GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN ACCIÓN POPULAR - Confirma incumplimiento de la orden judicial / ELEMENTO OBJETIVO - Acreditado / ELEMENTO SUBJETIVO - Revoca sanción por falta de competencia del sancionado para cumplir la orden judicial / VERTIMIENTO DE AGUAS RESIDUALES CONTAMINANTES EN CUERPO DE AGUA - Por centro penitenciario en la represa La Playa El Tribunal Administrativo de Boyacá mediante auto (…) sancionó al señor [J.J.P.G]., en su calidad de Director del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA, con multa (…) por el desacato a las órdenes contenidas en la sentencia (…) mediante la cual se aprobó el pacto de cumplimiento celebrado (…) en el proceso de acción popular (…). [L]a Sala destaca que (…) las condiciones de contaminación de la represa “La Playa” persisten, (…) A partir de lo anterior, para esta Sala de Decisión resulta evidente el incumplimiento de la orden impartida al INPEC (…) cuyo contenido, se reitera, establece que esta entidad debía “[…] cesar a partir del día 1 de agosto de 2000, cualquier contaminación en la represa la Playa […]”; en tanto que se encuentra ampliamente demostrado que el Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita – EPAMSCAS, conformado por la antigua penitenciaria “El Barne” y el Establecimiento Carcelario con Alta Seguridad de Cómbita, en la actualidad no tiene en funcionamiento la totalidad de las PTAR, por lo que los vertimientos generados por el antiguo Establecimiento Penitenciario El Barne, son realizados directamente hacia la represa “La Playa” y, en virtud de ello, está contaminado el cuerpo de agua y, en consecuencia, se mantiene la violación del derecho colectivo amparado en la providencia judicial 1 de junio de 2000.

Por lo anterior, esta Sala de decisión encuentra acreditado el elemento objetivo de la sanción. (…) la Sala advierte que no se encuentra acreditado el elemento subjetivo de la sanción impuesta al señor [J.J.P.G.], en tanto que el funcionario se desempeña como director del centro penitenciario desde el 6 de agosto de 2019; la competencia para administrar y hacer mantenimiento a las PTAR se encuentran en cabeza de la USPEC; el sancionado ha informado a la USPEC el mal estado en el que se encuentra las PTAR del establecimiento carcelario y en virtud de ello ha solicitado la intervención de la misma; y el vertimiento de las aguas residuales hacia la represa “La Playa” es realizado por la USPEC y por sus contratistas, quienes tienen la obligación de operar y hacer mantenimiento a las PTAR.

(…) la Sala encuentra que no es posible sancionar al funcionario que no tiene a su alcance dar el cumplimiento la orden judicial, como ocurre en esta oportunidad frente a la sanción impuesta al señor [J.J.P.G.]. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 34 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 41 / DECRETO 204 DE 2016 - ARTÍCULO 2.2.1.12.2.9 / DECRETO 4150 DE 2011 - ARTÍCULO 32 / DECRETO 4151 DE 2011 - ARTÍCULO 2 - NUMERAL 16 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D. C., catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 15001-23-31-000-1999-02441-01(AC) Actores: JORGE ENRIQUE RAMÍREZ CUERVO Y ADRIANA CAROLINA CASTRO Demandados: MUNICIPIO DE TUNJA, MUNICIPIO DE TUTA, USOCHICAMOCHA, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ - COROPOBOYACÁ, INAT E INPEC GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto de la providencia de 12 de noviembre de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró que el señor Juan Javier Papa Gordillo, en su calidad de Director del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA, incurrió en desacato de las órdenes judiciales contenidas en la sentencia de 1° de junio de 2000, mediante la cual se aprobó el pacto de cumplimiento celebrado el 29 de marzo de 2000.

Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Boyacá le impuso la sanción de multa equivalentes a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables por un (1) mes de arresto. I.

ANTECEDENTES I.1. Hechos I.1.1. Los ciudadanos Jorge Enrique Cuervo Ramírez y Adriana Carolina Castro, actuando a través de apoderado judicial, promovieron acción popular en contra de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia, del municipio de Tunja, del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras – INAT, de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – Corpoboyacá, de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)1 y de la Asociación de Usuarios del Distrito de Riego y Drenaje del Alto Chicamocha y Firavitoba “USOCHICAMOCHA”, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al “[…] medio ambiente sano, a la existencia de un equilibrio ecológico y al manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible […]”, los cuales estimaron vulnerados con ocasión de los vertimientos de aguas residuales realizados por el municipio de Tunja y por la Penitenciaría Nacional “El Barne”, hoy Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita, sobre el cauce del río Chulo, cuyas aguas alimentan la represa La Playa.

Cabe destacar que dicha represa, a su vez, fue poblada con la planta “buchón” (Eichmia Crassipes), lo que trajo como consecuencia la aceleración del proceso de descomposición de la materia orgánica estancada en el cuerpo de agua, la emisión de olores fétidos y la pérdida de la biodiversidad del ecosistema acuático de la misma. I.1.2. La Sala de Decisión N.º 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 1° de junio de 2000, aprobó el pacto de cumplimiento celebrado por las partes el 29 de marzo de 2000, en el cual se estableció lo siguiente: “PRIMERO: Apruébese el pacto de cumplimiento acordado por las partes el día 29 de marzo de 2000 dentro de este proceso, cuyos alcances obligacionales son los siguientes: 1.

El INPEC conforme con los contratos 1451-98 y 1419-98, se compromete a cesar a partir del día 1 de agosto de 2000, cualquier contaminación en la represa la playa. Los contratos aludidos hacen parte de este pacto de cumplimiento. 2. El Municipio de Tunja, se compromete a, dentro del plan de obra y acueducto y alcantarillado a realizar la siguiente gestión: Construcción de los colectores que contaminan el río Jordán o Chulo y la Vega mas (sic) los interceptares correspondientes en un plazo de 3 años, contados a partir de la fecha, y en un plazo de 4 años, contados también a partir de la fecha, a la construcción de la planta de tratamiento.

Hacen parte de este pacto los contratos respectivos y en cuanto a la planta de tratamiento se comprometen a conseguir los recursos, realizar los estudios técnicos y la contratación respectiva en el plazo indicado. 3. El INAT se compromete a partir de la fecha asumir la responsabilidad administrativa junto con USOCHICAMOCHA en el cuidado y tenencia del embalse. 4.

CORPOBOYACÁ dentro de este pacto, se compromete a realizar la vigilancia, seguimiento, control y a producir informes trimestrales de la situación de del embalse, e imponer un plan de manejo ambiental al propietario. (…)

SEXTO: A cargo del Municipio de Tunja, El Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT, el Municipio de Cómbita, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá CORPOBOYACÁ, El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, impónese el deber de suscribir póliza de cumplimiento de las medidas cautelares, mediante póliza de seguros por cuantía de CIEN MILLONES DE PESOS ($ 100.000.000) que para el evento del siniestro se aplicará a las medidas previas urgentes de recuperación del embalse […]2”.

I.1.4. Como consecuencia del incumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia judicial, el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 23 de junio de 20103, declaró el desacato de la sentencia judicial y, en consecuencia, sancionó con multa de cincuenta (50) SMLMV al municipio de Tunja, de treinta (30) SMLMV al INPEC, de treinta (30) SMLMV a USOCHICAMOCHA, de treinta (30) SMLMV al INCODER y de treinta (30) SMLMV a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ, por el incumplimiento de las órdenes contenidas en la sentencia de 1 de junio de 2000.

I.1.5. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 24 de marzo de 2011, declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto de apertura del incidente de desacato, tras evidenciar la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa del INCODER. Asimismo, la providencia judicial dispuso que todas las pruebas recaudadas en el trámite incidental conservarían su validez.

I.2. Actuación I.2.1. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 23 de septiembre de 20114, procedió a dar cumplimiento a la providencia judicial proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado y, en consecuencia, ordenó iniciar incidente de desacato en contra del INPEC, de CORPOBOYACÁ, del municipio de Tunja, del INAT, del INCODER, de USOCHICAMOCHA y del señor Benigno Díaz Cárdenas, en su calidad de Alcalde del Municipio de Tunja.

Asimismo, ordenó la notificación personal de las personas referidas y les corrió traslado del incidente de desacato por el término de tres (3) días para que se pronunciaran al respecto y allegaran las pruebas que estimaran necesarias al trámite incidental. I.2.2. Una vez notificada a las partes la providencia anterior, se produjeron las siguientes intervenciones: i) El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, a través de su apoderado judicial, mediante escrito radicado el 31 de octubre de 20115, indicó que, mediante la Resolución N° 5594 del 12 de Junio de 2007, se fusionó el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad “El Barne” con una nueva penitenciaria de alta seguridad, por lo que en la actualidad se denominan como “Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA”.

Igualmente señalan que esta entidad se había comprometido en el pacto de cumplimiento a abstenerse de realizar cualquier contaminación a la represa “La Playa” a partir del 1° de abril de 2000, conforme a los contratos No. 1551-98 y 1419-986; Asimismo, el EPAMSCAS COMBITA señaló que el establecimiento penitenciario contaba con una licencia ambiental del proyecto carcelario, la cual fue otorgada por CORPOBOYACÁ y por tal motivo se encontraban cumpliendo con la sentencia judicial.

De acuerdo con la licencia ambiental otorgada, señalaron que el EPAMSCAS COMBITA cuenta con una planta de tratamiento de aguas servidas que, a su vez, consta de unas piscinas de decantación y unos tanques de oxigenación, con los que realizan un vertimiento que respeta los parámetros establecidos en la normatividad ambiental. En ese sentido, el apoderado judicial del INPEC señala que los vertimientos producidos por EPAMSCAS COMBITA, en relación con el resto de los accionados, representan un porcentaje que equivale tan solo a un 0.1% de los vertimientos que generan los municipios de Tunja, Motavita y Soracá. ii) La Asociación de Usuarios del Distrito de Riego y Drenaje de Gran Escala del Alto Chicamocha y Firavitoba – USOCHICAMOCHA, a través de apoderado judicial y mediante escrito radicado el 28 de noviembre de 20117, señaló que esta asociación había tratado de dar cumplimiento a las obligaciones contraídas en el pacto de cumplimiento, a pesar de no tener el deber legal de remover el “buchón” de agua, ni el de mantener los niveles de conservación del cuerpo de agua, en tanto que solo actúa en calidad de operador de la misma, por lo que sus funciones se limitan a administrar las obras de infraestructura de la represa, esto es, las compuertas y los muros de contención. iii) El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, a través de apoderado judicial, mediante escrito radicado el 12 de diciembre de 20118, señaló que los efectos de la contaminación de la represa “La Playa” no pueden ser atribuidos a esta entidad, en tanto que son los municipios de Tunja y de Tuta los que están realizando vertimientos sobre los cuerpos de agua.

En ese sentido, puso de relieve que, aunque la descontaminación de la represa “La Playa” no es obligación del INCODER, esta entidad viene trabajando junto con la Asociación de Usuarios de del Distrito de Riego y Drenaje de Gran Escala del Alto Chicamocha y Firavitoba – USOCHICAMOCHA, para controlar el manejo del “buchón”, el cual está colmatando y eutrificando el embalse y, con ello, acrecentando su contaminación. Debido a lo anterior, el referido apoderado judicial expuso que se han dispuesto las operaciones para retirar el “buchón”, para lo cual se han valido de volquetas y de pala dragas; sin embargo, esta medida resulta insuficiente por cuanto la represa capta aguas del río Chulo, la cual es rica en nutrientes, especialmente en fósforo, lo que permite la proliferación de referida planta acuática, sin que el INCODER y USOCHICAMOCHA puedan controlar su crecimiento exponencial. iv) El municipio de Tunja, a través de apoderado judicial, mediante escrito de 16 de diciembre de 20119, señaló que dicho ente territorial ha venido impartiendo cumplimiento a la orden judicial, en tanto que se han construido colectores e interceptores del sistema de acueducto y alcantarillado y en acreditación de ello, anexó las pruebas allegadas al trámite incidental en años anteriores; y en lo atinente a la construcción de una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales, indica que elaboraron un proyecto inicial el cual prevé la construcción de 8 módulos, cada uno con capacidad para tratar 120 litros de agua por segundo. Sin embargo, explicó que a la fecha solo se había contratado la construcción de tres módulos, complementando su explicación de la siguiente manera: 1.

Para la construcción del módulo uno se celebraron los siguientes contratos: • Contrato No. 025 de 200710: cuyo objeto es la construcción de la planta de tratamiento. Este contrato se encuentra liquidado. • Contrato No. 226 de 200911: cuyo objeto es el suministro, instalación y puesta en marcha de los equipos del primero módulo de la planta de tratamiento. • Contrato No. 504 de 200912: cuyo objeto es la construcción de obras complementarias del primer módulo de la planta de tratamiento. 2.

Para la construcción del módulo dos se celebró el contrato No. 531 de 201013, cuyo objeto es la construcción del referido módulo de la planta de tratamiento. 3. Para la construcción del módulo tres se celebró el contrato No. 536 de 201014, cuyo objeto es la construcción del citado de la planta de tratamiento. v) La Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ, a través de apoderado judicial, mediante escrito de 1 de febrero de 201215, señaló que la entidad ha venido recibiendo informes de USOCHICAMOCHA, en los que detallan las actividades desplegadas para el retiro de las plantas “buchón”; sin embargo, el solo retiro de las mismas no revierte el daño ambiental generado por los vertimientos realizados sobre el cuerpo de agua.

Por lo anterior, el apoderado judicial explicó que, adicionalmente, celebraron el Convenio Nº 034 para la “Modelación de la calidad del Río” y formularon el Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuencas para el Chicamocha. Frente al control de los vertimientos realizados por el municipio de Tunja y por EPAMSCAS COMBITA señala que, mediante a Resolución Nº 00882 de 17 de noviembre de 2004 diseñó un plan de cumplimiento al centro penitenciario para controlar los vertimientos realizados por este.

