15001-23-33-000-2019-00482-02 — Consejo de Estado

ACCIÓN POPULAR / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE DECRETA MEDIDA CAUTELAR - Confirma / FUNCIONAMIENTO, MANTENIMIENTO Y ADECUACIÓN DE LAS INSTALACIONES DE CEMENTERIO - Ubicado en el perímetro urbano del municipio de Pauna, Boyacá [L]a protección de dichos derechos e intereses colectivos debe garantizarse por parte de los municipios, en este caso particular, por el municipio de Pauna en relación con: (i) el estado de los terrenos donde se encuentra ubicado el Cementerio Parroquial de Santa Bárbara y la adecuada prestación de los servicios de entierro que ofrece;

(ii) la protección de la salud y la seguridad y salubridad pública de los usuarios de dicho cementerio y de las comunidades que están a su alrededor; y (iii) la garantía al goce de un ambiente sano y a la defensa de los recursos naturales que, eventualmente, puedan verse afectados por la existencia del mencionado cementerio. Por consiguiente, se colige que es deber de las autoridades locales, en este caso, del municipio de Pauna: (i) ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las condiciones higiénico-sanitarias del Cementerio de Santa Bárbara y de los establecimientos aledaños, como lo es la Institución Educativa Técnico Nacionalizado de Pauna;

(ii) velar por cumplimiento del “Plan de Saneamiento” de dicho cementerio en todos sus componentes; (iii) desarrollar el Plan Integral de Gestión de Residuos Sólidos - PIGRS del municipio de Pauna aplicable al cementerio en cuestión; y, finalmente, (iv) realizar las tareas que les corresponden al municipio de Pauna como integrante, a nivel local, del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, tendientes a evitar deslizamientos del terreno de dicho cementerio hacia la quebrada La Manotera.

En consecuencia, para la Sala las medidas cautelares decretadas se enmarcan dentro de los deberes y obligaciones anteriormente anotadas, y es por ello que procederá a confirmar lo resuelto en el auto de 10 de diciembre de 2019, proferido por la Sala de Decisión No. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante el cual se impartieron las medidas cautelares cuestionadas, contentivas de siete (7) órdenes de carácter preventivo, conservativo y anticipativo, en relación con el funcionamiento, mantenimiento y adecuación de las instalaciones del Cementerio de Santa Bárbara, ubicado en el perímetro urbano del municipio de Pauna – Boyacá. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 15001-23-33-000-2019-00482-02(AP)A Actor: ALICIA LÓPEZ ALFONSO – PROCURADORA 32 JUDICIAL I PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS DE TUNJA Y JHON JAIRO SÁNCHEZ SOTELO – PERSONERO MUNICIPAL DE PAUNA - BOYACÁ Demandado: MUNICIPIO DE PAUNA - SECRETARÍA DE SALUD DE BOYACÁ, PARROQUIA SAN ROQUE DEL MUNICIPIO DE PAUNA Y CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ – CORPOBOYACÁ La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada judicial del Municipio de Pauna (Boyacá), en contra del auto de 10 de diciembre de 2019, mediante el cual la Sala de Decisión No. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a la solicitud de medida cautelar presentada por los accionantes.1 I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda Los ciudadanos Alicia López Alfonso, en calidad de Procuradora 32 Judicial I para Asunto Ambientales y Agrarios de Tunja y Jhon Jairo Sánchez Sotelo, en calidad de Personero municipal de Pauna, Boyacá, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 19982 y 1437 de 18 de enero de 20113, presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, en contra de la Corporación Autónoma Regional del Boyacá – CORPOBOYACÁ, de la Secretaría de Salud de Boyacá, del municipio de Pauna, y de la Parroquia San Roque del mismo municipio, con miras a obtener la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente4.

I.2. Hechos que fundamentan la acción popular I.2.1. Los hechos que fundamentaron la demanda de acción popular, en síntesis, fueron los siguientes: I.2.1.1. El municipio de Pauna, a la fecha, cuenta con un cementerio municipal ubicado en dos predios; uno es de propiedad del ente territorial y el otro pertenece a la Parroquia de San Roque de Pauna.

I.2.1.2. La administración y el manejo del cementerio son responsabilidades de la Parroquia de Pauna y la morgue que está ubicada dentro de dicho cementerio, está a cargo de la administración municipal de Pauna. Actualmente la morgue no está en funcionamiento en razón a las deficientes condiciones físicas en que se encontraba y ante la falta de cumplimiento de las condiciones necesarias para su operación. I.2.1.3.

El cementerio se divide en dos partes, una construcción nueva, localizada en la carrera 6 No. 2-40/46 y otra antigua, ubicada en las carreras 6 No. 1-13, en las cuales se hacen inhumaciones en bóvedas. I.2.1.4. El cementerio no cuenta con cerco perimetral ni delimitación de ronda de protección en relación con la quebrada La Manotera, ni al caño innominado que hay en el sector y tampoco frente a los predios vecinos. Tampoco se está respetando la ronda de protección de la quebrada (30 metros); por ello y en razón a la dinámica normal de las fuentes hídricas se presentan fenómenos erosivos que conllevan a que la parte de las bóvedas haya colapsado, generando vertimientos y exposición de residuos óseos debido a que unos y otros son arrastrados hacia la quebrada.

I.2.1.5. Las condiciones de mantenimiento de las bóvedas por parte de los propietarios de los predios y por la administradora del cementerio no son las mejores, dada la exposición de restos óseos y otros materiales de desecho, lo que genera olores ofensivos y riesgosos para la salubridad pública. I.2.1.6. El cementerio no cuenta con un sitio de disposición de residuos sólidos provenientes de exhumaciones; asimismo, las inhumaciones en tierra se realizaron sin tener en cuenta las proximidades a la quebrada La Manotera, generando vertimientos a la fuente hídrica.

I.2.1.7. La Institución Educativa Técnico Nacionalizado de Pauna se encuentra ubicada a media cuadra del cementerio parroquial; en consecuencia, dadas las condiciones deplorables (sanitarias y ambientales) de dicho establecimiento, la población estudiantil se ve aún más expuesta a un riesgo sanitario inminente. I.2.1.8. La anterior afectación se hace extensiva a los habitantes de las viviendas ubicadas en la misma cuadra del cementerio.

I.2.1.9. La quebrada La Manotera es la fuente abastecedora de agua potable de la zona y se desconoce si aguas abajo del cementerio también existen familias que se benefician de esa misma agua. I.2.1.10. Según el Informe elaborado por la Secretaría de Salud del Departamento de Boyacá, calendado el 24 de abril de 2019, «[…] el estado actual del cementerio representa un riesgo sanitario y ambiental por los restos expuestos, por el riesgo de colapso de bóvedas y por el movimiento de tierra que está arrasando material hacia la quebrada la Manotera […]»5.

Asimismo, el informe puso en evidencia la existencia de vestigios de quemas de residuos sólidos en algunos sitios del cementerio, incumpliendo así las disposiciones contenidas en el Plan Integral de Gestión de Residuos Sólidos - PIGRS, del municipio de Pauna. I.2.1.11. Finalmente, según consta en el informe de la visita al cementerio municipal practicada el 10 de septiembre de 2019 por el Personero Municipal de Pauna, se identificaron afectaciones de tipo ambiental y sanitario para la comunidad aledaña al sector, como lo relata en el correo electrónico remitido a CORPOBOYACÁ, en el que indica haber sentido «[…] olor putrefacto “como a carne podrida” que me ocasionaron náuseas, aspectos que me permiten indicar una presunta contaminación por vertimiento de residuos sólidos y aguas negras en el cauce de la citada quebrada […]»6.

