GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN ACCIÓN POPULAR / INCIDENTE DE DESACATO / REVOCA SANCIÓN POR INCUMPLIMIENTO DE SENTENCIA – Debido a que los sujetos pasivos del desacato ya no ejercen los cargos sobre los cuales recae el incumplimiento Recuerda la Sala que el objetivo del desacato no es el de imponer una sanción, sino el de lograr el restablecimiento del derecho vulnerado, para lo cual corresponde verificar no solo si la orden fue cumplida, sino, en el evento de un incumplimiento total o parcial, las razones que lo motivaron, con lo cual el juez encargado del incidente de desacato en acción popular, en uso de sus potestades, podrá desplegar las actuaciones necesarias y pertinentes para lograr la ejecución efectiva de la orden impartidas, sin desmedro de la protección concedida en virtud del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.
(…) Así las cosas, y teniendo en cuenta que los señores [H.A.G.W.] y [F.L.Z.B.], no ostentan en la actualidad los cargos de Alcalde del municipio de Popayán y Secretario de Planeación de dicho ente territorial, para la Sala es claro que dichas personas no pueden ser sujetos pasivos de la sanción interpuesta inicialmente por el a quo, en tanto que se encuentran imposibilitados para dar cumplimiento a las sentencias proferidas dentro del proceso que nos ocupa.
Lo anterior, en razón a que la ejecución de las órdenes judiciales incumplidas se encuentra directamente relacionada con la investidura del cargo que ocupaban los sancionados al momento de aperturarse el incidente de desacato. (…) Por tal razón, la Sala dispondrá revocar la providencia de 3 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, en tanto sancionó a los señores[H.A.G.W.] y [F.L.Z.B.], para, en su lugar, disponer que se inicie un nuevo incidente de desacato en contra de los señores [J.C.L.C.], en su calidad de Alcalde del municipio de Popayán, y [J.V.C.], en su calidad de Secretaria de Planeación municipal, o de quienes hagan sus veces, con miras a lograr el cumplimiento de las sentencias de primera y segunda instancia, proferidas dentro de la acción popular de la referencia. FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D. C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 19001-23-31-000-2005-00416-02(AP) Actor: JULIÁN IGNACIO LONDOÑO CABEZAS Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE POPAYÁN La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto de la providencia de 3 de diciembre de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cauca declaró que los señores Héctor Andrés Gil Walteros, en su calidad de Alcalde encargado del municipio de Popayán, y Francisco León Zúñiga Bolívar, en su calidad de secretario de planeación municipal, incurrieron en desacato a las órdenes judiciales contenidas en la sentencia de 22 de septiembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, y confirmada mediante sentencia de 29 de julio de 2010, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES I.1. Los ciudadanos Julián Ignacio Londoño Cabezas y Luis José Arias Vallejo, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, promovieron demanda de acción popular en contra del municipio de Popayán, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la defensa del patrimonio cultural de la Nación y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, los cuales estimaron vulnerados por el incumplimiento de la obligación a cargo del demandado, consistente en elaborar un Plan de Protección Especial que permitiera restaurar y determinar los posibles usos y el desarrollo futuro del bien denominado Casa Histórica del Sabio Caldas y el Poeta Soldado Julio Arboleda, declarada como bien de Interés Cultural por el municipio de Popayán, mediante el Decreto No. 240 de 5 de diciembre de 2003[1].
I.2. El conflicto en cuestión fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Cauca, autoridad judicial que mediante sentencia de 22 de septiembre de 2005 dispuso lo siguiente: “[…]
PRIMERO: Ordénase al MUNICIPIO DE POPAYÁN para que, a través de la dependencia correspondiente, en un término de cuatro meses contados a partir de la ejecutoria de este fallo, adelante la elaboración del Plan Especial de Protección para la Casa Histórica del Sabio Caldas y del Poeta Soldado Julio Arboleda ubicada en la Carrera 3 No. 29 – 562, Los Tejares de Popayán, declara como bien de interés cultural mediante Decreto No. 240 de diciembre de 2003, tal y como está previsto en la Ley 397 de 1997 y que permite estructurar su restauración, sus posibles usos y su desarrollo futuro.
