15001-23-33-000-2013-00493-02 — Consejo de Estado

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Revoca sanción / CUMPLIMIENTO DE ORDEN JUDICIAL IMPARTIDA EN SENTENCIA QUE RESOLVIÓ ACCIÓN POPULAR / RADICACIÓN DE PROYECTO DE SIEMBRA DE CERCA VIVA PERIMETRAL ANTE AUTORIDAD AMBIENTAL [L]a Sala difiere de la apreciación hecha por el a quo consistente en que no existe prueba en el expediente que demuestre que la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa allegó constancia de radicación del proyecto de siembra de cerca viva ante la autoridad ambiental, por cuanto, de acuerdo con el memorial allegado por Corpoboyacá (…) la sancionada efectivamente hizo entrega del proyecto de siembra de cerca viva.

Por lo anterior, esta Sección considera que no hay lugar para imponer la sanción por desacato a la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa, en tanto que la premisa sobre la cual se impuso la sanción consistió en que la sancionada había omitido radicar el proyecto de siembra de cerca viva ante la autoridad ambiental, supuesto que la Sala encuentra desvirtuado de acuerdo con lo expuesto previamente.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D. C., catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00493-02(AP)A Actor: MARIA ELISA LÓPEZ y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE PAIPA y OTROS La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto de la providencia de 20 de enero de 2020, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró que la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa Limitada incurrió en desacato de lo dispuesto en el ordinal noveno de la sentencia de 21 de febrero de 2017, proferida por la Sala de Decisión N.º 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá, fallo que fue confirmado parcialmente por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante la sentencia de 13 de junio de 2019.

En los referidos fallos judiciales se ampararon los derechos colectivos “[…] al ambiente sano, equilibrio ecológico, seguridad y salubridad pública […]”, en tanto que se evidenció que estaban siendo vulnerados por los “[…] centros de acopio Talauta de Amparo Camargo, Omar Camilo Cárdenas, Carbones de Oriente S.A., WMOH Ltda., Cooperativa Multiactiva Agrominera, y el patio de carbón de la empresa Electrosochagota y Gensa S.A […]”.

Como consecuencia de la declaratoria del desacato, el Tribunal Administrativo de Boyacá le impuso a la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa Limitada la sanción de multa por la suma de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes. I.

ANTECEDENTES I.1. Hechos I.1.1. Los ciudadanos María Elisa López Molano, Jorge Arturo Sánchez Tuta, Elías Aponte Galvis y Mesías Corredor Cepeda, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las Leyes 472 de 19981 y 1437 de 20112, presentaron demanda de acción popular3 en contra de las personas naturales: Amparo Camargo Camargo y Omar Camilo Cárdenas López; en contra de las sociedades: Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa Ltda. – Coagromin-, Wmoh y Cia. Ltda., Gestión Energética S.A. E.S.P. –GENSA-, Carbones de Oriente S.A.S.; y en contra de las entidades públicas: municipio de Paipa, Corporación Autónoma Regional de Boyacá –Corpoboyacá- y Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con el goce de un medio ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y la seguridad y salubridad públicas, así como de los derechos fundamentales a una vida digna y a la salud, los cuales estimaron vulnerados en razón a la contaminación atmosférica generada por las emisiones de material particulado en el ejercicio de las actividades de almacenamiento y acopio de carbón, puzolana y cenizas por parte de la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa Limitada – Coagromin-, Wmoh y Cia. Ltda., Gestión Energética S.A. E.S.P. –GENSA-, Carbones de Oriente S.A.S., generándose así afectaciones de carácter económico, a la salud humana, animal y a la diversidad e integridad del ambiente en las veredas El Volcán, Río Arriba, La Bolsa, Sativá y Mirabal del Municipio de Paipa.

I.1.2. La Sala de Decisión N.º 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 21 de febrero de 2017, accedió parciamente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, dispuso: “[…] PRIMERO.- DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

SEGUNDO. – DESESTIMAR la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por las demás entidades demandadas. TERCERO.- DECLARAR que los centros de acopio Talauta de Amparo Camargo, Omar Camilo Cárdenas, Carbones de Oriente S.A., WMOH Ltda., Cooperativa Multiactiva Agrominera, y el patio de carbón de la empresa Electrosochagota y Gensa S.A., son los principales responsables por acción de la vulneración de los derechos al ambiente sano, equilibrio ecológico, seguridad y salubridad pública, invocados por el accionante.

