ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Niega ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Correspondería a la Sala estudiar los reparos presentados por el recurrente contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. No obstante, se observa que la demanda fue presentada luego de transcurrido el término de caducidad de la acción de controversias contractuales, que, según el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, era de 2 años, contado <<a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento>>.
Por tal razón, con fundamento en el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, se declarará probada de oficio esta excepción. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 170 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA El demandante aduce en los hechos de su demanda que el 22 de julio de 2005 el Municipio procedió a <<cancelar la oferta de compra inserta en el folio de matrícula inmobiliaria No. 01N-5043920>> y para acreditar lo anterior aportó como prueba un certificado de tradición y libertad del Lote en el que se advierte la anotación No. 5 del 22 de julio de 2005 que especifica <<CANCELACION PROVIDENCIA JUDICIAL OFERTA DE COMPRA>>.
El término de caducidad no puede contabilizarse desde cuando el Municipio comunicó a la oficina de registro la cancelación de la oferta, pues el incumplimiento del convenio, que es la fuente del perjuicio reclamado por la demandante, se produjo desde que el municipio le comunicó su decisión de no adquirir la propiedad del inmueble. Por el contrario, la inscripción de la oferta en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos tiene como propósito sacar el inmueble objeto de la compra del comercio, situación que cesa cuando se registra el oficio de cancelación. Si el demandado hubiese promovido una acción de reparación directa en la cual persiguiera el pago de los perjuicios sufridos por esta circunstancia (haber sacado el inmueble del comercio por determinado período de tiempo) la fecha de la cancelación en el registro se tendría en cuenta para contabilizar la caducidad de la acción. Pero es claro que su demanda no iba dirigida a reclamar dicho daño, sino los perjuicios sufridos por el incumplimiento de la obligación contractual de municipio de adquirir el inmueble, conforme con el planteamiento hecho en la demanda. […] [P]ara la Sala la fecha límite para interponer la acción contractual, promovida por la sociedad demandante era el 24 de julio de 2006, esto es, dentro de los dos años siguientes a la fecha en la que el Municipio le informó que no realizaría la adquisición para la ejecución del proyecto que había motivado la oferta.
La demandante interpuso la demanda el 3 de noviembre de 2006, casi 4 meses después de que se hubiera cumplido el término de caducidad de la acción. PROCESO DE ENAJENACIÓN VOLUNTARIA – Término para el acuerdo / INSCRIPCIÓN EN FOLIO DE MATRÍCULA INMOBILIARIA – No determina la posibilidad de que la entidad y el vendedor hayan llegado a un acuerdo El proceso de enajenación voluntaria previsto en la ley establece que las partes deben alcanzar un acuerdo en el término máximo de 30 días, contados desde la fecha en que se hace la oferta de compra.
Así, la revisión del avalúo que Palos Verde interpretó como una contraoferta de la entidad demandada, estaba sometida a un procedimiento reglado que conduce a la firma de un contrato de promesa de compraventa o a un proceso de expropiación. En consecuencia, no había espacio para inferencias sobre la suerte del negocio jurídico respecto del cual el demandante reclama el incumplimiento a partir del gravamen que se impone sobre el inmueble.
En efecto, la inscripción en folio de matrícula inmobiliaria no determina la posibilidad de que la entidad adquirente y el vendedor del inmueble lleguen a un acuerdo sobre el precio y la cosa, ni tampoco garantiza el cumplimiento de éste. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D. C., cinco (5) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2006-03654-01(48144) Actor: INVERSIONES PALOS VERDES LTDA. Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL Tema: Se revoca la sentencia de primera instancia al acreditarse que operó el fenómeno de la caducidad de la acción SENTENCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 26 de abril de 2013, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
En la sentencia apelada, se dispuso textualmente: <<PRIMERO. SE DECLARAN NO PROBADAS las excepciones, propuestas por la entidad demandada, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. SE DENIEGAN las súplicas de la demanda.
TERCERO. SIN CONDENA EN COSTAS a la parte demandante.