I.3. Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: «[…] PRIMERA: SE AMPARE la protección de los derechos colectivos AL AMBIENTE SANO, SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS, a la SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TECNICAMENTE, de los habitantes del municipio de Pauna (Boyacá) en razón de las afectaciones causadas y descritas en los hechos de esta acción. SEGUNDA: SE ORDENEN al MUNICIPIO DE PAUNA, y a la PARROQUIA SAN ROQUE DEL MUNICIPIO DE PAUNA que dentro del plazo perentorio que fije su Despacho, se adopten las siguientes MEDIDAS CAUTELARES: 1.

Realizar un cerco perimetral del área total del cementerio, respetando la ronda de protección de 30 metros que corresponde a la quebrada la Manotera. 2. Se reubiquen las bóvedas que se encuentran en la ribera de la quebrada la Manotera, toda vez que a la fecha están ubicadas dentro de la ronda de protección de la quebrada, garantizando la custodia e integridad de los restos de personas identificadas como NN, informando de dicha acción a la Fiscalía General de la Nación. 3.

Se adopten medidas urgentes tendientes al sellamiento de bóvedas que se encuentran en deterioro, y con ello evitar exposición de restos óseos y otros elementos humanos y materiales, evitando proliferación de olores ofensivos, aves de carroña, moscos y vectores. 4. Se prohíban las quemas de cualquier tipo de residuos generados dentro del cementerio. 5.

Se prohíban todo tipo de actividades de manejo de cadáveres dentro de la morgue que existe dentro del cementerio, toda vez que no cumple con los requerimientos que exige la ley, para su operación. 6. Se ordene la adecuación de un área de exhumación dentro del cementerio, a fin de que puedan realizar la correcta disposición de los restos que se encuentran ubicados en las bóvedas a reubicar. 7.

Se ordene de manera Inmediata tomar las medidas sanitarias requeridas a fin de evitar la proliferación de olores, moscos y vector que puedan afectar a la comunidad estudiantil de la Institución Educativa Técnico Nacionalizado de Pauna, Sede Principal, ubicada a escasos metros del cementerio local.

TERCERO: SE ORDENE AL MUNICIPIO DE PAUNA Y A LA PARROQUIA SAN ROQUE DEL MUNICIPIO DE PAUNA, que dentro del término máximo de dos meses o del que fije su Despacho, adelante ESTUDIO TÉCNICO que permita establecer la viabilidad de continuar operando el cementerio en el sitio donde está ubicado actualmente o de reubicarlo, toda vez que el mismo se encuentra ubicado dentro de un área que comprende la quebrada la Manotera y un Caño Innominado y en razón a las crecientes invernales generan procesos de arrastre de material, que llevan incluso a desestabilizar las tumbas allí ubicadas y generar ruina de las mismas, cumpliendo para el efecto las exigencias sanitarias y ambientales.

TERCERO (sic). Ordenar a CORPOBOYACA que como autoridad ambiental en el área del municipio de Pauna, imponga las medidas preventivas que correspondan frente a las actividades que generan impacto ambiental en el cementerio municipal de Pauna, conforme lo descrito en el informe técnico de visita de Inspección sanitaria efectuado por la Secretaria de Salud del Departamento de fecha 24 de abril de 2019, en el marco de la Ley 1333 de 2009. […]»7.

I.4. La solicitud de medida cautelar La Procuradora 32 Judicial I para Asunto Ambientales y Agrarios de Tunja y el Personero municipal de Pauna, en cuaderno separado y como un acápite de la demanda de acción popular presentada, solicitaron el decreto de medidas cautelares, señalando para el efecto que: «[…] los restos humanos expuestos al aire libre en el Cementerio Municipal están desplazándose hacia el cauce de la quebrada, generan, riesgo inminente a la salud de los habitantes de las viviendas ubicadas en la misma cuadra del campo santo y a la población estudiantil de la Institución Educativa Colegio Técnico Nacionalizado de Pauna Sede Principal también ubicada a media cuadra, siendo entonces necesario que por el despacho se adopten MEDIDAS CAUTELARES encaminadas a proteger los derechos colectivos conculcados por el Municipio y por la Parroquia, como las solicitadas en el ARTÍCULO SEGUNDO DE LAS PRETENSIONES, así: 1.

Se ordene de manera inmediata tomar las medidas sanitarias requeridas a fin de evitar la proliferación de olores, moscos y vector que puedan afectar a la comunidad estudiantil de la Institución Educativa Técnico Nacionalizado de Pauna, Sede Principal, ubicada a escasos metros del cementerio local […]8. II. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA II.1. La Sala de Decisión No. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá decretó las medidas cautelares solicitadas, por considerar que: «[…] dada la emergencia que se presenta en el municipio de Pauna debido al manejo que se le ha dado al cementerio, el riesgo de afectación a la salud de la población así como, el inminente daño que puede sufrir el medio ambiente, en especial el recurso hídrico, resultaría más gravoso para el interés público negar las medidas cautelares, que concederlas […]»9.

II.2. La Corporación judicial, para efectos de tomar la decisión, puso de presente que obran en el expediente los siguientes documentos permitirían deducir una posible amenaza al medio ambiente y a la salubridad pública: • Copia del Informe Técnico de Visita de Inspección Sanitaria al cementerio l de Pauna elaborado por la Secretaría de Salud del departamento de Boyacá, calendado el 24 de abril de 2019 y remitido al Personero Municipal de Pauna el 20 de junio de 2019, mediante oficio No. SALDPP -2983.10 • Copia del oficio PM-149-2019 del 29 de marzo de 2019, remitido al Alcalde del municipio de Pauna por parte del Personero Municipal de dicho ente territorial.11 • Copia del oficio P-296-2019 del 2 de septiembre de 2019 remitido al Alcalde del municipio de Pauna por parte del Personero Municipal.12 • Copia del correo electrónico dirigido a correo electrónico dirigido a CORPOBOYACÁ por parte del Personero del municipio de Pauna 13 II.3.

El Tribunal verificó el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 231 del CPACA, en los siguientes términos: II.3.1. En cuanto a que la solicitud tenga relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda y el objeto del proceso, la providencia señaló lo siguiente: «[…] A juicio de la Sala, todas las medidas solicitadas se adecúan al objeto del proceso popular y tienen relación directa con las pretensiones formuladas con la demanda.

Así mismo, el objeto de las mismas tiene como fin contrarrestar los efectos de la emergencia sanitaria y ambiental que actualmente se presenta en el cementerio del municipio de Pauna. Por lo tanto, se encuentra cumplido este primer requisito del test de procedencia sobre congruencia de las medidas con el objeto del proceso […]»14. II.3.2.

En cuanto a la apariencia de buen derecho, examinó, en primer término, lo establecido en el artículo 6° de la Resolución 5194 del 10 de diciembre de 2010 “Por la cual se reglamenta la prestación de los servicios de cementerios, inhumación, exhumación y cremación de cadáveres”, que se ocupa de la definición de áreas para la prestación de los servicios señalados; así como lo regulado en el artículo 7° de la misma resolución, en relación con los sistemas de prestación del servicio con los que debe contar todo cementerio.