(…) NOVENO.- ORDENAR a los centros de acopio de carbón Talauta de Amparo Camargo, Omar Camilo Cárdenas, Carbones del Oriente S.A., WMOH Ltda., Cooperativa Multiactiva Agrominera, y el patio de carbón de la empresa Electrosochagota y Gensa S.A., la implementación de un proyecto de siembra de una cerca viva (árboles nativos) perimetral como barrera contra el viento y como compensación por los impactos ambientales causados al entorno. Para ello, cada centro de acopio y patio de carbón deberá, dentro de un (1) mes siguiente a la notificación del presente fallo, presentar un informe detallado ante CORPOBOYACÁ en el cual se explique el proceso de siembra de cerca viva perimetral […]4”.

I.1.3. La sentencia anterior fue apelada por Wmoh Cia. Ltda, por la Compañía Eléctrica Sochagota S.A. E.S.P. –Electrosochagota- y por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá –Corpoboyacá. La Sección Primera del Consejo de Estado, al resolver el recurso interpuesto, mediante sentencia de 13 de junio de 2019, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, los ordinales TERCERO, OCTAVO, DÉCIMO y DECIMOSEGUNDO de la sentencia de 21 de febrero de 2017, proferida por la Sala de Decisión N.º 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá, los cuales quedarán así: “[…].TERCERO.- DECLARAR que los centros de acopio Talauta de Amparo Camargo, Omar Camilo Cárdenas, Carbones de Oriente S.A., WMOH Ltda., Cooperativa Multiactiva Agrominera, y el patio de carbón de Gensa S.A., son los principales responsables por acción de la vulneración de los derechos al ambiente sano, equilibrio ecológico, seguridad y salubridad pública, invocados por el accionante. […] OCTAVO.- ORDENAR WMOH y Cia. Ltda.: Realizar la delimitación del área para el almacenamiento de puzolana instalando la totalidad de los cerramientos perimetrales, ya sea en lona verde o polisombra, los cuales deberán tener una altura mínima de ocho (8) metros. […] DÉCIMO.- ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá: Impedir el funcionamiento del centro de acopio de Carbones del Oriente S.A., hasta tanto verifique el cumplimiento de las órdenes impuestas a la empresa en el presente fallo.

Una vez se confirme el acatamiento de las medidas mencionadas, la Corporación deberá allegar un informe sobre las mismas, previo a permitir el funcionamiento de dichos acopios. […] DECIMOSEGUNDO.- EXHORTAR a los centros de acopio de carbón Talauta de Amparo Camargo, Omar Camilo Cárdenas, Carbones del Oriente S.A., WMOH Ltda., Cooperativa Multiactiva Agrominera, y los patios de carbón de la empresa Electrosochagota y Gensa S.A., para que continúen con el mantenimiento de canales, sedimentadores y monitoreo de la calidad del agua y del aire.

Asimismo, EXHORTAR a Corpoboyacá a realizar los controles establecidos en la normativa ambiental (Decreto 948 de 1995, Resolución 909 de 2008 y Resolución 2254 de 2017) en forma periódica conforme al término establecido en la ley, en todos los centros de acopio en funcionamiento en la vereda El Volcán del Municipio de Paipa, Boyacá; para lo cual, en un término de quince (15) días deberá presentar al Comité de Verificación de la sentencia, un plan, con cronograma incluido, en el que se establezca la metodología de visitas y monitoreo que se va a realizar […]5”.

I.2. Actuación I.2.1. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 20 de agosto de 2019, programó audiencia de verificación de cumplimiento de la sentencia, la cual se llevó a cabo el 16 de septiembre de 2019. En desarrollo de la diligencia el a quo estableció que la orden contenida en el numeral noveno de la providencia permanecía incumplida, por lo que abrió incidente de desacato en contra de los centros de acopio de carbón Talauta y de la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa.

Asimismo, les concedió el término de tres (3) días para que presentaran ante Corpoboyacá y ante esa autoridad judicial, un proyecto de cerca viva con un cronograma de actividades y con las especies nativas a cultivar. Esta providencia quedó notificada en estrados. I.2.2. La Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa Limitada, a través de su representante legal y mediante escrito radicado el 12 de noviembre de 2019, allegó copia del proyecto de plantación de cerca viva denominado “Proyecto de Siembra Centro de Acopio El Triunfo”, documento del cual se destacan los siguientes aspectos: “[…] OBJETIVOS • Ejecutar plan de siembra para disminuir el impacto atmosférico en el Centro de Acopio El Triunfo. • Dar cumplimiento a lo estipulado en la Resolución No. 3130 del 16 de noviembre de 2010, por la cual la Corporación Autónoma Regional de Boyacá - CORPOBOYACÁ, otorga un PERMISO DE EMISIONES ATMOSFÉRICAS a la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa — COOAGROMIN LTDA, para la ejecución del proyecto de un patio de acopio de carbón. • Dar cumplimiento a la comunicación de fecha 22 de julio de 2016 de radicado 150-7951, emitida por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá CORPOBOYACÁ, referente al seguimiento de la Resolución No. 3130 del 16 de noviembre de 2010.