SEGUNDO: La ejecución del Plan debe llevarse a cabo en un término de 6 meses contados a partir de la elaboración del Plan Especial de Protección por parte del Municipio de Popayán.
TERCERO: El Municipio de Popayán deberá establecer en el respectivo presupuesto una apropiación destinada para el desarrollo y la ejecución del Plan.
CUARTO: Una vez ejecutoriada esta providencia El Municipio de Popayán deberá pagar al actor la suma equivalente a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales […][2]”. I.3. La decisión judicial de primera instancia fue apelada por el municipio de Popayán. Impugnación que fue resuelta por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia de 29 de julio de 2010, en la cual se decidió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: MODIFÍCASE el numeral 4º de la sentencia apelada, esto es, la de 22 de septiembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, el cual quedará así: Cuarto: Una vez ejecutoriada esta providencia, El Municipio de Popayán deberá pagar a los actores la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales, por concepto de incentivo económico.
SEGUNDO: CONFÍRMASE en lo demás la providencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva […]”. I.4. La parte actora, mediante memorial 22 de mayo de 2018[3], solicitó la apertura del incidente de desacato en contra de las autoridades demandadas, con ocasión del presunto incumplimiento, por parte de dichas autoridades, a las órdenes judiciales contenidas en las sentencias de primera y segunda instancia proferidas dentro de la acción popular de la referencia. II.
LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal Administrativo del Cauca, a través de auto de 3 de diciembre de 2019[4], resolvió el incidente de desacato promovido por la parte actora. Providencia en la que se dispuso: “[…] PRIMERO.- RECHAZAR por extemporánea la solicitud de aclaración de la sentencia del 22 de septiembre de 2005. SEGUNDO.- SANCIONAR al señor HECTOR ANDRES GIL WALTEROS identificado con cedula de ciudadanía (…) en su calidad de alcalde encargado y al señor FRANCISCO LEÓN ZUÑIGA BOLIVAR identificado con cédula de ciudadanía (…) en su calidad de Secretario de Planeación, con multa de tres (03) salarios mínimos mensuales legales vigentes a cada uno que deberán consignar dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, a favor del Consejo Superior de la Judicatura, en la cuenta DTN MULTAS Y RENDIMIENTOS 3-0820-000640-3 del Banco Agrario, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. TERCERO.- ORDENAR al alcalde municipal y al secretario de planeación municipal de Popayán, que en colaboración con el Personero delegado en asuntos administrativos, que en el plazo de treinta (30) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, realicen el estudio jurídico y económico, para que el municipio adquiera el inmueble denominado "casa histórica de los Tejare o del Sabio Caldas" localizado en la carrera 30 NO 29-562, zona urbana municipio de Popayán. CUARTO.- En el evento en que no sea viable la adquisición del mencionado inmueble de interés cultural por el municipio de Popayán y en cumplimiento de las sentencias de primera y segunda instancia el municipio deba asumir los costos de reparación y mantenimiento del inmueble, SE ORDENA que en dicho estudio se determine las obligaciones que les corresponde a los propietarios particulares del inmueble, sin que implique el asumir la totalidad de los costos.
Deberán aportar la relación de las obras y cronograma de ejecución. QUINTO.- El alcalde municipal de Popayán y el Secretario de Planeación Municipal, deberán informar al despacho del Magistrado Sustanciador del cumplimiento de lo ordenado en esta providencia y en los fallos de primera y segunda instancia proferidos dentro de la presente acción Popular.
SEXTO. - Remitir copia de las providencias al Director de la DESAJ, para lo de su cargo. SÉPTIMO.- Consúltese la anterior medida ante el Honorable Consejo de Estado. Remítase el expediente. OCTAVO.- Comuníquese la presente decisión a las partes, por el medio más expedito […]. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA De manera previa a la decisión que ha de tomarse, la Sala estima pertinente pronunciarse respecto de los siguientes aspectos: i) la competencia para conocer de la consulta de la sanción por desacato; ii) la regulación del incidente de desacato en la acción popular; iii) la responsabilidad objetiva del obligado a dar cumplimiento de la orden judicial; iv) la responsabilidad subjetiva del obligado a dar cumplimiento de la orden judicial; para posteriormente dirimir v) el caso concreto.
