo, y con ello determinar la incidencia de la decisión final del proceso ordinario en el que se demandan los actos administrativos que conforman el título.

“El artículo 509 del C. P. C., prescribe cuáles son las excepciones que pueden formularse en los juicios ejecutivos y, para tal efecto, indica que podrán proponerse excepciones de mérito con la debida motivación y las pruebas que se pretenda hacer valer; también, que cuando el título ejecutivo recaiga sobre una sentencia, un laudo de condena o en otra providencia que comporte la ejecución, únicamente pueden proponerse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación o transacción, siempre y cuando se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia. “Sobre las excepciones de que trata el artículo 509 del C. P. C., la Sala en sentencia de 27 de julio de 2005[5], reevaluó la tesis que se venía manejando, según la cual en el proceso ejecutivo se podían alegar los mismos hechos del ordinario a través de la proposición de excepciones como la de nulidad del acto o contrato, para decir contrariamente, que en los juicios ejecutivos en los que el título esté constituido por un acto administrativo, sólo es posible proponer las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre y cuando se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo.

“Expresamente la Sala manifestó: “Al permitirse el cuestionamiento de legalidad del acto administrativo presentado como recaudo ejecutivo, a través de la proposición de excepciones dentro del proceso ejecutivo, fundadas en hechos sucedidos con anterioridad a la expedición del acto administrativo, se está desconociendo de un lado la naturaleza de providencia que conlleva ejecución que el artículo 64 del C. C. Administrativo, le otorga al acto administrativo, y de otro, se vulnera el debido proceso, como quiera que se surte la revisión de legalidad del acto administrativo ante un juez diferente a aquel establecido por el Legislador para el efecto, esto es ante el juez de la ejecución y no ante el ordinario que fue al que se atribuyó competencia por el Legislador para realizar tal enjuiciamiento, además de que se le da a la revisión de legalidad un trámite diferente al señalado para el efecto por el legislador, y se desconocen los términos que también el legislador previó para la formulación del juicio de legalidad.

Igualmente el trámite de excepciones que discutan la legalidad del título de recaudo ejecutivo, desnaturaliza el proceso ejecutivo que sólo busca obtener coercitivamente del deudor, el pago a favor del acreedor, de una obligación sobre cuya claridad, expresión y exigibilidad, no existe duda alguna. El trámite de excepciones en el proceso ejecutivo no permite convertirlo en un proceso ordinario, en el cual se discuta la legalidad del título.

Para cuando existen dudas sobre la legalidad del título el legislador previó su cuestionamiento a través del juicio ordinario que corresponde y la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad, conforme lo indica el artículo 170 numeral 2° del C. P. C.” “En consecuencia, la suspensión por prejudicialidad en los procesos ejecutivos, sí es procedente, toda vez que, como en ellos no es viable alegar por vía de excepciones la legalidad de los actos o contratos que conforman el título ejecutivo, y la decisión que se profiera en el proceso ordinario incide de manera directa en la que haya de proferirse en el juicio ejecutivo.” Como corolario, se revocará la decisión apelada en tanto no resultaba viable que el a quo, en sede del trámite ejecutivo, cuestionara el contenido y alcance del acta de liquidación bilateral, suscrita por el Secretario de Obras Públicas de Soledad, el contratista y el interventor de la obra, documento que obra de folios 77 a 79 del cuaderno principal, y según la cual la entidad municipal adeuda a la Administradora Pública Cooperativa de Municipios “Coopmunicipios” las siguientes sumas: (…) >> (Subrayado por fuera de texto) 57.- Si la jurisprudencia antes citada, con fundamento en el numeral segundo del artículo 170 del CPC ha señalado que, en relación con los actos administrativos, no pueden proponerse en el proceso ejecutivo excepciones dirigidas a demostrar su invalidez porque debe acudirse a la acción prevista en la ley específicamente para tal fin, la misma regla debe aplicarse en relación con un acta de liquidación bilateral.