Además, indicó que «[…] Todo cementerio debe contar con un Plan de Saneamiento y debe constar por escrito y se incluirá, como mínimo, un programa de limpieza y desinfección de las áreas que lo requieran; un programa de desechos sólidos; un programa de residuos peligrosos; y un programa de control de vectores plaga […]»15. De lo anteriormente expuesto, la autoridad judicial extrajo las siguientes conclusiones: «[…] De conformidad con las disposiciones citadas, es claro que la administración de un cementerio conlleva el cumplimiento de normas y procesos ambiéntales-sanitarios que permiten un adecuado manejo de los residuos peligrosos y el control de otros efectos naturales que se produce un ambiente como este.

El manejo de esta clase de obras comporta el cumplimiento y aplicación de parámetros técnicos con los que se impide la afectación al medio ambiente y a la salubridad de las personas que permanecen cerca de estos lugares. La norma mencionada exige unos requisitos mínimos para el manejo de los cementerios, sin embargo, como se advirtió, en el caso concreto esos parámetros no se están acatando y se está poniendo en grave riesgo la salud quienes habitan cerca del cementerio y el recurso hídrico que limita con el mismo.

Por ello, se encuentra cumplido este segundo requisito del test de procedencia sobre la apariencia de buen derecho. II.3.3. En cuanto a que se encuentre demostrada la titularidad del derecho invocado, el Tribunal consignó lo siguiente en su providencia: «[…] Según la Resolución 5194 del 10 de diciembre de 2010, la administración y responsabilidad de los cementerios está a cargo del representante legal y el administrador, quienes responden solidariamente por las exigencias de la resolución mencionada (artículo 8).

El artículo 12 de la norma estableció que todo cementerio debe contar con un Plan de Saneamiento el cual es responsabilidad directa de la administración del cementerio. En el caso concreto, la administración del cementerio en mención está a cargo de la alcaldía del municipio de Pauna y de la Parroquia San Roque del mismo municipio. Por lo tanto, se encuentra satisfecho este tercer requisito […]»16.

II.3.4. En cuanto la ponderación de intereses para efectos del decreto de la medida cautelar, el Tribunal de instancia consideró: i) que el cementerio no cuenta con un cerco perimetral ni con una delimitación de ronda con la quebrada La Matonera; ii) existe la presencia de olores ofensivos, aves de carroña y mosquitos producto de la exposición de restos humanos, la descomposición de flores y desechos de cueros y huesos de bovinos; iii) en el sitio se encuentran rastro de quemas de residuos sólidos; iv) la infraestructura del cementerio denota evidente deterioro, las bóvedas amenazan ruina y se advierte la acumulación de vegetación y de maleza, por falta de mantenimiento y aseo de dicho cementerio; v) el cementerio no cuenta con un área para la exhumación de cadáveres; y, finalmente, vi) la Institución Educativa Técnico Nacionalizado de Pauna se encuentra a pocos metros del cementerio, lo cual genera un grave riesgo sanitario para los estudiantes.

Por lo anterior, la Corporación judicial concluyó que, dada la emergencia que se presenta en el municipio de Pauna, debido al deficiente manejo del cementerio, el riesgo de afectación de la salud de la población circundante, la inminente afectación del medio ambiente y, en especial, del recurso hídrico, resultaría más gravoso para el interés público negar las medidas cautelares que concederlas17.

En consecuencia, el Tribunal, en providencia de 10 de diciembre de 2019, dispuso lo siguiente: «[…]

SEGUNDO. ACCEDER a la solicitud de medida cautelar presentada por las accionantes. Para lo cual, se dispone lo siguiente: • Ordenar a la alcaldía de municipio de Pauna y a la Parroquia San Roque, que dentro del término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, realicen jornadas de recolección de residuos ordinarios y escombros, corte de maleza, ornato general y de fumigación y control de plagas. • Ordenar a la alcaldía del municipio de Pauna y a la Parroquia San Roque, que dentro del término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, inicien las gestiones necesarias para recuperar el área para morgue y para exhumaciones, con el fin de implementar en debida forma la Cadena de la Gestión de Cadáveres debidamente regulada y controlada. • Ordenar a la alcaldía del municipio de Pauna y a la Parroquia San Roque, que dentro del término máximo de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, instalen un cerco perimetral que cubra todo el cementerio - parte antigua y parte nueva - con el fin de detener las filtraciones de residuos sólidos a la quebrada Manotera y a otros predios respetando la ronda de protección de 30 metros que corresponde a dicha quebrada. • Ordenar a la alcaldía del municipio de Pauna y a la Parroquia San Roque, que dentro del término máximo de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia, trasladen las bóvedas que se encuentran en la (sic) rivera de la quebrada la Manotera, con el fin de respetar la ronda de protección de la quebrada Manotera, garantizando la custodia e integridad de los restos de personas identificadas como NN, informando de dicha acción a la Fiscalía General de la Nación. • Ordenar a la alcaldía del municipio de Pauna y a la Parroquia San Roque, que dentro del término máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, adopten medidas urgentes para el sellamiento de bóvedas que se encuentran en deterioro, y con ello evitar exposición de restos óseos y otros elementos humanos y materiales, evitando proliferación de olores ofensivos, aves de carroña, moscos y vectores. • Ordenar a Corpoboyacá que, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, inicie las Investigaciones (sic) permitentes para determinar cuáles son las obligaciones ambientales que están incumpliendo el municipio de Pauna y la Parroquia San Roque.

Así mismo, la Corporación deberá ordenar las medidas ambientales y sanitarias de urgencia que se deban implementar por parte de los accionados. • Ordenar al Departamento de Boyacá - Secretaría de Salud que realice una visita a la Institución Educativa Técnico Nacionalizado de Pauna con el fin de determinar el grado de afectación sanitaria que está generando el cementerio sobre la población estudiantil.

Así mismo, la entidad realizará una visita a la quebrada Manotera para determinar el estado el grado de afectación hídrica y la población que se beneficia de dicho recurso. Dentro del término máximo de un (1) mes, la entidad allegará el Informe relacionado con los resultados de las visita.18 […]»19. III.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN III.1. La apoderada judicial del municipio de Pauna, departamento de Boyacá, mediante escrito de 17 de diciembre 201920, interpuso recurso de apelación en contra del auto de 10 de diciembre de 2019, en atención a las siguientes consideraciones: (i) Falta de requisitos para decretar la medida cautelar contenidos en el artículo 231 del CPACA21, puesto que el municipio de Pauna” no tiene la titularidad de propietario, administrador o responsable” del Cementerio de Santa Bárbara.

(ii) El tiempo concedido por el Tribunal para cumplir con la orden de medida cautelar es insuficiente, teniendo en cuenta que, para hacer un cerco perimetral del cementerio, deben hacerse estudios técnicos que no pueden hacerse durante el plazo otorgado por el Tribunal de instancia. (iii) La medida cautelar resulta inocua, teniendo en cuenta que: a) la orden de limpieza ya fue acatada por el municipio; b) no se justifica la remodelación de la morgue; y, finalmente, c) la instalación de un cerco perimetral no es necesario porque ya existe una cerca y en los límites con la quebrada La Manotera se observa una “cerca viva”.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA IV.1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 2622 y 4423 de la Ley 472 de 4 de agosto de 1998; 12524 y 24325 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201126, la Sala es competente para resolver la apelación presentada por la apoderada judicial del municipio de Pauna, en contra del auto de 10 de diciembre de 2019, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Boyacá decretó una medida cautelar27.

