PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Normativa / DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO – Normativa / ACTO ADMINISTRATIVO QUE CONSTITUYE TÍTULO EJECUTIVO – Alcance. Debe contener una obligación clara, expresa y exigible / OBLIGACIÓN CLARA – Definición / OBLIGACIÓN EXPRESA – Definición / OBLIGACIÓN EXIGIBLE – Definición / EXCEPCIÓN DE FALTA DE TÍTULO EJECUTIVO EN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Procedencia Para la época en que se surtió el procedimiento de cobro coactivo contra la demandante, regía el artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006 —que extendió las facultades de cobro coactivo del artículo 112 de la Ley 6 de 1992 y precisó las normas que regía dicho procedimiento—, según el cual, las entidades que debían recaudar rentas o caudales públicos debían tramitar el cobro coactivo con base en las normas que para esos efectos señala el Estatuto Tributario (ET).
El artículo 828 de este estatuto, prevé que prestan mérito ejecutivo las «garantías», ofrecidas a favor del Estado para afianzar obligaciones, «a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas». De acuerdo con el ámbito de aplicación del Código Contencioso Administrativo (artículo 1.º), un acto administrativo constituye título ejecutivo cuando contiene una obligación clara, expresa y exigible (artículo 68 del CCA).
La obligación es clara cuando encierra todos los elementos de la relación jurídica, i. e. los sujetos, el concepto y la naturaleza de la deuda; es expresa cuando contiene una suma líquida de dinero a cobrar, debidamente determinada y expresada en un valor exacto (para las obligaciones de dar), y es exigible cuando su cumplimiento no está sometido al cumplimiento de un plazo o condición (sentencia del 05 de junio de 2014, exp. 19664, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez). 2.3- Teniendo en cuenta lo anterior, la sustentación de la excepción de falta de título frente Megabanco, que propuso la actora, exige que la Sala retrotraiga el análisis de la actuación administrativa que dio origen al acto que contiene la obligación ejecutada, a fin de establecer su configuración. (…) 2.4- De los hechos descritos, esta Judicatura destaca que el acto que declara las obligaciones que se consideraron incumplidas se establecieron en la Resolución nro. 33813, del 11 de diciembre de 2006, que, entre otras cosas, aceptó las modificaciones a los compromisos asumidos previamente por Credibanco y sus bancos asociados.
Estas modificaciones se propusieron por las entidades investigadas, pero no fue suscrita por Megabanco, pues con anterioridad a ese escrito, que data del 29 de noviembre de 2006, Banco de Bogotá absorbió al susodicho banco, por lo que los compromisos que se pretendieron asumir hacia futuro serían ejecutados por Banco de Bogotá, dado que la personalidad jurídica de Megabanco se disolvió con la mentada fusión por absorción. Teniendo en cuenta esto, a pesar de que la póliza de cumplimiento menciona a Megabanco como tomadora y afianzada, esa situación no desdibuja el hecho de que tal banco era inexistente para el momento en que se extendió dicho seguro —el cual se expidió el 20 de diciembre de 2006—, así que, al margen de la suerte del contrato de seguro (ff. 185 a 187 caa2), en lo que interesa al caso de estudio, el título que configuraba el riesgo asegurado era el que debía declarar el incumplimiento de quienes, en efecto, incurrieron en tal hecho infractor, además de que en ese acto se responsabilizó individualmente a los bancos que contravinieron los compromisos, dentro de los cuales no se mencionó a Megabanco expresamente.
Por las anteriores razones, la Sala constata que a través de la Resolución nro. 029497, del 19 de agosto de 2008, la demandada declaró el incumplimiento de los compromisos asumidos por Credibanco y las entidades financieras asociadas, de acuerdo con los lineamientos establecidos en las resoluciones nros. 6817, del 31 de marzo de 2005, y 33813, del 11 de diciembre de 2006 (ff. 3 a 9 caa1).
Ese acto, al discriminar los bancos asociados que incumplieron los acuerdos, no identificó a Megabanco, pero sí a Banco de Bogotá, sin que se hiciese ninguna referencia a que este absorbió a aquel establecimiento de crédito, o que Megabanco hubiese faltado a los compromisos adquiridos con la SIC. Asimismo, el artículo sexto declaró la ocurrencia del riesgo asegurado por la póliza de seguro ya referida y el artículo octavo ordenó hacerla efectiva (ff. 7 y 8 caa1).
De esta forma, el mandamiento de pago cuyas excepciones se discuten en este proceso ejecutó un título ejecutivo que, como se ha demostrado, no establece ningún incumplimiento de parte de Megabanco, según consta en los artículos primero y segundo de la Resolución nro. 029497, del 19 de agosto de 2008, y tampoco en el artículo sexto del mismo acto la incluyó como un banco respecto del cual se originara la ocurrencia del riesgo asegurado en la Póliza nro.
