ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR CARENCIA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA El demandante sostiene que las autoridades accionadas trasgreden sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y reparación integral, toda vez que al rechazar la demanda de reparación directa (…) e indicar que los desplazados por la violencia están sometidos al término de caducidad de ese medio de control, desconoce que son víctimas de delitos de lesa humanidad sobre los cuales no opera esa figura procesal.

(…) [A]l consultar el proceso de reparación directa (…) se observa que la allí demandante fue la señora [L.M.H.O.] y el tutelante no actuó dentro de ese trámite contencioso- administrativo, situación de la que se colige que este carece de legitimación en la causa por activa en el presente asunto, pues no es titular de los derechos constitucionales fundamentales que eventualmente pueda trasgredir el auto censurado y no se evidencia que tenga interés directo en la controversia allí ventilada o que le afecte el proveído atacado.

De igual modo, no se colman los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la procedencia de la agencia oficiosa, (…). [C]omoquiera que el actor no goza de legitimación en la causa por activa en el sub lite, se impone declarar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Noción [S]e sintetizan en 5 las formas para constituirse en parte activa en el trámite de tutela, así: (i) el ejercicio directo de la acción por la persona que considera vulnerado o amenazado su derecho constitucional fundamental, (ii) a través de representante legal, por ejemplo, en el caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas, (iii) por medio de apoderado judicial conforme a las facultades conferidas a través de poder y con acreditación de la calidad de abogado, (iv) como agente oficioso y (v) mediante los señores Defensor del Pueblo, personeros municipales y Procurador General de la Nación. Así las cosas, se tiene que a pesar de que una de las características que identifica la tutela radica en su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que su ejercicio está sujeto al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la distinguen.

Entre tales exigencias se encuentra la de la legitimación en la causa por activa o titularidad para promover la acción, con la cual se busca garantizar que la persona que acude a ella tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que formula ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse, sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho constitucional fundamental del afectado y no de un tercero. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación numero: 11001-03-15-000-2020-01267-00(AC) Actor: NELSON MANUEL VILLALBA ANDRADES Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Y JUEZ SÉPTIMA (7) ADMINISTRATIVA DE VALLEDUPAR Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por el señor Nelson Manuel Villalba Andrades contra los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado y Juez Séptima (7ª) Administrativa de Valledupar, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y reparación integral.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. El señor Nelson Manuel Villalba Andrades, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado y Juez Séptima (7ª) Administrativa de Valledupar.

Como consecuencia de lo anterior, se dejen sin efectos (i) el auto de 25 de febrero de 2020, mediante el cual el Juzgado Séptimo (7º) Administrativo de Valledupar rechazó por caducidad la demanda de reparación directa instaurada contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y Policía Nacional (expediente 20001-33-33-007-2020-00048-00); y (ii) el fallo de 29 de enero de 2020, por cuyo conducto la sección tercera del Consejo de Estado[1] unificó su jurisprudencia, «[…] en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado […]»; en su lugar, se admita dicha demanda. 2.

Hechos. Relata el accionante que varios desplazados por la violencia[2] promovieron demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y Policía Nacional (expediente 20001-33-33-007-2020-00048-00), con el propósito de que se les declarara administrativamente responsables de los perjuicios causados por su desplazamiento[3] y se dispusiera su compensación económica.

Que del anterior medio de control conoció el Juzgado Séptimo (7º) Administrativo de Valledupar que, con auto de 25 de febrero de 2020, lo rechazó, al considerar que no se presentó oportunamente, pues en virtud de la sentencia SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional, quienes fueron víctimas del conflicto armado antes del 23 de mayo de 2013, debían acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa dentro de los 2 años siguientes a esta fecha, regla que no cumplieron los allí demandantes, máxime cuando, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado (sección tercera)[4], no se advierte circunstancia alguna que les haya impedido instaurar la respectiva demanda en tiempo, por lo que resulta aplicable la preceptiva contenida en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Dice que la providencia acusada y el citado fallo del Consejo de Estado desconocen las garantías superiores de los desplazados por la violencia, puesto que les impide acceder al resarcimiento de los perjuicios que les produjo el conflicto armado interno, a pesar de que los tratados y convenios internacionales, como la Convención Americana de Derechos Humanos, prevén que las reclamaciones acerca de daños antijurídicos derivados de graves violaciones de derechos humanos no están sujetas a término de caducidad, comoquiera que las reglas procesales no pueden constituirse en un obstáculo para obtener una reparación integral, postura que sí observan otros juzgados administrativos de Valledupar.