(…) 6.1.3 Acciones a desarrollar. 6.1.3.1 Barreras vivas Actualmente se encuentran plantas alrededor del perímetro del acopio utilizadas como barreras vivas, como se expuso en el subcapítulo 5.1., pero se continuará implementando con la siembra de plantas nativas entre estas especies se contará con mangle Mangle, Hayuelo, Ciros y Eugenia.

Mangle es un arbusto o árbol leñoso, tiene frutos, de tres a cuatro metros de altura, aunque a veces alcanza unos 15 metros o más, duran entre 7 a 8 siglos, sus ramas largas y extendidas dan vástagos que descienden hasta tocar el suelo y arraigar en él (…) Otra de las especies a sembrar es el Hayuelo, es un arbusto de cerca de 1-3 m de altura, ocasionalmente arborece de hasta 10 m, cuenta con hojas simples y elípticas que segregan una sustancia resinosa (…) Eugenia son un arbusto con crecimiento joven glabro o más comúnmente delgada a densamente cubierto (…) Ciros es un arbusto nativo de los Andes del bosque de rápido desarrollo y muy adaptado en suelos secos pobres y erosionados (…) En la tabla 2 se presenta por zonas los metros de barrera viva que se van a sembrar, la cantidad de pantas a sembrar, con el finde obtener mayor mitigación del impacto visual y dar un mejor manejo paisajístico, sonoro y contravientos, por esto se plantarán en total 350 plantas a lo largo del perímetro del acopio, según la zonificación del esquema N 1 […]”.

I.2.3. La Corporación Autónoma Regional de Boyacá – Corpoboyacá, mediante escrito de 19 de noviembre de 2019, señaló que el proyecto presentado por la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa presentaba las siguientes inconsistencias: i) La especie denominada “eugenia” (syzigium paniculatum) es ornamental y no es nativa, por lo que recomendaban priorizar inicialmente el uso de especies nativas y luego las ornamentales. ii) La especie de mangle que describen no es el mangle de tierra fría (escallonia pendula), sino los mangles que crecen en la costa (rizophora sp), esta especie nunca crecería en el predio objeto de intervención. iii) El accionado indica que la siembra se desarrollará sobre 179 metros del predio afectado con la obra, por cuanto el área restante tiene una población vegetal establecida.

Sin embargo, Corpoboyacá precisa que la población vegetal es en su mayoría “acacia”, una especie invasora, por lo que recomiendan remplazar la acacia por especies nativas. iv) Reducir la distancia de siembra de 2 metros entre cada individuo a 1.5 metros para los individuos de las especies hayuelo (dodonae viscosa) y ciro (baccharis bogotensis). v) Señala que los accionados debieron iniciar las actividades de siembra luego de que Corpoboyacá diera el concepto favorable sobre la viabilidad del proyecto.

II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 20 de enero de 20206, resolvió el incidente de desacato iniciado en contra de la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa Limitada y promovido por el incumplimiento del ordinal noveno de la sentencia de 21 de febrero de 2017 y del auto de 16 de septiembre de 2019.

En dicha decisión se impuso a la sancionada la obligación relacionada con: “[…] la implementación de un proyecto de siembra de un (sic) cerca viva (árboles nativos) perimetral como barrera contra el viento y como compensación por los impactos ambientales causados al entorno. Para ello, cada centro de acopio y patio de carbón deberá, dentro de un (1) mes siguiente a la notificación del presente fallo, presentar un informe detallado ante CORPOBOYACÁ en el cual se explique el proceso de siembra de cerca viva perimetral […]”.