CUARTO. Ejecutoriada esa decisión, archívese el expediente.>> La Sala es competente para conocer del recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 181 del Código Contencioso Administrativo. I.- Antecedentes A.- Posición de la parte demandante 1.- El 3 de noviembre de 2006, la sociedad Inversiones Palos Verdes Ltda. (en adelante <<Palos Verdes>>) promovió acción contractual contra el Municipio de Medellín, con el fin de que se resolvieran las siguientes pretensiones: <<1.1.
El MUNICIPIO DE MEDELLÍN es administrativamente responsable de la totalidad de los perjuicios materiales ocasionados a la aquí demandante, la sociedad INVERSIONES PALOS VERDES LIMITADA, por motivo del incumplimiento del convenio contractual consistente en la formulación de una oferta de compra del primero a la segunda, que consta en comunicación fechada 29 de julio de 2003 y suscrita por el doctor LUIS PÉREZ GUTIÉRREZ, por ese entonces Alcalde de Medellín, para la adquisición del inmueble distinguido con la matrícula inmobiliaria No. 01N-5043920 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Medellín (Zona Norte), oferta que una vez mejorada fue aceptada incondicionalmente por INVERSIONES PALOS VERDES LIMITADA y muy posteriormente fue “cancelada” por el Municipio de Medellín, según oficio calendado el 22 de julio de 2005. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración, el MUNICIPIO DE MEDELLÍN deberá pagar a favor de la aquí demandante, INVERSIONES PALOS VERDES LIMITADA, las siguientes sumas de dinero por los conceptos que a renglón seguido se anotan 1.2.1.
Daño emergente. Inversiones realizadas hasta el 20 de mayo de 2004 en el proyecto constructivo “MIRADOR DE PALOS VERDES”(…) Inversiones realizadas que hasta mayo 20 de 2004 tienen un valor de DOSCIENTOS MILLONES DE PESOS ($200’000,000.oo) 1.2.2. Lucro Cesante. Utilidad Esperada: La utilidad total esperada de acuerdo con los estudios de factibilidad era a la fecha de iniciación del proyecto (enero 2002): TRESCIENTOS UN MILLONES CUATROCIENTOS DIECISIETE MIL QUINIENTOS CUARENTA PESOS ($301’.417.549.oo).>> (se resalta) 2.- Las pretensiones se fundaron, en síntesis, en las siguientes afirmaciones: 2.1.- En el inmueble ubicado en la carrera 45 con calle 66 de la ciudad de Medellín (en adelante el <<Lote>>), de propiedad de Palos Verdes, se desarrollaría un proyecto urbanístico.
El 15 de marzo de 2002 la demandante fue requerida por el Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Medellín para que suspendiera el proyecto de construcción porque el Lote se encontraba dentro de un área destinada para espacio público. 2.2.- Distintas dependencias de la demandada manifestaron interés en adquirir el Lote por la necesidad de desarrollar un proyecto vial.
En ese contexto, mediante Resolución No. 063 del 1° de abril de 2002, se declaró la situación de urgencia para adquisición de algunos inmuebles del sector, entre ellos el Lote de propiedad de la demandante. 2.3.- El 29 de julio de 2003, de acuerdo con avalúo practicado por la Subsecretaría de Catastro del Municipio de Medellín, la entidad demandada presentó oferta de compra a Palos Verdes sobre el Lote por valor de $233.981.300.
Dicha oferta fue inscrita el 5 de septiembre de 2003 en el folio de matrícula inmobiliaria del Lote. 2.4.- El 1° de octubre de 2003, Palos Verdes solicitó a la entidad demandada que incluyera en su oferta los gastos y utilidades del proyecto urbanístico que venía desarrollando. 2.5.- El 30 de abril de 2004, el Municipio admitió la revisión del avalúo y reconoció la suma de $276’488.000 lo que generó un incremento del valor ofrecido el 29 de julio de 2003 ($233’981.300) en la suma de $42’507.000. 2.6.- La anterior oferta fue aceptada por Palos Verdes el 20 de mayo de 2004 y, a partir de ese momento, suspendió la construcción de proyecto que venía ejecutando en el Lote. 2.7.- El 23 de julio de 2004, la Secretaria de Hacienda del Municipio de Medellín informó a Palos Verdes que el Lote no estaba incluido en el Nuevo Plan de Desarrollo de Medellín y, por ende, se debían buscar otras alternativas de adquisición del predio. 2.8.- El 22 de julio de 2005, la entidad demandada canceló la oferta de compra que se había inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria del Lote.