II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 7 de mayo de 2020, asumió el conocimiento de la presente acción[5], la admitió y ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera de esta Corporación y Juez Séptima (7ª) Administrativa de Valledupar. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, por conducto de la ponente de la sentencia acusada, sostienen que la acción de tutela de la referencia no resulta procedente, habida cuenta de que (i) «[…] el [actor] no apeló la providencia por medio de la cual el Juzgado 7° Administrativo del Valledupar rechazó la demanda de reparación directa que presentó», (ii) «[…] no profiri[eron] el auto por medio del cual el juzgado de primera instancia concluyó que el demandante no había ejercido en oportunidad su derecho de acción», y (iii) «[…] no vulner[aron] el principio de seguridad jurídica, en cuanto unific[aron] la jurisprudencia sobre la caducidad de la reparación directa, con el fin de que es[ta] jurisdicción aplique criterios uniformes frente al tema». 2.1.2 La señora Juez Séptima (7ª) Administrativa de Valledupar asevera que «[…] el desplazamiento sufrido por los tutelantes ocurrió en el año 1993, pero la demanda solo fue interpuesta en el año en curso, es decir más de 26 años después de la ocurrencia de los hechos y casi 5 años después del 25 de mayo de 2015, fecha límite establecida por la Corte Constitucional para aquellas personas que hubiesen sufrido desplazamiento forzado con anterioridad al 22 de mayo de 2013 […]».

Que aunado a lo anterior, y de conformidad con la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 de la sección tercera del Consejo de Estado[6], «[…] para que el término de caducidad no corra a partir de la fecha en que se tuvo conocimiento del hecho dañoso[,] el demandante deberá probar la imposibilidad que tenía para ejercer su derecho de acción, [lo que no ocurre] en el caso en concreto, [pues] no fue alegada ninguna de estas circunstancias y mucho menos fue aportada prueba alguna que demostrara dicha imposibilidad, por lo que no había razón para […] admiti[r] una demanda que claramente estaba caduca y de la cual no [se] encontró sustento para inaplicar los términos establecidos para la caducidad en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011», situación que impone negar el amparo deprecado.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en el Decreto 1382 de 2000, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por el accionante, quien aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y reparación integral. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Asunto preliminar.

El demandante sostiene que las autoridades accionadas trasgreden sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y reparación integral, toda vez que al rechazar la demanda de reparación directa 20001- 33-33-007-2020-00048-00 e indicar que los desplazados por la violencia están sometidos al término de caducidad de ese medio de control, desconoce que son víctimas de delitos de lesa humanidad sobre los cuales no opera esa figura procesal.

En primer lugar, resulta indispensable recordar que la acción de tutela fue concebida por la Carta Política (artículo 86) como un instrumento subsidiario de defensa judicial, preferente y sumario, al cual puede acudir cualquier persona, por sí misma o por quien actúe en su nombre, para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando advierta que han sido vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o incluso de los particulares.

Acorde con lo anterior, el artículo 10 del Decreto ley 2591 de 1991, al referirse a la legitimidad e interés para incoar la acción de tutela, dispone: La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. A su turno, la Corte Constitucional, al analizar el contenido del citado precepto legal, ha considerado que se configura la legitimación en la causa por activa en los siguientes eventos:  […] (i) cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos;

(ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores de edad[7], los incapaces absolutos, los interdictos[8] y las personas jurídicas[9]; (iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado[10], “caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”[11];

(iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental[12]. Finalmente, (v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales[13] [14] [se destaca].

De lo anterior se colige que se sintetizan en 5 las formas para constituirse en parte activa en el trámite de tutela, así: (i) el ejercicio directo de la acción por la persona que considera vulnerado o amenazado su derecho constitucional fundamental, (ii) a través de representante legal, por ejemplo, en el caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas, (iii) por medio de apoderado judicial conforme a las facultades conferidas a través de poder y con acreditación de la calidad de abogado, (iv) como agente oficioso y (v) mediante los señores Defensor del Pueblo, personeros municipales y Procurador General de la Nación. Así las cosas, se tiene que a pesar de que una de las características que identifica la tutela radica en su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que su ejercicio está sujeto al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la distinguen.

Entre tales exigencias se encuentra la de la legitimación en la causa por activa o titularidad para promover la acción, con la cual se busca garantizar que la persona que acude a ella tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que formula ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse, sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho constitucional fundamental del afectado y no de un tercero[15].

Visto lo anterior, al consultar el proceso de reparación directa 20001-33- 33-007-2020-00048-00 en el sistema de información de gestión de procesos y manejo documental «Justicia XXI»[16], se observa que la allí demandante fue la señora Luzmila María Hernández de Osorio y el tutelante no actuó dentro de ese trámite contencioso-administrativo, situación de la que se colige que este carece de legitimación en la causa por activa en el presente asunto, pues no es titular de los derechos constitucionales fundamentales que eventualmente pueda trasgredir el auto censurado y no se evidencia que tenga interés directo en la controversia allí ventilada o que le afecte el proveído atacado[17].

De igual modo, no se colman los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la procedencia de la agencia oficiosa, puesto que para ello resulta indispensable que medie una manifestación expresa del agente oficioso de que actúa como tal, la imposibilidad del titular de las prerrogativas constitucionales de asumir su salvaguardia y la ratificación del agenciado de los hechos expuestos en la solicitud de amparo, siempre que ello sea posible.