IV.2. Las medidas cautelares en las acciones populares IV.2.1. La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas.

Dicha acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de sus derechos colectivos, finalidad que no se restringe a la obtención de una sentencia estimatoria de las pretensiones, sino que, a su vez, se hace efectiva durante el trámite del proceso mediante la posibilidad de solicitar medidas cautelares.

IV.2.2. Evidentemente, «[…] las medidas cautelares en los procesos judiciales están instituidas para evitar que la sentencia mediante la cual se decidan, resulte nugatoria por cuenta de las modificaciones que se puedan producir en la situación inicial como consecuencia del tiempo que se requiere para la tramitación del proceso, pues entre el momento en que el mismo se inicia y aquel en el que se puede materializar la sentencia, pueden suceder eventos que dificulten o imposibiliten, incluso, los efectos prácticos de la decisión. Es por ello que se conciben como “(…) precauciones inequívocamente diseñadas para garantizar que la solución que se adopte como resultado del proceso judicial podrá ser materializada”28, brindándole a quien acude a la jurisdicción, la certeza de que el trámite del proceso en sí mismo, no va a obrar en contra de sus intereses y que los mismos serán protegidos aún antes de la decisión definitiva […]”29.

Así las cosas, teniendo en cuenta la naturaleza de la acción popular, las medidas cautelares constituyen un mecanismo previo que tiene por objeto impedir perjuicios irremediables e irreparables, o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos. IV.2.3. En ese orden de ideas, como ha sido señalado por esta Corporación, «[…] acorde con la finalidad protectora de los derechos e intereses colectivos de la Ley 472 de 1998, las medidas previas buscan hacer efectiva dicha protección, cuando de esperarse a la culminación del proceso, las medidas que se adopten en el fallo podrían resultar ineficaces, es decir, buscan conjurar de manera previa al fallo, un peligro o vulneración que se está presentando o que se percibe como de inminente ocurrencia y que no da tiempo a esperar por un fallo definitivo. // Entonces, el objetivo pretendido con las medidas previas, es el de evitar que el daño se concrete o que de estarse produciendo, no se prolongue por un término mayor […]»30.

IV.2.4. En consecuencia, el artículo 25 de la Ley 472 faculta al juez para decretar medidas cautelares, de oficio o a petición de parte, antes de ser notificada la demanda o en cualquier estado del proceso, con el propósito de prevenir un daño inminente o hacer cesar el que se hubiese causado. Por su parte el artículo 26 ibídem, establece que contra el auto que accede a las medidas cautelares proceden los recursos de reposición y en subsidio de apelación, los cuales serán concedidos en el efecto devolutivo; agregando que la oposición a dichas medidas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: «[…] a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable.

Corresponde a quien alegue estas causales demostrarlas.” (Negrillas fuera del texto). En desarrollo de dichas disposiciones, esta Sección en proveído de 6 de febrero de 2014, estableció: “[…] Los mencionados presupuestos para la procedencia de una medida cautelar, de acuerdo con la citada normativa, hacen relación a lo siguiente: a) Que esté debidamente demostrado en el proceso la inminencia de un daño a los derechos colectivos o que el mismo se haya producido, esto con el fin de justificar la imposición de la medida cautelar, el cual es prevenir aquel daño que está por producirse o a hacer cesar aquel que ya se consumó; b) Que la decisión del juez al decretar la medida cautelar esté plenamente motivada; y c) Que, para adoptar esa decisión, el juez tenga en cuenta los argumentos contenidos en la petición que eleve el demandante, para que se decrete tal medida, lo cual, lógicamente, no obsta para que el juez oficiosamente, con arreglo a los elementos de juicio que militen en la actuación, llegue al convencimiento de la necesidad de decretar una medida cautelar y proceda en tal sentido […]”31 (Negrillas fuera del texto).

Aclarado lo anterior, corresponde a la Sala determinar si resultaba procedente la adopción de la medida cautelar decretada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en contra del municipio de Pauna en relación con el Cementerio Santa Bárbara, ubicado en dicho ente territorial. V. CASO CONCRETO V.1. La afectación de los derechos colectivos V.1.1.

Los solicitantes – la Procuradora 32 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Tunja y el Personero Municipal de Pauna -, fundamentaron la solicitud de medidas cautelares de carácter preventivo, conservativo y anticipativo, en razón a las afectaciones ambientales y sanitarias que se vienen presentando en el Cementerio Parroquial de Santa Bárbara ubicado en el municipio de Pauna (Boyacá).

Dichas afectaciones, en su concepto, amenazan y ponen en riesgo el disfrute de los derechos colectivos relacionados con el goce a un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de la comunidad de Pauna y, en especial, de los estudiantes de la Institución Educativa Colegio Técnico Nacionalizado de Pauna, sede principal.

V.1.2. El a quo, mediante providencia de 10 de diciembre de 2019, accedió a la solicitud de imposición de medidas cautelares presentada por los accionantes, al encontrar cumplidos los siguientes requisitos establecidos en el artículo 231 del CPACA: (i) la medida cautelar tiene relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda y el objeto del proceso;

(ii) la apariencia de buen derecho, la cual se sustenta con base en lo establecido en la Resolución No. 5194 de 10 de diciembre de 2010: (iii) la demostración de la titularidad del derecho invocado; y (iv) la ponderación de intereses a favor de las medidas cautelares al considerar que resultaría más gravoso para el interés público negar las medidas cautelares, que concederlas […]»32.

La Sala procede, entonces, a verificar la afectación (amenaza o daño) de los derechos colectivos invocados y, por tanto, si debe o no confirmarse la medida cautelar decretada por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 10 de diciembre de 2019. V.2. Resolución de la apelación La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Pauna en contra de la providencia de 10 de diciembre de 2019 que dispuso la adopción de las medidas cautelares deprecadas por la parte actora.

Se tiene, entonces, que frente al decreto de la medida cautelar decretada en contra del municipio de Pauna y de la Parroquia de San Roque de Pauna, el ente territorial, a través de apoderada judicial, presentó recurso de apelación, fundando su inconformidad en los siguientes motivos: (i) la falta de requisitos para decretar la medida cautelar;

(ii) el tiempo concedido por el Tribunal para cumplir la orden de medida cautelar es insuficiente; y (iii) la medida cautelar es inocua. V.2.1. Por razones metodológicas, la Sala unirá el primer y tercer motivos de inconformidad, para efectos del análisis de las medidas cautelares impartidas por el Tribunal de Boyacá. Para ello la Sala comienza por destacar que la apoderada judicial del municipio adujo que no se cumple el primer requisito establecido en el artículo 231 del CPACA, el cual señala: «[…] que la demanda esté razonablemente fundada en derecho […]».

Como sustento de su planteamiento se limitó a señalar que: “NO ES CIERTO” que el municipio de Pauna sea el propietario, administrador o responsable del Cementerio Parroquial Santa Bárbara ubicado en dicha municipalidad. Al respecto, la Sala comienza por señalar que consta en el expediente que el Personero (actor popular), en cumplimiento de la Directiva No. 006 de 2018, emanada de la Procuraduría General de la Nación, solicitó al alcalde municipal de Pauna, mediante oficio PM-187-2019 calendado el 27 de mayo de 2019, «[…] informar al despacho la naturaleza del cementerio y su administrador y/o representante legal, así como el cumplimiento de la misma […]».