Según el a quo, la sancionada omitió implementar el proyecto de siembra de una cerca viva, en tanto que, como se evidenció en la audiencia de verificación del cumplimiento de la sentencia, celebrada el 16 de septiembre de 2019, para dicha fecha la Cooperativa no había elaborado el mencionado proyecto y aunque con posterioridad al auto que inició el trámite incidental, la sancionada había elaborado el “Proyecto de Siembra Centro de Acopio El Triunfo”, la realidad es que el mismo no había sido radicado ante Corpoboyacá. Asimismo, el Tribunal calificó de negligente la conducta de la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa entidad, por cuanto deliberadamente decidió no atender las reiteradas admoniciones judiciales que se le habían formulado por parte de Corpoboyacá. Por todo lo anterior, concluyó el a quo que se encontraban acreditados los elementos subjetivo y objetivo del desacato y, por lo tanto, resolvió el incidente de en los siguientes términos: “[…]

PRIMERO: Declarar que la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa L.T.D.A., incurrió en desacato de la orden de la sentencia proferida por esta Corporación el día 21 de febrero de 2017, modificado por el Consejo de Estado el 13 de junio de 2019 dentro del medio de control acción popular.

SEGUNDO: En consecuencia de lo anterior, sancionar a la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa L.T.D.A., con multa equivalente a veinte (20) salarios mínimos mensuales vigentes con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. La Cooperativa Cooagromin deberá acreditar el pago efectivo de la suma anterior en el término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la firmeza de la presente providencia. Comuníquese esta providencia al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos y envíesele copia auténtica de la misma.

TERCERO: Notificar personalmente la presente providencia al sancionado conforme a lo establecido en el artículo 197 del CPACA.

CUARTO: Remitir el cuaderno respectivo del incidente de desacato al Consejo de Estado Sección Primera, Despacho del Magistrado Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés para que se surta el grado de consulta. Para lo anterior, se autoriza a la Secretaría para que conforme cuaderno de incidente y desglose las copias necesarias para su remisión.

QUINTO: Cumplido lo anterior, regrese al Despacho el expediente para continuar con la verificación de las demás órdenes […]”. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA De manera previa a la resolución de la controversia que nos ocupa, la Sala estima pertinente pronunciarse respecto de los siguientes aspectos: i) la competencia para conocer de la consulta de la sanción por desacato; ii) la regulación del incidente de desacato en la acción popular; iii) la responsabilidad objetiva del obligado a dar cumplimiento de la orden judicial; iv) la responsabilidad subjetiva del obligado a dar cumplimiento de la orden judicial; para posteriormente dirimir v) el caso concreto.

III.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, esta Corporación resulta competente para conocer del grado jurisdiccional de consulta de la sanción por desacato impuesta a la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa Limitada, por haber desacatado las órdenes judiciales contenidas en el numeral noveno de la sentencia 21 de febrero de 2017 -providencia modificada parcialmente en la decisión de 13 de junio de 2019 emanada de la Sección Primera del Consejo de Estado- y en el auto de 16 de septiembre de 2019, proferidas por el Tribunal Administrativo de Boyacá. III.2.

La regulación del incidente de desacato en la acción popular El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 establece: “[…] Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo […]”. De lo anterior se desprende que el desacato se concibe como ejercicio del poder disciplinario frente al incumplimiento de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y que este trae como consecuencia, la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable ante el superior jerárquico.

En esa misma línea, la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha precisado que el desacato «[…] busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios por cuya culpa se ha omitido el cumplimiento de la sentencia. Ahí sí juegan papel importante todos los elementos propios de un régimen sancionatorio, verbi gratia, los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etc.7 […]».

En tal sentido el desacato, tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo cual cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración un componente subjetivo, en razón a que resulta necesario, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolo- de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia; además de demostrar la inobservancia de la orden.

No es suficiente para sancionar, entonces, que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. Una vez impuesta la sanción, ésta será consultada ante el superior, quien deberá verificar si resulta proporcionada y adecuada pues, se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de acatar, así sea de manera tardía, la orden del juez constitucional.

Así lo ha precisado la Jurisprudencia de la Sala8 al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.

Es por ello que la Sala es del criterio de que al juez de la consulta le compete únicamente, revisar si la sanción decretada por el juez del desacato estuvo bien o mal impuesta, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si el funcionario renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial. Naturalmente si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, asociados a los grados y las modalidades de la culpa o de la negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, y por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. III.3.

La responsabilidad objetiva del obligado a dar cumplimiento de la orden judicial Para determinar si la imposición de la sanción por desacato se ajusta a la ley, en ejercicio de la potestad disciplinaria del juez de conocimiento, se debe encontrar acreditado el elemento objetivo, referente al incumplimiento del fallo, esto es, que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona encargada de ejecutarla al interior de la entidad responsable.

La jurisprudencia de la Sala, ha precisado que no es suficiente para sancionar, el que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.