Por su parte, frente a los vertimientos realizados por el municipio de Tunja señala que ha desplegado labores de inspección y vigilancia sobre el Plan de Saneamiento Hídrico y en desarrollo de las mismas en distintas oportunidades ha solicitado información y también ha sancionado a los agentes contaminantes. Como complemento de su respuesta señala que, en resumen, sus actividades ha sido las siguientes: 1.

Supervisión ambiental en la construcción de la PTAR en la vereda de Piragua, para el municipio de Tunja. 2. Atención de las quejas presentadas por los usuarios en este tramo. 3. Seguimiento y control a la planta de tratamiento de aguas residuales del municipio de Oiacatá. 4. Seguimiento e inspecciones a la planta de tratamiento de aguas residuales del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA.

Asimismo, expone que, para la recuperación del espejo de agua, la entidad que representa expidió la Resolución Nº 0221 de 23 de febrero de 2006, en la cual se impone a USOCHICAMOCHA, al INCODER y al municipio de Tunja, la obligación de remover el “buchón” del espejo de agua hasta mantener una densidad máxima de 57 plantas por metro cuadrado.

Sin embargo, ante el incumplimiento del contenido del citado acto administrativo, mediante la Resolución Nº 3166 de 21 de octubre de 2011, se dispuso sancionar al INCODER, a USOCHICAMOCHA y al municipio de Tunja, por el incumplimiento de las obligaciones adquiridas. Finalmente, señala que, mediante la Resolución Nº 1297 de 29 de diciembre de 2005, se ordenó la imposición de la medida preventiva de suspensión de las actividades de explotación porcícola y vertimientos de aguas residuales generados por el Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA, e, igualmente, se dio inicio al procedimiento administrativo sancionatorio en contra del EPAMSCAS COMBITA.

El escrito en cuestión fue acompañado por la copia de los expedientes OOLA-0014/01, OOCQ-0134/01, OOLA-0007/00 y OOLA-0011/01, que corresponden a los procesos administrativos sancionatorios iniciados en contra del municipio de Tunja, el EPAMSCAS COMBITA, USOCHICAMOCHA y el INCODER. I.2.3. Mediante auto de 8 de mayo de 2013, el a quo ordenó vincular al trámite incidental a los municipios de Cómbita y Tuta, entidades territoriales que se pronunciaron en los siguientes términos: i) El municipio de Cómbita, mediante escrito de 9 de octubre de 2013, señaló que en cumplimiento al numeral 6 de la sentencia habían proferido las Resoluciones N° 286 de 10 de agosto de 2010, 429 de 3 de julio de 2001, 583 de 13 de agosto de 2002, 262 de 28 de mayo de 2003, 1159 de 31 de diciembre de 2004 y 702 de 18 de julio de 2005, mediante las cuales se autorizó el pago a USOCHICAMOCHA de $5.500.000, para que esta entidad tomara la póliza de seguro ordenada en la providencia judicial. ii) El municipio de Tuta, mediante escrito de 6 de febrero de 201416, señaló que había autorizado el pago de los aportes a cargo de esta entidad para tomar las pólizas, mediante las órdenes de pago No. 1048 de 17 de septiembre de 2000, CE001464 de 10 de diciembre de 2001, CE000101 de 13 de febrero de 2002 y CE 000562 de 4 de mayo de 2003.

I.2.4. Mediante auto de 29 de enero de 2016, el Tribunal Administrativo de Boyacá requirió, por tercera ocasión, al municipio de Tunja, al INPEC y a CORPOBOYACÁ para que estas entidades informaran el estado de cumplimiento de la orden judicial. Una vez notificada la providencia, se allegaron los siguientes informes: i) El municipio de Tunja, a través de apoderado judicial, mediante escrito de 17 de marzo de 201617, se limitó a allegar material fotográfico del estado de avance del proyecto de construcción de los 3 módulos. ii) La Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ, a través de apoderado judicial, mediante escrito de 6 de abril de 201618, se pronunció respecto de la orden contenida en el ordinal 4 de la sentencia, relacionada con la presentación de informes trimestrales, indicando que “(…) dicha obligación no contó con respaldo técnico (…) que permitiera inferir la necesidad de tales informes, y en ese entendido, es pertinente precisar (…) que no fue necesaria la realización de los informes trimestrales; toda vez que los resultados de los procesos y actividades relacionadas con la descontaminación del embalse La Playa, requieren para su verificación de tiempos a mediano plazo (…)”.

Igualmente resaltó que, a la fecha, se encontraban activos tres procedimientos sancionatorios ambientales, cuyo propósito era verificar el cumplimiento de la sentencia judicial por parte del municipio de Tunja, del INCODER, de USOCHICAMOCHA y del EPAMSCAS COMBITA. I.2.5. Mediante auto de 15 de febrero de 201719, el Tribunal Administrativo de Boyacá ordenó la vinculación al trámite incidental de los siguientes servidores públicos: del Brigadier General Jorge Luis Ramírez Aragón, en su calidad de Director del INPEC; del señor Mauro Rodrigo Palta Cerón, en su calidad de gerente liquidador del INCODER; del señor Pablo Emilio Cepeda Niño, en su calidad de alcalde del municipio de Tunja; del señor Jorge Ricardo López Dulcey, en su calidad de director de CORPOBOYACÁ; del señor Oscar Leonardo Ávila, en su calidad de alcalde del municipio de Cómbita, y del señor Elkin Alejandro Rincón, en su calidad de alcalde del municipio de Tuta.

Asimismo, se les concedió el término de cinco (5) días para que allegaran informes de cumplimiento de la sentencia judicial. Una vez notificada la providencia anterior, se allegaron los siguientes informes: i) El señor Jorge Ricardo López Dulcey, en su calidad director de CORPOBOYACÁ, mediante apoderado judicial, allegó informe de cumplimiento20, en el cual reiteró las respuestas allegadas por CORPOBOYACÁ en el pasado y, adicionalmente, indicó que el municipio de Tunja, el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial y CORPOBOYACÁ, celebraron el convenio interadministrativo No. 144 de 2007, por el cual se articulan los proyectos de descontaminación de la cuenca del río Chicamocha (convenios No. 157 de 2009 y 158 de 2009).

Igualmente indicó que los referidos convenios se encuentran en etapa de liquidación. ii) El señor Pablo Emilio Cepeda Niño, en su calidad de alcalde del municipio de Tunja, a través del secretario jurídico y mediante escrito de 5 de abril de 201721, señaló que el municipio de Tunja había impartido cumplimiento integral a la orden judicial y, para tal efecto, enlistó los contratos y convenios celebrados por la entidad territorial, a fin de construir y poner en funcionamiento la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales.

Por último, señaló que los contratos de obra No. 53122 y 53623 de diciembre de 2010, mediante los cuales se contrató la construcción de los módulos dos y tres de la PTAR del municipio de Tunja, fueron liquidados y las obras recibidas a satisfacción por la Administración. iii) El señor Oscar Leonardo Ávila, en su calidad de alcalde del municipio de Cómbita, a través de apoderado judicial y mediante escrito de 7 de abril de 201724, reiteró que dicho ente territorial aportó la suma de $ 4.500.000, para la toma de la póliza de cumplimiento. iv) El Brigadier General Jorge Luis Ramírez Aragón, en su calidad de Director del INPEC, mediante escrito de 27 de abril de 201725, reiteró las acciones que en el pasado había desarrollado el INPEC a efectos de cumplir con la sentencia judicial; asimismo, puso de presente que, mediante oficio Nº 150-3.7-, EPAMSCASCO-MNTO-DIRE 1239 “realizó requerimiento ante la USPEC a fin de que se asigne un funcionario encargado de realizar la interventoría del contrato 324 de 2015 que se tiene con la empresa NOVACIÓN BLUE”; este requerimiento fue reiterado a través del oficio Nº 150-3.7- EPAMSCASCO-MNTO-DIRE 0823.

De igual forma, señaló que la USPEC, mediante oficio Nº 150-DINFRA-3938, informó que “(…) durante los dos meses de ejecución del contrato [sobre las plantas de tratamiento de aguas residuales] se han adelantado actividades de mantenimiento con miras a la entrada en funcionamiento de estos sistemas, donde se realizó reparación de sopladores, motobombas y tablero eléctrico de las mismas, a la fecha las dos (2) plantas de tratamiento se encuentran en funcionamiento iniciando su proceso de estabilización (…)”.

Por otra parte, puso de presente que la USPEC, mediante oficio No. 16405, indicó que el objeto del contrato No. 324 de 2015 es el “(…) suministro, instalación, puesta en marcha, mantenimiento y operación del sistema de captación, pozo (pozo de bombeo), tratamiento, almacenamiento, distribución, optimización, (incluye mantenimiento y operación de pozo profundo), tanques de almacenamiento y operación de todos los sistemas residuales en el establecimiento penitenciario de Combita (…)”.

Por último, indicó que mediante oficio Nº 150-3.7- EPAMSCASCO-MNTO-DIRE 3105 informó a la USPEC sobre el mal estado de las plantas de tratamiento, por lo que las mismas no se encuentran en funcionamiento; asimismo, indicó que la situación anterior fue reiterada a través de los oficios Nº 150-3.7- EPAMSCASCO-MNTO-DIRE 3650, 150-3.7- EPAMSCASCO-MNTO-DIRE 3875, 150-3.7- EPAMSCASCO-MNTO-DIRE 3958, 150-3.7- EPAMSCASCO-MNTO-DIRE 00036, 150-3.7- EPAMSCASCO-MNTO-DIRE 2350 y 150-3.7- EPAMSCASCO-MNTO-DIRE 01144 en el cual se informa a la USPEC “(…) LA SITUACIÓN CRÍTICA, ABANDONO DE ACTIVIDADES Y FALTA DE QUÍMICOS del contrato 324 (…) la falta de compromiso para asumir la intervención y se deja al establecimiento a la deriva con la operatividad de las plantas de tratamientos y aguas potables y residuales (…)”.

Finalizó señalando que con la expedición del Decreto 4151 de 2011 se modificó la estructura, el objeto y las funciones del INPEC, por lo que esa entidad, en la actualidad, tiene como objeto principal “(…) ejercer la vigilancia, custodia, atención y tratamiento de las personas privadas de la libertad (…)”. Por otra parte, señaló que en el Decreto Ley 4050 de 2011, por el cual se crea a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, se determinó que esta entidad tendría como objeto “(…) gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios (…)”; por lo anterior indica que la competencia en el cumplimiento de la orden judicial no se encuentra en cabeza del INPEC, sino de la USPEC.

I.2.6. Mediante auto de 2 de febrero de 201826, el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 2 de febrero de 2018, ordenó vincular al trámite incidental al señor Juan Pablo Diaz-Granados Pinedo, en su calidad de Director de la Agencia de Desarrollo Rural – ADR (sucesor procesal del liquidado INCODER). Asimismo, se le corrió traslado por el término de diez (10) días para que el vinculado presentara informe de cumplimiento de la sentencia judicial.

El señor Juan Pablo Diaz-Granados Pinedo, a través de apoderado judicial, y mediante los escritos de 23 de febrero de 2018 y de 20 de abril de 201827, expresó que la entidad no había recibido, por parte del INCODER, información relativa al proceso de acción popular de la referencia y, por lo tanto, desconocían si se había dado cumplimiento o no a la orden judicial.

I.2.7. Mediante auto de 23 de mayo de 2018, el a quo vinculó al trámite incidental al señor Juan Guillermo Zuluaga Cardona, en su calidad de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural; por lo que corrió traslado por el término de diez (10) días para que este allegara informe de cumplimiento. Una vez notificada la providencia anterior, el señor Juan Guillermo Zuluaga Cardona, a través de apoderado judicial, y mediante los escritos de 13 de junio y 23 de agosto de 2018, señaló que su entidad estaba buscando en los archivos conservados de la liquidación del INAT, si esta entidad había impartido cumplimiento a la decisión judicial y, de igual forma manifestó que había remitido el expediente de la acción popular a la Agencia de Desarrollo Rural, para lo de su competencia. I.2.8.

Mediante auto de 20 de febrero de 2019, el a quo ordenó celebrar audiencia verificación de cumplimiento el 20 de marzo de 2019, para lo cual citó a los representantes de los municipios de Tunja, de Cómbita, a de Tuta, al INPEC, a CORPOBOYACÁ, a USOCHICAMOCHA, a la ADR, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a la USPEC. En desarrollo de la audiencia de verificación de cumplimiento, el Magistrado José Fernández Osorio, puso en evidencia lo siguiente: “(…) de los informes aportados por las entidades accionadas encuentra que a la fecha quedan acciones por cumplir para garantizar la cesación de la contaminación de la Represa "La Playa" del municipio de Tuta, que fuera objeto de la presente acción popular, en tal medida conforme a dichos informes aportados por las entidades accionadas y por Corpoboyacá se advierte seguimiento de los compromisos pactados, no obstante, como quiera que la génesis de la acción de la referencia se radica en los agentes contaminantes quienes hasta no culminar las medidas correspondientes, no tendría efecto la limpieza o descontaminación de la represa, se centra la atención del Despacho en las acciones tendientes al cumplimiento de los compromisos pactados el 10 de junio de 2000, en cabeza de las siguientes entidades: (…) En cuanto al Municipio de Tunja: (…) el ente municipal aporta en medio magnético los contratos y actas de liquidación referente a la construcción del 1°, 2° y 3° MODULO DE LA PTAR del Municipio de Tunja, para lo cual se advierte que respecto del contrato No. 226 de 2009, cuyo objeto es “SUMINISTRO INSTALACIÓN Y PUESTA EN MARCHA DE LOS EQUIPOS DEL PRIMER MÓDULO DE 120 LPS DE LA PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUA RESIDUAL DEL MUNICIPIO DE TUNJA ETAPAS I Y II” (…) se advierte que el contratista no cumplió a satisfacción el objeto del contrato y no queda a paz y salvo del con el municipio por todo el concepto (…) Por su parte, se advierte contratos (sic) No. 1023 de fecha 2 de octubre de 2018, cuyo objeto es “la adecuación y puesta en marcha del módulo 1 de la planta de tratamientos de aguas residuales del Municipio de Tunja, Vereda Pirgua” contrato cuyo plazo de ejecución sería hasta el 31 de diciembre de 2018, y contrato No. 1158 de fecha 26 de diciembre de 2018, cuyo objeto es “la interventoría técnica, administrativa y financiera, legal, ambiental y social al proyecto: adecuación y puesta en funcionamiento del módulo 1 de la planta de tratamientos de aguas residuales del Municipio de Tunja, Vereda Pirgua" no obstante, no existe dentro del plenario actas de liquidación o cumplimiento de los precitados contratos.

