ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / PROCESO EJECUTIVO / AUTO QUE SE ABISTENTE DE LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO / ACREDITACIÓN DE LOS ELEMENTOS DEL TÍTULO EJECUTIVO - Que la obligación sea clara, expresa y exigible / DEFECTO SUSTANTIVO - Inadecuada valoración normativa / VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN - No configuración [La] Sala [deberá] determinar si existió o no, vulneración de los derechos fundamentales de la demandante, con ocasión del Auto de 16 de octubre de 2019, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Meta confirmó la decisión de primera instancia que, abstuvo de librar mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo No. 50001-33-33-001-2013-00010-00.
(…) [L]a Sala considera que se configuró el defecto sustantivo alegado (…) [en la medida en que,] el juez natural se abstuvo de librar mandamiento de pago por diferentes razones (…) y concluyó que la obligación contenida en el título no reunía los requisitos de fondo. Sin embargo, para la Sala no resulta clara la aplicación que se le dio al artículo 422 del CGP en la medida que no se logra comprender que los argumentos expuestos constituyan vicios que afecten las características sustanciales de la obligación (clara, expresa y exigible).
Se advierte una argumentación de diferentes motivos que, a juicio del juez natural, impiden que se dicte la orden de apremio. (…) Las anteriores razones constituyen motivos suficientes para amparar el derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Meta deberá proferir una nueva providencia, en la que, de mantenerse la decisión de abstenerse de librar mandamiento de pago, identifique y argumente de manera inequívoca, [cuáles] son los requisitos de forma o fondo que no cumple el título y por qué. (…) En relación con la violación directa de la Constitución, por no acatar 2 fallos de tutela que tenían similitud fáctica, debe indicarse que la Sala no cuenta con los expedientes para determinar si en efecto existía correspondencia entre los casos.
De acuerdo con las Sentencias que fueron aportadas por el actor, no se encuentra una plena correspondencia. (…) En ese orden, por advertir que no es posible arribar a la conclusión de que los casos contenían los mismos supuestos fácticos del que ahora nos ocupa, la Sala encuentra que no se configura el defecto de violación directa de la Constitución por vulneración al derecho de igualdad de la parte actora.
(…) Así las cosas, la Sala amparará [el derecho] al debido proceso, invocado por la demandante. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 422 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., cinco (5) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00917-00(AC) Actor: GLORIA AMPARO RÍOS CARVAJAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE META Y OTRO Procede la Sala a resolver la acción de tutela de primera instancia instaurada por Gloria Amparo Ríos Carvajal, en nombre propio, contra el Juzgado 1 Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio y el Tribunal Administrativo de Meta.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones de la Sala. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1 Solicitud de amparo. 1.2 Hechos. 1.3 Fundamentos de la vulneración. 1.4 Actuaciones procesales relevantes. 1. Solicitud de amparo[1] 1. Gloria Amparo Ríos Carvajal, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Juzgado 1 Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio y el Tribunal Administrativo de Meta, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, así como del principio de confianza legítima, al considerar que, en los Autos de 18 de julio de 2013 y 16 de octubre de 2019, dictados por las autoridades judiciales demandadas, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo No. 50001-33-33-001-2013-00010-00/01, “se violó el precedente judicial, por defecto material o sustantivo”[2]. 2.
A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe)[3]: “PRIMERA PETICIÓN PRINCIPAL. - AMPARAR al accionante GLORIA AMPARO RIOS CARVAJAL, los siguientes derechos constitucionales fundamentales: (…). SEGUNDA PETICIÓN PRINCIPAL.- A.- ANULAR Y DEJAR SIN EFECTOS JURIDICOS la providencia emanada del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL META de fecha 16 de octubre de 2019, que confirma la providencia judicial de primera instancia, dentro del proceso ejecutivo con radicado N. 50001- 33-33-001-2013-00010-00, de negar el mandamiento de pago proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio; además, B.- ANULAR Y DEJAR SIN EFECTOS JURIDICOS, la providencia dictada por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, de fecha 18 de julio de 2.013, dentro del radicado antes relacionado, que niega el mandamiento ejecutivo.
TERCERA PETICIÓN PRINCIPAL.- ORDENAR AL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL META, para que en un término, no superior, a treinta (30) días, contados a partir de la notificación de la presente tutela, emita nueva decisión judicial, que remplace la sentencia dictada con fecha 16 de octubre de 2.019, dentro del proceso ejecutivo, Con radicado N.° 50001-33-33-001-2013-00010-00, ordenando para tal fin, lo siguiente: 1.- Revocar en todas sus partes, la sentencia de primera instancia, emanada del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, en providencia de fecha 18 de julio de 2.013, dentro del radicado N.° 50001-33-33-001-2013-00010-00, por las razones jurídico-procesales expuestas, violatorias de derechos convencionales y constitucionales y 2°.- En consecuencia se libre mandamiento de pago, en el medio de control antes relacionado.