A0063562, con certificado de renovación nro. 6073095, pues expresamente indica que la misma se dio por la falta de los compromisos de Credibanco y sus bancos asociados «relacionados en el artículo segundo» de la misma resolución. La Sala no comparte el argumento de la demandada relacionado con que el título para el cobro coactivo adquirió certeza a través de la interpretación de la letra a), ordinal 3.º, del artículo 60 del EOF, que supone que el Banco de Bogotá es sucesor por ministerio de la ley de las obligaciones asumidas por Megabanco ante la SIC, puesto que siendo que los compromisos asumidos y aceptados en la Resolución nro. 33813, del 11 de diciembre de 2006 serían hacia futuro, es lo cierto que para el momento en que se modificaron los compromisos y para cuando el acto los aceptó, ya no existía Megabanco, así que quien incumplió lo acordado fue Banco de Bogotá y ello lo ratifica el acto administrativo de naturaleza sancionadora que conforma el título de la obligación, pues no existe título claro ni expreso frente a Megabanco, de manera que no se configuró el riesgo asegurado que da lugar a hacer efectiva la póliza de seguros en lo que respecta a la entidad que desapareció. De acuerdo con lo analizado, la Resolución nro. 029497, del 19 de agosto de 2008, modificada por la Resolución nro. 46791 del 15 de septiembre de 2009, que sirve al título del cobro cuestionado, incumple los requisitos de claridad y de contener una obligación expresa frente a esa sociedad inexistente.
Prospera el cargo de apelación de la demandante. 3- Comoquiera que prospera el presente cargo, la Sala modificará los ordinales primero y segundo de la sentencia apelada con el objeto de confirmar la nulidad del acto demandado, pero por las razones expuestas en esta sentencia, y como restablecimiento del derecho, se declarará probada la excepción de falta de título ejecutivo lo que conlleva a la orden de que se termine el procedimiento de cobro coactivo y se devuelvan las sumas que habían sido embargadas (ff. 232 y 233 caa2) y que se desembolsaron para ser imputadas a la deuda, conforme al Auto nro. 12789, del 10 de mayo de 2012 (ff. 463 a 465 caa3); valores que serán ajustados según el inciso cuarto del artículo 187 del CPACA.
La sentencia se cumplirá en los términos del artículo 192 ibidem, so pena de que se causen los intereses moratorios allí previstos. FUENTE FORMAL: LEY 1066 DE 2006 – ARTÍCULO 5 / LEY 6 DE 1992 – ARTÍCULO 112 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 828 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 68 / ESTATUTO ORGANICO DEL SITEMA FINANCIERO (EOF) - ARTÍCULO 60 ORDINAL 3 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 187 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 192 CONDENA EN COSTAS – Normativa / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación [T]eniendo en cuenta que el ordinal 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que «habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación», la Sala no condenará en costas en esta instancia, pues en el plenario no existe prueba de su causación. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 ORDINAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-37-000-2012-00361-01(21306) Actor: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S. A. Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO (SIC) FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes, contra la sentencia del 26 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que resolvió (f. 181): Primero. Declárase la nulidad de la Resolución nro. 61118, del 31 de octubre de 2011, por medio de la cual la Superintendencia de Industria y Comercio resuelve una excepción contra el mandamiento de pago expedido en contra de la Compañía Mundial de Seguros S. A., conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Segundo. A título de restablecimiento del derecho, declárense probadas las excepciones de falta de ejecutoria del título ejecutivo y de interposición de demanda de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, como consecuencia de ello, suspéndase el procedimiento de cobro coactivo adelantado en contra de la Compañía Mundial de Seguros S. A. hasta tanto se falle la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que cursa contra las resoluciones que constituyen el título ejecutivo que originó el referido proceso, manteniéndose vigente las medidas cautelares que se hubieren decretado, y ordénase a la Superintendencia de Industria y Comercio devolver a la sociedad Compañía Mundial de Seguros S. A. la suma de $576.070.528,00, así como el reconocimiento y pago de intereses moratorios desde la ejecutoria de esta sentencia hasta que se realice el pago.
Tercero. Deniéganse las demás pretensiones de la demanda. Cuarto. No se condena en costas ni agencias en derecho. (…)
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante Resolución nro. 029497, del 19 de agosto de 2008, modificada por la Resolución 46791 del 15 de septiembre de 2009, la Superintendencia de Industria y Comercio —SIC— declaró, entre otros aspectos: (i) el incumplimiento, por parte de la Asociación Gremial de Instituciones Financieras —Credibanco— y sus bancos asociados, de los compromisos y garantías aceptados en las resoluciones nros. 6816 y 6817 de 2005, modificadas por las resoluciones nros. 3442 y 3813 de 2006, emitidas por esta superintendencia;
(ii) la ocurrencia del riesgo asegurado en la Póliza de Seguro nro. A0063562[1] emitida por la demandante, y (iii) ordenó hacer efectivo el 100 % del valor asegurado en la referida póliza de seguro (ff. 3 a 9 ca1). Las resoluciones nro. 029497 de 2008 y 46791 de 2009 fueron demandadas, de forma individual, por Credibanco y el Banco de Bogotá, por lo cual, mediante autos del 22 de abril y 12 de agosto de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, subsecciones A y B, respectivamente, admitieron sendas demandas (ff. 343 y 344 y 382 a 385 ca2).