En cuanto al INPEC (…) el Director del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario de Alta Seguridad de Combita, mediante Oficio 150-3.7EPAMCASCO-MNTO-DIRE-001181 del 7 de abril de 2017 (…) puso en conocimiento la gestión que ha realizado por parte de la USPEC en cuanto a la puesta en marcha de las plantas de tratamiento de agua residual PTAR la cuales hacen vertimiento en la Laguna la Playa (…) como el estado de las plantas de tratamiento de aguas residuales, atendiendo a que las mismas presentan fallas de funcionamiento [y] de la situación crítica de abandono de actividades por falta de químicos según el contrato 324.

I.2.9. Mediante auto de 3 de septiembre de 201928, el Tribunal Administrativo de Boyacá vinculó al trámite incidental al señor Juan Javier Papa Gordillo, en su calidad de Director del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA, antigua Penitenciaria de El Barne; por lo que corrió traslado por el término de diez (10) días para que este allegara informe de cumplimiento.

Una vez notificada la providencia citada, el señor Juan Javier Papa Gordillo, mediante escrito de 25 de septiembre de 2019, señaló: i) La competencia de realizar la adecuación y el mantenimiento de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR) y la Planta de Tratamientos de Agua Potable (PTAP) corresponde a la USPEC, en virtud de las funciones señaladas en el artículo 5 del Decreto Ley 4150 de 2011 y del artículo 2.2.1.12.2.9 del Decreto 204 de 2016. ii) Desde que asumió las funciones de director del establecimiento penitenciario ha estado al tanto de la situación y, en virtud de ello, ha requerido en múltiples ocasiones a la USPEC, por lo que pone de relieve lo siguiente: 1.

La USPEC celebró con la sociedad Novación Blue el contrato N° 324 de 2015, cuyo objeto era el “suministro, instalación, puesta en marcha, mantenimiento y operación del sistema de captación (pozo bombeo), tratamiento, almacenamiento, distribución, optimización (incluye mantenimiento y operación de pozo profundo), tanques de almacenamiento y operación de todos los sistemas residuales en los siguientes establecimientos penitenciarios: EPMSC Magangué y EPMSC Cómbita”. 2.

En razón a lo anterior, el establecimiento penitenciario ha requerido en distintas oportunidades a la USPEC, solicitando acelerar la ejecución del contrato, realizar la interventoría del contrato, informe de avances de la obra y estado del contrato. Asimismo, señala que ha informado a la Procuraduría Regional sobre la situación del contrato No. 324 de 2015. iii) La sociedad Novación Blue y el FONADE celebraron el contrato No. 217094, cuyo objeto es: el “mantenimiento y operación de tres sistemas de captación, tratamiento, almacenamiento y distribución de agua potable y dos sistemas de tratamiento de agua residual en el establecimiento penitenciario y carcelario EPAMSCAS COMBITA-BOYACÁ”; lo anterior, en desarrollo del convenio interadministrativo No. 216144, celebrado entre la USPEC y el FONADE, en el cual: “(…) El Fondo Financiero de Proyectos Desarrollo - FONADE se compromete, se compromete con la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, de acuerdo con los parámetros de línea de negocios de Gerencia de Proyectos, a realizar la Gerencia para la construcción e interventoría, ampliación de cupos, y mantenimiento de la infraestructura carcelaria y penitenciaria de orden nivel nacional requerida por la USPEC, lo que supone adelantar estudios, diseños, demolición, mantenimiento, suministro mejoramiento, conservación y ampliación, así como la elaboración del Plan Maestro de Infraestructura en materia Penitenciaria y Carcelaria, de acuerdo con la información de los diseños que presenta la USPEC (…)”.

Frente al cumplimiento del contrato No. 217094, puso de presente que en distintas oportunidades le manifestó a la Procuraduría y al gerente administrativo del convenio, las irregularidades evidenciadas en la ejecución del contrato. iv) También señaló que, posteriormente, se celebró el contrato No. 2181105 entre el FONADE y el Consorcio Cómbita 2018, para el “mantenimiento y operación de las plantas de tratamiento de agua en el Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad de Cómbita”.

Frente a este contrato indicó que también oficiaron en distintas oportunidades a las autoridades competentes y a los órganos de control, advirtiendo las irregularidades en la ejecución del contrato. v) Por último, señaló que la USPEC celebró el contrato No. 170-2019 con el Consorcio Ambiental para la operación y administración de la PTAR y la PTAP del complejo carcelario.

En ese sentido, indica que ha cumplido con su labor de vigía de la ejecución del contrato, por ello ha remitido múltiples quejas. II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 12 de noviembre de 201929, resolvió el incidente de desacato promovido en contra del Brigadier General Jorge Luis Ramírez Aragón, en su calidad de Director del INPEC; del señor Mauro Rodrigo Palta Cerón, en su calidad de gerente liquidador del INCODER; del señor Pablo Emilio Cepeda Niño, en su calidad de alcalde del municipio de Tunja; del señor Jorge Ricardo López Dulcey, en su calidad de director de CORPOBOYACÁ; del señor Oscar Leonardo Ávila, en su calidad de alcalde del municipio de Cómbita; del señor Elkin Alejandro Rincón en su calidad de alcalde del municipio de Tuta; del señor Juan Javier Papa Gordillo, en su calidad de Director del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA; del señor Juan Pablo Diaz-Granados Pinedo, en su calidad de Director de la Agencia de Desarrollo Rural – ADR; y del señor Juan Guillermo Zuluaga Cardona, en su calidad de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural; por el incumplimiento de las órdenes contenidas en la sentencia de 1° de junio de 2000, mediante la cual se aprobó el pacto de cumplimiento celebrado por las partes el 29 de marzo del mismo año. El Tribunal Administrativo de Boyacá, conforme con lo ordenado en la sentencia, analizó las actuaciones desplegadas por cada entidad, a fin de impartir cumplimiento a la citada providencia. En ese orden de ideas, frente a la conducta desplegada por el Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC, en lo relativo al cumplimiento del fallo judicial, indicó: “[…] Advierte este Tribunal que como fuera dispuesto en el fallo de aprobación del pacto de cumplimiento, la entidad penitenciaría cesaría de forma inmediata la contaminación en la pluricitada represa, sin embargo, de los informes aportados por dicha entidad y de acuerdo a los señalamientos por parte de Corpoboyacá y por el Procurador Judicial, da cuenta esta Corporación que el INPEC no ha efectuado actuación que permita inferir cumplimiento a la orden impuesta.

(…) para el Despacho es claro que aun cuando a partir del año 2011 se creara la USPEC como entidad encargada del apoyo técnico y financiero en coordinación y colaboración con el INPEC, lo cierto es que la providencia que dio origen a la aprobación del pacto de cumplimiento se dejó decantado la orden al INPEC de cesación de los vertimientos de aguas residuales y servidas sobre el cuerpo de agua de la Represa la Playa, por lo que considera esta Colegiatura que lo que importa en este proceso es la cesación del daño ambiental causado a la represa, lo cual parte de la actividad propia del INPEC, quien debe gestionar lo necesario para que se cumplan los compromisos pactados dentro de las funciones que tenga a su cargo, pues no puede sencillamente prolongar en el tiempo de manera indefinida sus obligaciones amparándose en la creación de nuevas entidades, cuando es quien posee la titularidad y dominio del predio agresor al medio ambiente y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.1. 12.2.9 del Decreto 204 de 2016, es la Entidad Penitenciaría la encargada directamente de los permisos y licencias ambientales, lo cual conlleva a concluir que es a partir de su gestión el cumplimiento de las obligaciones pactadas más aún si se tiene en cuenta que la sentencia fue proferida desde el día 1°de junio de 2000.

Por tanto, se tiene que a la fecha ni se ha cesado el vertimiento de aguas residuales, ni se ha solicitado debidamente los permisos para tales vertimientos, ni mucho menos se ha puesto en debido funcionamiento las plantas de tratamiento del Ente Carcelario, este último el cual se encuentra a cargo de la USPEC, luego del requerimiento que le haga el INPEC, persistiendo la contaminación en la represa la Playa y por contera permaneciendo la vulneración del derecho colectivo a un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y a la seguridad y salubridad pública, (literales a, c y g del art.4° L.472/98) por parte del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC […]”.

Por otra parte, frente a la conducta desplegada por el municipio de Tunja, en lo relativo al cumplimiento del fallo judicial, indicó: “[…] frente al trámite adelantado por el Municipio de Tunja, (…) visto los compromisos adquiridos en la presente acción popular por parte del Ente Territorial se tiene lo siguiente: En la sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento se dejó expresado en lo que concierne al Municipio de Tunja lo siguiente: "El Municipio de Tunja se compromete dentro del plan de obras del acueducto y alcantarillado a realizar la siguiente gestión: construcción de los colectores que contaminan el río Jordán o Chulo y la Vega, más los interceptores correspondientes en un plazo de tres años, contados a partir de la fecha (29 de marzo de 2000), y en un plazo de 4 años contados también a partir de la fecha, a la construcción de las plantas de tratamiento de las aguas negras.

Hacen parte de este pacto los contratos respectivos. En cuanto a la planta de tratamiento se compromete a conseguir los recursos, realizar los estudios técnicos y la contratación respectiva en el plazo indicado". De conformidad con los informes aportados por el Ente Municipal y de acuerdo a los contratos de ejecución y liquidación (…), da cuenta la Sala que a la fecha se encuentran los módulos 2 y 3 en funcionamiento y que de acuerdo al informe rendido por el Ingeniero Guillermo Jiménez -Secretario de Desarrollo del Municipio-, y por el Procurador Judicial Agrario, advierten que en la actualidad se cumplió con el requisito y puesta en funcionamiento de dichos módulos, haciendo falta la puesta en marcha del primer módulo, que como fuera precisado en la audiencia de verificación de cumplimiento, dicho módulo tuvo inconvenientes contractuales, los cuales a la fecha se encuentra en etapa de contratación para culminar las obras faltantes, lo cual se corrobora con el contrato de obra 1023 de 2018 cuyo objeto fue “la adecuación y puesta en marcha del módulo I de la planta de tratamientos de aguas residuales del Municipio de Tunja, Vereda Pirgua” contrato cuyo plazo de ejecución sería hasta el 31 de diciembre de 2018, y contrato No. 1158 de fecha 26 de diciembre de 2018, cuyo objeto fue "la interventoría técnica, administrativa y financiera, legal, ambiental y social al Proyecto: adecuación y puesta en funcionamiento del módulo I de la planta de tratamientos de aguas residuales del Municipio de Tunja, Vereda Pirgua".

No obstante, no existe dentro del plenario actas de liquidación o cumplimiento de los precitados contratos, que pudieran permitir a la Sala [tener conocimiento del] cumplimiento del objeto contractual cuyo plazo de cumplimiento feneció en diciembre de 2018. No obstante lo anterior, y aun cuando el trámite de cumplimiento de la presente acción popular ha sido rezagado en el tiempo y que a la fecha no se satisface en un 100% la cesación (sic)de los derechos colectivos conculcados, por parte del municipio de Tunja, tal como fuera precisado por el profesional especializado en el proyecto hídrico del Departamento de Boyacá, Amílcar Iván Piña quien aseguró que a la fecha con los dos módulos que están funcionando se ha removido una carga importante de descontaminación por parte del ente municipal, no desconoce la Sala que el actuar del Ente Territorial ha sido presto al cumplimiento de sus cometidos, los cuales requieren de trámites dispendiosos y de ejercicios contractuales para la ejecución de obras públicas, además de captación de recursos para cumplir con dichas obras, y la adopción de mecanismos tendientes al cumplimiento de las órdenes, por lo que la actuación que ha desplegado se torna adecuada para los fines requeridos, situaciones que denotan la preocupación para acatar las órdenes impartidas por este Tribunal y cumplir con las obligaciones adquiridas.

Frente a la conducta desplegada por la Asociación de Usuarios del Distrito de Riego y Drenaje de Gran Escala del Alto Chicamocha y Firavitoba – USOCHICAMOCHA, en lo relativo al cumplimiento del fallo judicial, indicó: “[…] Advierte la Sala que (…) en la sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento se estableció el compromiso de USOCHICAMOCHA como concesionario del INAT, asumir la parte operativa de la labor de cosechamiento del buchón y el cuidado y mantenimiento del embalse; no obstante, se precisó por parte de ésta entidad que no tiene efecto alguno continuar con la limpieza de la represa cuando la misma sigue siendo objeto de vertimientos por parte de los principales agentes contaminantes, lo cual termina solamente hasta que cese definitivamente el vertimiento de aguas servidas y residuales; asimismo se indicó que desde el año 2009-2010 la máquina cosechadora de buchón fue retirada del embalse, por cuanto los lodos superaban el nivel del espejo de agua, lo cual impedía su trabajo y en la actualidad existe una colmatación de buchón que es imposible técnicamente de retirar, debido a la superación de lodo existente, por lo que, [señala] que sin que se inicie labor de descontaminación de la represa desde su génesis no tiene efecto alguno que se continúe ejerciendo actividades de descontaminación. Conforme a lo anterior, dirá la Sala que le asiste razón a la apoderada judicial de USOCHICAMOCHA, como quiera que de acuerdo a los compromisos adquiridos por parte de las entidades aquí accionadas, para el caso del INPEC desde el 1 de agosto del año 2000, debía cesar definitivamente el vertimiento de aguas residuales y servidas en el cuerpo de agua de la represa la Playa, no obstante a la fecha tal situación no ha sido superada, incluso ha empeorado la contaminación de la represa puesto que para entonces solamente se hablaba de las aguas vertidas de la cárcel el Barne y para el año 2003, se incrementó la carga contaminante del INPEC con la puesta en funcionamiento de la Cárcel de Alta Seguridad de Combita, que conforme fuera precisado por el Procurador Agrario y por Corpoboyacá, en la actualidad cuentan con una planta de tratamiento que se encuentra fuera de servicio por fallas técnicas, y todos los residuos contaminantes del plantel penitencial son vertidos directamente al medio ambiente sin ningún tipo de control, hecho que permite inferir a la Sala que el oficio de limpieza y mantenimiento que debe ejercer USOCHICAMOCHA a la represa resulta infructuoso cuando los agentes contaminantes no corrigen la contaminación, razón por la cual, en la presente decisión se relevará a USOCHICAMOCHA del presente incidente de desacato.