PETICIÓN SUBSIDIARIA A ESTA TERCERA PETICION PRINCIPAL.- O en consecuencia ordene al citado TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL META, para que en el término, no superior, a treinta (30) días, dicte nueva providencia, que remplace la dictada con fecha 16 de Octubre de 2.019, dentro del proceso ejecutivo, Con radicado N.° 50001-33-33-001- 2013-00010-00, con los siguientes parámetros: A.-Proceda al reconocimiento de la existencia de los requisitos integral de legalidad del título ejecutivo, del pago plenos de los derechos reconocidos, en sentencia judicial dentro del proceso de nulidad y restablecimiento con radicado No. 50.00123.31.000-2006-00649-00.
B.- Determine, que (…), no fue integralmente reconocidos, liquidados, ni cancelados, por la entidad condenada, conforme los factores salariales ordenados reconocer y cancelar, bajo la figura de indemnización. C. Proceda a librar mandamiento de pago, dentro del proceso ejecutivo, con radicado No. N.° 50001-33-33-001-2013-00010-00, conforme las pretensiones o valores determinados en dicho proceso, más los intereses causados.
CUARTA PETICIÓN. - SUBSIDIARIA DE LAS TRES PETICIONES PRINCIPALES. - Como derivación del reconocimiento de la vulneración de derechos fundamentales, y apoyado en las declaraciones antes relacionadas y solicitadas; suplementariamente se suplica al CONSEJO DE ESTADO, que en forma directa revoque y modifique la sentencia de segunda instancia, dictada por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL META, dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 50001-33-33-001-2013-00010-00, conforme las facultades judiciales que le asisten vía constitucional de tutela, resolviendo como providencia judicial, lo solicitado en la tercera petición principal o la subsidiaria del mismo punto”. 2.
Hechos 3. 1) Gloria Amparo Ríos Carvajal presentó demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el municipio de Villavicencio, bajo el radicado No. 50001-23-31-000-2006-00649-00. 4. 2) Mediante Sentencia de 18 de diciembre de 2009, el Juzgado 1 Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenó a la entidad demandada a reintegrar a la demandante al cargo que ocupaba al momento de su desvinculación o a uno de igual o superior categoría, y a pagarle “todos los sueldos, aumentos y emolumentos, cesantías y demás prestaciones dejados de percibir durante el tiempo que permanezca desvinculada de esta entidad”.
Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Meta, a través de Sentencia de 20 de septiembre de 2011. 5. 3) El municipio de Villavicencio cumplió con la orden de reintegro y, mediante la Resolución No. 748 de 15 de mayo de 2012, ordenó el pago parcial de $300.104.661. Posteriormente, a través de la Resolución No. 165 de 2012, la entidad canceló “los intereses sobre el capital del primer acto administrativo”.
Según la actora, aquel pago no dio cabal cumplimiento a la orden judicial porque la Administración omitió incluir, en la respectiva liquidación, la totalidad de emolumentos reconocidos. 6. 4) Gloria Ampro Ríos Carvajal inconforme con lo anterior, presentó demanda ejecutiva en contra del municipio de Villavicencio (Rad. 50001- 33-33-001-2013-00010-00).
En ella solicitó que el ente territorial le pagara los emolumentos que no habían incluido en los pagos hechos, tales como: “gastos de representación, emolumentos, prestaciones sociales, primas, cesantías y demás derechos laborales desconocidos, en el pago parcial efectuado”.[4] 7. 5) Mediante Auto de 18 de julio de 2013, el Juzgado 1 Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio se abstuvo de librar mandamiento de pago, al considerar “que la obligación que se cobraba no era clara, expresa, ni exigible” y, además, que no se cumplían con los requisitos del título ejecutivo complejo.
Decisión contra la cual la actora interpuso recurso de apelación y, el Tribunal Administrativo de Meta, al resolverlo, decidió confirmarla mediante Auto de 16 de octubre de 2019. 3. Fundamentos de la vulneración 8. Según la demandante, las autoridades judiciales demandadas desconocieron que las Sentencias proferidas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que ordenaron, entre otros, el pago de “todos los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de devengar”, y los actos administrativos que daban fe de la limitación de pago por parte de la administración, constituían, en el caso concreto, el título ejecutivo complejo, pues, además de cumplir con los requisitos formales para demostrar los derechos desconocidos, ellos contenían una obligación clara, expresa y exigible en los términos del artículo 422 del Código General del Proceso. 9.
Anotó que el municipio de Villavicencio, al momento de liquidar la obligación en comento, no tuvo en cuenta lo dispuesto en el Decreto 1919 de 2002[5], sino que acogió la Circular No. 001 de 2002 del Departamento Administrativo de la Función Pública que “no tiene obligación o imposición jurídica” y, en consecuencia, no incluyó la totalidad de los factores salariales y prestacionales devengados. 10.