Por cuenta de que la demandante no pagó la totalidad de la suma asegurada en la póliza nro. A0063562, a través de la Resolución nro. 36949, del 13 de julio de 2011, la SIC libró, en su contra, mandamiento de pago, exigiéndole el pago de $408.000.000 más los intereses que se causaren sobre ese monto (ff. 261 a 264 ca2). Contra este acto, el 24 de agosto de 2011, la demandante propuso las excepciones de falta de título ejecutivo, falta de ejecutoria del título e interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (ff. 299 a 311 ca2).
Finamente, mediante la Resolución nro. 61118, del 31 de octubre de 2011, la SIC declaró no probadas las excepciones propuestas, ordenó la imputación de unos títulos de depósito judicial a la obligación de la demandante y, adicionalmente, suspendió el proceso de cobro coactivo hasta tanto se decidiera la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el título ejecutivo (ff. 399 a 412 ca 2).
Posteriormente, a través de la Resolución 41407, del 29 de junio de 2012, la demandada finalizó el proceso de cobro coactivo por pago de la obligación (ff. 485 a 487 ca 3).
ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (ff. 5 y 6): Primera. Declarar la nulidad de la Resolución nro. 61118 del 31 de octubre de 2011 “por la cual se resuelve una excepción contra el mandamiento de pago” proferida dentro del proceso de ejecución coactiva identificado bajo el radicado nro. 10-156804.
Segunda. A título de restablecimiento del derecho y reparación de perjuicios declarar que la Compañía de Mundial de Seguros S. A. no está obligada al pago de suma alguna con ocasión del proceso de ejecución coactiva identificado bajo el radicado nro. 10-156804 como consecuencia de la prosperidad de las excepciones de mérito propuestas por dicha sociedad demandante.
Como consecuencia, condenar a la Superintendencia de Industria y Comercio a reintegrar a la Compañía Mundial de Seguros S. A. las sumas que fueron objeto de embargo y aplicadas a la obligación ejecutada coactivamente a título de pago, incluyendo cualquier otra suma que desde la fecha de presentación de la demanda llegare a ser embargada, aplicada al pago del crédito ejecutado o pagada por la Compañía Mundial de Seguros S. A. Igualmente, que se condene a pagarle todos los perjuicios patrimoniales causados con la expedición de la resolución demandada.
Las sumas anteriores serán indexadas desde la fecha de su causación hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia y sobre su valor histórico se liquidarán intereses legales durante el mismo periodo. Tercera. Condenar a la parte demandada al pago de las costas que se causen con el proceso. Cuarta. Disponer que sobre las condenas que se impongan en la sentencia, se causarán los intereses comerciales moratorios previstos en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, desde la ejecutoria del fallo hasta cuando se verifique su pago efectivo.
A los anteriores efectos, el demandante invocó como violados los artículos 6.°, 29, 123 y 228 de la Constitución; 829.4 del Estatuto Tributario (ET); 2.° del CCA, 5.° de la Ley 1066 de 2006, 170.2 del CPC y 2.° del Decreto 4473 de 2006. El concepto de violación planteado se resume así: En junio de 2004, la SIC inició investigación sancionadora en contra de Redeban y Credibanco por, presuntamente, haber celebrado acuerdos contrarios a la libre competencia, consistentes en la fijación de una comisión a cargo de los establecimientos de comercio por ventas con tarjetas debito y crédito.
A efectos de obtener la clausura de esa investigación, estas entidades, junto con los bancos asociados, entre estos, Megabanco S. A., ofrecieron a la superintendencia una garantía de cesación de la conducta, consistente en el compromiso de que, a partir del 01 de abril de 2005, la comisión sería fijada individualmente por cada banco, propuesta que fue aceptada por la SIC, mediante las resoluciones nros. 06816 y 06817, del 31 de marzo de 2005.
Para salvaguardar el cumplimiento del compromiso, la superintendencia exigió a los oferentes, la constitución de una póliza expedida por entidad aseguradora y, consecuentemente, finalizó la investigación adelantada. No obstante, el 29 de noviembre de 2006, Redeban, Credibanco y sus bancos asociados —menos Megabanco, porque había sido absorbido por el Banco de Bogotá, el 07 de noviembre de 2006—, le propusieron a la SIC modificar los compromisos adquiridos de acuerdo con una nueva oferta de garantías para cesar las conductas investigadas, modificaciones que fueron aceptadas a través de las resoluciones 33813 y 34402, del 11 y 14 de diciembre de 2006, respectivamente.
Puntualmente, para amparar el cumplimiento de las obligaciones a cargo de Credibanco y sus bancos asociados, la demandante emitió la Póliza de Seguro nro. A-0063562, del 20 de diciembre de 2006, con certificado de renovación nro. 6073095, del 11 de diciembre de 2007, donde el riesgo amparado era el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la Resolución nro. 33813, del 11 de diciembre de 2006, a través de la cual la SIC modificó la Resolución 06817, del 31 de marzo de 2005, que inicialmente había fijado las obligaciones a cargo de las afianzadas.