Frente a la conducta desplegada por la Agencia de Desarrollo Rural y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en lo relativo al cumplimiento del fallo judicial, indicó: “[…] En lo que respecta a estas entidades, advierte la Sala que de acuerdo al compromiso fijado en la sentencia de aprobación del pacto de cumplimiento, se ordenó al entonces INAT, para que junto con USOCHICAMOCHA a asumir la responsabilidad administrativa, en el cuidado y mantenimiento del embalse y a suministrar la máquina cosechadora más su mantenimiento, previa disponibilidad presupuestal en forma permanente y durante 4 años.

(…) No obstante, lo anterior, aun cuando se precisa [que] la responsabilidad en el cumplimiento de los compromisos pactados por el INAT recae en la ADR en la presente acción popular, advierte la Sala que no habrá lugar a imponer sanción contra esta última, como quiera que su obligación en la sentencia que aprobó el pacto de cumplimiento versa sobre el mantenimiento del embalse y el suministro de la maquina cosechadora, pero como fuera indicado en líneas precedentes, dicha obligación no tiene asidero alguno hasta tanto no se cese definitivamente la actividad ilegal de vertimiento por parte [del] INPEC y se culminen las obras y puesta en funcionamiento de la PTAR del Municipio de Tunja, razón por la cual se abstiene la Sala de sancionar a la ADR, no obstante lo anterior, la conmina para que se asegure su actuación pronta una vez cesen los vertimientos por parte del INPEC.

Por todo lo anterior, el a quo, mediante providencia de fecha 12 de noviembre de 2019,resolvió: “PRIMERO: Declarar que el señor JUAN JAVIER PAPA GORDILLO, quien funge como actual Director Regional del Establecimiento Penitenciario y Carcelario Penitenciaria el Barne, ha desacatado las órdenes dadas en el pacto de cumplimiento, proferido por este Despacho dentro de la presente acción popular el día 29 de marzo de 2000, en lo que respecta al trámite de sus competencias, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En virtud de lo anterior, sancionar al señor JUAN JAVIER PAPA GORDILLO, (…), quien funge como actual DIRECTOR REGIONAL DEL ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO -PENITENCIARIA EL BARNE, con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e intereses Colectivos, los cuales deberán ser cancelados dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación personal de la presente providencia. Una vez vencido el anterior término sin que se cancele la multa, la sanción se conmutará en arresto por un (1) mes.

TERCERO: Conminar al señor JUAN JAVIER PAPA GORDILLO, (…), en su calidad de DIRECTOR REGIONAL DEL ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO -PENITENCIARIA EL BARNE, para que sin más dilaciones dé cumplimiento a lo ordenado en el pacto de cumplimiento, proferido por este Despacho dentro de la presenta acción popular el día 29 de marzo de 2000, en lo que respecta al trámite de sus competencias, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: Se abstiene esta instancia de declarar en desacato a las demás entidades incidentadas, conforme a lo expuesto en precedencia.

QUINTO: Consultar esta providencia ante el Honorable Consejo de Estado, en virtud de lo señalado en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 […]. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA De manera previa a la decisión que ha de tomarse, la Sala estima pertinente pronunciarse respecto de los siguientes aspectos: i) la competencia para conocer de la consulta de la sanción por desacato; ii) la regulación del incidente de desacato en la acción popular; iii) la responsabilidad objetiva del obligado a dar cumplimiento de la orden judicial; iv) la responsabilidad subjetiva del obligado a dar cumplimiento de la orden judicial; para posteriormente dirimir v) el caso concreto.

III.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, esta Corporación resulta competente para conocer del grado jurisdiccional de consulta de la sanción por desacato impuesta al señor Juan Javier Papa Gordillo, en su calidad de Director del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA30, por haber desacatado las órdenes judiciales contenidas la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 1° de junio de 2000, mediante la cual se aprobó el pacto de cumplimiento celebrado el 29 de marzo de 2000.

III.2. La regulación del incidente de desacato en la acción popular El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 establece: “[…] Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo […]”. De lo anterior se desprende que el desacato se concibe como ejercicio del poder disciplinario frente al incumplimiento de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y que este trae como consecuencia, la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable ante el superior jerárquico.

En esa misma línea, la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha precisado que el desacato «[…] busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios por cuya culpa se ha omitido el cumplimiento de la sentencia. Ahí sí juegan papel importante todos los elementos propios de un régimen sancionatorio, verbi gratia, los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etc.31 […]».

En tal sentido el desacato, tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo cual cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración un componente subjetivo, en razón a que resulta necesario, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolo- de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia; además de demostrar la inobservancia de la orden.

No es suficiente para sancionar, entonces, que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. Una vez impuesta la sanción, ésta será consultada ante el superior, quien deberá verificar si resulta proporcionada y adecuada pues, se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de acatar, así sea de manera tardía, la orden del juez constitucional.

Así lo ha precisado la Jurisprudencia de la Sala32 al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.

Es por ello que la Sala es del criterio de que al juez de la consulta le compete únicamente, revisar si la sanción decretada por el juez del desacato estuvo bien o mal impuesta, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si el funcionario renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial. Naturalmente si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, asociados a los grados y las modalidades de la culpa o de la negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, y por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. III.3.

La responsabilidad objetiva del obligado a dar cumplimiento de la orden judicial Para determinar si la imposición de la sanción por desacato se ajusta a la ley, en ejercicio de la potestad disciplinaria del juez de conocimiento, se debe encontrar acreditado el elemento objetivo, referente al incumplimiento del fallo, esto es, que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona encargada de ejecutarla al interior de la entidad responsable.

La jurisprudencia de la Sala, ha precisado que no es suficiente para sancionar, el que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.

En ese orden de ideas, para declarar en desacato (elemento objetivo), debe precisarse cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, a efectos de verificar si el destinatario de la orden la realizó de forma oportuna y completa. En resumen, el juez que decide la consulta debe, en primer lugar, comprobar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial, para adoptar medidas necesarias que aseguren el acatamiento de lo decidido, protegiendo el debido procese del sancionado.

III.4. La responsabilidad subjetiva del obligado a dar cumplimiento de la orden judicial La Sección Segunda del Consejo de Estado, respecto de la responsabilidad subjetiva en sede de desacato, ha señalado lo siguiente: “[…] Igualmente, ha destacado esta Sala de Subsección en pronunciamientos anteriores33, que el ámbito de acción del juez en el trámite incidental se definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, que le obliga a verificar: “(1) a quién estaba dirigida la orden;

(2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”34, y en caso de existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada35.

En ese sentido, a efecto de verificar la responsabilidad subjetiva del obligado a cumplir la orden (…), es necesario que esté debidamente individualizado (nombres y apellidos) para salvaguardar elementales principios del debido proceso, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se propende por sancionar un cargo, sino a la persona que lo ostenta.

Del mismo modo, es menester verificar que el fallo presuntamente insatisfecho haya sido notificado de forma efectiva al destinatario […]”36. En ese sentido, debe reiterarse que, en razón a que la sanción por desacato a la orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, es personal y no institucional; lo que se colige de que la multa pueda ser conmutable en arresto, por tanto, éste procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada.

III.5. El caso concreto El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 12 de noviembre de 2019, sancionó al señor Juan Javier Papa Gordillo, en su calidad de Director del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA, con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables por un mes de arresto, por el desacato a las órdenes contenidas en la sentencia de 1° de junio de 2000, mediante la cual se aprobó el pacto de cumplimiento celebrado el 29 de marzo de 2000, en el proceso de acción popular No. 15001-23-31-000-1999-02441-01.

Recuerda la Sala que el objetivo del desacato no es el de imponer una sanción, sino el de lograr el restablecimiento del derecho vulnerado, para lo cual corresponde verificar no solo si la orden fue cumplida, sino, en el evento de un incumplimiento total o parcial, las razones que lo motivaron, con lo cual el juez encargado del incidente de desacato en acción popular, en uso de sus potestades, podrá desplegar las actuaciones necesarias y pertinentes para lograr la ejecución efectiva de la orden impartidas, sin desmedro de la protección concedida en virtud del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.

En tal sentido, corresponde a la Sala determinar si las sanciones que impuso el a quo resultan adecuadas y proporcionadas o si la citada Corporación judicial debió abstenerse de imponerlas. Para ello, la Sala analizará si se configuran los elementos objetivo y subjetivo para declarar en desacato de las órdenes judiciales mencionadas, a los funcionarios involucrados.

III.5.1. Del incumplimiento de la orden judicial (elemento objetivo de la sanción). 5.1.1 De conformidad con la parte resolutiva de la sentencia de 1° de junio de 2000, al INPEC se le impusieron las siguientes órdenes: “[…]

PRIMERO: Apruébese el pacto de cumplimiento acordado por las partes el día 29 de marzo de 2000 dentro de este proceso, cuyos alcances obligacionales son los siguientes: 1. El INPEC conforme con los contratos 1451-98 y 1419-98, se compromete a cesar a partir del día 1 de agosto de 2000, cualquier contaminación en la represa la playa. Los contratos aludidos hacen parte de este pacto de cumplimiento.

(…)

SEXTO: A cargo de el (sic) Municipio de Tunja, el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -INAT, el Municipio de Cómbita, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá -CORPOBOYACÁ, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC, impónese (sic) el deber de suscribir póliza de cumplimiento de las medidas cautelares, mediante póliza de seguros por cuantía de CIEN MILLONES DE PESOS ($ 100.000.000) que para el evento del siniestro se aplicará a las medidas previas urgentes de recuperación del embalse […]” En ese orden de ideas, le correspondía a la entidad desplegar las siguientes acciones: i) Abstenerse de continuar contaminando la represa La Playa, a partir del día 1° de agosto de 2000, por lo que la entidad no podía volver a realizar vertimientos contaminantes sobre el cuerpo de agua. ii) Suscribir, junto con el municipio de Tunja, el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -INAT, el municipio de Cómbita y la Corporación Autónoma Regional de Boyacá -CORPOBOYACÁ, una póliza de cumplimiento de las medidas cautelares, por la suma de CIEN MILLONES DE PESOS ($ 100.000.000), para garantizar el cumplimiento de las medidas previas y urgentes de recuperación del embalse. 4.1.2 El Tribunal Administrativo de Boyacá encontró acreditado el elemento objetivo de la sanción, por cuanto advirtió que, a partir de los informes de cumplimiento aportados por el INPEC37 y de la información allegada por el Procurador 2 Judicial II para Asuntos Agrarios y Ambientales38, resultaba evidente que esta entidad continuaba vertiendo las aguas residuales producidas por el centro penitenciario en la represa La Playa, sin previo tratamiento. 4.1.3 En ese orden de ideas, la Sala destaca que, en efecto, de acuerdo con los oficios No. PJAA-2-0518-19 de 20 de marzo de 2019, PJAA-2-0547-19 de 3 de abril de 2019 y PJAA-2-1228-19 de 5 de julio de 2019, suscritos por el Procurador 2 Judicial II para Asuntos Agrarios y Ambientales, las condiciones de contaminación de la represa “La Playa” persisten, como lo manifiesta el Ministerio Público: “[…] 1.

Se ha avanzado en el cumplimiento de algunas obligaciones señaladas en fallo aprobatorio de pacto de cumplimiento. Por ejemplo en la construcción de colectores por el municipio de Tunja. 2. Pese a lo anterior se evidencia que: - Aún el INPEC realiza, sin previo tratamiento de aguas residuales generadas por el Centro Penitenciario de Alta Seguridad, de Mediana Seguridad y porcícolas, vertimientos al embalse La Playa. - Aún persisten las condiciones que generan el buchón en el embalse La playa.

Esto está generando moscas, zancudos y otros vectores en masa; también malos olores y acelerando la inutilidad del embalse como mecanismo de regulación de caudales para el curso de corrientes hídricas aguas abajo (por la sedimentación) […]. En el mismo sentido, la Defensoría del Pueblo, a través de la misión de trabajo N° 388-19, el 26 de julio de 2019 realizó visita de campo a la represa “La Playa” y a las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA.

Del contenido del informe de visita suscrito por el profesional de investigación Mario Faber Cuarta Rangel, se resaltan los siguientes apartes: “[…] 1- Se pudo establecer que la planta de tratamiento de aguas residuales del establecimiento penitenciario de alta y mediana seguridad conocido como “EL BARNE” no se encuentra en funcionamiento y las aguas servidas del instituto carcelario van directamente a la represa la Playa sin ningún tipo de tratamiento como lo manifiestan quienes atendieron la visita y se constató por parte de los comisionados para la diligencia, además se identificaron olores ofensivos en perímetro de ubicación de la planta de tratamiento de aguas residuales. 2- Se pudo establecer que la planta de tratamiento de aguas residuales del establecimiento penitenciario de alta y mediana seguridad conocido como “EL BARNE” se encuentra en un alto grado de deterioro. 3- Se pudo establecer que la planta de tratamiento de aguas residuales del instituto carcelario de alta seguridad de Cómbita se encuentra en funcionamiento, que se desprenden igualmente olores ofensivos producto de la operación de la misma, evento que es normal por la remoción de la materia que es orgánica, sin embargo se debe solicitar a quienes administran la PETAR (sic) o a la unidad de servicios penitenciarios y carcelarios (USPEC) el historial de monitoreo de las condiciones físico-químicas y análisis respectivo que evidencia la calidad del agua que está siendo objeto de vertimiento a la represa la playa del municipio de tuta […]39”.