Adujo que el Municipio de Villavicencio debía acatar la Sentencia S- 638 de 28 de agosto de 1996 de la Sala Plena del Consejo de Estado y el Concepto No. 1393 de 18 de julio de 2002 de la Sala de Consulta y Servicio Civil de la misma Corporación, respectivamente, que dispusieron que, para liquidar esta clase de condenas, la administración debe apoyarse en los diversos factores salariales y, que los gastos de representación constituyen un factor salarial. 11.
Finalmente, indicó que el Consejo de Estado profirió 2 Sentencias de tutela que accedieron al amparo solicitado contra el Tribunal Administrativo de Meta[6], las cuales, a su juicio, tenían similitud fáctica y jurídica con el presente asunto y, por ende, debían ser valoradas en el presente caso. 4. Actuaciones procesales relevantes 12.
Por Auto de 6 de mayo de 2020, este despacho, entre otras, admitió la acción de tutela, vinculó al municipio de Villavicencio y, ordenó notificar dicha decisión a las partes y al tercero vinculado. 13. El Juzgado 1 Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio rindió informe en el que sostuvo que, en el presente caso, no se configuraba el defecto sustantivo alegado por la parte actora, en la medida que, al proferir la decisión cuestionada de no librar mandamiento de pago, no se apartó del precedente legal ni jurisprudencial sobre las condiciones formales y de fondo de los títulos ejecutivos, por el contrario, tuvo como fundamento las pruebas allegadas al expediente y las normas aplicables.
Además, manifestó que dicha determinación fue avalada en segunda instancia. 14. En ese orden, consideró que las pretensiones de la tutela no estaban llamadas a prosperar, más aun, cuando la misma se utilizaba como una instancia adicional, en la cual se pretendía reabrir discusiones jurídicas propias de los procesos ordinarios y exponer argumentos que se dejaron de proponer oportunamente. 15.
El Tribunal Administrativo de Meta contestó la acción constitucional y solicitó que se negara el amparo. Al respecto, sostuvo que, con la providencia cuestionada, no se vulneraba algún derecho fundamental de la actora, ni mucho menos se configuraban los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela, pues, aquel, de conformidad con la normatividad vigente, había llegado a la misma conclusión del a quo, sobre la falta de pruebas para determinar el incumplimiento, si quiera parcial, de la obligación que se pretendía ejecutar.
1. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Competencia. 2.2. Cuestiones previas. 2.3. Problema jurídico. 2.4. Verificación de requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.5. Verificación de causales específicas de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.6. Conclusiones. 1. Competencia 16.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación, la Sala es competente para resolver el presente asunto. 2. Cuestiones previas 1. Identificación del objeto de estudio en sede de tutela 17. Debe indicarse que el análisis de la presente acción de tutela se enmarca únicamente al Auto de 16 de octubre de 2019 del Tribunal Administrativo de Meta[7], providencia que resolvió la litis en segunda instancia, puesto que, a pesar de que la parte demandante enjuició igualmente el proveído de 18 de julio de 2013, este último nunca quedó ejecutoriado[8] al haberse presentado en tiempo el recurso de apelación, razón por la cual ésta Sala se sustrae de su estudio. 2.
Identificación del defecto específico 18. La Sala estima necesario precisar que, Gloria Amparo Ríos Carvajal, alegó la presunta configuración de un defecto sustantivo porque no se valoró el título ejecutivo en los términos del artículo 422 del CGP. De igual forma, un desconocimiento del precedente por no acatar 2 Sentencias de tutela.
Para la Sala, este último no se enmara en el defecto invocado, sino en violación directa de la Constitución, porque a) se trata de la presunta vulneración del derecho fundamental de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución, y b) las providencias referidas no conforman un precedente sino un antecedente, pues no son unificación ni hacen referencia a una tesis consolidada, reiterada en otras providencias dictadas por esta Corporación. 19.
En ese sentido, en aras de efectivizar los principios que orientan el trámite de la acción de tutela, entre ellos, el de prevalencia del derecho sustancial[9], se procederá realizar el análisis sobre el defecto sustantivo y de la violación directa de la Constitución, si y solo si, se supera el examen de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 3.
Problema jurídico 20. Corresponde a esta Sala determinar si existió o no, vulneración de los derechos fundamentales de la demandante, con ocasión del Auto de 16 de octubre de 2019, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Meta confirmó la decisión de primera instancia que, abstuvo de librar mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo No. 50001-33-33-001- 2013-00010-00. 21.
Para tal fin, deberá (1) comprobarse si están configurados o no los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y, en el evento en el que la respuesta a este interrogante sea afirmativa, deberá (2) establecerse si se estructuraron, o no, el defecto sustantivo y la violación directa de la Constitución. 4.
Verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutelas contra providencia judicial[10] 22. En el caso bajo estudio, se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela[11]: 23. La providencia que ahora se cuestiona fue proferida, en segunda instancia, dentro de un proceso ejecutivo, respecto de la cual no existe recurso, ordinario o extraordinario, que permitiera a la parte demandante procurar la defensa, en sede ordinaria, de los derechos presuntamente vulnerados; por lo tanto, se cumplió con el requisito de subsidiariedad. 24.
El requisito de inmediatez se cumplió, toda vez que en la providencia enjuiciada en sede de tutela fue proferida el 16 de octubre de 2019 y notificada mediante edicto fijado el 24 del mismo mes y año, mientras que, la acción de tutela fue radicada el 13 de marzo de 2020, esto es, dentro de un plazo razonable[12]. 25. La acción de la referencia no se dirigió contra una Sentencia de tutela. 26.
Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos que generaron la presunta vulneración de sus derechos, así como la vulneración en sí misma. 27. La controversia bajo examen tiene relevancia constitucional, en tanto, esta se circunscribe a la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, así como del principio de confianza legítima, de la parte demandante, con ocasión de la expedición de una providencia judicial por parte del Tribunal Administrativo de Meta, en el marco de un proceso ejecutivo.
Adicionalmente, del análisis preliminar de la presente acción de tutela, esta Sala advirtió que en ella se presenta un debate trascendente sobre el título ejecutivo cuando se pretende la ejecución de una Sentencia judicial. 28. En consecuencia, evidenciado que la acción de tutela satisface los requisitos generales, la Sala procede a comprobar si la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Meta, el 16 de octubre de 2019, está viciada por la configuración de un defecto fáctico y/o de violación directa de la Constitución. 5.
Verificación de las causales específicas de la acción de tutela contra providencia judicial 1. Defecto sustantivo y su marco específico 29. En el presente caso, la parte demandante alegó que no se valoró el título ejecutivo presentado en los términos del artículo 422 del Código General del Proceso. 30. Para resolver, es preciso señalar que, de conformidad con el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA, son títulos ejecutivos, entre otros, “las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias”. 31.
Aunado a ello, el artículo 422 de la Ley 1564 de 2012 – CGP establece (se trascribe) “Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, […]” [Negrilla fuera del texto] 32.
Tal y como se observa, las disposiciones antes referidas disponen que las Sentencias, una vez ejecutoriadas, prestan mérito ejecutivo. 2. Violación directa de la Constitución[13] y su marco específico 33. Según la demandante, el Tribunal Administrativo de Meta vulneró su derecho de igualdad, pues no se acogió a las decisiones judiciales que, a su juicio, resolvieron casos similares al presente asunto, contenidas en las Sentencias de tutela de 24 de abril de 2019 (Rad. 11001031500020180315301) y 22 de mayo de 2019 (Rad. 11001031500020180315201) del Consejo de Estado[14], los cuales, en su criterio, eran guías jurisprudenciales de orden constitucional.
En ese sentido, es necesario precisar el alcance de aquellas providencias, en aras de establecer si son, o no, vinculantes y aplicables al caso bajo estudio. 34. Consejo de Estado, Sentencia de 24 de abril de 2019, Rad. 11001-03-15- 000-2018-03153-01[15]: En esta providencia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió una acción de tutela en la que el señor Vastar Héctor Hinestroza Rengifo enjuició una providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Meta, en la que se confirmó la decisión de negar mandamiento de pago a favor de él, bajo el argumento, según el cual, al título ejecutivo le faltaba claridad en relación con los factores salariales y prestacionales que debían incluirse en la liquidación de la obligación que emanaba de una Sentencia judicial en la que se ordenó pagar los valores correspondientes a “salarios, primas legales y demás acreencias laborales” desde el retiro del servicio hasta el reintegro efectivo al cargo. 35.
Consejo de Estado, Sentencia de 22 de mayo de 2019, Rad. 11001-03-15- 000-2018-03152-01[16]: En esta providencia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió una acción de tutela en la que el señor Matías Cabanzo Frade enjuició una providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Meta, en la que se confirmó la decisión de negar mandamiento de pago a favor del señor Cabanzo Frade, bajo el argumento, según el cual, la Sentencia a ejecutar no contenía una obligación clara y expresa respecto de las obligaciones reclamadas por el actor, pues en ella no se determinó con precisión que los gastos de representación fueran un factor salarial. 3.
Caso concreto 36. La señora Ríos Carvajal enjuició el Auto de 16 de octubre de 2019, dictado por el Tribunal Administrativo de Meta, en el marco de un proceso ejecutivo, por incurrir en defecto sustantivo y violación directa de la Constitución, pues, en su criterio, (1) no se realizó un análisis adecuado del artículo 422 del Código General del Proceso y (2) se desconoció la “guía jurisprudencial de orden constitucional” contenida en 2 Sentencias de tutela proferidas por el Consejo de Estado, y con ello se vulneró su derecho a la igualdad. 37.