No obstante, lo anterior, en el expediente no se encuentra respuesta a esta petición. En el mismo sentido, cabe anotar que las pruebas hasta ahora recaudadas en el proceso, impiden establecer el derecho de dominio del cementerio en cabeza del ente territorial. De otra parte, indica que la apoderada del municipio recurrente puso de presente que la administración del cementerio está a cargo de la Parroquia de San Roque y que, en esa calidad, «[…] recibe el pago de Bóvedas, pago de mensualidades de mantenimiento, dispone con absoluta autonomía de las actividades de inhumación, exhumación y cremación de cadáveres, disposición de cenizas humanas, osarios, y disposición de restos humanos […]»33.

Además, indicó que «[…] el administrador del cementerio es el responsable del cumplimiento de todas las operaciones, procedimiento, mantenimiento y administración, así como de las normas y disposiciones que regula el Ministerio de la Protección Social […]» 34. Es por ello que concluye que al ente territorial que ella representa no le corresponde asumir las obligaciones que son propias de la administradora del cementerio municipal.

En la misma línea de análisis, señala que al Tribunal Administrativo de Boyacá le correspondía evaluar si existían títulos que acreditaran la propiedad o administración del cementerio en cabeza del ente territorial, y que, al no haberlo hecho, la motivación resultaba “errada e incompleta;35 y que, aun así, ordenó al municipio de Pauna la realización de obras tendientes a la adecuación de las instalaciones y al mantenimiento del mencionado cementerio parroquial.36 Asimismo, aduce que el Tribunal de instancia no verificó si se «[…] producían amenazas graves e irreversibles para legitimar la toma anticipada de una decisión amparada en el principio de precaución […]»37 y que, por tanto, no expuso con claridad las razones por las que accedió a las medidas cautelares deprecadas.

Igualmente, manifestó que el municipio de Pauna, una vez tuvo conocimiento de las medidas cautelares decretadas38, realizó una visita al cementerio municipal el día 19 de septiembre de 2019, encontrando que «[ ] si bien hay deterioro evidente de las bóvedas del cementerio, ello no implica un daño grave e irreversible que pueda afectar el ecosistema [ ]».

Además, indicó que «[…] no existe tal afectación [ ] del medio ambiente, y que [ ] los olores nauseabundos que refieren los demandantes NO SE ORIGINAN en el cementerio […]»39 y, por ello, concluyó que debe establecerse «[…] con objetividad si se está ante un riesgo claro de afectación al medio ambiente y a la población que habita en predios aledaños.

Que en concepto del Municipio de Pauna NO ES ASÍ [ ]» Adicionalmente, señaló que varias de las órdenes impartidas resultan “inocuas” y para ello hizo las siguientes réplicas: • El día 9 de septiembre de 2019, la Administración Municipal en compañía del cura párroco de la parroquia San Roque realizaron labores de limpieza en el cementerio y corte de maleza, no obstante, no fue necesario fumigar debido a que no se encontraron animales ni vectores que contrarrestar. • La morgue del cementerio no funciona desde hace 10 años.

El municipio celebró un contrato de arrendamiento con la parroquia San Vicente Ferrer del Municipio de Saboya con el objeto de realizar autopsias y/o necropsias medico legales, razón por la cual la orden del Tribunal «[…] no ayuda PARA NADA a solucionar de manera anticipada una presunta emergencia […]». • La orden de construir un cerco perimetral no es necesaria porque ya existe una cerca perimetral en concreto que delimita con las construcciones urbanas, y en límites con la quebrada Manotera se observa cerca viva.

Por el lado que delimita con el caño se observa difícil acceso ya que cuenta con especies de matorrales que impiden el acceso de seres humanos y animales. Para efectos de resolver las inconformidades propuestas por la parte actora, la Sala comienza por examinar la responsabilidad que le compete al municipio en relación con el funcionamiento y mantenimiento del cementerio en cuestión y para ello considera pertinente citar, en primer lugar, lo preceptuado en los artículos 47 y 48 de la Resolución No. 5194 de 2010 “Por la cual se reglamenta la prestación de los servicios de cementerios, inhumación, exhumación y cremación de cadáveres”, disposiciones que son del siguiente tenor: «[…]

ARTÍCULO 47. INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL. Las Direcciones Departamentales, Municipales y Distritales de Salud, ejercerán en el marco de las competencias definidas en las Leyes 9ª. de 1979, 715 de 2001 y 1122 de 2007 o las normas que las modifiquen, adicionen o sustituyan, las acciones de inspección, vigilancia y control sobre las condiciones higiénico sanitarias de los cementerios y el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la presente resolución.

ARTÍCULO

48. MEDIDAS DE SEGURIDAD Y SANCIONES. Compete a las Direcciones Departamentales, Municipales y Distritales de Salud, adelantar los procedimientos para la adopción y aplicación de las medidas de prevención con el fin de cumplir con las disposiciones de la presente resolución; así como la aplicación de las medidas sanitarias de seguridad y sanciones previstas en los artículos 576 y siguientes de la Ley 9ª. de 1979 y las normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan.

PARÁGRAFO. Las autoridades de policía del orden nacional, departamental, distrital o municipal prestarán toda su colaboración a las autoridades sanitarias para el cumplimiento de lo dispuesto en la presente resolución […]». De las anteriores disposiciones se infiere que la dirección de salud del municipio (hoy en día, secretaría de salud municipal), tiene atribuida la función de inspección, vigilancia y control sobre las condiciones higiénico-sanitarias de los cementerios de la localidad y la de velar por el cumplimiento de las disposiciones que, en esas materias, ordena la citada Resolución No. 5194, tales como: • Que todo cementerio debe tener como mínimo áreas definidas, como la que corresponda al cerco perimetral y la de dedicada a la exhumación de cadáveres y/o morgue (art. 6°). • Que todo cementerio debe contar con sistemas generales para la prestación del servicio, como el de identificación de áreas y el de recolección y disposición de residuos sólidos (art. 7°). • Que todo cementerio debe contar con un Plan de Saneamiento, el cual debe ser responsabilidad directa de la administración del cementerio.

Dicho Plan incluirá: un programa de limpieza y desinfección de las áreas que lo requieran, un programa de residuos peligrosos, y un programa de control de vectores de plaga (ar.12). Se tiene, entonces, que el municipio de Pauna tiene la obligación de garantizar que el buen funcionamiento y adecuado mantenimiento del Cementerio Parroquial de Santa Bárbara y de todas las actividades que se desarrollen alrededor del mismo, de conformidad con lo preceptuado en la Resolución No. 5194 de 2010, y, por tanto, en ese marco debe exigirle a la administradora del cementerio el cumplimiento a cabalidad del “Plan de Saneamiento” de que trata el artículo 12 de la citada resolución. Sumado a lo anterior, el municipio de Pauna, como lo manifestó CORPOBOYACÁ en el concepto rendido el 20 de septiembre de 201940, está en mora de cumplir con lo establecido en la Resolución 5194 respecto de la remisión del análisis de vulnerabilidad del cementerio a la autoridad ambiental, habida cuenta que dicho lugar venía funcionando antes de entrar en vigencia dicho acto administrativo.

Es así como la orden impartida se enmarca también dentro del análisis de vulnerabilidad que debía haber hecho el municipio de Pauna hace más de diez (10) años. En efecto, en los artículos 3° y el parágrafo del 39° de la Resolución 5194, establecen la definición de “análisis de vulnerabilidad” el cual debe examinar y determinar la probabilidad de desastres que puedan presentarse en las áreas de los cementerios o que puedan ocurrir con ocasión de las actividades propias de los mismos, y la disponibilidad para atenderlos.