Finalmente, la Sala encuentra también pertinente traer a colación el contenido del informe de cumplimiento allegado el 1° de octubre de 2019 por el sancionado, señor Juan Javier Papa Gordillo, en el que claramente reconoce que la PTAR encargada de remover los contaminantes de las aguas residuales producidas por el Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA, no se encuentra en funcionamiento.

Y agrega que, por ello, se están realizando vertimientos por fuera de los parámetros permisibles hacia la represa “La Playa”. En el informe se señala lo siguiente: “[…] El 26 de diciembre de 2015, se suscribió contrato No. 324 del 2015, entre la USPEC y la empresa Novación Blue, cuyo objeto fue “suministro, instalación, puesta en marcha, mantenimiento y operación del sistema de captación (pozo bombeo), tratamiento, almacenamiento, distribución, optimización (incluye mantenimiento y operación de pozo profundo), tanques de almacenamiento y operación de todos los sistemas residuales en los siguientes establecimientos penitenciarios: EPMSC Magangué y EPMSC Cómbita (…) 19.

Mediante oficio 150-3.7-EPAMSCASCO-MNTO-DIRE-00398 se informa LA SITUACIÓN CRÍTICA del contrato 324-2015 que tiene la USPEC con la empresa NOVACIÓN BLUE, Se reitera la intervención urgente por parte de la USPEC. 20 Mediante oficio 150-3.7-EPAMSCASCO-MNTO-DIRE-01144 se informa LA SITUACIÓN CRÍTICA, ABANDONO DE ACTIVIDADES Y FALTA DE QUÍMICOS del contrato 324-2015 que tiene la USPEC con la empresa NOVACIÓN BLUE, Se informa sobre la irresponsabilidad y la falta de compromiso para asumir la intervención y se deja al establecimiento a la deriva con la operatividad de las plantas de tratamiento y aguas potables y residuales. 21 Mediante oficio 150-3.7-EPAMSCASCO-MNTO-DlRE-04040 a la Ingeniera MARIA CRISTINA PALAU SALAZAR Directora General con Asunto: SOLICITUD CONTRATAClÓN PETAR (sic) PETAP (sic) donde se informa el total abandono de la operación por parte la USPEC este oficio se envió con copia a Gloria Marcela Abadía Cubillos — Directora Política Criminal, Gerly Cortez ministerio de justicia, servicio ciudadano ministerio de justicia, María Liliana Vargas Guzmán — directora infraestructura USPEC, Dirección General INPEC, Dirección Regional INPEC, Defensoría del pueblo, Procuraduría Regional, Secretaria de salud, Rene Garzón USPEC, Edgar Bosiga- USPEC. 22.

Mediante oficio 150-3.7-EPAMSCASCO-MNTO-DlRE-01316 a la Ingeniera MARIA CRISTINA PALAU SALAZAR Directora General con Asunto: SOLICITUD CONTRATACIÓN PETAR (sic) PETAP (sic) donde se informa el total abandono de la operación por parte la USPEC este oficio se envió con copia a Gloria Marcela Abadía Cubillos — Directora Política Criminal, Gerly Cortez ministerio de justicia, servicio ciudadano ministerio de justicia, María Liliana Vargas Guzmán — directora infraestructura USPEC, Dirección General INPEC, Dirección Regional INPEC, Defensoría del pueblo, Procuraduría Regional, Secretaria de salud, Rene Garzón USPEC, Edgar Bosiga- USPEC. 23.

Mediante oficio 150-3.7-EPAMSCASCO-MNTO-DlRE-03282 a la Ingeniera MARIA CRISTINA PALAU SALAZAR Directora General con Asunto: SOLICITUD CONTRATACIÓN PETAR (sic) PETAP (sic) donde se informa el total abandono de la operación por parte la USPEC este oficio se envió con copia a Gloria Marcela Abadía Cubillos — Directora Política Criminal, Gerly Cortez ministerio de justicia, servicio ciudadano ministerio de justicia, María Liliana Vargas Guzmán — directora infraestructura USPEC, Dirección General INPEC, Dirección Regional INPEC, Defensoría del pueblo, Procuraduría Regional, Secretaria de salud, Rene Garzón USPEC, Edgar Bosiga- USPEC. 24.

Mediante oficio 150-3.7-EPAMSCASCO-MNTO-DlRE-03361 a la Ingeniera MARIA CRISTINA PALAU SALAZAR Directora General con Asunto: SOLICITUD CONTRATACIÓN PETAR PETAP donde se informa el total abandono de la Operación por parte la USPEC este oficio se envió con copia a Gloria Marcela Abadía Cubillos — Directora Política Criminal, Gerly Cortez ministerio de justicia, servicio ciudadano ministerio de justicia, María Liliana Vargas Guzmán — directora infraestructura USPEC, Dirección General INPEC, Dirección Regional INPEC, Defensoría del pueblo, Procuraduría Regional, Secretaria de salud, Rene Garzón USPEC Edgar Bosiga- USPEC […]40”.

A partir de lo anterior, para esta Sala de Decisión resulta evidente el incumplimiento de la orden impartida al INPEC en el numeral 1° de la sentencia de 1 de junio de 2000, cuyo contenido, se reitera, establece que esta entidad debía “[…] cesar a partir del día 1 de agosto de 2000, cualquier contaminación en la represa la Playa […]”; en tanto que se encuentra ampliamente demostrado que el Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita – EPAMSCAS, conformado por la antigua penitenciaria “El Barne” y el Establecimiento Carcelario con Alta Seguridad de Cómbita, en la actualidad no tiene en funcionamiento la totalidad de las PTAR, por lo que los vertimientos generados por el antiguo Establecimiento Penitenciario El Barne, son realizados directamente hacia la represa “La Playa” y, en virtud de ello, está contaminado el cuerpo de agua y, en consecuencia, se mantiene la violación del derecho colectivo amparado en la providencia judicial 1 de junio de 2000.

Por lo anterior, esta Sala de decisión encuentra acreditado el elemento objetivo de la sanción. III.5.2. De la negligencia del funcionario en el cumplimiento de la orden judicial (elemento subjetivo de la sanción). 5.2.1. En este punto la Sala destaca que el Tribunal Administrativo de Boyacá encontró acreditado el elemento subjetivo, en tanto que, a pesar de haberse escindido “del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario las funciones administrativas y de ejecución de actividades que soportan al INPEC para el cumplimiento de sus objetivos”, para asignárselas la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC41; lo cierto era que: “[…] legalmente la USPEC no cuenta con la competencia de tramitar y solicitar autorizaciones ambientales, conforme lo dispuso el parágrafo del artículo 2.2.1.12.2.9 del Decreto 204 de 2016 que indicó: Parágrafo.

El titular de los derechos reales de dominio de los bienes inmuebles deberá tramitar a su favor las licencias, permisos o concesiones necesarias para el funcionamiento de los servicios penitenciarios, así como la cesión de las existentes en que a la fecha no sea titular (…)”, por lo que concluía “(…) que efectivamente las competencias de operación, mantenimiento y funcionamiento [de las PTAR y las PTAP] fueron depositadas en la USPEC, sin embargo, no pierde de vista esta Sala que el Decreto 1076 de 2015, dispuso en los artículos 2.2.3.3.5.1 y 2.2.3.3.5.2, la necesidad de solicitar permisos de vertimientos, los cuales deberán ser tramitados por parte del titular de los derechos reales de dominio, tal como lo refiere el parágrafo del artículo 2.2.1.12.2.9 del Decreto 204 de 2016, razón de ser de la colaboración y cooperación tanto del INPEC como de la USPEC para la realización de las misiones creadas a cada una, en virtud de las normas que han sido referidas en precedencia, por lo que la ausencia de una afecta el actuar de la otra (…). [De manera que] la responsabilidad y obligación en cuanto a los permisos ambientales es del propietario del inmueble, es decir el INPEC, precisamente generador directo del daño ambiental por los vertimientos ilegales que viene efectuando, y además, como fuera expuesto por Corpoboyacá, en la actualidad los procesos adelantados para las licencias y permisos de vertimientos fueron radicados directamente por el propietario del bien inmueble (INPEC) […]”.

Con base en lo anterior, el a quo concluyó lo siguiente: “[…] como quiera que lo transcendental en la presente acción popular, gravita sobre el efecto contaminante creado por el INPEC sobre la represa la Playa y partiendo de las obligaciones que le asisten al INPEC dentro de la presente acción, refiriéndose desde luego a la inexcusable actitud de las competencias de la USPEC, debe señalarse por parte de esta Corporación que independientemente de la asignación de competencias entregadas a la USPEC, lo cierto es que INPEC cuenta con compromisos fijados ad initio de esta acción, sin que por cambios normativos de competencias internas permita desvanecer las responsabilidades y obligaciones de la entidad, debiendo desde el momento en que adquirió sus obligaciones hacer lo necesario para cesar los efectos contaminantes, lo cual se insiste no ocurrió, y luego de la creación del nuevo modelo administrativo del Ministerio de Defensa, tampoco se observa que de forma diligente e inmediata se realizaran gestiones que permitiera, si quiera entre ver por lo menos, un actuar interesado en el cumplimiento de lo pactado en esta acción, pues nótese como incluso solo hasta el año 2017 el INPEC solicita la vinculación de la USPEC a efectos de determinar sus competencias dentro del presente trámite (fl. 2293-2314), hecho más que evidencia el total desinterés incluso se advierte que aun cuando se precisa de requerimientos hechos por parte del INPEC a la USPEC, no se hace relación de la fecha de dichos oficios, como tampoco existe prueba de los mismos, como quiera que por dos ocasiones el INPEC afirma aportar en CD relación probatoria que demuestra los requerimientos elevados a la USPEC, no obstante al revisar el contenido de los mismos se observa que os medios magnéticos no soportan información alguna […].” negrillas fuera del texto) 5.2.2.

Por su parte, el señor Juan Javier Papa Gordillo, mediante el aludido escrito de 1° de octubre de 2019, puso de presente que desde el 6 de agosto de 2019, se desempeña como Director del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA, afirmando que, desde su llegada al centro penitenciario, ha realizado las labores encaminadas a conjurar la crisis ambiental ocasionada por los vertimientos realizados a la represa “La Playa”.

En ese sentido, manifestó que el deber de operar y hacer mantenimiento de las PTAR y la PTAP utilizadas en el complejo carcelario, se encuentra en cabeza de la USPEC, conforme con lo dispuesto por el artículo 2.2.1.12.2.9 del Decreto 204 de 2016; por lo anterior, indicó que la USPEC y la sociedad Novación Blue celebraron el contrato No. 324 de 2015, cuyo objeto central era el: “suministro, instalación, puesta en marcha, mantenimiento y operación del sistema de captación (pozo bombeo), tratamiento, almacenamiento, distribución, optimización (incluye mantenimiento y operación de pozo profundo), tanques de almacenamiento y operación de todos los sistemas residuales en los siguientes establecimientos penitenciarios: EPMSC Magangué y EPMSC Cómbita”.

También indicó que, a pesar de que corresponde a la USPEC la administración y operación de las PTAR y la PTAP, la dirección del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA, mediante distintos oficios, realizó varios requerimientos a la USPEC, a la Procuraduría General de la Nación y al Ministerio de Justicia y del Derecho, poniendo en conocimiento el mal funcionamiento de la planta tratamiento de aguas residuales.

Asimismo, puso de presente que la USPEC y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – FONADE, celebraron el convenio interadministrativo No. 216144 de 2016, cuyo objeto consistió “(…) El Fondo Financiero de Proyectos Desarrollo - FONADE se compromete, se compromete con la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, de acuerdo con los parámetros de línea de negocios de Gerencia de Proyectos, a realizar la Gerencia para la construcción e interventoría, ampliación de cupos, y mantenimiento de la infraestructura carcelaria y penitenciaria de orden nivel nacional requerida por la USPEC, lo que supone adelantar estudios, diseños, demolición, mantenimiento, suministro mejoramiento, conservación y ampliación, así como la elaboración del Plan Maestro de Infraestructura en materia Penitenciaria y Carcelaria, de acuerdo con la información de los diseños que presenta la USPEC (…)”.

En atención al referido convenio interadministrativo, la sociedad Novación Blue y el FONADE celebraron el contrato No. 217094, cuyo objeto era el “(…) mantenimiento y operación de tres sistemas de captación, tratamiento, almacenamiento y distribución de agua potable y dos sistemas de tratamiento de agua residual en el establecimiento penitenciario y carcelario EPAMSCAS COMBITA-BOYACÁ (…)”.

Frente a la ejecución del contrato No. 217094, puso de presente que la dirección del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA, a través de distintas comunicaciones, le manifestó a la USPEC, a la Procuraduría General de la Nación y al FONADE, las irregularidades evidenciadas en la ejecución del referido contrato.

Por último, también puso de relieve que la USPEC y el Consorcio Ambiental celebraron el contrato No. 170-2019 de 18 de junio de 2019, cuyo objeto era la “(…) operación de las plantas de tratamiento de agua potable y agua residual [del] establecimiento penitenciario de alta y mediana seguridad y carcelario de alta seguridad de Cómbita - EPAMSCAS COMBITA”.

