IMPROCEDENCIA DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA - Procedencia excepcionalísima / NO SE DEMOSTRÓ UNA SITUACIÓN DE FRAUDE QUE AFECTARA LA SENTENCIA CONTROVERTIDA La Sala concluye que no se cumplen los supuestos que permiten avalar la procedencia de la acción de tutela interpuesta por los acá accionantes, contra la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de 12 de septiembre de 2019, al interior del trámite de tutela con radicado número 11001-03-15-000-2018- 04064-00.
Lo anterior en razón a que: Tanto en el fallo de tutela cuestionado como el acá planteado, se advierte la identidad fáctica que sustenta la pretensión constitucional; es decir que los accionantes buscan nuevamente someter al escrutinio del juez de tutela la situación acaecida al interior del proceso ejecutivo 20001-33-31-002-2009-00474-00.
(…) En suma, en el presente caso no se cumple con los requisitos establecidos por la Corte Constitucional, para permitir la procedencia de la acción de tutela contra fallos de tutela; circunstancia por la cual la Sala confirmara la sentencia de primera instancia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05290-01(AC) Actor: ANA LUISA LLANOS CHAMORRO y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Decide la Sala la impugnación formulada por la parte accionante contra el fallo de 5 de febrero de 2020, dictado por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, por medio del cual declaró improcedente la solicitud de amparo.
I.
ANTECEDENTES 1. La tutela. Los ciudadanos Ana Luisa Llanos Chamorro, Luis Ignacio López Álvarez, Donaldo Rafael Sierra Jiménez, Eliecer Bayona Contreras, José Mercedes Bayona, José Jorge López Garzón, Marleny Coronel Sánchez, Omer Said Gómez Bosolona, Marlene Quintana Quintero, Tilson Morales Peinado, Rafael Antonio Liñán Vergara, Francisco Tobías Contreras, Jair Bonilla Manosalva, Fredy Hernández Acosta y Miguel Ángel Santos Mora; por medio de escrito radicado en la Secretaría General el día 16 de diciembre de 2019, formularon acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a efectos de obtener el amparo a su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, el cual se vio conculcado con ocasión del fallo dictado por la citada autoridad judicial el día 12 de septiembre de 2019, por medio del cual resolvió la impugnación al fallo de tutela proferido por la Sección Cuarta de esta Corporación y radicado con número 11001-03-15-000-2018-04064-01, en el que Ana Luisa Llanos Chamorro y otros fungieron como accionantes y el Tribunal Administrativo del Cesar ostentó la calidad de accionado. 1.1.
Hechos Para efectos de ilustración en el presente caso, la Sala estima pertinente escindir la exposición fáctica del caso en dos secciones; por un lado, se hará una síntesis de los antecedentes que rodearon la acción de tutela 11001-03-15-000-2018-04064-01; y, por otro lado, se expondrán los hechos con base en los cuales descansa la presente solicitud de amparo. 1.1.1.
Los antecedentes de la acción de tutela 11001-03-15-000-2018-04064- 01 Conforme se concluye del fallo de tutela proferido tanto en primera como en segunda instancia dictados al interior del proceso de la referencia[1], se tienen como hechos relevantes los siguientes: - Los accionantes promovieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, en la que solicitaron el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la reparación de las víctimas de desplazamiento forzado, vulnerados, supuestamente, por la sentencia de 6 de septiembre de 2018[2], que revocó el fallo de primera instancia, dictado por el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, y declaró terminado el proceso ejecutivo que promovieron contra Fiduagraria S.A, con el fin de obtener la reparación económica de los perjuicios irrogados a raíz del incumplimiento de dicha entidad respecto de la obligación de entrega de unos lotes y unos subsidios. - Informaron que en primera instancia, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, en sentencia de 28 de noviembre de 2017, declaró no probadas las excepciones de mérito propuestas por Fiduagraria S.A. y ordenó seguir adelante con la ejecución, tras considerar que la entidad autorizada para viabilizar la entrega de los inmuebles era el INCODER, y no PRODECO, como lo quería hacer entender FIDUAGRARIA y que, en todo caso, dado el tiempo que había pasado, se aceptaba la ejecución por perjuicios compensatorios ya que no era viable la entrega de los bienes a los demandantes. - Concluyeron su relato indicando que el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia de 6 de septiembre de 2018, revocó la sentencia de primera instancia y declaró terminado el proceso por no cumplir con los requisitos de forma