Agregó que, con miras a determinar la procedencia del incumplimiento de las obligaciones contraídas, la SIC le solicitó explicaciones al Banco de Bogotá, en relación con el cumplimiento de estas, pero nunca se refirió a la extinta Megabanco. Finalmente, a través de la Resolución 029497, del 19 de agosto de 2008, esta superintendencia declaró el incumplimiento de los compromisos adquiridos por Credibanco y sus asociados y, en consecuencia, ordenó hacer efectivas las pólizas por los montos asegurados, acto que fue confirmado por la Resolución nro. 46791, del 15 de septiembre de 2009, tras resolver el recurso de reposición interpuesto por el Banco de Bogotá. En relación con la Póliza de Cumplimiento nro.
A-0063562, del 20 de diciembre de 2006, la demandante, en calidad de aseguradora de las obligaciones contraídas por Credibanco y sus bancos asociados, pagó los montos asegurados, de acuerdo con los actos que declararon el incumplimiento. Sin embargo, se abstuvo de pagar el monto asegurado por Megabanco S. A., dado que esa entidad no hizo parte de las entidades bancarias que asumieron los nuevos compromisos para evitar la continuación de la investigación adelantada por la SIC, así como tampoco de las entidades que identificó el acto que declaró el incumplimiento.
A pesar de ello, aseveró que con base en los actos administrativos que declararon el incumplimiento, la SIC expidió el Mandamiento de Pago nro. 36949, del 13 de julio de 2011, a través del cual pretende cobrar el monto que fue asegurado a favor de Megabanco S. A. Advirtió que, en los actos que sirven de fundamento al cobro que se adelanta (i. e. las resoluciones nros. 29497, del 19 de agosto de 2008 y 46791, del 15 de septiembre de 2009) no se declaró la ocurrencia del riesgo asegurable a Megabanco, a diferencia de otras entidades que también fueron fusionadas, como es el caso de Granbanco, por lo que, en su criterio, no acaeció el siniestro asegurado respecto de aquella entidad.
Por lo tanto, se configuró la excepción de falta de título al no existir una obligación clara y expresa, respecto de Megabanco. En apoyo de lo anterior, explicó que Megabanco no pudo incumplir las obligaciones aducidas en las referidas resoluciones, dado que no suscribió la oferta de modificación que las originó, pues ya había desaparecido como persona jurídica con ocasión de la fusión por absorción con el Banco de Bogotá. Por esa razón, la superintendencia no podía declarar su incumplimiento.
Por otro lado, aseguró que la demandada vulneró su debido proceso, porque inició el proceso de cobro coactivo, a pesar de que Credibanco y el Banco de Bogotá habían iniciado sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que declararon el incumplimiento y que sirvieron de título para el mandamiento de pago, lo cual, configuró las excepciones de falta de ejecutoria del título ejecutivo e interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (artículos 831.3 y 831.5 ET).
Contestación de la demanda La SIC se opuso a las pretensiones de la demanda (ff. 55 a 62), para lo cual: Planteó que, para el momento de la expedición de la Resolución nro. 29497, del 19 de agosto de 2008, que declaró el incumplimiento de los compromisos asumidos por Credibanco y sus bancos asociados, el Banco de Bogotá era responsable por las obligaciones que habían sido afianzadas a Megabanco, teniendo en cuenta la fusión por absorción (artículo 178 del C de Co).
Al efecto señaló que, conforme al artículo 60 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las garantías otorgadas por entidades disueltas se entenderán otorgadas por la entidad absorbente sin necesidad de previo reconocimiento, de ahí que en los actos administrativos que sirvieron de título ejecutivo solo se hiciera referencia al Banco de Bogotá. En ese sentido, estimó que sí había título ejecutivo respecto de las obligaciones que fueron inicialmente asumidas por Megabanco y que subsistieron a cargo del Banco de Bogotá. En relación con las excepciones de falta de ejecutoria del título e interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que sirvieron de título ejecutivo, advirtió que, el artículo 829 del ET regula únicamente la ejecutoria de los actos administrativos de contenido tributario, mientras que, en el sub lite, los actos que se ejecutan no tienen esa naturaleza, de manera que su fuerza ejecutoria se rige por los artículos 62, 64 y 66 del CCA.
Por ello, los actos administrativos que conforman el título cobran fuerza ejecutoria siempre que se cumplan las condiciones previstas en el artículo 62 citado, con independencia de si son demandados o no, contrario a lo que sucede con los títulos ejecutivos de esencia tributaria. Sentencia apelada El tribunal declaró la nulidad del acto demandado y negó la pretensión relacionada con el reconocimiento de perjuicios patrimoniales (ff. 148 a 182), con base en las siguientes consideraciones: En primer lugar, consideró que los argumentos que la demandante empleó para proponer la excepción de falta de título ejecutivo están dirigidos a cuestionar la legalidad de los actos que sirvieron de título ejecutivo, por lo que el presente proceso no era el escenario idóneo para analizar si los actos ejecutados en el proceso de cobro aquí debatido se expidieron conforme a derecho.