Adujo que ha cumplido con su labor de vigía de la ejecución del contrato y por ello, mediante distintos oficios, remitió múltiples solicitudes a la USPEC, indicando que en la ejecución de este contrato no se atendieron “(…) las bocatomas, ni los ocho subsistemas de rebombeo, además tampoco se operó la PTAR de la estructura dos “Barne” (…)”.

El citado funcionario finalizó su informe señalando lo siguiente: “[…] reiteramos que el INPEC, se encuentra imposibilitado para dar inicio a las soluciones de vertimientos además de las solicitudes y trámites ante la autoridad ambiental, pues en su órbita funcional y presupuestal no está facultado para adelantar las contrataciones necesarias; siendo indispensable y necesaria la intervención y la actuación por parte de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC, para gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios de la infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos, para el adecuado funcionamiento de las plantas de tratamiento y sus subsistemas, acorde a la normatividad legal vigente, al igual que elaboren los estudios y documentos técnicos necesarios para que se pueda dar inicio a la radicación de requisitos tendientes a lograr las concesiones y permisos requeridos en la legislación ambiental.

(…) se encuentra demostrado que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario — INPEC, (…) no cuenta con recursos propios para atender temas relacionados con el mantenimiento y operación de las PTAR y PTAP, puesto que sus recursos son asignados con una destinación específica, que no permite tales inversiones dado que como se ha dicho anteriormente, por mandato legal el Ministerio Hacienda y Crédito Público, destina y asigna recursos a la USPEC, para atender estas necesidades en las 144 cárceles del país. Por las anteriores consideraciones y argumentos, solicito a su despacho se vincule y se imponga la carga para el cumplimiento de lo ordenado en la legislación ambiental a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC; para que de acuerdo a su resorte funcional establecido en la Ley, realice la contratación necesaria para realizar los estudios técnicos, las adecuaciones e implementaciones requeridas para el correcto funcionamiento tanto de la captación de agua, como del tratamiento y destinación de las aguas residuales, que se generan en el Establecimiento de Combita, sin que afecten los derechos de las personas privadas de la libertad.” 5.2.3.

Esta Sala de Decisión, previamente a realizar el estudio del elemento subjetivo, encuentra pertinente distinguir dos etapas importantes en el cumplimiento de las órdenes que, hace cerca de cuatro lustros, fueron impartidas de la sentencia de 1° de junio de 2000, a saber: i) La primera es la anterior a la expedición del Decreto Ley No. 4150 de 2011, en la que, de acuerdo con el artículo 4° del Decreto 300 de 1997 (norma vigente cuando se profirió la decisión judicial), el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC, tenía la competencia para “(…) la creación, organización, dirección, administración sostenimiento y control de las Penitenciarías, Colonias Agrícolas Nacionales, Cárceles de Distrito Judicial, Cárceles de Circuito Judicial, Cárceles para Miembros de la Fuerza Pública, establecimientos de alta y máxima seguridad y demás establecimientos similares que se creen en el orden nacional (…)”.

En vigencia de esta normatividad, el Tribunal Administrativo del Boyacá, mediante la sentencia de 1° de junio de 2000, aprobó el compromiso suscrito por el INPEC, relativo a abstenerse de contaminar la represa “La Playa”, a partir del 1° de agosto de 2000, propósito que se lograría con la ejecución de los contratos No. 1451-98 y 1419-98, en virtud de los cuales se realizarían adecuaciones a la antigua Penitenciaría “El Barne” y se construiría la respectiva Planta de Tratamiento de Aguas Residuales -PTAR-.

Ahora bien, la Sala encuentra que la Corporación Autónoma Regional de Boyacá -CORPOBOYACÁ, mediante la Resolución Nº 0152 de 26 de marzo de 2001, aprobó el Plan de Manejo Ambiental para el funcionamiento del “Establecimiento Penitenciario El Barne”, por lo que “(…) otorgó una concesión de aguas (…), así como permiso de vertimiento de aguas residuales domésticas a descargar a la represa La Playa (…)”, por el término de cinco (5) años.

Sin embargo, también se observa que desde el año 2003, CORPOBOYACÁ ha venido requiriendo el cumplimiento del plan de manejo ambiental del establecimiento penitenciario y, asimismo, mediante la Resolución 2214 de 25 de noviembre de 2013, la autoridad ambiental sancionó al INPEC por no presentar, nuevamente, el permiso de vertimiento. Resulta evidente, entonces, que la referida decisión judicial no ha sido cumplida por parte del INPEC, incumplimiento que se ha dado incluso desde antes de la creación de la USPEC. ii) La segunda etapa surge a partir de la expedición del Decreto Ley No. 4150 de 2011 y con ocasión de la creación de la Unidad de Servicios Penitenciarios - USPEC, producto de la escisión de las funciones administrativas realizadas por el INPEC.

Según la normatividad asociada a la reforma, esta nueva entidad “(…) tiene como objeto gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC (…)”.

Ahora bien, dentro de las funciones de la USPEC, el legislador la encargó de “(…) adelantar las gestiones necesarias para la ejecución de los proyectos de adquisición, suministro y sostenimiento de los recursos físicos, técnicos y tecnológicos y de infraestructura que sean necesarios para la gestión penitenciaria y carcelaria (…)”. [negrillas y subrayado de la Sala] Por su parte, en el Decreto 4151 de 2011, se señaló que el INPEC “(…) tiene como objeto ejercer la vigilancia, custodia, atención y tratamiento de las personas privadas de la libertad; la vigilancia y seguimiento del mecanismo de seguridad electrónica y de la ejecución del trabajo social no remunerado, impuestas como consecuencia de una decisión judicial, de conformidad con las políticas establecidas por el Gobierno Nacional y el ordenamiento jurídico, en el marco de la promoción, respeto y protección de los derechos humanos (…)”.

Por ende, a partir del objeto señalado, la Sala evidencia que las funciones asignadas al INPEC, en el marco del Sistema Nacional Penitenciario, corresponden, en esencia, a la custodia y la vigilancia de la población privada de la libertad42. Sin perjuicio de lo anterior, se destaca que el legislador dejó en cabeza del INPEC la atribución señalada en el numeral 16 del artículo 2º, consistente en: “(…) determinar las necesidades en materia de infraestructura, bienes y servicios para cumplir con sus objetivos y funciones, y requerir su suministro a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, SPC (…)”.

Ahora bien, el Gobierno Nacional, en lo concerniente a las obligaciones relacionadas con la operación y mantenimiento de bienes, en el artículo 2.2.1.12.2.9. del Decreto 204 de 2016, dispuso lo siguiente: “(…) la operación de los bienes dotados por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec), al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec), y de los bienes adquiridos por este con anterioridad a la expedición del Decreto número 4150 de 2011, corresponde al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec).

Se exceptúa la operación de la dotación estructural, tal como Plantas de Tratamiento de Agua Residual (PTAR), Plantas de Tratamiento de Agua Potable (PTAP), subestaciones y plantas de energía eléctrica, equipos hidroneumáticos y de bombeo, pozos profundos y demás acciones propias del objeto misional de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) (…)”.

A partir de la norma en cuestión, para la Sala resulta evidente la existencia de dos reglas claras sobre la operación de los bienes destinados a la prestación del servicio carcelario: a) el INPEC tiene el deber de operar los bienes que fueron dotados por la USPEC y aquellos que fueron adquiridos por el INPEC antes de que se creara la USPEC; y b) se exceptúa de la regla anterior y, por ello, corresponde a la USPEC la operación de la dotación estructural en temas tales como: “(…) Plantas de Tratamiento de Agua Residual (PTAR), Plantas de Tratamiento de Agua Potable (PTAP), subestaciones y plantas de energía eléctrica, equipos hidroneumáticos y de bombeo, pozos profundos y demás propias del objeto misional (…)”.

Por otra parte, también corresponde al USPEC el mantenimiento de todos los bienes señalados en el párrafo anterior, exceptuándose el servicio de telefonía fija, “(…) previo requerimiento del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (…)”, de conformidad con la obligación señalada en el numeral 16 del artículo 2° del Decreto número 4151 de 2011.

Por último, en el parágrafo del referido art° 2.2.1.12.2.9 también se consigna que: “(…) el titular de los derechos reales de dominio de los bienes inmuebles deberá tramitar a su favor las licencias, permisos o concesiones necesarias para el funcionamiento de los servicios penitenciarios, así como la cesión de las existentes en que a la fecha no sea titular (…)”.

Como corolario de lo expuesto, se tiene que la obligación de operar y hacer mantenimiento a las PTAR y la PTAP del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA, se encuentra en cabeza de la USPEC, desde la expedición del Decreto Ley No. 4150 de 2011 y del Decreto No. 204 de 2016, sin perjuicio de resaltar que el INPEC tenía la obligación de realizar un requerimiento previo a la USPEC sobre cualquier inconveniente en el funcionamiento de los bienes señalados.

Con apoyo en estas premisas se analizará la responsabilidad subjetiva del señor Juan Javier Papa Gordillo, en su calidad de director del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA, frente al incumplimiento objetivo de la orden judicial, consistente en abstenerse de contaminar el cuerpo de agua “La Playa” a partir del 1° de agosto de 2000.

La Sala de Decisión encuentra que aunque en la actualidad el Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA, del cual hace parte la antigua penitenciaría “El Barne”, está contaminando la represa “La Playa”, con ocasión de los vertimientos generados en el antiguo Establecimiento Penitenciario de Alta Seguridad y Mediana Seguridad, anteriormente conocido como “El Barne”; lo cierto es que esta contaminación es consecuencia de la falta de funcionamiento de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales -PTAR-, en tanto que, como lo advierte la Procuraduría General de la Nación43, la Defensoría del Pueblo44 e incluso el sancionado45, la PTAR destinada al tratamiento de las aguas residuales producidas por el antiguo “Barne” no funciona y, en razón a ello, las aguas residuales domésticas producidas por el centro penitenciario son vertidas directamente a la represa.

En este punto, vale la pena precisar que, aunque las aguas residuales sean generadas por el establecimiento penitenciario, lo cierto es que estas deben ser tratadas en las plantas de tratamiento operadas por los contratistas de la USPEC, quienes, finalmente, vierten las aguas negras al cuerpo de agua sin ningún tratamiento previo, con lo cual contaminan la represa “La Playa”.

Es decir, la USPEC y los contratistas que han operado las referidas PTAR son quienes están realizando la contaminación del cuerpo de agua. Así las cosas, y comoquiera que la responsabilidad de poner en funcionamiento la PTAR no puede ser exigida al señor Juan Javier Papa Gordillo en su condición de Director del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA, en tanto que este servidor público no tiene la competencia para operarla ni para hacerle mantenimiento, debido a que el legislador dispuso taxativamente que la USPEC era la encargada de estas funciones, resultaría contrario a los fines del incidente del desacato, imponer a dicho funcionario la sanción establecida en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.

Sin embargo, queda pendiente resolver si el sancionado cumplió con el deber de hacer el requerimiento previo a la USPEC, señalado en inciso 2° del art° 2.2.1.12.2.9 del Decreto 204 de 2016. En este punto la Sala encuentra que si bien es cierto que mediante escrito radicado el 1° de octubre de 201946 el sancionado indicó los oficios remitidos a la USPEC y a las distintas autoridades en los que puso en conocimiento la situación crítica de la PTAR, la realidad es que al trámite incidental no se allegaron copias de los mencionados documentos, en tanto que el CD en el cual fueron incorporados no se evidencia esta información. Empero, se pone de relieve que funcionarios del EPAMSCAS COMBITA y la USPEC se reunieron el 8 de mayo de 201947 para coordinar distintos temas relativos al establecimiento penitenciario, dentro de los cuales se destaca como uno de los puntos centrales de la reunión el asociado a la: “(…) Verificación de cumplimiento de acción popular No. 1999 – 2441 Embalse “La Playa” EPAMSCAS COMBITA (…)”; en tal sentido el INPEC manifestó: “(…) Las PTAR se encuentran fuera del cumplimiento de la normatividad legal vigente toda vez que la PTAR de alta seguridad hace un vertimiento de aguas jabonosas por las aguas lluvias debido a que no se cuenta con áreas de lavado y lavandería toda vez que está fuera de funcionamiento y la estructura está con grietas en la escalinata de ventilación (…) La PTAR de mediana seguridad está sin contratación y está fuera de funcionamiento dado que presenta alto deterioro estructural, y está totalmente colmatado (…) Frente a esto la USPEC manifiesta: la planta de tratamiento está bajo contratación del proceso del 216144, no obstante dentro de los procesos contractuales se priorizó las PTAP por tanto quedó fuera del alcance la intervención de la PTAR de BARNE (…)”.

Significa lo anterior que funcionarios del establecimiento carcelario EPAMSCAS COMBITA, efectivamente informaron, por lo menos desde el 8 de mayo de 2019, el mal funcionamiento de las PTAR del establecimiento penitenciario a la USPEC; por lo que esta Sala encuentra que tampoco habría lugar a imponer la sanción al señor Juan Javier Papa Gordillo, en tanto que el deber de requerir a la USPEC fue cumplido incluso antes de que el sancionado se desempeñara como director del centro penitenciario.

Finalmente, frente al reproche realizado por el a quo, consistente en que el establecimiento penitenciario no ha radicado la solicitud de permiso de vertimientos ante la autoridad ambiental, obligación que, de acuerdo con lo señalado en el parágrafo del artículo 2.2.1.12.2.9, corresponde al “(…) titular de los derechos reales de dominio de los bienes inmuebles deberá tramitar a su favor las licencias, permisos o concesiones necesarias para el funcionamiento de los servicios penitenciarios (…)”, la Sala pone de relieve que, de acuerdo con el artículo 32 del Decreto Ley 4150 de 2011, todos los bienes, derechos y obligaciones de los que el INPEC era titular y que se requieran para el cumplimiento de las funciones de la USPEC, fueron transferidos por ministerio de la ley a esta entidad: “[…] Artículo 32.