consagrados en el artículo 428 del Código General del Proceso[3]. - La Sección Cuarta del Consejo de Estado, amparó los derechos fundamentales de los accionantes, luego de considerar que la decisión cuestionada, esto es el fallo del Tribunal Administrativo del Cesar, que declaró terminado el proceso ejecutivo vulneró sus derechos fundamentales y, en consecuencia, dispuso en su parte resolutiva dejar sin valor ni efecto la sentencia de 6 de septiembre de 2018 proferida al interior del proceso ejecutivo radicado con el N° 20001-33-31-002-2009-00474-01[4]. - Fiduagraria S.A., como vocera del patrimonio autónomo de remanentes del INCODER – en liquidación – y el Tribunal Administrativo del Cesar impugnaron la anterior decisión, por cuanto estimaron que la decisión adoptada al interior del proceso ejecutivo se adoptó conforme a la normatividad procesal pertinente. - La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, profirió sentencia de segunda instancia el día 12 de septiembre de 2019, en la cual revocó el fallo de primera instancia para en su lugar disponer: “SEGUNDO. AMPARAR el derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia a los accionantes para lo cual se ordenará al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar otorgarles el término de diez días contados a partir de la notificación del auto en el que se disponga el cumplimiento de esta tutela para que tengan la oportunidad de adecuar la demanda presentada en el sentido de dirigirla exclusivamente contra la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) e impetrar frente a dicha entidad el cumplimiento de la sentencia proferida el 30 de enero de 2014 que confirmó la decisión del 5 de octubre de 2012, dentro de la acción de grupo.”[5] - La anterior decisión le fue notificada a los acá accionantes el día 3 de octubre de 2019. - Remitido el expediente a la Corte Constitucional para surtir su eventual revisión, el mismo no fue seleccionado por la citada Corporación[6]; inclusive, frente al mismo asunto, se agotó el mecanismo de insistencia, el cual tampoco tuvo vocación de éxito. 1.1.2.
Los antecedentes de la acción de tutela 11001-03-15-000-2019-05290- 01 La Sala llama la atención que el escrito de amparo acá presentado guarda una similitud frente a los hechos expuestos en la otrora acción de tutela; por lo que en este epígrafe, solo se hará mención a los supuestos de facto acontecidos con posterioridad al fallo de tutela que es cuestionado en esta instancia, los cuales admiten el siguiente compendio: - Los acá accionantes manifestaron que la decisión adoptada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, impuso la obligación de promover la acción ejecutiva en contra de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), cercenando la posibilidad de los acreedores de solicitar el pago de una suma líquida de dinero. - Informaron que concurrieron ante el Juzgado de Conocimiento, en cumplimiento a la decisión de tutela acá cuestionada, solicitando se librara mandamiento de pago por la obligación principal más los perjuicios moratorios, y subsidiariamente por los perjuicios compensatorios y moratorios. - El Juzgado libró el mandamiento de pago únicamente por las pretensiones principales y negó el mismo frente a la solicitud subsidiaria (perjuicios compensatorios y moratorios).
Al respecto precisó que el fallo de tutela proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, hizo especial énfasis que en el caso concreto no era plausible acudir a este mecanismo de ejecución. 1.2. Pretensión constitucional Con base en los anteriores hechos, el conglomerado de accionantes formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO. Se nos ampare nuestro derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia, vulnerados por la SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, al expedir, dentro de la sentencia de tutela de segunda instancia de fecha 12 de septiembre de 2019, radicado No. 11001-03-15-000-2018-04064-01, la orden específica de demandar de la Agencia Nacional de Tierras, solamente el cumplimiento de la obligación principal en la forma en que está contenida en la sentencia proferida el 30 de enero de 2014 que confirmó la decisión del 5 de octubre de 2012, dentro de la acción de grupo e impedir que la misma se pueda convertir en dineraria.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior se dejará sin efectos la orden de impetrar frente a la Agencia Nacional de Tierras, solo el cumplimiento principal contenida en la sentencia proferida el 30 de enero de 2014 que confirmó la decisión del 5 de octubre de 2012, dentro de la acción de grupo, para que los accionantes puedan realizar la ejecución del fallo judicial conforme a los normas del CPACA y del CGP.