Al respecto, la Sala considera que se configuró el defecto sustantivo alegado por las siguientes razones: 38. La actora sostuvo que la autoridad demandada, para abstenerse de librar mandamiento de pago, no tuvo en cuenta que el título ejecutivo presentado contenía una obligación clara, expresa y exigible. Para resolver, se encuentra que la actora presentó, con la demanda ejecutiva, los siguientes documentos: (1) Sentencia de 18 de diciembre de 2009, proferida por el Juzgado 1 Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2006-00649-00.
Dicha providencia, entre otras, resolvió (se trascribe): “(…)
SEGUNDO: Declarar la nulidad parcial del Decreto 033 de febrero 16 de 2006, proferido por el Alcalde de Villavicencio - Meta, en cuanto tiene la capacidad de afectar la situación laboral particular y concreta de la demandante GLORIA AMPARO RÍOS CARVAJAL, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: ORDENAR al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO- META el reintegro de GLORIA AMPARO RÍOS CARVAJAL, al cargo que ocupaba antes de su desvinculación o a uno de igual o superior categoría y CONDENAR al pago de todos los sueldos, aumentos y emolumentos, cesantías y demás prestaciones dejadas de percibir durante el tiempo que permanezca desvinculada de esa entidad, de acuerdo y en los términos expuestos en el cuerpo de esta providencia(…)”[17] 39.
(2) Sentencia de 20 de septiembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Meta, que confirmó la anterior sentencia de primera instancia; (3) Resolución 748 de 2011, acto administrativo que ordenó el pago derivado de la condena impuesta por la Sentencia de 18 de diciembre de 2009 y; (4) Resolución 165 de 2012, mediante la cual se reconoció los intereses de mora del pago realizado.
Los anteriores actos administrativos fueron expedidos en cumplimiento de la Sentencia de 18 de diciembre de 2009, proferida por el Juzgado 1 Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio. 40. Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Meta, que confirmó la decisión de abstenerse de librar mandamiento de pago, señaló que (se trascribe): “La parte ejecutante pretende que se libre mandamiento ejecutivo por las sumas que no fueron incluidas en el acto administrativo por medio del cual se dio cumplimiento al fallo judicial objeto de cuestionamiento.
En síntesis, refiere que la entidad territorial cumplió de manera parcial lo ordenado en la sentencia (…). Inconformidades que pueden resumirse principalmente en: [1] Desconocimiento de los gastos de representación como factor para liquidar prestaciones sociales; [2] [2.1] falta de reconocimiento de intereses sobre los aportes de salud y [2.2] deducción de los mismo al ejecutante y [3] diferencias en factores como bonificación por recreación, prima de navidad, prima semestral, prima de vacaciones, bonificación anual y bonificación por antigüedad.
(…) [1] Sobre este punto, importa destacar que dentro de la liquidación anexa al acto administrativo, se observa que tal y como señala el ejecutante, no se incluyen los gastos de representación como factor para liquidar las prestaciones sociales, sin embargo, ello per se no puede entenderse como un pago parcial o incompleto efectuado por la demandada y que deba ser ejecutado a través de este medio de control, teniendo en cuenta que la obligación pretendida en la demanda corresponde a un derecho incierto, no siendo este el escenario adecuado para suscitar un debate sobre la legalidad del acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia, en aras de determinar si los gastos de representación debían tenerse como factor para liquidar las prestaciones sociales, estuvo ajustada a derecho.
Siguiendo el anterior hilo conductor, como quiera que la función del juez de ejecución se circunscribe a cumplir lo ordenado en el título ejecutivo- sentencia- solo en los términos en que fue proferida, sin considerar aspectos que no fueron dispuestos en el mismo; en este caso, encuentra la Sala que la sentencia base de recaudo que ordenó el pago de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de cancelar, fue satisfecha con la expedición de las Resoluciones N° 748 de 2011 y 165 de 2012. [2] En lo que se refiere a los aportes de seguridad social, el ejecutado alega, por un lado, [2.1] que los descuentos por ese concepto, no fueron expresamente ordenados en la sentencia, situación que, a juicio del ejecutante, impedía a la entidad territorial ordenar su deducción. [2.2] Y de otra parte, arguye que debe reconocerse intereses moratorios sobre los aportes de seguridad social no reconocidos. [2.1] Al respecto, el juez ordinario nada dijo sobre los aportes a la seguridad social.