En ese orden de ideas, para declarar en desacato (elemento objetivo), debe precisarse cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, a efectos de verificar si el destinatario de la orden la realizó de forma oportuna y completa. En resumen, el juez que decide la consulta debe, en primer lugar, comprobar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial, para adoptar medidas necesarias que aseguren el acatamiento de lo decidido, protegiendo el debido procese del sancionado.

III.4. La responsabilidad subjetiva del obligado a dar cumplimiento de la orden judicial La Sección Segunda del Consejo de Estado, respecto de la responsabilidad subjetiva en sede de desacato, ha señalado lo siguiente: “[…] Igualmente, ha destacado esta Sala de Subsección en pronunciamientos anteriores9, que el ámbito de acción del juez en el trámite incidental se definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, que le obliga a verificar: “(1) a quién estaba dirigida la orden;

(2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”10, y en caso de existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada11.

En ese sentido, a efecto de verificar la responsabilidad subjetiva del obligado a cumplir la orden (…), es necesario que esté debidamente individualizado (nombres y apellidos) para salvaguardar elementales principios del debido proceso, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se propende por sancionar un cargo, sino a la persona que lo ostenta.

Del mismo modo, es menester verificar que el fallo presuntamente insatisfecho haya sido notificado de forma efectiva al destinatario […]”12. En ese sentido, debe reiterarse que, en razón a que la sanción por desacato a la orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, es personal y no institucional; lo que se colige de que la multa pueda ser conmutable en arresto, por tanto, éste procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada.

III.5. El caso concreto El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 16 de septiembre de 2019, abrió incidente de desacato en contra de los centros de acopio de carbón Talauta y de la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa Limitada, con miras a que, en cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal noveno de la sentencia de 21 de febrero de 2017, presentaran ante Corpoboyacá y ante esa autoridad judicial, el proyecto de cerca viva con un cronograma de actividades y con las especies nativas a cultivar.

El a quo, mediante auto de 20 de enero de 2020, sancionó a la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa con multa de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por el desacato las órdenes judiciales contenidas en el ordinal noveno de la sentencia 21 de febrero de 2017 y en el auto de 16 de septiembre de 2019. Cabe resaltar que en la referida sentencia se le había ordenado a la mencionada Cooperativa la implementación de un proyecto de siembra de cerca viva perimetral al centro de acopio de carbón. Por otra parte, mediante el auto de 16 de septiembre de 2019, el Tribunal le ordenó a la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa Limitada que radicara ante Corpoboyacá y ante esa Corporación, en un término de tres (3) días, el proyecto de siembra cerca viva al que hacía alusión el ordinal noveno de la sentencia y, para tal efecto, se debía señalar un cronograma de actividades e indicar las especies nativas a cultivar en el perímetro del centro de acopio.

En este contexto, recuerda la Sala que el objetivo del incidente de desacato no es el de imponer una sanción, sino el de conminar el cumplimiento de las órdenes judiciales impartidas en aras de lograr el restablecimiento del derecho vulnerado, para lo cual resulta necesario verificar no solo si la orden fue cumplida, sino que, en el evento de un incumplimiento total o parcial, establecer las razones que motivaron su falta de acatamiento.

Con base en lo anterior, el juez encargado de adelantar el incidente de desacato en una acción popular, en uso de sus potestades, podrá desplegar las actuaciones necesarias y pertinentes para lograr la ejecución efectiva de las órdenes impartidas, sin desmedro de la protección concedida en virtud del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.

Así las cosas, corresponde a la Sala determinar si las sanciones que impuso el a quo resultan adecuadas y proporcionadas o si la citada corporación judicial debió abstenerse de imponerlas. Para ello, la Sala analizará si se configuran los elementos objetivo y subjetivo para declarar el desacato de los servidores públicos que debían dar cumplimiento a las órdenes judiciales impartidas.