TERCERO. Infórmese al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar quien adelanta el proceso ejecutivo radicado bajo el número 11001-03-15-000-2018-04064-01, incoado por los accionantes, la decisión tomada, para que adecue el procedimiento previsto en la ley.” 1.3. Fundamentos de derecho. Para los accionantes, la decisión cuestionada incurrió en fraude procesal al concluir que en la acción ejecutiva solo podría proponerse para el cumplimiento de la obligación de hacer, impidiendo que ellos puedan solicitar el pago de una indemnización vía suma líquida de dinero.
Es decir, en otros términos, que el fallo es contrario a la normatividad procesal, la cual es de orden público y obligatorio cumplimiento. A efectos de lo anterior, traen a colación las disposiciones que regulan el proceso ejecutivo establecidas en el Código General del Proceso, aplicables al presente asunto por ausencia de disposiciones especiales en el CPACA, que regulan la posibilidad de formular de manera subsidiaria la pretensión compensatoria ante el incumplimiento de la prestación principal.
Finalmente, aducen que la decisión les impide el goce del derecho de acceso efectivo a la administración de justicia, por cuanto ubica al extremo actor en una situación de indefensión frente al aparato jurisdiccional, avalando la conducta de la parte demandada de sustraerse del cumplimiento del fallo dictado al interior del trámite de la acción de grupo. 2.
Trámite de instancia Por auto de fecha 14 de enero de 2020, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación avocó conocimiento de la solicitud de amparo, en dicha providencia dispuso la notificación de los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y vinculó como terceros con eventual interés a los Magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar.
Realizadas las notificaciones correspondientes, tanto la parte accionada como los sujetos vinculados como intervinientes guardaron silencio. 3. Decisión de primera instancia La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, profirió sentencia el día 5 de febrero de 2020, en la cual declaró improcedente la presente acción de tutela.
Al respecto, resaltó que la decisión cuestionada por el mecanismo constitucional, corresponde al fallo de tutela, al interior del radicado con número 11001-03-15-000-2018-04064-01, que profirió en primera instancia la Sección Cuarta del Consejo de Estado y que fue revocado por la Subsección B de la Sección Tercera de la misma Corporación. En ese sentido, se concluyó: “Al aplicar las exigencias precisadas por la Corte Constitucional para que la tutela sea procedente contra providencias que decidan otra de similar raigambre, en el asunto sub examine la Sala concluye que no se colman, pues no se evidencia que la decisión reprochada obedezca a una situación de fraude, es decir, que se configure lo que ese alto Tribunal ha denominado cosa juzgada fraudulenta, entendida como la <intención dolosa de servirse de la justicia para alcanzar fines inicuos>.
Además porque los motivos de inconformidad de los accionantes atañen al fondo de la decisión adoptada por los magistrados accionados, en sede de tutela, lo cual no es procedente a través de esta acción constitucional.” 4. Impugnación Mediante escrito radicado en el buzón de correo electrónico de la Secretaría General[7], los accionantes Ana Luisa Llanos Chamorro, Luis Ignació López Álvarez, José Mercedes Bayona y Miguel Ángel Santos Mora, formularon impugnación contra la decisión de primera instancia. Para los accionantes, el amparo no debe ser declarado improcedente en la medida que el principio de cosa juzgada constitucional, no puede entenderse como absoluto y, por ende, es claro que es deber del juez constitucional, en el evento de advertir que la decisión esta permeada por el fraude, adoptar una decisión que se acompase con los fines del Estado.
Reiteraron lo establecido en la sentencia T-218 de 2012, en la cual se indicó lo siguiente: “La cosa juzgada fraudulenta se presenta cuando la actuación aviesa al derecho se materializa en la providencia, mientras que el fraude procesal no necesariamente se reviste o tiene la calidad de la cosa juzgada. En este sentido, para diferenciar ambos conceptos, Véscori plantea que la cosa juzgada fraudulenta se predica de un proceso que ha cumplido formalmente con todos los requisitos procesales y que materializa en esencia un negocio fraudulento a través de medios procesales, que implica un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad.” A partir de lo anterior, concluyeron que la acción de tutela resulta a todas luces viable, toda vez que el fallo cuestionado les impidió de manera efectiva el goce de su derecho de acceso a la administración de justicia. 5.