Sin embargo, debe recordarse que la obligación de los descuentos opera por ministerio de la ley, por lo que el hecho que se haya omitido dicha orden en la sentencia; a juicio de la Sala, no hace nugatoria la obligación del Municipio de deducir el porcentaje correspondiente a los aportes que en seguridad correspondía a la demandante durante el tiempo que permaneció desvinculado de la entidad. [2.2] Por otra parte, frente al pago de los intereses moratorios sobre los aportes de seguridad social, es con la sentencia que se declara que al demandante le asiste derecho al reintegro con el consecuente pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de devengar, por lo que es a partir de ese momento que la obligación de pago de aportes se hace exigible y procedería consecuentemente la condena por intereses moratorios. [3] Ahora, sobre las diferencias que refiere la actora se presentan al liquidar otros conceptos como bonificación por recreación, prima de navidad, prima semestral, prima de vacaciones, bonificación anual y bonificación de antigüedad, no se aportó la certificación de factores expedida por la entidad empleadora que permitiera determinar los factores salariales devengados por la demandante, de tal manera que no es posible arribar dicho aserto.
Documento que tiene como único propósito esclarecer la obligación, esto es, verificar que el monto calculado por el municipio esté acorde con lo devengado por el ejecutante durante el tiempo que estuvo prestando el servicio, sin que tal exigencia pueda ser objeto de inadmisión de la demanda, en tato que se trata de un requisito de fondo del título ejecutivo y no de forma, este último que solo es viable, ante la ausencia de requisitos formales de la demanda.
(…) Recapitulando, no se demostró que la entidad haya incumplido ni siquiera de manera parcial la obligación contenida en la sentencia base de ejecución, por el contrario, a juicio de la Sala, la entidad reconoció y pago los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos ordenados en la sentencia, de tal manera que la providencia de primera instancia amerita ser confirmada, al no darse los presupuestos exigidos por el artículo 422 del CGP para reclamar ejecutivamente la obligación pretendida”[18]. 41.
De lo expuesto se extrae, en síntesis, que el Tribunal Administrativo demandado se abstuvo de librar mandamiento de pago con base en el título ejecutivo allegado por las siguientes razones: a) Frente al pago de los gastos de representación indicó que constituyen un derecho incierto que no fue reconocido en la Sentencia. b) Frente a la devolución de las deducciones efectuadas por seguridad social indicó que no era procedente porque, si bien la misma no se ordenó en el título, opera por ministerio de la ley. c) Frente al pago de los intereses moratorios sobre seguridad social sostuvo que no había lugar a su pago porque los mismos únicamente se hicieron exigibles a partir de la Sentencia y d) Frente al pago de las diferencias adeudadas por la inclusión de otros factores, señaló que tampoco debían pagarse porque no se aportó la certificación de factores expedida por la entidad empleadora que permitiera determinar los factores salariales devengados por la demandante.
Dicho lo expuesto, concluyó que no se cumplieron los presupuestos exigidos por el artículo 422 del CGP. 42. Revisado el artículo 422 del CGP se advierte que los presupuestos ahí señalados son que la obligación sea clara, expresa y exigible. En ese orden, es posible negar el mandamiento de pago cuando no exista un título ejecutivo ya sea porque incumple requisitos formales o requisitos sustanciales, esto es, que la obligación contenida en el título no sea clara, expresa o exigible. 43.
En el caso concreto el juez natural se abstuvo de librar mandamiento de pago por diferentes razones (ver párrafo 41) y concluyó que la obligación contenida en el título no reunía los requisitos de fondo. Sin embargo, para la Sala no resulta clara la aplicación que se le dio al artículo 422 del CGP en la medida que no se logra comprender que los argumentos expuestos constituyan vicios que afecten las características sustanciales de la obligación (clara, expresa y exigible).
Se advierte una argumentación de diferentes motivos que, a juicio del juez natural, impiden que se dicte la orden de apremio. 44. Frente a ello, no se puede olvidar que el artículo 297 del CPACA indicó que las sentencias constituyen títulos ejecutivos y que, en esa medida, pueden demandarse ejecutivamente siempre y cuando contengan una obligación, que sea clara, que sea expresa y exigible.
En ese orden, al igual que las causales de rechazo de demanda, en los procesos declarativos, que son taxativas en la ley (artículo 169 CPACA), las causales para abstenerse negar el mandamiento de pago, en los procesos ejecutivos, también lo son, esto es, cuando no reúna requisitos formales o sustanciales (clara, expresa y exigible). 45.
No puede el juez natural estructurar una serie de argumentos de diferente índole que, incluso, escapen a los 3 requisitos de fondo, como quiera que ello, es desbordar la habilitación legal prevista. Ello no quiere decir que no sea posible discutir otro tipo de situaciones que enervan la obligación, por ejemplo, el pago o su cumplimiento, sin embargo, el escenario procesal para hacerlo no es en la primera actuación del operador judicial. 46.
Explicado lo anterior, se estima que, en efecto, se configuró un defecto sustantivo, porque el análisis para abstenerse de librar mandamiento de pago, no se adecúa a las previsiones del artículo 422 del CGP que exige la verificación de los tres requisitos citados. En ese orden, el juez natural deberá identificar y sustentar los motivos por los cuales no es posible librar mandamiento de pago a la luz de los requisitos ya señalados, pues no basta desarrollar una variedad de argumentos y concluir que no se reúnen los requisitos del artículo 422. 47.