III.5.1. Del cumplimiento de la orden judicial (elemento objetivo de la sanción). 5.1.1. De conformidad con el numeral noveno de la parte resolutiva de la sentencia de 21 de febrero de 2017, a la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa Limitada se le impusieron las siguientes obligaciones: “[…] ORDENAR a los centros de acopio de carbón (…), Cooperativa Multiactiva Agrominera (…), la implementación de un proyecto de siembra de un (sic) cerca viva (árboles nativos) perimetral como barrera contra el viento y como compensación por los impactos ambientales causados al entorno. Para ello, cada centro de acopio y patio de carbón deberá, dentro de un (1) mes siguiente a la notificación del presente fallo, presentar un informe detallado ante CORPOBOYACÁ en el cual se explique el proceso de siembra de cerca viva perimetral […]” (Negrillas de la Sala) En ese orden de ideas, le correspondía a la entidad desplegar las siguientes acciones: i) Presentar ante Corpoboyacá un proyecto de siembra de árboles nativos en forma de cerca viva sobre el perímetro del centro de acopio que funcione como barrera contra el viento y como medida compensatoria por los impactos ambientales causados al entorno, en virtud de las emisiones de material particulado generadas en el centro de acopio. ii) Implementar el proyecto de siembra. 5.1.2 El Tribunal Administrativo de Boyacá encontró acreditado el elemento objetivo de la sanción, por cuanto advirtió que, de acuerdo con los informes de cumplimiento recaudados en esa instancia, “(…) la Cooperativa debió radicar ante CORPOBOYACÁ y ante esta Corporación el proyecto de siembra de cerca viva, por lo que pasado el plazo señalado [de un mes], la Cooperativa no presentó avance alguno sobre lo ordenado, razón por la cual en la audiencia de verificación de 16 de septiembre de 2019 se decidió dar apertura del incidente de desacato en su contra, otorgándole nuevamente un plazo de tres días para que finalmente cumpliera lo ordenado y presentara el proyecto de siembra ante CORPOBOYACÁ y ante este Despacho, orden que nuevamente fue incumplida en la medida de que en el expediente no se aportó documento alguno que permitiera demostrar que el mismo proyecto, visto a folios 1289 – 1342, también se hubiese presentado ante CORPOBOYACÁ, para que esta entidad en el menor tiempo posible pudiera rendir concepto favorable sobre la viabilidad del mismo y se pudiera continuar con su implementación, por el contrario, hizo caso omiso al procedimiento señalado pues de acuerdo con el documento presentado el día 12 de noviembre de 2019 por CORPOBOYACÁ, visto a folios 1479 – 1548, ya se han sembrado ciertos individuos al interior del acopio (El Triunfo), individuos que según lo señalado por la Corporación NO son especies nativas y deben ser retiradas (…).

Razón por la cual la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa, a través de su representante legal, ha incumplido lo ordenado en el numeral NOVENO del fallo proferido por esta Corporación, quedando demostrado el elemento objetivo para imponer la sanción en contra del mismo, pues el representante de la entidad se ha negado a dar cabal cumplimiento de lo ordenado (…)”. 5.1.3 Esta Sala de Decisión pone de relieve que, de la lectura de los informes de cumplimiento allegados por el sancionado y por las distintas autoridades al trámite incidental, se destacan los siguientes aspectos: i) De acuerdo con el informe de verificación del cumplimiento del fallo judicial, realizado por la Personería del municipio de Paipa, de fecha 13 de septiembre de 201913, se informa que el centro de acopio El Triunfo, cuyo propietario es la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa Limitada, tiene “(…) en todos sus costados cercas vivas y polisombra que sirven de barrera de protección y obviamente impiden la salida de material particulado polvillo y pase a los predios circunvecinos, así mismo, se observa la siembra de árboles Eugenis y Tilo de aproximadamente 3 metros y se verifica que paralelo a la cerca viva antigua existe una siembra de árboles nativos de aproximadamente 6 metros (…)”. ii) En tal sentido, se destaca que, a folio 1290 – 1332 del expediente, se encuentra copia del proyecto denominado “Proyecto de Cerca viva, adecuación al sistema de tratamiento y recolección de aguas residuales e instalación del sistema de humectación de pilas de carbón”, en el contenido del mismo se destaca lo siguiente: “(…) actualmente ya se cuentan con plantas alrededor del perímetro del acopio utilizadas como barreras vivas, como se expuso en el subcapítulo 5.1, pero se continuará implementado con la siembra de plantas nativas, entre estas especies se contará con Mangle, Hayuelo, Ciros y Eugenia”. iii) Asimismo, se observa que, a folios 181– 200, el sancionado allegó nuevo “Proyecto de siembra centro de acopio el Triunfo”, elaborado por Cooperativa Agrominera de Paipa, según este documento el perímetro del centro de acopio es de aproximadamente 952 metros14, de los cuales carecen de barreras vivas 179 metros, el resto del perímetro fue sembrado con barreras vivas, previo a que quedara ejecutoriado el fallo judicial, como se lee en el siguiente aparte: “(…) en el centro de acopio El Triunfo se ha realizado siembra de barrera viva mediante especies de porte medio (Eugenia, acacia japonesa, acacia morada, tilo, hayuelo), teniendo como base el esquema 1 (…)”.