Trámite de segunda instancia El Despacho de la Magistrada Ponente por auto de fecha 15 de mayo de 2020, advirtió que en el trámite impartido a la acción constitucional, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, omitió vincular a varios sujetos que eventualmente podría tener interés en las resultas del presente asunto. En ese sentido, dicha providencia consideró: Vista la documentación obrante en el expediente y las providencias dictadas en el trámite constitucional de primera instancia, se observa que no se vinculó a los siguientes sujetos procesales que fueron parte en la acción de tutela radicada con el número 11001-03-15-000-2018- 04064-00[8], sobre la cual recae la presente solicitud de amparo: (i) los señores Donald Rafael Sierra Ditta, Enilde Clavijo Hernández, Eider Ortega Clavijo, Manuel Enrique Cataño Quintero, Martha Cecilia Rojano Pedroza y Ovidio Manuel Orozco Camacho, en su calidad de demandantes;
(ii) el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar; (iii) la Fiduagraria S.A.; (iv) la Agencia Nacional de Tierras; (v) la Sociedad C.I. Prodeco S.A.; (vi) la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y (vii) los señores Néstor Hernández Pino, José Guette Bastidas, Arcenio García, Alejo Antonio Rodríguez, Luis Angarita Quintero, Lisbeth Cuentas Narváez, Carmen Sofía Rodríguez, Nain Quintana Durán, Manuel Ortiz Sánchez, Nicolás Ortiz Sánchez, Yecenis Bettin Rodríguez, Fabio Arteaga Vargas, Eulalia López León, Ángel Gregorio Villazón, Meldis Salas Peña, Antonio Guette Mendienueta, María Silva Hernández, Augusto Puentes Sierra, Néstor Hernández Acosta, María Ordoñez Charry, Gloria Arenas Barrera, Donaldo Arenas Barrera, Eliana Tobías Navarro, María Carrillo Arrieta, Luis Trillos Jácome y Adriana Hernández Acosta[9], en su condición de terceros con interés. Una vez remitidos los oficios correspondientes, se recibió por conducto de la Secretaría General las siguientes intervenciones. 5.1.
Juzgado Segundo Oral Administrativo de Valledupar. La citada autoridad judicial por conducto de su titular, manifestó que en el trámite de la acción de tutela 2018-04064 no se surtió ningún acto enfilado en lograr su enteramiento del trámite constitucional, por lo que considera que tal decisión se encuentra viciada de nulidad. Para el Juez Segundo Oral Administrativo de Valledupar existía un litisconsorcio necesario que imponía forzosamente su vinculación, punto que no fue satisfecho tanto por la Sección Cuarta como por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado; y en ese sentido, concluyó: “Teniendo en cuenta que en el presente caso no se dio cumplimiento a lo consagrado en los artículos 13º y 16º del Decreto 2591 de 1991, ya que el Juez constitucional director del proceso en primera instancia no integró debidamente el contradictorio en esta acción con relación al radicado número 11001-03-15-000-2018-04064-00, se solicita que se apliquen los efectos de la declaración de nulidad a todo el proceso a partir del auto admisorio de la acción de tutela inclusive, para que las partes y los terceros puedan ejercer la garantía consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política de conformidad con las razones expuestas y la jurisprudencia aplicable.” Sobre tal solicitud, la Sala se pronunciara en la parte considerativa correspondiente, anticipando desde este momento que tal pedimento está conminado al fracaso, dado que, contrario a lo aseverado por el mencionado juez, en el trámite de la acción de tutela dicho sujeto fue enterado de la existencia de la misma y se le permitió el derecho a intervenir en el trámite. 5.2.
Fiduagraria S.A., en su condición de vocera y administradora del patrimonio autónomo de remanentes del INCODER – en liquidación -. Por conducto de apoderado general la sociedad en cita solicitó se declarara la improcedencia del amparo constitucional, así como también manifestó que en el caso concreto no existía fundamento alguno que permita mutar los efectos del fallo de 12 de septiembre de 2019.
