MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES UNGRD – Circular sobre cierre fase inicial registro único de damnificados y afectados RUDA COVID 19 apoyo Gobierno Nacional adulto mayor (70 años) fuera de programas asistenciales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – De la Circular 023 de 2020 expedida por una autoridad del orden nacional / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de procedibilidad / CIRCULAR INFORMATIVA – No contiene una decisión, en tanto que no está creando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR – Porque no es un acto administrativo decisorio o definitivo susceptible de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento [D]e la revisión de la Circular 23 de 5 de abril de 2020, el Despacho advierte que la misma no es un acto administrativo susceptible de control por parte de la jurisdicción contencioso administrativo.

En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

En cuanto a los actos jurídicos susceptibles de control, es reiterada la jurisprudencia de esta Corporación que ha señalado que se trata de aquellos actos administrativos decisorios y definitivos, esto es, “los que resuelven directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. En el sub lite, el Despacho encuentra que la finalidad de la referida circular es informar a los entes territoriales y a los consejos territoriales de gestión del riesgo de desastres respecto del cierre de la fase inicial del registro único de damnificados y afectados -Ruda-Covid-19-, registro y plazos que fueron adoptados mediante la Resolución 232 de 27 de marzo de 2020, y no en el acto jurídico antes citado.

De lo anterior se desprende que la Circular 23 de 5 de abril de 2020 no contiene una decisión, en tanto que no está creando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica, toda vez que su propósito es comunicar a los Gobernadores, Alcaldes y Presidentes de Consejos Territoriales de Gestión del riesgo de Desastres, respecto de las medidas adoptadas en la referida Resolución 232 por la UNGRD, esto es, para atender a la población del adulto mayor de 70 años afectada por el Covid-19,.[…].- En este contexto, el Despacho considera que no se cumplen los presupuestos para efectos de avocar el conocimiento del control de legalidad respecto de la Circular 23 de 5 de abril de 2020, expedida por el Director General de la UNGRD, en razón a que no se configuran los requisitos de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

EMERGENCIA SANITARIA – Medidas / MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA – Declarado mediante Decreto 417 de 2020 El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y ordenó, entre otras medidas, que los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces, tienen el deber de adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

El Presidente de la República, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con sustento en las facultades que le confieren los artículos 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto.

La declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley con miras a “(…) fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19 (…)”.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÌCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 023 DE 2020 (5 de abril) UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES UNGRD CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02929-00(CA)A Actor: UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – UNGRD Demandado: CIRCULAR 023 DEL 5 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: DECIDE SOBRE EL CONOCIMIENTO DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR 23 DE 5 DE ABRIL DE 2020, EXPEDIDA POR EL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – UNGRD Auto interlocutorio El Despacho procede a decidir si asume el conocimiento de la legalidad de la Circular 23 de 30 de mayo de 2020, por medio de la cual se informa a los entes territoriales y a los consejos territoriales de gestión del riesgo de desastres sobre el cierre de la fase inicial del registro único de damnificados y afectados denominado “RUDA-COVID-19”, acto expedido por el Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD.

CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 1.- El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, con miras a establecer una serie de medidas sanitarias para prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, medida que fue prorrogada mediante el Decreto 844 de 26 de mayo de 2020[1], 2.- El Presidente de la República, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con sustento en las facultades que le confieren los artículos 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto. 3.

Seguidamente, y en consideración a la necesidad de darle un uso eficiente a los recursos públicos disponibles para la atención de los efectos derivados de la pandemia del nuevo coronavirus -Covid -19-, el Presidente de la República, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, decretó nuevamente el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario. 4.- La declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley con miras a “(…) fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19 (…)”. 5.- El Director General de la UNGRD expidió la Circular 23 de 5 de abril de 2020, cuyo contenido es del siguiente tenor: “[…] CIRCULAR EXTERNA N° 023 (05 DE ABRIL DE 2020) DE: EDUARDO JOSÉ GONZÁLEZ ANGULO — DIRECTOR GENERAL UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES.