No obstante, el demandante sostiene que el proveído censurado creó una regla consistente en que las víctimas del conflicto armado deben incoar la demanda de reparación directa dentro de los dos (2) años siguientes a la ocurrencia del daño antijurídico, en desconocimiento del derecho convencional, el cual indica que a ellas no les es exigible el término de caducidad para acudir en ejercicio de tal medio de control.

Sobre este aspecto, resulta oportuno precisar que las providencias de los jueces constituyen precedente horizontal, lo que implica que solo tienen fuerza vinculante para el despacho que las dictó[18], de manera que el criterio bajo el cual se dictó el auto reprochado no conlleva que sea aplicable a todos los procesos de reparación directa promovidos por las personas desplazadas por la violencia. Por último, respecto del cargo formulado contra la providencia del Consejo de Estado[19], en la que se expuso el criterio que acogió la juez accionada en el proveído objeto de reproche constitucional, tampoco se comprueba que el demandante tenga un interés sobre el particular, en razón a que no acreditó ser afectado por el conflicto armado interno y que esa sentencia le haya impedido acceder a la administración de justicia en ejercicio del medio de control de reparación directa, situación que impone concluir que acerca de este punto también carece de legitimación en la causa por activa.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe advertir que si bien es cierto que esta Corporación en el citado fallo precisó que los desplazados por la violencia deben incoar el medio de control de reparación directa dentro de los 2 años siguientes a la ocurrencia de dicho desplazamiento, también lo es que allí se indicó que cuando se constata en el caso concreto una situación fáctica que involucre delitos de lesa humanidad o impedimentos para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa en ese lapso, la correspondiente demanda no es susceptible de caducidad.

En ese orden de ideas, en la aludida sentencia del Consejo de Estado (sección tercera) no se les impuso a todas las víctimas del conflicto armado un término inequívoco y de obligatoria observancia para instaurar la demanda de reparación directa, contrario a lo afirmado por el tutelante, por cuanto allí se concluyó que es al juez, en ejercicio de su autonomía judicial, a quien le compete en cada asunto y de acuerdo con las circunstancias fácticas, determinar si opera o no la caducidad.

A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que el actor no goza de legitimación en la causa por activa en el sub lite, se impone declarar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.

Declárase improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Nelson Manuel Villalba Andrades contra los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado y Juez Séptima (7ª) Administrativa de Valledupar, conforme a la parte motiva. 2º. Notifíquese esta providencia en la forma y término previstos en el artículo 30 del Decreto ley 2591 de 1991. 3º.

Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. CARMELO PERDOMO CUÉTER | SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ | CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] C. P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 85001-33-33-002-2014-00144- 01. [2] Omite identificarlos. [3] No determina el lugar del que migraron y tampoco la fecha. [4] Sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 85001-33-33-002-2014-00144-01. [5] Toda vez que, a través de proveído de 27 de abril de 2020, el consejero de Estado Gabriel Valbuena Hernández dispuso su envío, «[…] con el fin de que se estudiara la posibilidad de acumularl[a] con el trámite constitucional 11001-03-15-000-2020-01265, que se admitió el 23 del mismo mes y año, por cuanto versaban sobre una misma controversia», frente a lo cual se consideró que no tenía «[…] identidad de partes con […]» dicha tutela, sin embargo, como gozaban de similar objeto, se asumió su conocimiento. [6] C. P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 85001-33-33-002-2014-00144- 01. [7] Corte Constitucional, sentencias T-567/08, T-1019/06, T-1166/05, T- 497/05, T-002/05 y T-1311/01. [8] Ver sentencias T-1103/04, T-993/03 y T-281/02. [9] Ver, entre otras, las sentencias T-723/05, T-396/05, T-1191/04 y T- 1189/03. [10] Ver sentencias T-552/06 y T-526 de 1998 [11] Auto 064 de 2009. [12] Ver, entre muchas otras, las sentencias T-560A/07, T-366/07, T-750/05, T-977/04, T-1201/04, T-1101/04. [13] Ver las sentencias T-046/97, T-443/95, T-662/99, T-331/97, T-731/98. [14] Corte Constitucional, sentencia T–176 de 14 de marzo de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [15] Corte Constitucional, sentencia T-176 de 14 de marzo de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [16] http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos. [17] En similar sentido se pronunció esta Sala en fallo de 26 de mayo de 2020, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [18] Corte Suprema de Justicia, sala de casación laboral, sentencia de 18 de septiembre de 2019, M. P. Dolly Amparo Caguasango Villota, radicación 59449: «[…] el precedente horizontal únicamente se puede predicar del mismo juez o Sala de decisión y no respecto de otras autoridades judiciales de la misma jerarquía […]». [19] Sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 85001-33-33-002-2014-00144-01.