Para ello, enfatizó que Credibanco y Banco de Bogotá promovieron la respectiva demanda contra los actos que conforman el título de la obligación y será allí donde se podrá plantear cargos relacionados con la conformidad del título. Sin perjuicio de lo anterior, explicó que, de conformidad con el artículo 5.° de la Ley 1066 de 2006, los procesos de jurisdicción coactiva adelantados por la SIC se rigen, en su integridad, por las normas del Estatuto Tributario.
Así, estimó que la demanda promovida contra los actos que sirvieron de título ejecutivo en el presente proceso de cobro coactivo afectó su fuerza ejecutoria (artículo 829.4 ibidem), lo que impedía adelantar el cobro de la obligación allí determinada. En ese entendido, concluyó que, además de suspender el proceso de cobro coactivo, la Administración debió abstenerse de aplicar los títulos de depósitos judiciales pues son órdenes excluyentes entre sí. En consecuencia, ordenó a la demandada devolver a la actora esas sumas, debidamente actualizada.
Por último, negó el reconocimiento de perjuicios patrimoniales, en tanto que no se acreditaron, además de que la práctica de las medidas cautelares estaba legitimada dentro del procedimiento de cobro coactivo. Se abstuvo de condenar en costas. Recursos de apelación La demandante apeló el ordinal segundo de la sentencia del a quo (ff. 186 a 189), en los siguientes términos: Censuró el hecho de que el tribunal no haya estudiado, de fondo, el cargo de nulidad relacionado con la inexistencia del título ejecutivo, pues, para la apelante, no es cierto que esté discutiendo la legalidad de las resoluciones que sirvieron de título ejecutivo al cobro coactivo, sino, que su argumento se refiere a que esos actos no constituyen un título ejecutivo por carecer de claridad y del requisito de ser expreso en relación con el valor asegurado a Megabanco, dado que no la incluyeron en sus considerandos ni en la parte resolutiva; además, porque, en todo caso, ese banco no existía para cuando se suscribieron las modificaciones a las garantías amparadas por la demandante y mucho menos al momento en que se expidió el acto que declaró el incumplimiento.
Por ello, solicitó que esta corporación declarara probada la excepción de falta de título ejecutivo y, adicionara al restablecimiento del derecho, la terminación del proceso de cobro coactivo tramitado en su contra. Por su parte, la demandada apeló para que se revocara la sentencia de primer grado, para lo cual (ff. 191 a 202): Reiteró los argumentos de la contestación de la demanda relacionados con la falta de ejecutoria del título, en el sentido de indicar que se debe aplicar la regla de ejecutoria prevista en el CCA y no la del ET.
En ese escenario, planteó que solo la suspensión provisional o la anulación judicial de los actos afectarían la ejecutoria del título objeto del cobro. Adicionalmente, reafirmó que los actos administrativos que sirvieron de título no hicieron alusión a Megabanco S. A., por cuanto esa entidad bancaria fue absorbida por el Banco de Bogotá, a través de la fusión del 07 de noviembre de 2006, de manera que esta última adquirió, de pleno derecho, las obligaciones a cargo de la fusionada antes de perder su personería jurídica.
Por ello, aseguró que no fue necesario declarar el incumplimiento, expresamente, respecto de Megabanco pues, en efecto, ya no existía jurídicamente. Alegatos de conclusión La demandada reiteró sus argumentos de apelación (ff. 374 a 383), mientras que la demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- La Sala juzga la legalidad de los actos administrativos enjuiciados, atendiendo a los precisos cargos de apelación formulados por las partes contra la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de falta de ejecutoria del título, ordenó la suspensión del proceso de cobro coactivo, la devolución de los títulos de depósito judicial imputados a la obligación y negó las demás pretensiones de la demanda. 1.1- En primer lugar, la demandante apeló la decisión del a quo para que se estudiara de fondo y se declarara probada la excepción de falta de título ejecutivo, habida cuenta de que ese cargo de nulidad no estaba dirigido a cuestionar la legalidad de los actos que sirvieron de título ejecutivo, sino advertir que estos incumplían con el requisito de contener una obligación clara y expresa en relación con la afianzada Megabanco S. A., motivo por el cual no era posible hacer efectiva la póliza en el 100 % del valor asegurado, en razón a que el siniestro no se configuró respecto de Megabanco S. A., porque, de un lado, esta entidad bancaria no suscribió los nuevos compromisos que sí asumieron Credibanco y sus asociados, y de otro, porque, para cuando se configuró el siniestro, tal banco no existía como persona jurídica.
Sin perjuicio de lo anterior, señaló que, la idoneidad del título requería, además, que en su parte considerativa y dispositiva se hiciera mención expresa acerca del supuesto incumplimiento de las obligaciones asumidas por Megabanco. 1.2- En el otro extremo, la demandada apeló para que se revocara la decisión de primer grado, pues las resoluciones nros. 029497, del 19 de agosto de 2008, y 46791, del 15 de septiembre de 2009, estaban ejecutoriadas al tenor del artículo 66 del CCA.