Sustentó la petición anterior, aduciendo que en el caso concreto había operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional, por cuanto se pretendía en esta instancia debatir una decisión proferida en el trámite de una acción de tutela Finalmente, estimó que la conducta de los acá accionantes es temeraria dado que tanto el trámite radicado con número 11001-03-15-000-2018-04064-01 como el acá estudiado guardan simetría frente las partes, hechos y pretensiones. 5.3.
Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado. El Director de Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en su escrito de intervención manifestó que en el presente caso no se satisface ninguno de los escenarios de procedencia de la acción de tutela contra decisiones que resuelven acciones de tutela; del mismo modo, consideró que los acá accionantes cuentan con los mecanismos judiciales de defensa útiles e idóneos para lograr el cumplimiento del fallo al interior del proceso ordinario, sin que sea dable utilizar el amparo para tales fines. 5.4.
Néstor Hernández Pino y otros.[10] Aceptaron la vinculación que les fue realizada al presente trámite constitucional, indicando que coadyuvaban cada uno de los puntos esbozados en la acción de tutela formulada y reiteran que la decisión adoptada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado resulta contraria al ordenamiento jurídico.
Por otra parte, manifestaron al Despacho que pese a que no fueron vinculados en el curso de la primera instancia, no tiene interés alguno en invocar una posible nulidad y, por ende, ratifican la actuación surtida hasta este momento[11]. 5.5. Donaldo Rafael Sierra Dita y otros[12] Al igual que los anteriores intervinientes, éstos manifestaron que convalidaban la actuación surtida en el trámite y no tenían intención alguna de invocar una eventual nulidad por no haber sido vinculados por parte del juez de primera instancia. Frente al fondo, también coincidieron en manifestar que coayuvaban la solicitud de amparo constitucional, por cuanto el fallo de tutela acá cuestionado les impidió materialmente lograr el cumplimiento de la decisión proferida al interior del proceso de acción de grupo. 5.6.
La Agencia Nacional de Tierras y C.I. Prodeco S.A. Pese a haber sido debidamente enterados de la existencia de la presente acción de tutela, tales entidades guardar silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada por los acá acccionantes contra la sentencia de 5 de febrero de 2020 y proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto No. 1069 de 2015 modificado por el Decreto No. 1983 de 2017 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Asunto bajo análisis De conformidad con los antecedente ya referenciados, los escritos de intervención formulados, el fallo de primera instancia y el memorial contentivo de la impugnación, la Sala debe abordar los siguientes interrogantes: Con ocasión del escrito formulado por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, se debe establecer se se configuró eventualmente la nulidad del trámite de tutela 11001-03-15-000- 2018-04064-01, por cuanto no fue vinculado en el mismo.
Por otro lado, se debe determinar si la decisión proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de fecha 5 de febrero de 2020, debe ser confirmada, modificada o revocada. Conforme lo anterior, en primera instancia se resolverá la solicitud de nulidad impetrada por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar; para acto seguido, abordar la solicitud de amparo constitucional a partir de los hechos planteados por el extremo accionante y el fallo de primera instancia que es objeto de impugnación. 3.
La solicitud de nulidad del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar[13]. En torno al tema de la nulidad formulada por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, por la presunta omisión en la que incurrió la Sección Cuarta y la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, respecto a su vinculación al interior del trámite de tutela radicado con número 11001-03-15-000-2018- 04064-00, se debe dejar por sentado que su análisis se hará en el marco de la Ley 1564 de 2012, esto es el Código General del Proceso, por ser el cuerpo normativo llamado a suplir el vacío que al respecto tiene el Decreto 2591 de 1991.
A partir de la mencionada premisa, la Sala estima conveniente recordar que las nulidades procesales son una institución del derecho procesal en virtud de la cual se busca garantizar el debido proceso en el seno de la actuación judicial, estableciendo como consecuencia la invalidación del trámite en los eventos que se configura. En ese sentido la Corte Constitucional indicó: “Las nulidades son irregularidades que se presentan en el marco de un proceso, que vulneran el debido proceso y que, por su gravedad, el legislador –y excepcionalmente el constituyente- les ha atribuido la consecuencia –sanción- de invalidar las actuaciones surtidas.