Transferencia de Bienes, Derechos, Obligaciones y Archivos. A partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto se entienden transferidos a título gratuito por ministerio de la ley, todos los bienes muebles e inmuebles, derechos y obligaciones del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, que se requieran para el cumplimiento de las funciones establecidas para Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (SPC) en las normas legales y en el presente decreto […]”.

Ante esta situación la USPEC señaló que se “(…) encuentra en estructuración de estudios previos para salir a contratación de la consultoría para iniciar el trámite de radicación de documentos para la obtención de permiso de vertimientos que quedará a nombre de la EPC (…)”. A partir de lo anterior se concluye que los permisos de vertimientos deben ser tramitados por la USPEC y no por el INPEC.

Por lo anterior, la Sala advierte que no se encuentra acreditado el elemento subjetivo de la sanción impuesta al señor Juan Javier Papa Gordillo, en tanto que i) el funcionario se desempeña como director del centro penitenciario desde el 6 de agosto de 2019; ii) la competencia para administrar y hacer mantenimiento a las PTAR se encuentran en cabeza de la USPEC; iii) el sancionado ha informado a la USPEC el mal estado en el que se encuentra las PTAR del establecimiento carcelario y en virtud de ello ha solicitado la intervención de la misma; y iv) el vertimiento de las aguas residuales hacia la represa “La Playa” es realizado por la USPEC y por sus contratistas, quienes tienen la obligación de operar y hacer mantenimiento a las PTAR.

Ante esta situación, la Sala considera pertinente recordar que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, el incidente de desacato impone al juzgador el deber de adelantar un juicio de carácter individual y subjetivo, lo que implica que en casos como el presente se debe individualizar de manera inequívoca al funcionario competente de dar cumplimiento a la orden de amparo.

Así las cosas y comoquiera que la finalidad del incidente de desacato es persuadir al funcionario responsable para que cumpla con la orden de amparo, no resultaría congruente con dicha postura sancionar a quien no detenta la competencia para efectuar todas las actuaciones necesarias para hacer efectiva aquella Frente al particular, resulta oportuno poner de relieve que la Sala en providencia de 28 de julio de 201648, rectificó su posición en el sentido de que quien debe ser sancionado es el funcionario que tiene a su alcance dar cumplimiento a la orden judicial, esto, en atención a la finalidad del incidente, explicando, para el efecto, lo siguiente: “[C]omo quiera que la finalidad del desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino perseguir el cumplimiento de una orden judicial, no resultaría congruente con la posición expuesta sancionar a quienes ya no representan la persona jurídica destinataria de la orden judicial al momento de iniciarse y/o decidirse el incidente de desacato, pues, debido a su separación del cargo, ya no tienen la posibilidad real y cierta de efectuar todas las actuaciones tendientes a efectivizar la orden de amparo.

Ello es así, por cuanto la imposición de la multa al exfuncionario no tendría el efecto de persuadirlo y, por ende, no se lograría la finalidad del desacato, que es el cumplimiento de la sentencia judicial […]”. En consecuencia, la Sala encuentra que no es posible sancionar al funcionario que no tiene a su alcance dar el cumplimiento la orden judicial, como ocurre en esta oportunidad frente a la sanción impuesta al señor Juan Javier Papa Gordillo. 5.2.3.

Así las cosas, y comoquiera que las órdenes judiciales no han sido cumplidas a cabalidad, tal como se ha puesto en evidencia en el curso de esta decisión, y en tanto se sancionó a un funcionario que carecía de competencia para el acatamiento de las mismas, resulta necesario emitir una orden al a quo consistente en que inicie un nuevo trámite incidental en contra de quienes, en la actualidad, tienen la obligación de impartir cumplimiento a la sentencia judicial, esto es, en contra de servidores públicos pertenecientes a la USPEC, dado que dicha entidad, en virtud del artículo 32 del Decreto 4150 de 2011 y del artículo 2.2.1.12.2.9 del Decreto 204 de 2016, analizados previamente, tiene a su cargo la operación y administración de las PTAR y las PTAP del EPAMSCAS COMBITA.

Por lo anterior, se ordenará al a quo que inicie trámite de incidente de desacato en contra del representante legal de la USPEC, es decir del señor Ricardo Gaitán III Varela de la Rosa, en su calidad de director de la USPEC, autoridad que, de acuerdo con el Decreto Ley No. 4150 de 2011 y el Decreto 204 de 2016, es la encargada de operar y hacer mantenimiento a la PTAR de los establecimientos penitenciarios.

III.5.3. Del incumplimiento de las órdenes de la sentencia por parte de los otros sujetos obligados. Las circunstancias evidenciadas en este caso requieren que en el grado jurisdiccional de consulta se analice el cumplimiento de las órdenes judiciales impartidas a las demás entidades y en caso de encontrarse incumplidas se ordenará al a quo abrir un nuevo incidente de desacato.

Asimismo, se emitirán otras órdenes dirigidas a la Procuraduría 2 Judicial II para Asuntos Agrarios y Ambientales y a la Defensoría del Pueblo. III.5.3.1. De los problemas de cumplimiento de las órdenes impartidas al INAT y a USOCHICAMOCHA. En el fallo de 1° de junio de 2000, el Tribunal Administrativo de Boyacá ordenó al INAT y a USOCHICAMOCHA que a partir de la fecha asumirían “(…) la responsabilidad administrativa [conjuntamente] en el cuidado y tenencia del embalse (…)”.

Adicionalmente, en la sentencia judicial el Tribunal Administrativo de Boyacá dispuso: “[…] Además de los extremos transcritos del pacto de cumplimiento, por iniciativa del Despacho conductor se dispuso como medida cautelar que a partir de los 30 días siguientes al 29 de marzo debería principiar el proceso de cosechamiento (sic) del buchón de agua para lo que asignó las siguientes responsabilidades: a. El Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT suministrará la maquina cosechadora mas su mantenimiento, previa disponibilidad presupuestal en forma permanente y durante cuatro años, fecha en la que el municipio de Tunja dejará de continuar. b. USOCHICAMOCHA, como concesionaria del INAT, asume la parte operativa de la labor de cosechamiento a un costo de CINCUENTA MILLONES DE PESOS (…) c. Dentro del marco del pacto de cumplimiento, se constituyó una comisión de interventoría integrada por el Procurador Agrario y el Procurador Judicial ante lo contencioso administrativo, orientado hacia los siguientes cometidos: 1.

Velar por la eficacia de la medida cautelar en toda su extensión […]”. El a quo estimó que las actividades desarrolladas por estas entidades, cuyo propósito central es el cuidado y tenencia del embalse, se han visto frustradas por la falta de compromiso del principal contaminante de la represa, esto es el INPEC, en tanto que la referida entidad ha continuado realizando los vertimientos sobre el cuerpo de agua, lo que en la actualidad ha traído como consecuencia la colmatación y eutrificación de la represa y la proliferación exponencial del “buchón” sobre el espejo de agua.

La anterior conclusión se puede observar en el siguiente aparte de la providencia: “[…] como quiera que de acuerdo a los compromisos adquiridos por parte de las entidades aquí accionadas, para el caso del INPEC desde el 1 de agosto del año 2000, debía cesar definitivamente el vertimiento de aguas residuales y servidas en el cuerpo de agua de la represa la Playa, no obstante a la fecha tal situación no ha sido superada, incluso ha empeorado la contaminación de la represa puesto que para entonces solamente se hablaba de las aguas vertidas de la cárcel el Barne y para el año 2003, se incrementó la carga contaminante del INPEC con la puesta en funcionamiento de la Cárcel de Alta Seguridad de Combita, que conforme fuera precisado por el Procurador Agrario y por Corpoboyacá, en la actualidad cuentan con una planta de tratamiento que se encuentra fuera de servicio por fallas técnicas, y todos los residuos contaminantes del plantel penitencial son vertidos directamente al medio ambiente sin ningún tipo de control, hecho que permite inferir a la Sala que el oficio de limpieza y mantenimiento que debe ejercer USOCHICAMOCHA a la represa resulta infructuoso cuando los agentes contaminantes no corrigen la contaminación, razón por la cual, en la presente decisión se relevará a USOCHICAMOCHA del presente incidente de desacato […]”.

Ahora bien, en el trámite del incidente de desacato, USOCHICAMOCHA señaló que en cumplimiento de la sentencia de 1° de junio de 2000 desarrolló las siguientes actividades: “[…] en lo que competía a USOCHICAMOCHA, esta entidad ha dado cabal cumplimiento a lo convenido por parte de esta asociación, de tal manera durante los años 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005, se han realizado las siguientes actividades con los costos que aparecen demostrados en la prueba documental aportada a las presentes diligencias: AÑO 2000: Cosechamiento (sic) de buchón (combustible, energía eléctrica y otros gastos): Contratación de personal para cosechamiento (sic) AÑO 2001: Cosechamiento (sic) de buchón (combustible, energía eléctrica y otros gastos): Contratación de personal para cosechamiento (sic) AÑO 2002: Cosechamiento (sic) de buchón (combustible, energía eléctrica y otros gastos): Contratación de personal para cosechamiento (sic) AÑO 2003: Cosechamiento (sic) de buchón (combustible, energía eléctrica y otros gastos): Adquisición banda para cosechadora Contratación de personal para cosechamiento (sic) AÑO 2004: Cosechamiento (sic) de buchón Contratación de personal para cosechamiento (sic) A partir de lo anterior, se puede concluir que la entidad que plantó el “buchón” en el espejo de agua de la represa “La Playa” fue USOCHICAMOCHA, en cumplimiento de una de las órdenes impartidas por el a quo en la sentencia de acción popular.

Así las cosas, la Sala pone de relieve que la Procuraduría General de la Nación, mediante el oficio No. PJAA-2-1228-19, señaló: “[…] Considera la Procuraduría que acorde con el Acta anexa del comité de Verificación y Cumplimiento que las causas de amenaza o perjuicio de los derechos colectivos ambientales y a la salud humana (…) persisten.

Si bien es cierto existen algunos avances evidentes para evitar que sigan llegando vertimientos contaminantes por fuera de los límites permitidos (el caso de Tunja) lo cierto es que como se puede evidenciar en los videos, documentos y fotografías del CD que se le anexará más adelante, la situación en el embalse es la misma a aquella que originó la acción popular porque: a) En visitas que este despacho ha practicado y dejado evidencias, se constata que existe "buchón" en masa sobre el cuerpo de agua represado por la presa de la Playa, ello trayendo vectores y malos olores a vecinos b) Evidenciamos que en el paso-puente La Resaca hay un represamiento de envases de vidrio, plástico, residuos flotantes, animales muertos y otros, todos flotantes que no llegan al embalse (…) d) Evidenciamos que ni USOCHICAMOCHA, ni ADR, en virtud de! convenio suscrito en el año 2015 (el vigente) han adelantado obras nuevas en la presa y mantenimiento del embalse; e) Evidenciamos que como no existe encerramiento de los predios inundados por las aguas en el embalse y terrenos adyacentes, los vecinos (actuales quejosos de la situación actual) dejan que su ganado ingrese, coma y abreve de las aguas del embalse (sugerimos ver video tomado por nosotros); f) También evidenciamos que en predios aledaños al embalse se efectúan actividades de pastoreo y ordeño de animales vacunos e incluso tomas de aguas mediante bombeo (ver fotos en CD).

Conclusiones del comité de verificación y cumplimiento del pasado 3 de julio: (…) - Aún persisten las condiciones que generan el "buchón" en el embalse La Playa. Esto está generando moscas, zancudos y otros vectores en masa; también malos olores y acelerando la inutilidad del embalse como mecanismo de regulación de caudales para el curso de las corrientes hídricas aguas abajo (por la sedimentación).   - Las obras hidráulicas no están en operatividad para desaguar las aguas que se represan en el Embalse, tampoco para evacuar controladamente las sedimentaciones que se depositan en el embalse como consecuencia de obras que se hicieron en el año 1957.

A USOCHICAMOCHA le corresponde realizar estas actividades y no ha sido posible que esta persona jurídica demuestre que ha adelantado las actividades tendientes a solucionar su repetitiva falta de recursos con la actual ADR. (…) - Se ha evidenciado que las condiciones de malos olotes. vertimientos incontrolados, sedimentación y vectores siguen generando afectaciones a los vecinos […]”.

Negrillas nuestras. En el mismo sentido, la Defensoría del Pueblo, mediante escrito de 15 de octubre de 2019, advirtió: “[…] la totalidad de la represa la playa se encuentra cubierta por una planta conocida como Eichhornia crassipes, llamado comúnmente jacinto de agua, buchón de agua, flor de bora, camalote, aguapey, lechuguín, tarope, tarulla o reyna, es una planta acuática de la familia de las Pontederiaceae (…) donde debería estar el espejo de agua y ahora se encuentra cubierto por la planta acuática.

El buchón es considerado como una de las 100 especies exóticas invasoras más dañinas del mundo, según el listado elaborado por el Grupo Especialista de Especies Invasoras (GEEI), perteneciente a la Comisión de Supervivencia de Especies (CSE) de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN). Su rápida proliferación ocasiona la pérdida de oxígeno en los cuerpos de agua y, en consecuencia, la muerte de los peces y demás especies acuáticas que viven en los afluentes.

(…) Esta planta fue traída para absorber los metales pesados disueltos en el agua como el mercurio y el plomo, pues esta especie tiene esa propiedad. Sin embargo, no se percataron de su alto potencial invasivo […]”. Como corolario de los informes allegados por la Procuraduría 2 Judicial II para Asuntos Agrarios y Ambientales y a la Defensoría del Pueblo, la Sala evidencia el alto deterioro en el que se encuentra la represa “La Playa”, como consecuencia del crecimiento exponencial del buchón de agua y la presencia de residuos ordinarios como envases plásticos, de vidrio y vectores.