En el proyecto allegado, la Cooperativa sancionada se propone sembrar 350 individuos de las especies de mangle (100 individuos), hayuelo (110 individuos), Eugenia (40 individuos) y ciros (100 individuos), sobre los 179 metros del perímetro del centro de acopio que carecen de barreras vivas. iv) Frente al proyecto anterior, Corpoboyacá, mediante escrito de 19 de noviembre de 2019, suscrito su apoderada judicial, realizó las siguientes observaciones: a) Respecto de las barreras vivas construidas previamente por el sancionado, Corpoboyacá indica que gran parte de esta cerca corresponde a la especie acacia, la cual no es nativa, por lo que debe ser remplazada por especies de esta última naturaleza. b) Respecto del proyecto de siembra de los 350 individuos en los 179 metros del perímetro que carecen de cerca viva, señaló lo siguiente: “[…] El documento contiene: introducción, objetivos, descripción del proyecto, antecedentes, medidas ambientales implementadas, medidas ambientales programadas, cronograma de actividades programadas, costos de actividades programadas, observaciones.

El centro de acopio se denomina El Triunfo. La eugenia (Syzygium paniculatum) es une especie ornamental, no nativa (página 21). Se recomienda priorizar inicialmente el uso de especies nativas y luego el de ornamentales. En la página 30 se habla de sembrar 30 especies de eugenia, no son 30 especies, son 30 individuos. La especie mangle que describen no es el mangle de tierra fría, la especie que describen hace referencia a los verdaderos mangles de las costas (Rizophora sp.).

La especie descrita nunca se desarrollaría en el predio objeto de intervención. Es necesario usar siempre los nombres científicos de las especies mencionadas. La foto usada tampoco corresponde al mangle de tierra fría (Escallonia pendula). (…) En la página 22 mencionan que van a sembrar nuevos individuos solamente donde no hay vegetación establecida previamente, es decir 350 individuos en 179 metros.

Lo anterior no estaría mal, si esos individuos previamente establecidos correspondieran a especies nativas, pero en su mayoría son acacias, por lo que se solicita reemplazar esas acacias también por especies nativas Van a manejar distancia de siembra promedio de 2 metros, la cual se sugiere sea de 1.5 metros para el caso de especies arbustivas como el hayuelo (Dodonaea viscosa) y el ciro (Baccharis bogotensis) Es necesario que expliquen por qué las densidades de siembra propuestas y las actividades a ejecutar para la siembra y los mantenimientos.

Según el cronograma, a la fecha de revisión del documento por parte de CORPOBOYACÁ ya sembraron, se encuentran haciendo riego y van a abonar el 23 de noviembre y el 23 de diciembre. Al respecto varias cosas: No debieron empezar actividades hasta que CORPOBOYACA se pronunciara sobre el documento. El riego no es necesario en esta época de lluvias.

No se tiene conocimiento cómo ejecutaron la siembra ni los mantenimientos. (…) Incluir en el cronograma la realización de plateos. En la página 30 muestran que las actividades ya fueron ejecutadas, por lo tanto esto no es una propuesta sino un informe de lo que ya hicieron. En ese sentido, CORPOBOYACA está evaluando algo que ya hicieron, no algo que planean hacer, que difiere de lo que exponían en la primera parte del documento Por lo evidenciado en los formatos de campo anexos, se puede concluir que las actividades de siembra y las limpias fueron ejecutadas con rigor técnico.

Como se expuso previamente, el incidente de desacato abierto por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 16 de septiembre de 2019, tenía como propósito central que la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa, propietaria del centro de acopio “El Triunfo”, radicara ante esa Corporación y ante Corpoboyacá, el proyecto de siembra que implementaría en su respectivo centro de acopio.

Lo anterior, en cumplimiento del segundo inciso del ordinal noveno de la sentencia de 21 de febrero de 2017, según el cual “(…) cada centro de acopio y patio de carbón deberá, dentro de un (1) mes siguiente a la notificación del presente fallo, presentar un informe detallado ante CORPOBOYACÁ en el cual se explique el proceso de siembra de cerca viva perimetral (…)”.

En virtud de lo anterior, se resalta que el trámite incidental fue iniciado para lograr el cumplimiento de uno de los componentes de la orden contenida en el ordinal noveno de la sentencia, consistente, única y exclusivamente, en que el centro de acopio radicara ante Corpoboyacá y ante el a quo el proyecto de siembra viva que implementaría. Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Boyacá encontró acreditado el elemento objetivo de la sanción impuesta a la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa, porque, en su criterio, esta entidad: “(…) no (…) aportó documento alguno que permitiera demostrar que el mismo proyecto, visto a folios 1289 – 1342 (sic), también se hubiese presentado ante CORPOBOYACÁ (…)”.