Las anteriores razones constituyen motivos suficientes para amparar el derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Meta deberá proferir una nueva providencia, en la que, de mantenerse la decisión de abstenerse de librar mandamiento de pago, identifique y argumente de manera inequívoca, cuales son los requisitos de forma o fondo que no cumple el título y por qué. 48.
En relación con la violación directa de la Constitución, por no acatar 2 fallos de tutela que tenían similitud fáctica, debe indicarse que la Sala no cuenta con los expedientes para determinar si en efecto existía correspondencia entre los casos. De acuerdo con las Sentencias que fueron aportadas por el actor, no se encuentra una plena correspondencia. 49.
Mientras en este caso, el juez natural se abstuvo de librar mandamiento de pago por las diferentes razones ya señaladas, en los que refiere la parte actora: 1) En el expediente 2018-03152-01 el Juez se abstuvo porque la sentencia no contenía una obligación clara y expresa respecto de las obligaciones reclamadas por el actor, pues en dicha sentencia no se determinó con precisión que los gatos de representación fueran un factor salarial. 2) En el expediente 2018- 03153-01 el Juez se abstuvo porque al título ejecutivo le falta claridad en relación con los factores salariales que deben liquidarse, en la medida que en la orden del juez no se hace mención expresa de cuáles son las acreencias laborales y primas legales dejadas de percibir por el señor Hinestroza Rengifo. 50.
Sin embargo, de acuerdo con las sentencias nada se indicó frente a los otros argumentos que le sirvieron de apoyo al Tribunal, en este caso, para negar el mandamiento de pago, por ejemplo, que los intereses moratorios únicamente se hacían exigibles con la sentencia, que los descuentos para seguridad social operaban por ley, o que no se aportó la certificación que diera claridad a la sentencia que constituía título ejecutivo. 51.
En ese orden, por advertir que no es posible arribar a la conclusión de que los casos contenían los mismos supuestos fácticos del que ahora nos ocupa, la Sala encuentra que no se configura el defecto de violación directa de la Constitución por vulneración al derecho de igualdad de la parte actora. 6. Conclusiones 52. Así las cosas, la Sala amparará los derechos al debido proceso, invocado por la demandante, al configurarse el defecto sustantivo, por lo cual, se dejará sin efectos el Auto de 16 de octubre de 2019, dictado por el Tribunal Administrativo de Meta, dentro del proceso ejecutivo No. 50001-33-33-001-2013-00010-01, y, en consecuencia, ordenará a aquella autoridad judicial que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esta providencia, dicte la providencia que en derecho corresponda, de conformidad a la parte motiva de esta Sentencia. 2.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: AMPARAR los derechos al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, así como del principio de confianza legítima de Gloria Amparo Ríos Carvajal, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el Auto de 16 de octubre de 2019, dictado por el Tribunal Administrativo de Meta, dentro del proceso ejecutivo No. 50001-33-33-001-2013-00010-01, y ORDENE al Tribunal Administrativo de Meta que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esta providencia, dicte la providencia que en derecho corresponda, de conformidad a la parte motiva de esta Sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 16 Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.
CUARTO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual, una vez se levante la suspensión de términos ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura[19]. Cuando la tutela sea devuelta, proceder a su archivo.
QUINTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Aclara voto ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Folios 1 a 22. [2] La parte demandante, pese a que argumentó varias razones de inconformidad con las decisiones judiciales enjuiciadas, solo mencionó este defecto. [3] Folios 2 a 5. [4] “Séptimo. - En los cuadros, anexos y sustentos matemáticos y financieros que soportan la Resolución No. 0748 de 15 de mayo de 2.012, se da cumplimiento parcial a la sentencia. Porque la misma no obedece plenamente la orden judicial, al omitir reconocer y pagar. diversas sumas de dinero, así: A: Liquida la indexación hasta marzo de 2012; haciendo necesario actualizarla y extenderla hasta la fecha real del pago total de los dineros ordenados en la providencia judicial.
B.- No incluye el monto real y total, sueldos y gastos de representación, para liquidar las prestaciones sociales, al desconocer los gastos de representación. C. No liquida o reconoce intereses moratorios sobre los valores totales y reales de la plena liquidación, entre los factores desconocidos, están: En las prestaciones sociales, al excluir el pago de los gastos de representación. D.- No registra los intereses sobre los aportes de salud.