Tales factores se han convertido en la principal problemática de la citada represa, por lo que la Sala encuentra pertinente proferir las siguientes dos órdenes al a quo: i) que, de manera inmediata, inicie un nuevo incidente de desacato en contra de la USOCHICAMOCHA y la Agencia de Desarrollo Rural (antes INAT), por cuanto no se evidencian acciones por parte de las referidas entidades para el cuidado del embalse, en tanto que se constató la presencia de residuos sólidos como envases de botellas, entre otros. ii) que en el marco del comité de verificación del cumplimiento de la sentencia que aprobó el pacto de cumplimiento -artículo 34 de la Ley 472 de 1994-, adopte las medidas necesarias para que USOCHICAMOCHA y la Agencia de Desarrollo Rural (antes INAT) cumplan con su responsabilidad de cuidado y mantenimiento del embalse “La Playa” respecto de la problemática generada por el crecimiento exponencial del buchón, el cual, valga resaltarlo, fue cosechado por orden del a quo.

III.5.3.2. Del cumplimiento parcial de las órdenes impartidas al municipio de Tunja. El Tribunal Administrativo de Boyacá, en el fallo de 1° de junio de 2000, ordenó al municipio de Tunja: i) la construcción de los colectores “que contaminan el río Jordán o Chulo y la Vega mas (sic) los interceptares correspondientes” para la cual otorgó un plazo de 3 años, contados a partir de la fecha en que se aprobó el pacto de cumplimiento; y ii) la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales, para lo cual concedió el plazo de 4 años, contados a partir de la fecha en que se aprobó el pacto de cumplimiento.

Frente al cumplimiento de esta orden el a quo sostiene que, de conformidad con los informes presentados por la entidad territorial y las pruebas adjuntas al expediente, se advertía que, a la fecha, se encontraban construidos y funcionando los módulos 2 y 3 de la PTAR “(…) de acuerdo al informe rendido por el Ingeniero Guillermo Jiménez -Secretario de Desarrollo del Municipio-, y por el Procurador Judicial Agrario, [quienes] advierten que en la actualidad se cumplió con el requisito y puesta en funcionamiento de dichos módulos, haciendo falta la puesta en marcha del primer módulo, que como fuera precisado en la audiencia de verificación de cumplimiento, dicho módulo tuvo inconvenientes contractuales, los cuales a la fecha se encuentra en etapa de contratación para culminar las obras faltantes, lo cual se corrobora con el contrato de obra 1023 de 2018 cuyo objeto fue la adecuación y puesta en marcha del módulo I de la planta de tratamientos de aguas residuales del Municipio de Tunja, Vereda Pirgua” contrato cuyo plazo de ejecución sería hasta el 31 de diciembre de 2018, y contrato No. 1158 de fecha 26 de diciembre de 2018, cuyo objeto fue "la interventoría técnica, administrativa y financiera, legal, ambiental y social al Proyecto: adecuación y puesta en funcionamiento del módulo I de la planta de tratamientos de aguas residuales del Municipio de Tunja, Vereda Pirgua".

No obstante lo anterior, el a quo resaltó que en la actualidad no se “(…) satisface en un 100% la cesación [de la vulneración] de los derecho colectivos (…), por parte del municipio de Tunja, tal como fuera precisado por el profesional especializado en el proyecto hídrico del Departamento de Boyacá, Amílcar Iván Piña (…)”. A pesar de esto, el Tribunal Administrativo de Boyacá estimó que la conducta del funcionario público ha sido diligente, en tanto que demostró avances visibles en el cumplimiento de la orden judicial y, por ello, no le impuso la sanción por desacato por cuanto no se evidenciaba la configuración del elemento subjetivo de la sanción, esto es, la desidia, la negligencia o la renuncia a acatar la orden judicial por parte del citado servidor público.

Esta Sala de Decisión comparte la conclusión arribada por el Tribunal; empero, y comoquiera que la orden judicial no está cumplida en su totalidad, resulta necesario que nuevamente se impulse un trámite incidental para conminar el cumplimiento total de la providencia; por lo que se ordenará que se aperture un nuevo trámite incidental en contra del señor Pablo Emilio Cepeda Niño, en su calidad de Alcalde del municipio de Tunja, o quien haga sus veces, para que el funcionario dé cumplimiento a la totalidad de las obligaciones impuestas al citado municipio en la sentencia referida.

III.5.3.3. Del cumplimiento de las órdenes impartidas a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá. El Tribunal Administrativo de Boyacá, en el fallo de 1° de junio de 2000, ordenó a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá “realizar la vigilancia, seguimiento, control y a producir informes trimestrales de la situación de del embalse, e imponer un plan de manejo ambiental al propietario”.

Así las cosas, se tiene que, de acuerdo con las respuestas allegadas al trámite incidental, CORPOBOYACÁ ha desarrollado las siguientes acciones: a) ha elaborado el Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del río Chicamocha, en este proceso de planificación se priorizó, como una de las acciones principales, la construcción de la PTAR del municipio de Tunja; b) ha apoyado la construcción de la PTAR del municipio de Tunja; c) ordenó a USOCHICAMOCHA y al INCODER (hoy Agencia de Desarrollo Rural), mediante la Resolución No. 583 de 2001, la remoción del buchón del espejo de agua de la represa; y d) ha abierto los expedientes administrativos No. OOLA-0014/01, OOCQ-0134/01, OOLA-0007/00 y OOLA-0011/01, en contra del INPEC, de USOCHICAMOCHA, del INCODER y del municipio de Tunja.

Como consecuencia de los procesos administrativos sancionatorios iniciados, la autoridad ambiental ha impuesto sanciones a las referidas entidades. Por otra parte, frente a la obligación de “producir informes trimestrales de la situación de del embalse”, se advierte que, mediante escrito de 6 de abril de 201649, CORPOBOYACÁ señaló que la obligación impuesta en la sentencia carecía de fundamento técnico, en tanto que los cambios, producto de la descontaminación del cuerpo de agua, solo pueden ser observados en periodos de tiempo superiores a tres meses, por lo que concluyó: “(…) que no fue necesaria la realización de los informes trimestrales; toda vez que los resultados de los procesos y actividades relacionadas con la descontaminación del embalse La Playa, requieren para su verificación de tiempos a mediano plazo (…)”.

Frente a la conducta de la autoridad ambiental el a quo señaló lo siguiente: “(…) referente a esta entidad no hay prueba que amerite apertura (sic) del incidente de desacato, toda vez que en cuanto a Corpoboyacá se dispuso el compromiso de realizar la vigilancia, seguimiento y control, y a producir informes trimestrales de la situación del embalse, e imponer un plan de manejo ambiental al propietario, no obstante, no se estableció término perentorio para la realización de las acciones a su cargo.

(…) las actuaciones de la autoridad ambiental, respecto de los vertimientos de aguas residuales del Municipio de Tunja, INCODER, USOCHICAMOCHA y DEL CENTRO PENITENCIARIO REGIONAL CENTRAL CÓMBITA - BOYACÁ, derivados de la acción popular de la referencia, Corpoboyacá dio apertura a los expedientes OOCQ-QI 34/01, y OLA-OOI I /01, OOLA-0007/OO, para lo cual emitió diferentes actos administrativos tendientes a mitigar el impacto ambiental generado por cada una de las precitadas entidades y la realización de gestiones y trabajos encaminados a ejercer la vigilancia, seguimiento y control a la situación ambiental objeto de la acción popular interpuesta, conforme a sus potestades que son de su cargo, y adicionó que frente al cumplimiento de tales propósitos no existe plazo en el tiempo para la culminación definitiva, pues se trata de situaciones de tracto sucesivo que no pueden atarse a un lapso determinado, lo que descarta el negligente, caprichoso o injustificado proceder de desatención de lo ordenado en pro del restablecimiento de los derechos colectivos amparados, necesario para declarar la existencia del desacato e imponer sanción. Esta Sala de Decisión considera desafortunada la conclusión a la que arribó el a quo respecto de la conducta de CORPOBOYACÁ, en tanto que se abstuvo de sancionar a dicha entidad porque “(…) no se estableció término perentorio para la realización de las acciones (…)” de vigilancia, control y seguimiento a cargo de la autoridad ambiental, con lo que CORPOBOYACÁ podía realizar el control en cualquier tiempo y con cualquier control resultaba suficiente para satisfacer la obligación contenida en la sentencia. Sin embargo, la Sala considera que, conforme con lo señalado en la sentencia de 1° de junio de 2000, era necesario que la autoridad ambiental realizara un seguimiento continuo al cumplimiento de las obligaciones impuestas a los demás demandados y, adicionalmente, que informara al juez de la acción popular sobre cualquier incumplimiento por parte de estos.

No obstante lo anterior, la autoridad ambiental no dispuso acciones encaminadas al cumplimiento de estas obligaciones en tanto que, desde el 1° de junio de 2000 hasta la fecha, únicamente acreditó haber iniciado tres procesos administrativos sancionatorios a saber: OOLA-0014/01, OOCQ-0134/01 y OOLA-0007/00 y OOLA-0011/01, resaltando que tales actuaciones administrativas, claramente no han sido suficientes para disminuir la degradación ambiental del embalse “La Playa”, porque, en la actualidad, se evidencia que el cuerpo de agua se encuentra en peores condiciones que las encontradas en el año 2000, cuando se profirió la sentencia de acción popular.

De manera que la autoridad ambiental, si bien ha sancionado en algunas oportunidades a USOCHICAMOCHA, al INPEC y al municipio de Tunja en los referidos procesos administrativos sancionatorios; la realidad es que no ha impartido cumplimiento a la carga obligacional impuesta en la sentencia, por cuanto las acciones de control han sido escasas e insuficientes.

En este mismo sentido, para esta Sala resulta inconcebible que el EPAMSCAS COMBITA esté realizando vertimientos sobre la represa sin que medie el respectivo permiso de vertimientos, y que la única acción desplegada por la autoridad ambiental para conjurar el incumplimiento de la normatividad ambiental y el daño ambiental generado por el vertimiento, sea la apertura del proceso administrativo sancionatorio No. OOLA-0007/00, iniciado mediante auto de 24 de septiembre de 2012 y frente al cual se desconoce sus resultados.

Finalmente, también se evidencia un incumplimiento por parte de la autoridad ambiental respecto de la obligación de “producir informes trimestrales de la situación del embalse”, por cuanto CORPOBOYACÁ nunca elaboró los referidos informes. Si bien los voceros de dicha corporación aducen que era innecesaria la elaboración de los mismos, porque los cambios que se produjeran, con ocasión de la sentencia judicial, requerirían de periodos de tiempo superiores a tres meses para ser perceptibles, lo cierto es que el propósito de los citados informes trimestrales era el de: i) establecer el estado del embalse en tiempo real, es decir conocer si los hechos que dieron origen a la acción popular persistían o si se había restablecido el derecho conculcado, y ii) conocer acerca del cumplimiento de la sentencia judicial por parte de los demás obligados.

Por lo anterior, no es posible tener por cumplidas las obligaciones asignadas a la autoridad ambiental, cuando es evidente que esta entidad, por omisión, está permitiendo la contaminación de la represa “La Playa”, sin que ejerza las acciones de control encomendadas y omitiendo informar a la autoridad judicial. III.5.4. Del acompañamiento permanente de la Procuraduría General de la Nación y del exhorto al Tribunal Administrativo de Boyacá. Teniendo en cuenta que esta Sección, mediante auto de 24 de marzo de 2011, declaró la nulidad de lo actuado y le ordenó al a quo rehacer el trámite incidental, resulta pertinente exhortar al Tribunal Administrativo de Boyacá, en tanto que transcurrieron 8 años desde que se ordenó rehacer el trámite incidental hasta que el mismo fue resuelto mediante auto de 12 de noviembre de 2019.

Por ello se les solicitará a los magistrados de esa Corporación que tramiten con celeridad los nuevos incidentes de desacato que se ordenarán en la parte resolutiva de esta providencia judicial. Finalmente, se oficiará a la Procuraduría 2 Judicial II para Asuntos Agrarios y Ambientales para que realice acompañamiento permanente a las partes en el cumplimiento de las órdenes proferidas en la sentencia de 1º de junio de 2000 y, en caso de estimarlo pertinente, promueva las acciones disciplinarias en contra de los funcionarios públicos que por acción u omisión no han acatado las órdenes judiciales.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto de 12 de noviembre de 2019, a través del cual el Tribunal Administrativo de Boyacá sancionó al señor Juan Javier Papa Gordillo, en su calidad de director del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita - EPAMSCAS COMBITA, por el desacato de las órdenes contenidas en la sentencia 1 de junio 2000, por no encontrarse acreditado el elemento subjetivo, conforme con las consideraciones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Boyacá que inicie el trámite del incidente de desacato en contra del Director de la USPEC, del Alcalde del municipio de Tunja, del Director de la Agencia de Desarrollo Rural – ADR, del Director de CORPOBOYACÁ, y del Director de USOCHICAMOCHA, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Boyacá que en el marco del comité de verificación del cumplimiento de la sentencia que aprobó el pacto de cumplimiento -artículo 34 de la Ley 472 de 1998-, adopte las medidas necesarias para conjurar la actual problemática generada por el crecimiento exponencial del buchón de agua en la represa La Playa, de acuerdo con las obligaciones de cuidado y mantenimiento impuestas a USOCHICAMOCHA y a la Agencia de Desarrollo Rural (antes INAT).

CUARTO: OFICIAR a la Procuraduría 2 Judicial II para Asuntos Agrarios y Ambientales para que realice acompañamiento permanente a las partes en el cumplimiento de las órdenes proferidas en la sentencia de 1º de junio de 2000 y en, caso de estimarlo pertinente, promueva las acciones disciplinarias en contra de los servidores públicos que por acción u omisión no han acatado las órdenes judiciales.

QUINTO: EXHORTAR al Tribunal Administrativo de Boyacá para que, en aras de la efectiva e inmediata protección de los derechos e intereses colectivos, actúe con celeridad en el trámite del cumplimiento de la sentencia de 1° de junio de 2000, de acuerdo con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

SEXTO: En firme esta providencia DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P: 15