De hecho, la apelante advierte que dicha ejecutoria se afectaría en el evento de que la jurisdicción contencioso-administrativa decretara la suspensión provisional o anulara plenamente los actos que conforman el título, pero como ello no había ocurrido podía adelantarse el cobro. Aun cuando el tribunal no accedió a declarar probada la excepción de falta de título, insistió en que no era necesario aludir, expresamente, a Megabanco S. A. en las señaladas resoluciones, en la medida en que se hizo referencia al Banco de Bogotá, entidad absorbente de aquella. 2- De acuerdo con los extremos de la litis planteada, como primera medida se abordará el cargo relacionado con la falta de título sobre el cual el tribunal se abstuvo de estudiarlo de fondo, a pesar de que su eventual prosperidad lo hubiese relevado del análisis de los demás conceptos de anulación. En caso de que se corrobore la falta de título en los términos aducidos por la apelante, la Sala se relevará de pronunciarse sobre las excepciones de falta de ejecutoria e interposición de demanda contra el título que es objeto de apelación por parte de la demandada.
Así, esta Judicatura verificará si, como lo sostuvo el a quo, la falta de título corresponde a un debate contra la legalidad del título, lo cual sería impropio en un juicio contra los actos que adelantan el cobro coactivo. O, como lo asegura la parte actora, se trata de un cuestionamiento contra los requisitos de contener una obligación expresa y clara frente a las obligaciones de la sociedad extinta de Megabanco. 2.1- Agrega la apelante que en el supuesto de que la SIC haya omitido declarar el acaecimiento del riesgo amparado a favor de dicha entidad financiera y garantizado en la Póliza de Seguro nro.
A0063562, del 20 de diciembre de 2006, la cual fue renovada, el título no serviría para ejercitar el cobro pretendido en los actos demandados. Pues bien, a diferencia de lo considerado en la sentencia de primera instancia, este reproche no tiene la vocación de atacar el acto que conforma el título, sino la idoneidad de este para servir al cobro de la deuda allí establecida, por eso le asiste razón a la demandante al oponerse a la decisión del tribunal que se abstuvo de resolver de fondo el planteamiento del medio exceptivo. 2.2- Para la época en que se surtió el procedimiento de cobro coactivo contra la demandante, regía el artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006 —que extendió las facultades de cobro coactivo del artículo 112 de la Ley 6 de 1992 y precisó las normas que regía dicho procedimiento—, según el cual, las entidades que debían recaudar rentas o caudales públicos debían tramitar el cobro coactivo con base en las normas que para esos efectos señala el Estatuto Tributario (ET).
El artículo 828 de este estatuto, prevé que prestan mérito ejecutivo las «garantías», ofrecidas a favor del Estado para afianzar obligaciones, «a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas». De acuerdo con el ámbito de aplicación del Código Contencioso Administrativo (artículo 1.º), un acto administrativo constituye título ejecutivo cuando contiene una obligación clara, expresa y exigible (artículo 68 del CCA).
La obligación es clara cuando encierra todos los elementos de la relación jurídica, i. e. los sujetos, el concepto y la naturaleza de la deuda; es expresa cuando contiene una suma líquida de dinero a cobrar, debidamente determinada y expresada en un valor exacto (para las obligaciones de dar), y es exigible cuando su cumplimiento no está sometido al cumplimiento de un plazo o condición (sentencia del 05 de junio de 2014, exp. 19664, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez). 2.3- Teniendo en cuenta lo anterior, la sustentación de la excepción de falta de título frente Megabanco, que propuso la actora, exige que la Sala retrotraiga el análisis de la actuación administrativa que dio origen al acto que contiene la obligación ejecutada, a fin de establecer su configuración. Para ese propósito, se destaca que: i) En el año 2004, por cuenta de una queja formulada por un tercero, la SIC abrió investigación en contra de Credibanco y Redebán, y sus bancos asociados, porque, al parecer, violaban el régimen de competencia libre y leal en el tratamiento de cobros de comisiones que eran pagadas por ciertos establecimientos de comercio en las ventas con tarjetas débito y crédito (ff. 138 a 144 caa1).
En acogimiento de las prerrogativas del Decreto 2153 de 1992 y normas concordantes, Credibanco y sus asociados presentaron un escrito denominado «Ofrecimiento de garantías», correspondiente a una serie de compromisos en los que procuraban regularizar la conducta presuntamente infractora a cambio de que se clausurara la investigación adelantada, lo cual era una forma anormal de terminación de las investigaciones adelantadas por esa superintendencia. Esos compromisos fueron suscritos por Credibanco y sus bancos asociados, incluidas las entidades financieras Megabanco y Banco de Bogotá; a pesar de que se desconoce la fecha exacta de la radicación del escrito, el acto administrativo que aceptó dicho ofrecimiento fue expedido el 31 de marzo de 2005 (Resolución nro. 06817).
En vista de la aceptación de las garantías ofrecidas, el mencionado acto clausuró la investigación y ordenó la constitución de una póliza de cumplimiento con una aseguradora a favor de la superintendencia, por los montos allí discriminados. ii) En el curso del cumplimiento de esos compromisos y de la constitución de la póliza, la sociedad Banco de Bogotá absorbió a Megabanco S. A, a través de una fusión protocolizada en la Escritura Pública nro. 3690, del 07 de noviembre de 2006 (ff. 294 a 298 caa2). iii) Con posterioridad al proceso de fusión, el 29 de noviembre de 2006, Credibanco y sus bancos asociados solicitaron a la SIC la aceptación de una modificación de los compromisos ofrecidos y aceptados en la Resolución nro. 06817, del 31 de marzo de 2005, en consideración a que: «se presentaron inconvenientes relacionados con diferencias en la aplicación de los criterios objetivos y con la dificultad de suministrar, de manera uniforme, la estructura de costos por parte de los bancos, que por lo demás carecen de normas contables especiales para facilitar el recaudo de esta información» (f. 74 caa1).