A través de su declaración se controla entonces la validez de la actuación procesal y se asegura a las partes el derecho constitucional al debido proceso.” En torno al tema, es preciso resaltar que las causales de nulidad se ciñen por unos parámetros que determinan su viabilidad; tales son: (i) taxatividad, a partir del cual el legislador de manera preliminar ha establecido que situaciones son constitutivas de causal de nulidad, evitando que tanto las partes o intervinientes como la autoridad judicial gocen de la prerrogativa de establecer discrecionalmente tales situaciones;
(ii) trascendencia, dado que las nulidades tiene como finalidad la salvaguarda de la garantía constitucional del debido proceso, no basta simplemente con aseverar la ocurrencia del entuerto procesal, sino que es menester determinar como tal situación trasgredió el mencionado derecho fundamental; (iii) protección, traducido en los instrumentos establecidos por el legislador a través de los cuales se busca que en el proceso no se configuren las causales de nulidad, como por ejemplo lo es el control de legalidad que deben llevar a cabo los jueces de la República en el curso del proceso;
(iv) convalidación, salvo los casos de nulidad insaneable, se entiende que, pese a la existencia del vicio que engendra el yerro, la conducta de las partes, bien sea de forma expresa o tácita, implica que no tienen interés de alegar la causal y, por ende, la actuación se ratifica impidiendo que posteriormente dicha circunstancia sea alegada;
(v) legitimación, las causales de nulidad únicamente pueden ser alegadas por el sujeto que se vio afectado con el vicio, circunstancia por la cual no resulta plausible que un sujeto, independientemente de su condición de parte o interviniente, que no es perjudicado por la actuación irregular puede alegarla; y (vi) oportunidad, las causales de nulidad se encuentran afectas al principio de preclusión, a partir del cual los sujetos tienen un determinado plazo para invocar la nulidad, so pena que opere su convalidación o ratificación. En torno al tema, el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional ha indicado que en el trámite de una acción de tutela se puede configurar una nulidad, en ese sentido ha dicho: “(i) El Tribunal Constitucional ha reconocido que los contenidos del artículo 29 de la Constitución son estándares relevantes para analizar los yerros acaecidos en los trámites de tutela, que quebrantan el derecho al debido proceso.
(ii) Las Salas de la Corte han acudido a los estatutos procesales generales para identificar las irregularidades del procedimiento que desconocen el derecho al debido proceso de las partes o interesados, en razón de la ausencia de regulación detallada en tutela y a la remisión normativa a ese tipo de códigos. En consecuencia, se ha manifestado que “se aplicará en lo pertinente el Código de Procedimiento Civil –hoy Código General del Proceso-, de conformidad con la remisión que efectúa el artículo 4º del Decreto Reglamentario 306 de 1992”.
Dicha disposición normativa prevé: “Para la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código de Procedimiento Civil, en todo aquello en que no sean contrarios a dicho Decreto (…)”. (iii) Este juez colegiado ha considerado que el desconocimiento de las reglas procesales fijadas en los Decretos 2591 y 2067 de 1991 también pueden constituir parámetros válidos para evaluar la legalidad del trámite de tutela, por lo que son insumos que permiten identificar si se ha presentado la violación del derecho al debido proceso en esos juicios.
Con base en ese marco jurídico, las diversas Salas de Revisión han evaluado si en los trámites de tutela se han producido vulneraciones al derecho al debido proceso de las partes o interesados, al incurrir en una de las causales de nulidad señaladas en el Estatuto Procesal General, o desconocer las normas de trámite de los Decretos 2591 y 2067 de 1991 así como los contenidos sustantivos del artículo 29 de la Constitución. En algunos eventos, han declarado la nulidad del procedimiento y retrotraído la actuación al momento anterior del vicio que afectó la validez del trámite.
En otros eventos, han subsanado dicho yerro, conforme al procedimiento que indica el estatuto procesal, o han inaplicado tal normatividad para adoptar una decisión y proteger los derechos fundamentales del afectado.” Con base en el anterior marco jurídico, la Sala procede al estudio de la solicitud de nulidad plateada por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, el cual considera que no fue vinculado al interior del trámite de tutela 11001-03-15-000-2018-04064-00, para lo cual se tiene que: - La Sección Cuarta del Consejo de Estado, por auto de fecha 6 de noviembre de 2018, admitió la acción de tutela 11001-03-15-000-2018-04064-00 formulada por los acá accionantes y en contra del Tribunal Administrativo del Cesar. - El numeral segundo de dicha providencia consignó expresamente lo siguiente: “SEGUNDO.