PARA: GOBERNADORES Y ALCALDES, PRESIDENTES DE CONSEJOS TERRITORIALES DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES. ASUNTO: CIERRE FASE INICIAL REGISTRO ÚNICO DE DAMNIFICADOS Y AFECTADOS RUDA-COVID-19 - APOYO GOBIERNO NACIONAL ADULTO MAYOR (70 AÑOS) FUERA DE PROGRAMAS ASISTENCIALES. Cordial Saludo, La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en cumplimiento a lo establecido en la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, Ley 1523 de 2012, implementó una herramienta que adopta y promueve estándares, protocolos, soluciones tecnológicas y procesos para el manejo de la información para la gestión del riesgo de desastres a nivel nacional, departamental, distrital y municipal; en el marco de las medidas adoptadas para la identificación y caracterización de las personas naturales damnificadas y afectadas por el evento de salud pública generado por el COVID — 19 (PANDEMIA), con el fin de gestionar de forma eficiente la asistencia humanitaria de emergencia — AHE — requerida.

Así las cosas, en coherencia con la Circular externa 020 de 2020, mediante la cual se estableció la "Directriz para el apoyo al adulto mayor por cierre de los centros vida y día — Apoyo Gobierno Nacional adulto mayor fuera de programas asistenciales.", me permito comunicarles que el próximo miércoles 8 de abril de 2020, a las 11:59:59 p.m., se dará por terminada la fase inicial para el registro de adultos mayores de 70 años, que se encuentran por fuera de todo tipo de programa de - apoyo por parte del Gobierno Nacional o de las Gobernaciones y/o Alcaldías, fecha hasta la cual las Gobernaciones o Alcaldías podrán relacionar en la plataforma RUDA — COVID — 19, los datos recopilados en su respectiva jurisdicción. Agradecemos las gestiones que desde cada ente territorial se adelanten a fin de cumplir con el plazo aquí definido, velando por el registro total en cada circunscripción, de los adultos mayores que no reciben ningún tipo de apoyo gubernamental, cumpliendo con lo establecido en los artículos N°12,13 y 14 de la ley 1523 de 2012 […]” (Negrilla fuera del texto). 6.- Ahora bien, la Ley 137 de 1994, norma por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia, señala, en su artículo 20, lo siguiente: “[…] Artículo 20.

Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […]”. 7.- Por su parte, el artículo 136 del CPACA, que regula el control inmediato de legalidad, establece que: “[…] las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código […]” 8.- En este sentido, en aplicación del artículo 136 del CPACA, le corresponde al Consejo de Estado decidir si avoca o no el conocimiento en torno al control inmediato de legalidad de la Circular 23 de 5 de abril de 2020, expedida por Director General de la UNGRD, toda vez que es una autoridad administrativa del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de Presidencia de la República, conforme lo dispone al artículo 1° del Decreto 4147 de 2011[2]. 9.- Cabe resaltar que en sesión virtual número 10 llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019”.

Por ende, el conocimiento del control de legalidad que nos ocupa corresponde a la Sala Veinte Especial de Decisión en la cual el consejero ponente que suscribe esta decisión actúa como presidente. 10.- Teniendo en cuenta lo anterior y de la revisión de la Circular 23 de 5 de abril de 2020, el Despacho advierte que la misma no es un acto administrativo[3] susceptible de control por parte de la jurisdicción contencioso administrativo. 11-.

En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. 12.- En cuanto a los actos jurídicos susceptibles de control, es reiterada la jurisprudencia de esta Corporación que ha señalado que se trata de aquellos actos administrativos decisorios y definitivos, esto es, “los que resuelven directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”[4]. 13.- En el sub lite, el Despacho encuentra que la finalidad de la referida circular es informar a los entes territoriales y a los consejos territoriales de gestión del riesgo de desastres respecto del cierre de la fase inicial del registro único de damnificados y afectados -Ruda-Covid-19-, registro y plazos que fueron adoptados mediante la Resolución 232 de 27 de marzo de 2020[5], y no en el acto jurídico antes citado. 14.- De lo anterior se desprende que la Circular 23 de 5 de abril de 2020 no contiene una decisión, en tanto que no está creando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica, toda vez que su propósito es comunicar a los Gobernadores, Alcaldes y Presidentes de Consejos Territoriales de Gestión del riesgo de Desastres, respecto de las medidas adoptadas en la referida Resolución 232 por la UNGRD, esto es, para atender a la población del adulto mayor de 70 años afectada por el Covid- 19,. 15.