La modificación al ofrecimiento de garantías fue suscrita por Banco de Bogotá S. A. y no aparece como firmante la sociedad Megabanco, como quiera que para ese momento la personalidad jurídica de esta ya había sido disuelta, producto de la fusión por absorción. Además, se precisa que tales compromisos que se asumirían se realizarían hacia futuro, de ahí que las comisiones que se comprometían a cobrar a los respectivos establecimientos de comercio se llevaría a cabo por parte de Banco de Bogotá, que no por la sociedad absorbida. iv) A raíz del escrito de modificación, la SIC expidió la Resolución nro. 33813, del 11 de diciembre de 2006, donde aceptó los cambios propuestos por Credibanco y sus bancos asociados, para lo cual ordenó modificar la póliza de seguro atendiendo a los montos que debían asegurarse (f. 155 caa1).
Al efecto, reposa en el expediente la Póliza de Cumplimiento nro. A00633562, expedida el 20 de diciembre de 2006, cuyo amparo se retrotraía desde el 11 de diciembre de 2006 hasta el 11 de diciembre de 2007. Allí se identificaban los tomadores y afianzados y, en lo pertinente, la Sala verifica que tanto Banco de Bogotá como Megabanco constaban como tomadoras y afianzadas y que dicho seguro amparaba el siguiente riesgo (f. 179 caa1): Garantizar el cumplimiento por parte de los tomadores/afianzados de la presente póliza, hasta por los valores asegurados definidos más adelante, de las obligaciones asumidas según las comunicaciones dirigidas al señor superintendente de industria y comercio, doctor Jairo Rubio Escobar, con número de radicación 03-110924-00627-0039 29 de noviembre de 2006 (comunicación fechada el 21 de 2006) y rad. 03- 110924-00651-0039 del 11 diciembre de 2006 (comunicación fechada el 6 de diciembre de 2006) y de la resolución de la Superintendencia de Industria y Comercio número 33813 del 11 de diciembre, por la cual se modifican las garantías aceptadas en la Resolución 06817 de 2005.
A continuación, la póliza discrimina los montos que se aseguran por las obligaciones asumidas por parte de cada una de las entidades que hacían parte de Credibanco, incluyendo tanto a Megabanco, como a Banco de Bogotá, (f. ibidem). Las condiciones generales que acompañan el contrato de seguro establecían que se entendería causado el siniestro cuando fuera proferido el acto administrativo que declarara el incumplimiento que amparaba dicha póliza, por causas imputables a la persona obligada al cumplimiento de las disposiciones legales (f. 182 caa1). 2.4- De los hechos descritos, esta Judicatura destaca que el acto que declara las obligaciones que se consideraron incumplidas se establecieron en la Resolución nro. 33813, del 11 de diciembre de 2006, que, entre otras cosas, aceptó las modificaciones a los compromisos asumidos previamente por Credibanco y sus bancos asociados.
Estas modificaciones se propusieron por las entidades investigadas, pero no fue suscrita por Megabanco, pues con anterioridad a ese escrito, que data del 29 de noviembre de 2006, Banco de Bogotá absorbió al susodicho banco, por lo que los compromisos que se pretendieron asumir hacia futuro serían ejecutados por Banco de Bogotá, dado que la personalidad jurídica de Megabanco se disolvió con la mentada fusión por absorción. Teniendo en cuenta esto, a pesar de que la póliza de cumplimiento menciona a Megabanco como tomadora y afianzada, esa situación no desdibuja el hecho de que tal banco era inexistente para el momento en que se extendió dicho seguro —el cual se expidió el 20 de diciembre de 2006—, así que, al margen de la suerte del contrato de seguro (ff. 185 a 187 caa2), en lo que interesa al caso de estudio, el título que configuraba el riesgo asegurado era el que debía declarar el incumplimiento de quienes, en efecto, incurrieron en tal hecho infractor, además de que en ese acto se responsabilizó individualmente a los bancos que contravinieron los compromisos, dentro de los cuales no se mencionó a Megabanco expresamente.
Por las anteriores razones, la Sala constata que a través de la Resolución nro. 029497, del 19 de agosto de 2008, la demandada declaró el incumplimiento de los compromisos asumidos por Credibanco y las entidades financieras asociadas, de acuerdo con los lineamientos establecidos en las resoluciones nros. 6817, del 31 de marzo de 2005, y 33813, del 11 de diciembre de 2006 (ff. 3 a 9 caa1).