III.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, esta Corporación resulta competente para conocer del grado jurisdiccional de consulta de la sanción por desacato impuesta a los señores Héctor Andrés GiI Walteros, en su calidad de Alcalde encargado del municipio de Popayán, y Francisco León Zúñiga Bolívar, en su calidad de Secretario de Planeación del municipio de Popayán; por haber desacatado las órdenes judiciales contenidas la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca en la sentencia de 21 de 22 de septiembre de 2005, confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante la sentencia de 29 de julio de 2010.
III.2. La regulación del incidente de desacato en la acción popular El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 establece: “[…] Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo […]”. De lo anterior se desprende que el desacato se concibe como ejercicio del poder disciplinario frente al incumplimiento de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y que este trae como consecuencia, la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable ante el superior jerárquico.
En esa misma línea, la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha precisado que el desacato «[…] busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios por cuya culpa se ha omitido el cumplimiento de la sentencia. Ahí sí juegan papel importante todos los elementos propios de un régimen sancionatorio, verbi gratia, los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etc.[5] […]».
En tal sentido el desacato, tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo cual cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración un componente subjetivo, en razón a que resulta necesario, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolo- de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia; además de demostrar la inobservancia de la orden.
No es suficiente para sancionar, entonces, que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. Una vez impuesta la sanción, ésta será consultada ante el superior, quien deberá verificar si resulta proporcionada y adecuada pues, se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de acatar, así sea de manera tardía, la orden del juez constitucional.
Así lo ha precisado la Jurisprudencia de la Sala[6] al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.
Es por ello que la Sala es del criterio de que al juez de la consulta le compete únicamente, revisar si la sanción decretada por el juez del desacato estuvo bien o mal impuesta, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si el funcionario renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial. Naturalmente si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, asociados a los grados y las modalidades de la culpa o de la negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, y por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. III.3.
La responsabilidad objetiva del obligado a dar cumplimiento de la orden judicial Para determinar si la imposición de la sanción por desacato se ajusta a la ley, en ejercicio de la potestad disciplinaria del juez de conocimiento, se debe encontrar acreditado el elemento objetivo, referente al incumplimiento del fallo, esto es, que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona encargada de ejecutarla al interior de la entidad responsable.
La jurisprudencia de la Sala, ha precisado que no es suficiente para sancionar, el que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.
En ese orden de ideas, para declarar en desacato (elemento objetivo), debe precisarse cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, a efectos de verificar si el destinatario de la orden la realizó de forma oportuna y completa. En resumen, el juez que decide la consulta debe, en primer lugar, comprobar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial, para adoptar medidas necesarias que aseguren el acatamiento de lo decidido, protegiendo el debido proceso del sancionado.
III.4. La responsabilidad subjetiva del obligado a dar cumplimiento de la orden judicial La Sección Segunda del Consejo de Estado, respecto de la responsabilidad subjetiva en sede de desacato, ha señalado lo siguiente: “[…] Igualmente, ha destacado esta Sala de Subsección en pronunciamientos anteriores[7], que el ámbito de acción del juez en el trámite incidental es definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, que le obliga a verificar: “(1) a quién estaba dirigida la orden;
(2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”[8], y en caso de existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada[9].
En ese sentido, a efecto de verificar la responsabilidad subjetiva del obligado a cumplir la orden (…), es necesario que esté debidamente individualizado }}}}}}}}}} }}(nombres y apellidos) para salvaguardar elementales principios del debido proceso, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se propende por sancionar un cargo, sino a la persona que lo ostenta.
Del mismo modo, es menester verificar que el fallo presuntamente insatisfecho haya sido notificado de forma efectiva al destinatario […]”[10]. III.5. El caso concreto En el presente asunto sería del caso estudiar si concurren los elementos objetivo y subjetivo, para efectos de analizar si se confirma o no la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Cauca a los señores Héctor Andrés Gil Walteros y Francisco León Zúñiga Bolívar.