Sobre el particular y en un asunto de similares supuestos fácticos y jurídicos, el Consejero de Estado, doctor Alberto Montaña Plata, al decidir sobre la admisibilidad del control inmediato de legalidad de la Circular 20 de 27 de marzo de 2020[6], también expedida por el Director General de la UNGRD, dispuso no avocar el conocimiento del asunto, con fundamento en las siguientes consideraciones “[…] En relación con el Registro RUDA-COVID-19, se advierte que la decisión se limitó a informar a Alcaldes y Gobernadores acerca de la existencia de dicho registro, para su correcta aplicación. Sin embargo, el registro no se adoptó con esta circular, sino que se implementó a través de la Resolución 232 de 27 de marzo de 2020, proferida por la UNGRD “Por la cual se implementa la herramienta del Registro Único de Damnificados y afectados RUDA –COVID-19 para el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.” (…) En conclusión, el Despacho estima que no hay lugar a admitir el control automático de legalidad de la Circular bajo estudio porque, si bien, la Circular cita el Decreto 417 de 2020 (que declara el estado de excepción de Emergencia económica, social y ecológica), lo cierto es que, no lo desarrolla en términos normativos, dado que no adopta medidas tendientes a conjurar la crisis, sino que, comunica a Gobernadores, Alcaldes y Presidentes de Consejos Territoriales de Gestión del riesgo de Desastres, medidas ya adoptadas por la UNGRD [7] […]” (negrilla fuera del texto). 16.- En este contexto, el Despacho considera que no se cumplen los presupuestos para efectos de avocar el conocimiento del control de legalidad respecto de la Circular 23 de 5 de abril de 2020, expedida por el Director General de la UNGRD, en razón a que no se configuran los requisitos de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el presidente de la Sala Veinte Especial de Decisión del Consejo de Estado, RESUELVE:

PRIMERO: NO ASUMIR el conocimiento del control automático de legalidad de la Circular 23 de 5 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.

SEGUNDO: Por Secretaría General de la Corporación, efectúense las anotaciones y archivos documentales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES Presidente Sala Veinte Especial de Decisión P: (17) ----------------------- [1] “Por el cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID-19. Se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por las Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social. [2] “[…] Artículo 1°.Creación y Naturaleza Jurídica de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.

Créase la Unidad Administrativa Especial denominada Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio, del nivel descentralizado, de la Rama Ejecutiva, del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República […]” (destacado del Despacho). [3] Esta corporación ha definido el acto administrativo como aquella: “[…] expresión de la voluntad administrativa unilateral encaminada a producir efectos jurídicos a nivel general y/o particular y concreto, se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición).

Sin tales elementos el acto no sería tal y adolecería de vicios de formación generadores de invalidez, que afectan su legalidad […]”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 12 de octubre de 2017, Expediente 11001-03-27-000-2013- 00007-00 (19950), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 18 de junio de 2015, Expediente 11001-03-24-000-2011- 00271-00, C.P. María Elizabeth García González. [5] “Por la cual se implementa la herramienta del Registro Único de Damnificados y afectados RUDA –COVID-19 para el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres” expedida por el Director General de la UNGRD. [6] Circular por medio de la cual el Director General de la UNGRD estableció las directrices para el apoyo al adulto mayor por con ocasión del cierre de los “Centros de Vida y Día”. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo – Sala Catorce Especial de Decisión, Auto de 27 de abril de 2020, proferido en el expediente de control inmediato de legalidad número 11001-03-15-000-2020- 01284-00, C.P. Alberto Montaña Plata.