Asimismo, la obligación de las autoridades municipales en los casos de los cementerios que venían funcionando antes de la expedición de dicha resolución, de remitir dicho análisis a las autoridades sanitarias y ambientales competentes dentro del año siguiente a la vigencia de la misma. De otra parte, la Sala pone de presente que el municipio de Pauna está encargado del cumplimiento del Plan Integral de Gestión de Residuos Sólidos - PIGRS41, en dicha localidad en materia de salud y otras actividades, tal como lo establece el artículo 4° del Decreto 351 de 19 de febrero de 2014 “Por el cual se reglamenta la gestión integral de los residuos generados en la atención en salud y otras actividades” en armonía con lo regulado por la Resolución No. 1164 de 2002 “Por la cual se adopta el Manual de Procedimientos para la Gestión Integral de los residuos hospitalarios y similares” expedidos por los Ministros de Medio Ambiente y el de Salud.

Concretamente en el Decreto 351 dicho Plan se define de la siguiente forma: «[…] p) Plan de gestión integral de residuos. Es el instrumento de gestión diseñado e implementado por los generadores42 que contiene de una manera organizada y coherente las actividades necesarias que garanticen la gestión integral de los residuos generados en la atención en salud y otras actividades;43 De dicha normativa se desprende que la administración municipal de Pauna también tiene una importante responsabilidad en lo concerniente al manejo de los residuos provenientes de los cementerios y dichas atribuciones no las puede delegar, de manera exclusiva, en la parroquia a cargo de la administración del cementerio en cuestión. Finalmente, y en gracia de discusión, los alcaldes de los municipios son los encargados a nivel local de la implementación de procesos de gestión de riesgo dentro de su jurisdicción, como representantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Ley 1523 de 2012, art. 4°), y, en este caso concreto, de adoptar todas las medidas necesarias para evitar un deslizamiento de tierras del cementerio hacia la quebrada La Manotera.

Por todo lo anteriormente expuesto, la Sala considera que no es de recibo alegar que la demanda no está fundada en derecho y que, por tanto, el Tribunal Administrativo de Boyacá no podía impartirle órdenes al municipio de Pauna, relacionadas con el mantenimiento y funcionamiento del Cementerio Parroquial de Santa Bárbara, puesto que se reitera que el ente territorial tiene asignada la función de inspección, vigilancia y control, respecto de las condiciones higiénico-sanitarias que debe tener dicho establecimiento, y velar por el cumplimiento del Plan de Saneamiento del mismo, según lo establecido en la Resolución No. 5194 de 2010.

La Sala advierte que el conjunto de deberes, obligaciones y responsabilidades que en materia de inspección, vigilancia y control tiene el municipio de Pauna respecto del estado del cementerio y su funcionamiento en condiciones higiénico sanitario, fueron claramente incumplidos por dicho ente territorial. Ello es así, en tanto existe suficiente evidencia de la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, por cuanto dichas instalaciones representan un alto riesgo sanitario y ambiental, una afectación de la salubridad y seguridad públicas y el riesgo de ocurrencia de desastres previsibles técnicamente.

En efecto, dicha evidencia se fundamenta en: la falta de delimitación de la ronda de protección con la quebrada La Manotera; estar ubicado en un terreno inestable cuyo movimiento de tierra está arrastrando material hacia dicha quebrada; el riesgo de colapso de las bóvedas ubicadas en dicho establecimiento; los olores nauseabundos existentes; el mal manejo de excrementos humanos, basuras, escombros y residuos sólidos ajenos a las actividades del cementerio; la presencia de vestigios de quemas; y, finalmente, por la cercanía de la Institución Educativa Técnico Nacionalizado de Pauna, lo cual genera un grave riesgo sanitario para los estudiantes.

En ese orden de ideas, la Sala coincidiendo con las conclusiones consignadas en la providencia de 10 de diciembre de 2019 proferida por la Sala de Decisión No. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá considera que en esta etapa inicial de la controversia, existen pruebas suficientes de la afectación de los derechos colectivos de la comunidad de Pauna que fueron invocados en la demanda, y, en especial, de los estudiantes de la Institución Educativa Colegio Técnico Nacionalizado de Pauna - Sede Principal.

Dichas pruebas son las siguientes: • Informe Técnico de 24 de abril de 2019, relacionado con la Visita de Inspección Sanitaria al Cementerio Parroquial Santa Bárbara – municipio de Pauna44: Dicho Informe fue elaborado por la ingeniera Paola Alexandra Aguilar Díaz, Profesional de apoyo en el Programa de Seguridad Química y Residuos Peligrosos de la Secretaría de Salud del departamento de Boyacá, como producto de la de la visita a las instalaciones del Cementerio Parroquial Santa Bárbara, a la que asistieron la mencionada profesional, el Inspector de Policía del municipio de Pauna, el sepulturero del Cementerio, un cabo de la Policía Nacional y un funcionario de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ, con el objeto de: «[…] Verificar las condiciones sanitarias y ambientales del Cementerio Parroquial Santa Bárbara, con base a los hallazgos de visita de inspección y vigilancia realizada por la Secretaría de Salud de Boyacá el día 23 de abril de 2019 […]»45.

Del Informe se resaltan los siguientes apartes: «[…] se evidenció el colapso de bóvedas que está ocasionando exposición de restos humanos y óseos por movimiento de tierra. Situación que ha venido generando la presencia de aves de carroña, perros callejeros, moscos, olor nauseabundo y una gran cantidad de residuos con características peligrosas expuestos a campo abierto y algunos de ellos sobre la quebrada La Manotera […]»46 (subrayas fuera de texto). «[…] De esta inspección se observa lo siguiente: 1.

El cementerio se encuentra dentro del perímetro urbano, se divide en dos partes una construcción nueva y otra antigua en las cuales se hace inhumaciones en bóvedas; dentro de éste se encuentra la Morgue, la cual es administrada por la Alcaldía Municipal y que actualmente se encuentra fuera de servicio por disposición de la misma Alcaldía. 2.

El predio del cementerio no cuenta con cerco perimetral ni delimitación de ronda de protección con relación a la Quebrada La Manotera; lo cual es evidente con las estructuras de bóvedas que se encuentran sobre la rivera de la quebrada (figura 1). Importante recalcar que esta situación, por información de la misma comunidad, se ha mantenido por muchos años y que el arrastre de material hacia la quebrada ha sido permanente; lo cual se agrava en época de lluvias. 3.

Dentro de las bóvedas expuestas se observan residuos de flores, icopor. plásticos, madera, escombros, bolsas con restos óseos, y restos óseos sueltos: en general hay residuos dispersos por toda el área (figuras 2. 3. 4 v 5). No hay contenedores para residuos ordinarios ni almacenamiento central de residuos, especialmente con características peligrosas provenientes de exhumaciones (Subrayas fuera de texto). 4.

Por toda el área se percibe olor ofensivo v la presencia de aves de carroña mosquitos; generada no solo por los cuerpos humanos expuestos, flores en descomposición, los restos óseos de humanos, sino también por la presencia de cueros y huesos de bovinos. 5. Se evidencian vestigios de quema de residuos sólidos en varios puntos del cementerio (Subrayas fuera de texto). 6.