B.- Posición de la parte demandada 3.- El Municipio de Medellín señaló que con la Resolución 1035 del 29 de julio de 2003 inició el procedimiento de expropiación por vía administrativa y formuló oferta de compra. 4.- Que entre Palos Verdes y el Municipio de Medellín no existió ningún contrato. La Resolución 1035 de 2003 debe considerarse como un acto de mero trámite con el cual la administración municipal manifestó su voluntad de adquirir un inmueble mediante enajenación voluntaria directa. 5.- Fundó su defensa en las excepciones que denominó (i) <<Inexistencia del Convenio citado por el Demandante>>, (ii) <<Acción Inadecuada>>, (iii) <<Falta de Legitimación en la Causa por Activa>>, e (iv) <<Ineptitud Sustantiva de la Demanda por Falta de los Requisitos Formales>>.
C.- Sentencia recurrida 6.- Mediante la sentencia del 26 de abril de 2013 el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda porque que no se acreditó la existencia de un contrato estatal entre las partes del proceso. 7.- El Tribunal estudió las excepciones de naturaleza procesal (acción inadecuada, falta de legitimación en la causa por activa e ineptitud sustantiva de la demanda) y señaló que la sociedad demandante fundamentó sus pretensiones en <<la existencia previa de un convenio contractual>> respecto del cual alegaba el incumplimiento por parte del municipio demandado.
Por esa razón, argumentó que la acción procedente era la de controversias contractuales y, a partir de ello, desechó también las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa e ineptitud sustantiva de la demanda. Sobre las dos últimas, anotó precisamente que el estudio de fondo de la controversia apuntaba a determinar la existencia del contrato estatal mediante el estudio de la obligatoriedad de la oferta y la eficacia de la aceptación. 8.- Al estudiar el fondo del asunto, hizo referencia al proceso de expropiación y sus etapas, para luego desarrollar el régimen jurídico de la oferta.
Sobre el caso concreto, adujo que la demandada inició el proceso de expropiación y, hecha la oferta de compra, Palos Verdes no la aceptó, sino que formuló una contraoferta que el municipio de Medellín rechazó. Adicionalmente, el Tribunal desestimó que la revisión del avalúo del Lote por parte del Municipio de Medellín constituyera una nueva oferta y, por ende, lo que Palos Verdes adujo como <<aceptación>> en realidad no tuvo tal naturaleza. 9.- Al no haberse acreditado la existencia de un contrato estatal, el Tribunal prescindió del estudio del incumplimiento alegado por la sociedad demandante.
D. Recurso de apelación de la sociedad demandante 10.- La sociedad apelante solicitó la revocatoria de la sentencia del 26 de abril de 2013. 11.- Señaló que el Tribunal había hecho un análisis de la relación jurídica entre Palos Verdes y el Municipio de Medellín desde una perspectiva privatista como si fuera <<producto de una situación entre particulares>>, sin tener en cuenta que la relación jurídica derivada de la negociación para la adquisición de un inmueble exige una <<hermenéutica conforme al Estado Social y Democrático de Derecho>>.
Así que el estudio respectivo no debe estar supeditado únicamente a la existencia de la aceptación de la oferta porque en el proceso de negociación <<se realizaron actos administrativos que limitaron el uso y goce del derecho de dominio que ostentaba el particular>>. 12.- En este caso, la <<relación jurídica obligacional>> nace por la destinación de un inmueble para uso público que genera el deber del Municipio de Medellín de realizar una oferta para adquirir el bien.