Si la defensa del demandado se dirige a cuestionar la ilegalidad de dicho acuerdo de voluntades, debe acudirse a la acción correspondiente, sin que el asunto pueda ventilarse en el proceso ejecutivo. 58.- El acta de liquidación bilateral no solo contiene la expresión de voluntad de la administración sino que contiene la del contratista y su impugnación judicial tiene una acción específica a la cual debe acudir la parte acreditando los requisitos propios previstos para dicha acción. Un acuerdo de voluntades que es un acto contractual tiene prevista una regulación específica en la que se establece el término, la legitimación y las condiciones para adelantarla; a ella debe acudir quien pretenda obtener tal declaración solicitando, al igual que cuando se trata de actos, la suspensión del proceso ejecutivo mientras – dentro de la acción legal correspondiente – se resuelve lo relativo a la anulación del acta de liquidación bilateral del contrato. 59.- Como corolario de lo expuesto, si el departamento de Casanare consideraba que el negocio jurídico contenido en el acta de liquidación bilateral del contrato de obra No. 936 adolecía de vicios que comprometían su validez, debía discutir este aspecto a través de la acción de controversias contractuales, y no en el proceso ejecutivo que, como se dijo, no es el escenario adecuado para discutir la legalidad de los documentos que conforman el título ejecutivo. 60.- En consecuencia, la Sala desestimará por improcedentes las excepciones que la entidad demandada denominó i) la inexistencia de la obligación por ilegalidad de la causa del título ejecutivo; ii) mala fe en la suscripción del acta de liquidación del contrato No. 936 de 2004; y iii) falsa motivación en la creación del acta de liquidación del contrato No. 936 de 2004. 61.- De igual manera, se rechazarán las excepciones denominadas iv) cobro de lo no debido y v) propósito de enriquecimiento sin justa causa de parte del contratista; toda vez que su prosperidad estaba condicionada a la procedencia de aquellas a través de las cuales se pretendió advertir la nulidad del acta de liquidación bilateral. 62.- Habida cuenta de que la entidad ejecutada pone de presente circunstancias que pueden constituir irregularidades se remitirá copia de esa sentencia a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República para lo de su competencia. 63.- En este estado de las cosas, la Sala revocará la sentencia que fue proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare el 12 de abril de 2012 y, en su lugar, ordenará seguir adelante con la ejecución por la suma de setecientos cincuenta y siete millones ocho mil cuatrocientos ochenta y siete pesos con catorce centavos ($757.008.487,14), correspondiente al saldo insoluto del reconocimiento efectuado en el acta de liquidación bilateral del contrato de obra No. 936; suma que devengará intereses moratorios desde el 29 de diciembre de 2007 hasta que se realice su pago.

CONDENA EN COSTAS 64.- De conformidad con lo previsto en el literal e) del numeral 2 del artículo 510 del CPC, se condenará en costas al departamento de Casanare por haber sido desestimadas las excepciones propuestas. 65.- Asimismo, se fijarán como agencias en derecho a cargo de la misma, la suma de diez millones de pesos conforme con lo previsto en el parágrafo del numeral 3.1.3. del artículo 6 del Acuerdo No. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente en la fecha de presentación de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley

RESUELVE

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare el 12 de abril de 2012 que declaró probadas las excepciones propuestas por el departamento de Casanare y, en consecuencia, dispuso dar por terminado el proceso ejecutivo.

SEGUNDO: RECHÁZASE las excepciones de mérito que fueron propuestas por el departamento de Casanare por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: SÍGASE ADELANTE CON LA EJECUCIÓN por la suma de setecientos cincuenta y siete millones ocho mil cuatrocientos ochenta y siete pesos con catorce centavos ($757.008.487,14), correspondiente al saldo insoluto del reconocimiento efectuado en el acta de liquidación bilateral del contrato de obra No. 936; suma que devengará intereses moratorios desde el 29 de diciembre de 2007 hasta que se realice su pago.

CUARTO: CONTINÚESE con el trámite del proceso, practíquese la liquidación del crédito en los términos del artículo 521 del CPC, una vez el expediente regrese al tribunal de origen.

QUINTO: COMPÚLSESE copias de esta providencia con destino a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República para lo de su competencia.

SEXTO: CONDÉNESE a la parte ejecutada al pago de las costas procesales y fíjese como agencias en derecho a cargo de la misma, la suma de diez millones de pesos. Liquídese por la Secretaría.

SÉPTIMO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] <<ARTÍCULO 60. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.

En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. Para Ia liquidación se exigirá al contratista Ia extensión o ampliación, si es del caso, de Ia garantía del contrato a Ia estabilidad de Ia obra, a Ia calidad del bien o servicio suministrado, a Ia provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a Ia responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a Ia extinción del contrato.

La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a Ia gestión. >> [2] Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 30 de julio de 2008, radicado No. 13001-23-31- 000-2001-00447-02(28346), C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 7 de diciembre de 2010, radicado No. 08001-23-31-000-2009-00019-02(IJ), C.P. Enrique Gil Botero. [4] Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 10 de abril de 2010, exp. 31849. [5] Sentencia proferida en el expediente 23563 de 27 de julio de 2005.