La infraestructura como tal presenta un marcado deterioro; algunas bóvedas amenazan ruinas, otras muestran acumulación de vegetación y maleza por la falta de mantenimiento y el desaseo es general (Subrayas fuera de texto). 7. De acuerdo con el inadecuado manejo de residuos sólidos, es evidente que no se tiene establecido el Plan de Gestión Integral de residuos generados en la atención en salud y otras actividades P.G.I.R.S.A. en los términos del Decreto 351 de 2010 y Resolución 1164 de 2002 (ahora inmersos en el Decreto único reglamentario del sector salud 0780 de 2016). 8.

El cementerio no cuenta con área de exhumación (Subrayas fuera de texto). […] CONCLUSIONES Y OBSERVACIONES 1. El estado actual del Cementerio representa un alto riesgo sanitario y ambiental por los restos humanos expuestos, por el riesgo de colapso de bóvedas y por el movimiento de tierra que está arrastrando material hacia la quebrada La Manotera (Subrayas fuera de texto). 2.

Las condiciones encontradas evidencian la falta de Reglamentación y Regulación para el uso del Cementerio; máxime cuando se encuentra dentro del perímetro urbano y sin cerco perimetral que restrinja el ingreso; y esto lo corrobora la presencia de residuos ajenos a los generados dentro del cementerio (piel y hueso de ganado bovino), provenientes de actividades propias del comercio de la carne (Subrayas fuera de texto). 3.

Se hace necesario que tanto la Alcaldía como la parroquia, la comunidad y la empresa de servicios públicos se organicen para efectuar jornadas de recolección de residuos ordinarios y escombros, corte de maleza, ornato general y control de plagas. 4. Considerando la existencia de un área para morgue y la carencia de área para exhumaciones, se sugiere a la Alcaldía y la Parroquia establecer acuerdos para usar de manera integral el área existente para morgue, exhumaciones y eventualmente incorporar venta de servicios de tanatopraxia a las funerarias.

De esta manera se estaría organizando la Cadena de la Gestión de Cadáveres debidamente regulada y controlada […]»47. • Concepto de fecha 20 de septiembre de 2019, suscrito por el Jefe de la Oficina Territorial Pauna de CORPOBOYACÁ48: Dicho concepto fue emitido por el ingeniero Rafael Andrés Carvajal Santisteban, Jefe de la Oficina Territorial de Pauna de CORPOBOYACÁ, con ocasión de una visita técnica realizada el 19 de septiembre de 2019 al Cementerio Parroquial de Santa Bárbara, con el fin de verificar las condiciones en las que se encontraba dicho cementerio.49 Del concepto se resaltan el análisis jurídico y los aspectos técnicos en los que se apoyó el ingeniero Carvajal Santisteban para emitir concepto, principalmente, con base en lo preceptuado en la Resolución No. 5194 de 2010 “Por la cual se reglamenta la prestación de los servicios de cementerios, inhumación, exhumación y cremación de cadáveres”50.

En efecto, el ingeniero Carvajal Santisteban se ocupó de analizar las disposiciones de la resolución en comento referentes: (i) a las “áreas” y “sistemas” generales con los que debe contar todo cementerio; (ii) a la administración de personal, los reglamento internos, horarios y planes de saneamiento de dichos entes municipales; (iii) a la localización, diseños de construcción, capacidad y protección de los cementerios; y, finalmente, iv) a las regulaciones que hacen referencia a la función de inspección vigilancia y control que deben ejercer las Direcciones Departamentales, Municipales y Distritales de Salud, en relación con las condiciones higiénico sanitarias de los cementerios y en cuanto al cumplimiento de las demás disposiciones contenidas en dicha resolución. En el concepto se consignan una serie de señalamientos técnicos acerca del estado del cementerio respaldado con archivos fotográficos, de los cuales la Sala resalta los siguientes: «[…] El cementerio se encuentra en una zona inestable y sobre la ronda de la margen derecha de la quebrada La Manotera donde se evidencian desplazamientos del terreno (subrayas fuera de texto).

Por lo anterior, el cementerio acorde a la Resolución 5194 de 2010 ha debido remitir a las autoridades sanitarias y ambientales competentes, el análisis de vulnerabilidad y el plan operacional de emergencias (POE) en el año 2011 y a la fecha no se ha recibido por parte de Corpoboyacá […]»51. «[…] Incumplimiento al Artículo 6 de la Resolución 5194 de 2010, ya que el predio no cuenta con cerramiento total y el existente se encuentra deteriorado […]»52. «[…] Dentro de la ronda de la quebrada se encuentran residuos de animales (esqueletos), basura y escombros de tumbas […]»53.

Finalmente, en el concepto se incluyen las siguientes conclusiones y recomendaciones: «[…] Se sugiere de manera inmediata que: • Generar, acorde a la Resolución 5194 de 2010, el análisis de vulnerabilidad y el plan operacional de emergencias (POE) Estudio de vulnerabilidad que debió realizarse desde el 2011. • Realizar un estudio de viabilidad para el traslado del cementerio: De no ser viable tomar las siguientes acciones: • Estudios y obras para el control de los desplazamientos de tierra. • Que se inicie por parte del municipio y la parroquia, una jomada de limpieza a la ronda de la quebrada La Manotera en su margen izquierda costado posterior del cementerio, incluyendo el retiro de escombros. • Cierre total a algunas bóvedas que presentan fracturas o perforaciones. • Se realice el traslado de cadáveres y restos óseos, que se encuentran en riesgo de volcamiento hacia la quebrada La Manotera, a áreas seguras y se retiren dichas bóvedas de la ronda de la quebrada. • Controlar el acceso de personas y animales con el encerramiento total del cementerio y control en el acceso ya que permanece la puerta abierta. • Instalar puntos ecológicos para el depósito de residuos ordinarios.

A corto plazo dar cumplimiento a las exigencias establecidas en la Resolución 5194 de 2010 […]»54. Con base en dichos documentos, la Sala prohíja y complementa las conclusiones a las que llegó el Tribunal Administrativo de Boyacá en el proveído de 10 de diciembre de 2019, respecto a las condiciones higiénico sanitarias que presente el mencionado cementerio y el estado del terreno en donde funciona el mismo, a saber: • El Cementerio Parroquial de Santa Bárbara se encuentra ubicado en el perímetro urbano del municipio de Pauna.