Con la oferta, inicia el procedimiento administrativo de adquisición de inmueble, se genera la inscripción del acto en el respectivo folio de matrícula mobiliaria como medida cautelar, y el propietario tiene la certeza de que habrá una modificación del <<status jurídico>> pues si la enajenación voluntaria no prospera, habrá expropiación. Bajo estas consideraciones, el apelante agrega que se produce la limitación jurídica en el uso y goce de la propiedad una vez la administración presenta la oferta. 13.- Como resultado de su certeza, el propietario no continuó con el desarrollo constructivo del inmueble y es en ese momento cuando, de mala fe, la demandada no prosiguió con su oferta porque evidenció que el propietario había cesado el desarrollo del proyecto constructivo. 14.- Adicionalmente, el apelante señala que la demandada reconoció la aceptación, pero declinó la oferta por <<cuestiones administrativas>>, haciendo referencia a lo dicho en oficio del 23 de julio de 2004 sobre el Nuevo Plan de Desarrollo para Medellín. E.- El trámite de segunda instancia 15.- El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 23 de agosto de 2013.
El Municipio de Medellín presentó alegatos de conclusión extemporáneamente, mientras que la sociedad demandante guardó silencio. El Ministerio Público tampoco se pronunció en esta etapa procesal. II.- Consideraciones 16.- Correspondería a la Sala estudiar los reparos presentados por el recurrente contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
No obstante, se observa que la demanda fue presentada luego de transcurrido el término de caducidad de la acción de controversias contractuales, que, según el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, era de 2 años, contado <<a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento>>.
Por tal razón, con fundamento en el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, se declarará probada de oficio esta excepción. 17.- Lo anterior, teniendo en cuenta que la demandante promovió el proceso con el propósito de que se declarara <<administrativamente responsable de la totalidad de los perjuicios>> que se le ocasionaron por el <<incumplimiento del convenio contractual consistente en la formulación de una oferta de compra>>.
De acuerdo con la demanda, dicho convenio se perfeccionó porque la entidad demandada realizó una oferta de compra para la adquisición de un inmueble, la cual, luego del correspondiente proceso de valoración del bien y definición del precio, fue aceptada por Palos Verdes el 20 de mayo de 2004. 18.- Advierte la Sala que la parte actora promovió una acción de reparación directa el 19 de mayo de 2006 (Folio 166) que fue rechazada mediante providencia del 2 de octubre de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (Folio176), bajo la inferencia de que entre las partes de este proceso había existido una relación contractual.
Dicha decisión no fue impugnada por Palos Verdes, sino que más bien dicha sociedad procedió a presentar una nueva demanda por la vía de la acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo. 19.- Así las cosas, si lo que se pretende es la declaratoria del incumplimiento del convenio anterior, dicho incumplimiento se presentó cuando el Municipio le comunicó a Palos Verdes que no podría adquirir el predio en el marco del proyecto <<Intercambio Vial Palos Verdes>>.
Lo anterior lo hizo la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín mediante comunicación del 23 de julio de 2004[1], en la que le informó a la demandante: << Ante la manifestación escrita de aceptación de la oferta, se procedió a verificar la inclusión del proyecto dentro del Nuevo Plan de Desarrollo de Medellín, sin encontrar coincidencia alguna.
Esta situación obliga a buscar una alternativa para la adquisición del predio, puesto que el proyecto denominado “intercambio vial palos verdes” dentro del cual se estableció la necesidad de compra del predio, no existe como tal. Mientras tanto no es posible adelantar ninguna gestión que impulse el proceso, aunque existe la posibilidad de incluirlo dentro del proyecto “Metroplus”, para la cual si se tiene contemplada la adquisición de predios en el sector de la carrera 45 con la 66>> 20.- El demandante aduce en los hechos de su demanda que el 22 de julio de 2005 el Municipio procedió a <<cancelar la oferta de compra inserta en el folio de matrícula inmobiliaria No. 01N-5043920>> y para acreditar lo anterior aportó como prueba un certificado de tradición y libertad del Lote en el que se advierte la anotación No. 5 del 22 de julio de 2005 que especifica <<CANCELACION PROVIDENCIA JUDICIAL OFERTA DE COMPRA>>[2]. 21.- El término de caducidad no puede contabilizarse desde cuando el Municipio comunicó a la oficina de registro la cancelación de la oferta, pues el incumplimiento del convenio, que es la fuente del perjuicio reclamado por la demandante, se produjo desde que el municipio le comunicó su decisión de no adquirir la propiedad del inmueble.