Ese acto, al discriminar los bancos asociados que incumplieron los acuerdos, no identificó a Megabanco, pero sí a Banco de Bogotá, sin que se hiciese ninguna referencia a que este absorbió a aquel establecimiento de crédito, o que Megabanco hubiese faltado a los compromisos adquiridos con la SIC. Asimismo, el artículo sexto declaró la ocurrencia del riesgo asegurado por la póliza de seguro ya referida y el artículo octavo[2] ordenó hacerla efectiva (ff. 7 y 8 caa1).
De esta forma, el mandamiento de pago cuyas excepciones se discuten en este proceso ejecutó un título ejecutivo que, como se ha demostrado, no establece ningún incumplimiento de parte de Megabanco, según consta en los artículos primero y segundo de la Resolución nro. 029497, del 19 de agosto de 2008, y tampoco en el artículo sexto del mismo acto la incluyó como un banco respecto del cual se originara la ocurrencia del riesgo asegurado en la Póliza nro.
A0063562, con certificado de renovación nro. 6073095, pues expresamente indica que la misma se dio por la falta de los compromisos de Credibanco y sus bancos asociados «relacionados en el artículo segundo» de la misma resolución. La Sala no comparte el argumento de la demandada relacionado con que el título para el cobro coactivo adquirió certeza a través de la interpretación de la letra a), ordinal 3.º, del artículo 60 del EOF, que supone que el Banco de Bogotá es sucesor por ministerio de la ley de las obligaciones asumidas por Megabanco ante la SIC, puesto que siendo que los compromisos asumidos y aceptados en la Resolución nro. 33813, del 11 de diciembre de 2006 serían hacia futuro, es lo cierto que para el momento en que se modificaron los compromisos y para cuando el acto los aceptó, ya no existía Megabanco, así que quien incumplió lo acordado fue Banco de Bogotá y ello lo ratifica el acto administrativo de naturaleza sancionadora que conforma el título de la obligación, pues no existe título claro ni expreso frente a Megabanco, de manera que no se configuró el riesgo asegurado que da lugar a hacer efectiva la póliza de seguros en lo que respecta a la entidad que desapareció. De acuerdo con lo analizado, la Resolución nro. 029497, del 19 de agosto de 2008, modificada por la Resolución nro. 46791 del 15 de septiembre de 2009, que sirve al título del cobro cuestionado, incumple los requisitos de claridad y de contener una obligación expresa frente a esa sociedad inexistente.
Prospera el cargo de apelación de la demandante. 3- Comoquiera que prospera el presente cargo, la Sala modificará los ordinales primero y segundo de la sentencia apelada con el objeto de confirmar la nulidad del acto demandado, pero por las razones expuestas en esta sentencia, y como restablecimiento del derecho, se declarará probada la excepción de falta de título ejecutivo lo que conlleva a la orden de que se termine el procedimiento de cobro coactivo y se devuelvan las sumas que habían sido embargadas (ff. 232 y 233 caa2) y que se desembolsaron para ser imputadas a la deuda, conforme al Auto nro. 12789, del 10 de mayo de 2012 (ff. 463 a 465 caa3); valores que serán ajustados según el inciso cuarto del artículo 187 del CPACA.
La sentencia se cumplirá en los términos del artículo 192 ibidem, so pena de que se causen los intereses moratorios allí previstos. En lo demás, se confirmará el fallo impugnado. 4- Finalmente, teniendo en cuenta que el ordinal 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que «habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación», la Sala no condenará en costas en esta instancia, pues en el plenario no existe prueba de su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1- Modificar los ordinales primero y segundo de la sentencia apelada.
En su lugar: Primero. Declarar la nulidad de la Resolución nro. 61118, del 31 de octubre de 2011, por medio de la cual la Superintendencia de Industria y Comercio resuelve una excepción contra el mandamiento de pago expedido en contra de la Compañía Mundial de Seguros S. A., conforme a lo expuesto en la parte motiva de la sentencia de segunda instancia. Segundo. A título de restablecimiento del derecho, declarar probada la excepción de falta de título ejecutivo y, en consecuencia, declarar la terminación del proceso de cobro coactivo y ordenar a la Superintendencia de Industria y Comercio devolver a la sociedad Compañía Mundial de Seguros S. A. las sumas que fueron objeto de embargo (ff. 232 y 233 caa2) y aplicadas a la obligación ejecutada coactivamente a título de pago, conforme al Auto nro. 12789, del 10 de mayo de 2012 (ff. 463 a 465 caa3), monto que se ajustará de acuerdo con el inciso cuarto del artículo 187 del CPACA.
La sentencia se deberá cumplir en los términos del artículo 192 ibidem, so pena de que se causen los intereses moratorios allí establecidos. 2- En lo demás, confirmar la decisión de primera instancia. 3- Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] A través de la Resolución 46791 de 2009, la SIC aclaró el ordinal octavo de la parte resolutiva de la Resolución nro. 029497, del 19 de agosto de 2008, dado que el acto inicialmente identificó de forma incorrecta la póliza nro. 51684, la cual correspondía realmente a la nro.
A0063562 (ff. 10 a 13 ca1). [2] Aclarado por el artículo cuarto de la Resolución 46791, del 15 de septiembre de 2009, en el sentido de corregir el número de la póliza y del certificado de renovación (f. 13 caa1).