En razón a que el a quo se propuso con el incidente de desacato lograr el cumplimiento de una parte de la obligación contenida en el ordinal noveno de la sentencia de 21 de febrero de 2017, consistente en que la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa debía radicar ante Corpoboyacá y ante el Tribunal el proyecto de siembra de cerca viva, esta Sala de Decisión analizará si hubo cumplimiento únicamente respecto de la obligación de radicar el proyecto de siembra de cerca viva.

Para esta Sala de Decisión resulta evidente que Corpoboyacá sí había recibido el proyecto de siembra de cerca viva allegado por la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa y visible a folios 181– 200 del expediente. De acuerdo con el escrito de observaciones allegado por Corpoboyacá, suscrito por su apoderada judicial, visible a folios 216 – 217 del expediente, se resalta que la autoridad ambiental manifestó al despacho sustanciador lo siguiente: “(…) La Subdirección Administración de Recursos Natrales de CORPOBOYACÁ realizó la evaluación técnica de los proyectos presentados por los centros de acopio Cooperativa Multiactiva Agrominera de Paipa y Talauta, a saber: COOPERATIVA MULTIACTIVA (RADICADO No. 020122 DEL 12-11-2019.

A continuación se detallan los aspectos que se deben tener en cuenta con el fin de ajustar el proyecto (…)”. Ahora bien, frente al proyecto radicado por la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa, la Corporación Autónoma Regional realizó unas observaciones y señaló unos ajustes que el sancionado debe incluir. En este punto la Sala difiere de la apreciación hecha por el a quo consistente en que no existe prueba en el expediente que demuestre que la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa allegó constancia de radicación del proyecto de siembra de cerca viva ante la autoridad ambiental, por cuanto, de acuerdo con el memorial allegado por Corpoboyacá, visible a folios 216 – 217 del expediente, la sancionada efectivamente hizo entrega del proyecto de siembra de cerca viva.

A pesar de que se revocará la sanción por desacato, la Sala debe precisar que es necesario emitir una orden al a quo consistente en que realice un nuevo incidente de desacato por el incumplimiento del ordinal noveno de la sentencia de 21 de febrero de 2017, bajo el entendido de que este nuevo trámite se abrirá para lograr el cumplimiento de la implementación del proyecto de cerca viva, en tanto que el incidente analizado en esta oportunidad tuvo como propósito que la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa radicara ante la autoridad ambiental el proyecto de siembra de cerca viva.

En ese orden de ideas, resulta necesario señalar que la orden contenida en el ordinal noveno de la sentencia de acción popular, contiene una obligación cuya ejecución quedó condicionada a la radicación del referido proyecto ante la autoridad ambiental, por lo que, al haber sido radicado el proyecto de siembra de cerca viva ante la autoridad ambiental, la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa se encuentra en la obligación de implementarlo y ejecutarlo, para lo cual deberá realizar los ajustes sugeridos por Corpoboyacá. De acuerdo con lo anterior y comoquiera que no se observa el cumplimiento de la obligación relativa a la implementación del proyecto de siembra de cerca viva con árboles nativos, el a quo debe impulsar un nuevo trámite incidental para lograr el cumplimiento de este aspecto de la orden judicial.

Así las cosas, Sala revocará la sanción impuesta a la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa mediante el auto de 20 de enero de 2020, por cuanto se encuentra acreditado que el proyecto de siembra de cerca viva fue radicado ante Corpoboyacá. Sin embargo, se ordenará la apertura de un nuevo incidente de desacato en contra de la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa para lograr la implementación del proyecto de siembra de cerca viva.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto de 20 de enero de 2020, a través del cual el Tribunal Administrativo de Boyacá sancionó a la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa por el desacato de las ordenes contenidas en el numeral noveno de la sentencia 21 de febrero de 2017, por cuanto se encuentra acreditado que el proyecto de siembra de cerca viva fue radicado ante Corpoboyacá, conforme con las consideraciones expuestas.

SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Boyacá que inicie un nuevo incidente de desacato en contra de la Cooperativa Agrominera Multiactiva de Paipa, con el propósito de lograr la implementación del proyecto de siembra de cerca viva ordenado en la sentencia de 21 de febrero de 2017.

TERCERO: En firme esta providencia DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P: 15