Por el contrario, la inscripción de la oferta en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos tiene como propósito sacar el inmueble objeto de la compra del comercio, situación que cesa cuando se registra el oficio de cancelación. Si el demandado hubiese promovido una acción de reparación directa en la cual persiguiera el pago de los perjuicios sufridos por esta circunstancia (haber sacado el inmueble del comercio por determinado período de tiempo) la fecha de la cancelación en el registro se tendría en cuenta para contabilizar la caducidad de la acción. Pero es claro que su demanda no iba dirigida a reclamar dicho daño, sino los perjuicios sufridos por el incumplimiento de la obligación contractual de municipio de adquirir el inmueble, conforme con el planteamiento hecho en la demanda. 22.- El proceso de enajenación voluntaria previsto en la ley establece que las partes deben alcanzar un acuerdo en el término máximo de 30 días, contados desde la fecha en que se hace la oferta de compra[3].
Así, la revisión del avalúo que Palos Verde interpretó como una contraoferta de la entidad demandada, estaba sometida a un procedimiento reglado que conduce a la firma de un contrato de promesa de compraventa o a un proceso de expropiación. En consecuencia, no había espacio para inferencias sobre la suerte del negocio jurídico respecto del cual el demandante reclama el incumplimiento a partir del gravamen que se impone sobre el inmueble.
En efecto, la inscripción en folio de matrícula inmobiliaria no determina la posibilidad de que la entidad adquirente y el vendedor del inmueble lleguen a un acuerdo sobre el precio y la cosa, ni tampoco garantiza el cumplimiento de éste. 23.- Debe agregarse a lo anterior que el demandante inicialmente adujo como motivos de hecho o de derecho que sirvieron de fundamento a sus pretensiones, aquellos relacionados con que el Municipio de Medellín hubiera retirado la oferta y no hubiera suscrito la promesa de compraventa[4].
En el recurso de apelación se apartó de la postura inicialmente propuesta y pretendió enmarcar la controversia dentro de una actuación administrativa y se refirió a la modificación del status jurídico de su derecho de dominio como resultado de actos administrativos <<que limitaron el uso y goce del derecho de dominio que ostentaba el particular>>.
Tal modificación resulta inadmisible; la Sala no puede pronunciarse sobre ella pues violaría la regla de congruencia y atentaría contra el derecho al debido proceso de la parte demandada. Si la demandante pretendía reclamar otro tipo de perjuicios (los derivados de la inmovilización del inmueble mientras estuvo vigente la oferta) debió formular una pretensión dirigida a reclamarlos por la vía procesal correspondiente y fundada en supuestos fácticos totalmente distintos a los afirmados en la demanda que dio origen al presente proceso. 24.- Así las cosas, para la Sala la fecha límite para interponer la acción contractual, promovida por la sociedad demandante era el 24 de julio de 2006, esto es, dentro de los dos años siguientes a la fecha en la que el Municipio le informó que no realizaría la adquisición para la ejecución del proyecto que había motivado la oferta.
La demandante interpuso la demanda el 3 de noviembre de 2006, casi 4 meses después de que se hubiera cumplido el término de caducidad de la acción. 25.- En consecuencia, se modificará la sentencia de primera instancia al constatarse que la demanda fue presentada cuando ya había vencido el término legal para hacerlo y, por ende, declarará oficiosamente la caducidad de la acción. Como consecuencia de lo anterior, rechazará las pretensiones de la demanda.
III.-
RESUELVE
PRIMERO: MODIFÍQUESE la sentencia del 26 de abril de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLÁRESE de oficio la caducidad de la acción y como consecuencia de lo anterior RECHÁCENSE las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: DEVÚELVASE el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] Folio 52 [2] Folio 55 [3] Artículo 61, Ley 388 de 1997 (modificatorio de la Ley 9 de 1989) [4] Folio 66.