Sin embargo, la Sala constató que los sancionados ya no ostentan los cargos de Alcalde del municipio de Popayán y de Secretario de Planeación, por cuanto el cargo de Alcalde municipal es ostentado por el señor Juan Carlos López Castrillón[11] y el cargo de Secretaria de Planeación es ostentado por la señora Jimena Velasco Chaves[12]. Recuerda la Sala que el objetivo del desacato no es el de imponer una sanción, sino el de lograr el restablecimiento del derecho vulnerado, para lo cual corresponde verificar no solo si la orden fue cumplida, sino, en el evento de un incumplimiento total o parcial, las razones que lo motivaron, con lo cual el juez encargado del incidente de desacato en acción popular, en uso de sus potestades, podrá desplegar las actuaciones necesarias y pertinentes para lograr la ejecución efectiva de la orden impartidas, sin desmedro de la protección concedida en virtud del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.
Así las cosas, y teniendo en cuenta que los señores Héctor Andrés Gil Walteros y Francisco León Zúñiga Bolívar, no ostentan en la actualidad los cargos de Alcalde del municipio de Popayán y Secretario de Planeación de dicho ente territorial, para la Sala es claro que dichas personas no pueden ser sujetos pasivos de la sanción interpuesta inicialmente por el a quo, en tanto que se encuentran imposibilitados para dar cumplimiento a las sentencias proferidas dentro del proceso que nos ocupa.
Lo anterior, en razón a que la ejecución de las órdenes judiciales incumplidas se encuentra directamente relacionada con la investidura del cargo que ocupaban los sancionados al momento de aperturarse el incidente de desacato. Por tal razón, la Sala dispondrá revocar la providencia de 3 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, en tanto sancionó a los señores Héctor Andrés Gil Walteros y Francisco León Zúñiga Bolívar, para, en su lugar, disponer que se inicie un nuevo incidente de desacato en contra de los señores Juan Carlos López Castrillón, en su calidad de Alcalde del municipio de Popayán, y Jimena Velasco Chaves, en su calidad de Secretaria de Planeación municipal, o de quienes hagan sus veces, con miras a lograr el cumplimiento de las sentencias de primera y segunda instancia, proferidas dentro de la acción popular de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto de 3 de diciembre 2019, a través del cual el Tribunal Administrativo del Cauca sancionó a los señores Héctor Andrés Gil Walteros, en su calidad de Alcalde encargado del municipio Popayán; y Francisco León Zúñiga Bolívar, en su calidad de Secretario de Planeación municipal, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Cauca que inicie el trámite del incidente de desacato en contra de los señores Juan Carlos López Castrillón, en su calidad de Alcalde del municipio de Popayán, y Jimena Velasco Chaves, en su calidad de Secretaria de Planeación municipal, o de quienes hagan sus veces. Conforme lo dispuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: En firme esta providencia DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P (15) – P (17). ----------------------- [1] Proferido por el municipio de Popayán. [2] Visible a folios 11 – 24 del expediente. [3] Folio 5 -7 del Cuaderno Principal No. 1. [4] Ibíd., folios 311 y ss. [5] Consejo de Estado, Auto de 23 de abril del 2009, C.P. Susana Buitrago Valencia, Radicación N°: 250002315000-2008-01087. [6] Ver entre otras, sentencia de 24 de noviembre de 2005, Expediente 2000- 3508, y sentencia de 10 de mayo de 2004, Expediente 2003-90007, con ponencia del Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [7] Radicado No: 25000-23-25-000-2012-00748-01, Actor: Jairo Rubiano Ayure, Accionado: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
Magistrado Ponente Dr. Luís Rafael Vergara Quintero. [8] Corte Constitucional, sentencia T-631 de 2008. [9] Ibídem. [10] Radicado No: 11001-03-15-000-2014-03252-02, Actor: Carlos Soto Vásquez en representación de Andrés Felipe Soto Gordillo, Accionado: Saludcoop EPS, Magistrado Ponente: Gabriel Valbuena Hernández. [11] La información anterior fue recuperada de la página Web: [12] La información anterior fue recuperada de la página Web: http://www.popayan.gov.co/ciudadanos/la-alcaldia/unidades-administrativas-e- instancias-de-gestion/secretaria-de-planeacion-municipal.