E.- No incorpora los intereses a los aportes de pensión. F.- No se da cumplimiento a lo ordenado en la sentencia, en relación con el artículo 178 del C.C.A., conforme lo ordena la sentencia, vigente para la fecha y aplicable para la liquidación. G. Deduce varios salarios y demás emolumentos, aplicando el artículo 128 de la Constitución, cuando el pago, conforme criterios constitucionales, es a título de indemnización y no de asignaciones salariales.” Tomado del hecho séptimo de la demanda ejecutiva. [5] “Por el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial.” [6] Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencias de 24 de abril de 2019 (11001-03-15-000-2018-03153-01) y de 22 de mayo de 2019 (11001-03-15-000- 2018-03152-01). [7] Por lo cual, la Sala entrará a estudiar y analizar las razones que conllevaron a dicha autoridad judicial a confirmar la decisión de primera instancia de no librar mandamiento de pago. [8] Ley 1564 de 2012, Artículo 302.
Ejecutoria. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. [9] Decreto 2591 de 1991, artículo 3. [10] Al respecto: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005;
Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000- 2012-02201-01 [11] El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la sentencia T-066 de 2019. [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado. 11001-03-15-000-2012-02201-01 y Corte Constitucional, sentencias T-001 de 1992, T-328 de 2010, T-217 de 2013, T-505 de 2013 T-031 de 2016. [13] Según la Sentencia SU-098 de 2018, este defecto se configura cuando: a) en la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; b) se trata de la violación evidente a un derecho fundamental de aplicación inmediata; c) los jueces, con sus fallos, vulneran derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución; y d) si el juez encuentra, deduce o se le interpela sobre una norma incompatible con la Constitución, y no aplica las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales. [14] Es preciso señalar que, comoquiera que el objeto de estudio de la presente acción de tutela es una providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Meta, los reparos contra la liquidación efectuada por el Municipio de Villavicencio de la obligación y los factores a incluir en la misma no serán estudiados (párrafo 24 y 25), siendo ello razón sufriente para excluir del análisis la Sentencia S-638 de 28 de agosto de 1996 de la Sala Plena del Consejo de Estado y el Concepto No. 13936 de 18 de julio de 2002 de la Sala de Consulta y Servicio Civil de la misma Corporación que, según se indica la parte actora, señalan como debía efectuarse la liquidación por el ente territorial. [15] Notificada el 7 de mayo de 2019.
En esa oportunidad se indicó: “La Sala encuentra que, si bien la condena dispuesta en la sentencia que constituye el título ejecutivo no se precisaron expresamente los factores salariales para efectos de la liquidación ordenada a la entidad demandada, lo cierto es que son determinables en la medida que se indicó el cargo que ocupaba el actor en la entidad y los límites temporales para liquidar.
Por lo tanto, el juez de ejecución debió verificar si efectivamente la obligación contenida en las sentencias del 31 de mayo de 2012 y el 18 de junio de 2013, podían tenerse por cumplida con la Resolución 0539 de 2014 del municipio de Villavicencio La Sala Precisa que en el evento de librarse mandamiento de pago, la entidad condenada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si lo estima pertinente, puede proponer excepciones de mérito, conforme con los dispuesto en el artículo 422 del CGP ” [16] Notificada el 7 de mayo de 2019.
En esa oportunidad se indicó: “En esa oportunidad, al igual que en esta acción de tutela, la discusión se centra en determinar si se incurrió en un defecto fáctico, al concluir que la sentencia condenatoria no servía de título ejecutivo para reclamar el reconocimiento de los gastos de representación como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales.
Como se trata del mismo asunto, se reiteran las razones que llevaron a la Sala[17] a concluir que la sentencia cuya ejecución se pretende sí contiene una obligación clara y expresa a cargo del Municipio de Villavicencio […] 5.5. Siendo así, como para el caso objeto de estudio se tenía claridad respecto a que el actor ocupó el cargo de gerente de la Empresa de Turismo del Municipio de Villavicencio y que el ente territorial demandado debía pagar a su favor los salarios, prestaciones y demás emolumentos que dejó de percibir desde el momento del retiro del servicio hasta que se hiciera efectivo el reintegro[18], el Tribunal Administrativo del Meta tenía la obligación de verificar si la obligación contenida en la sentencia del 2 de julio de 2010, se cumplió efectivamente con los actos administrativos que expidió el Municipio de Villavicencio. 5.6.
Se resuelve, entonces, el problema jurídico propuesto: la providencia del 19 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, incurrió en defecto fáctico, al concluir que la sentencia del 2 de julio de 2010 no contenía una obligación clara y expresa. [19] Folio 25 del expediente en préstamo. [20] Folio 56 del cuaderno 2 del expediente en préstamo. [21] Mediante Acuerdo No. PCSJA20-11519 de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos para la revisión de tutelas en la Corte Constitucional y, en consecuencia, ordenó a los despachos judiciales no remitir los expedientes a dicha Corporación hasta tanto se levantarán las medidas adoptadas.
Decisión que fue prorrogada hasta el 1 de julio de 2020, entre otros, por los Acuerdos No. PCSJA20-11521 de 2020 y No. PCSJA20-11567 de 2020.