Dicho cementerio está integrado por dos partes: una antigua, dentro la cual se encuentra la morgue que es administrada por la alcaldía municipal y que, actualmente, se encuentra fuera de servicio, y una nueva, que en la actualidad está siendo administrada por la Parroquia de San Roque.55 • El cementerio se encuentra en una zona inestable y sobre la ronda de la margen derecha de la quebrada La Manotera donde se evidencian desplazamientos del terreno.56 • El estado actual del Cementerio representa un alto riesgo sanitario y ambiental por los restos humanos expuestos, por el riesgo de colapso de bóvedas y por el movimiento de tierra que está arrastrando material hacia la quebrada La Manotera.57 • Las bóvedas del cementerio están colapsadas, lo cual está ocasionando exposición de restos humanos y óseos por movimiento de tierra; situación que ha generado la presencia de aves de carroña, perros callejeros, moscos, olores nauseabundos y una gran cantidad de residuos con características peligrosas expuestos a campo abierto, algunos de ellos sobre la quebrada La Manotera.58 • El cementerio no cuenta con cerco perimetral esto lo corrobora la presencia de residuos ajenos a los generados dentro del cementerio (piel y hueso de ganado bovino), provenientes de actividades propias del comercio de la carne.59 • El cementerio no tiene una delimitación de ronda de protección en relación con la quebrada La Manotera, lo cual se evidencia con la estructura de las bóvedas que se encuentran sobre la ribera de la quebrada.60 Dentro de la ronda de la quebrada se encuentran residuos de animales (esqueletos), basura y escombros de tumbas.61 • En el cementerio no hay contenedores para residuos ordinarios ni almacenamiento central de residuos, especialmente con características peligrosas provenientes de exhumaciones.62 • En el cementerio hay presencia de olores ofensivos, de aves de carroña y mosquitos, lo cual se generó por los cuerpos humanos expuestos, flores en descomposición y por la presencia de cueros y huesos de bovinos. • Se evidencian vestigios de quema de residuos sólidos en varios puntos del cementerio.63 • La Institución Educativa Técnico Nacionalizado de Pauna se encuentra a poca distancia del cementerio, lo cual genera un grave riesgo sanitario para los estudiantes. • Las condiciones encontradas evidencian la falta de reglamentación y regulación para el uso del cementerio; máxime cuando se encuentra dentro del perímetro urbano y sin cerco perimetral que restrinja el ingreso.64 • Se denota un manejo inadecuado de los residuos sólidos en el municipio, en tanto no se tiene establecido el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos PGIRS generados en el cementerio en atención a la salud y de otras actividades, en los términos del artículo 4° del Decreto 351 de 2014 (ahora compilado en el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social No. 0780 de 2016).

De igual forma, la Sala considera relevante que las autoridades municipales tengan en cuenta las conclusiones y recomendaciones formuladas por CORPOBOYACÁ, autoridad ambiental de la zona, a las cuales se hace referencia en el folio 23 del presente proveído. Asimismo, la Sala considera que tampoco no está demostrada la “inocuidad” de las órdenes citadas por las razones expuestas en precedencia. Todos estos aspectos se encuentran acreditados por el Informe Técnico de la Secretaría de Salud del departamento de Boyacá (24 de abril de 2019) y por el Concepto Técnico de CORPOBOYACÁ (20 de septiembre de 2019), anteriormente citados, los cuales demuestran la situación irregular que se presenta en el cementerio parroquial del municipio de Pauna.

En ese orden de ideas, se hace necesario que el cementerio cuente: (i) con un Plan de Saneamiento y de Gestión de Residuos Sólidos - PIGRS, en atención a la salud, por parte del Cementerio Parroquial Santa Bárbara, de manera que se garantice una adecuado manejo de residuos ordinarios y de escombros, el corte de maleza y la fumigación y control de plagas de dichas instalaciones;

(ii) con una morgue y un área dedicada a la exhumación de cadáveres, de conformidad con las condiciones higiénico sanitarias exigidas; (iii) con la instalación (o reparación del cerco perimetral que contribuya a detener las filtraciones de residuos sólidos a la quebrada La Manotera y que establezca una clara separación con las construcciones vecinas (como la pluricitada institución educativa); y finalmente, (iv) con la reparación o inhabilitación definitiva de las bóvedas que se encuentran en mal estado y las que se encuentran ubicadas en la ribera de la quebrada La Manotera.

Por todo lo anteriormente expuesto, la Sala considera que el municipio de Pauna no tiene razón respecto de las inconformidades planteadas en el presente acápite (primer y tercer motivos de inconformidad). V.2.2. El segundo motivo de inconformidad, según la parte actora, se refiere a que el tiempo concedido por el Tribunal de Boyacá para que el municipio cumpla la medida cautelar decretada, es insuficiente.

En este acápite, si bien la apoderada judicial transcribió las órdenes relacionadas con la instalación del cerco perimetral que cubra la parte antigua y la parte nueva del cementerio, y con el traslado de las bóvedas que se encuentran en la ribera de la quebrada La Manotera, en su defensa solamente se detuvo a refutar el plazo concedido para hacer el cerramiento.

Al respecto, adujo que «[…] no es suficiente (el tiempo concedido) para ejecutar las obras ordenadas, de hecho, la construcción de un cerramiento requiere de un documento de estudios previos que permitan evaluar de manera técnica y con un diseño que se ajuste a las condiciones del terreno […] cercamiento que cumpliría la función de detener las filtraciones de residuos sólidos a la quebrada Manotera […]».

Sobre esta inconformidad, la Sala considera que dicho cerramiento perimetral es una de las primeras obligaciones (definición de áreas) que tiene que cumplir un cementerio para su funcionamiento, de conformidad con lo establecido en la Resolución No. 5194 de 2010. En efecto, en el numeral 1° del artículo 6° define el cerco perimetral de la siguiente manera: «[…] ARTÍCULO 6o.

ÁREAS. Todos los cementerios, según sea el caso, deben tener como mínimo las siguientes áreas definidas: 1. Cerco perimetral: Barrera física construida en materiales resistentes a la intemperie o cerca viva, que delimite y separe las instalaciones del cementerio de las aledañas y que impida el acceso de animales domésticos y personas no autorizadas […]».

El levantamiento o reconstrucción de dicho cerco perimetral no exige la elaboración de un “documento de estudios previos” como erróneamente lo afirma la parte recurrente, pues en la actualidad existe un cerramiento parcial construido “en concreto”, que se encuentra en un grado avanzado de deterioro y, por tanto, debe repararse o reconstruirse de manera inmediata.

Es por ello, que no es de recibo para la Sala que se alegue que deben hacerse “estudios previos” para su construcción y que el tiempo concedido para instalar dicho cerco perimetral es insuficiente. Por lo anterior, la Sala considera que el término concedido por el Tribunal de instancia para el cumplimiento de dicha orden es razonable y obedece a la urgencia de evitar el daño contingente que pueda producirse por la falta de delimitación de la ronda de protección de la quebrada La Matonera y ante la existencia de construcciones vecinas, específicamente, dada la cercanía del cementerio con la Institución Educativa Técnico Nacionalizado de Pauna.

V.4. Conclusión En este contexto y a manera de colofón de la controversia, la Sala destaca, en primer lugar, que la Constitución Política y la legislación colombiana consagran los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, la seguridad y la salubridad públicas y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, invocados como infringidos en la demanda de acción popular.

En ese orden de ideas, la protección de dichos derechos e intereses colectivos debe garantizarse por parte de los municipios, en este caso particular, por el municipio de Pauna en relación con: (i) el estado de los terrenos donde se encuentra ubicado el Cementerio Parroquial de Santa Bárbara y la adecuada prestación de los servicios de entierro que ofrece;

(ii) velar por cumplimiento del “Plan de Saneamiento” de dicho cementerio en todos sus componentes65; (iii) desarrollar el Plan Integral de Gestión de Residuos Sólidos - PIGRS del municipio de Pauna aplicable al cementerio en cuestión; y, finalmente, (iv) realizar las tareas que les corresponden al municipio de Pauna como integrante, a nivel local, del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, tendientes a evitar deslizamientos del terreno de dicho cementerio hacia la quebrada La Manotera.

PRIMERO: CONFIRMAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, el auto de 10 de diciembre de 2019, proferido por Sala de Decisión No. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá.

SEGUNDO: Por Secretaría General, efectuar las anotaciones de rigor en el Sistema de Información “Justicia Siglo XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P12