NOTIFÍQUESE el presente auto a los demandantes, a la autoridad judicial demandada, al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, así como a Fiduagraria S.A., a la Agencia Nacional de Tierras…” (Subraya fuera del texto). - En igual sentido, la mencionada providencia les otorgó el término para que intervinieran en la acción constitucional, al respecto el numeral cuarto indica: “CUARTO. INFÓRMESE a la autoridad judicial demandada, al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar y a los terceros interesados que en el término de dos (2) días y por el medio más expedito, pueden rendir informe sobre los hechos objeto de la presente acción. - La Secretaría General de la Corporación remitió por correo electrónico la Notificación Nº 105325 del 13 de noviembre de 2018, dirigida a los siguientes buzones j02admvalledupar@cendoj.ramajudicial.gov.co y jadmin02vup@notificacionesrj.gov.co, por medio de la cual puso en conocimiento del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar la existencia del trámite de tutela y la posibilidad que tenía para intervenir en el trámite de la misma. - Finalmente, se tiene que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar mediante Oficio 1711 del 14 de noviembre de 2018, remitió con destino a la Secretaría General de la Corporación el expediente fisico correspondiente al proceso ejecutivo 20001-33-31-002-2009-00474-00 de ANA LUISA LLANOS CHAMORRO y OTROS contra la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS y OTROS.
Con base en los anteriores hechos, para la Sala resulta irrefutable concluir que en el caso concreto el vicio de nulidad aducido nunca se configuró, por cuanto desde la génesis del trámite de tutela el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar fue vinculado, se le notificó en correcta forma la providencia, e incluso remitió el expediente en calidad de préstamo.
Por el contrario, lo que esta demostrado es que la mentada autoridad judicial se limitó única y exclusivamente a poner a disposición de la Sección Cuarta del Consejo de Estado el expediente sobre el cual versaba la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2018-04064-00, sin hacer ningún tipo de pronunciamiento al respecto. Corolario de lo anterior, la Sala negará la solicitud de nulidad formulada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, por cuanto la misma nunca se configuró. 4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[14] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas desemejantes sobre el tema.[15] Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.[16] Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente».[17] Énfasis propio.
A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014,[18] la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Constitución Política y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. La Sala se abstendrá de realizar el estudio de los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela referentes a la relevancia constitucional, la inmediates y la subsidiariedad; los cuales se dieron por superados por parte de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y no son objeto de reparo en segunda instancia en el presente trámite. 4.1.
Acción de tutela contra fallos de tutela. En un principio, esto es con ocasión del Decreto 2591 de 1991[19], se contempló la posibilidad que la acción de tutela fuera utilizada como mecanismo útil e idóneo para cuestionar las decisiones adoptadas en un trámite del mismo raigambre. No obstante lo anterior, fue la propia Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992, la que concluyó que el artículo 40 del mencionado decreto era una norma contraria a la Constitución Política.
Posteriormente, en un segundo momento, la Corte Constitucional en sentencia SU 1219 de 2001, reiteró que las decisiones adoptadas en el curso de las acciones de tutela, no podía ser cuestionadas por el mencionado mecanismo. En dicha oportunidad, se consideró lo siguiente: “La Corte debe decidir si contra una sentencia de tutela procede una nueva acción de tutela basada exclusivamente en el argumento de que al concederla se incurrió en una vía de hecho porque la tutela era desde el principio improcedente.
Se observa cómo el cuestionamiento al fallo de tutela versa sobre el juicio de procedencia de la acción como elemento constitutivo e inescindible del fallo, sin que se cuestionen actuaciones del juez de tutela diferentes a la sentencia misma. En consideración a lo expresado anteriormente, la única alternativa para manifestar inconformidad con la sentencia de tutela de segunda instancia propiamente dicha que se encuentra en firme, es la intervención de la parte interesada en el proceso de selección para revisión ante la Corte Constitucional por las razones anteriormente expuestas.
En efecto, de la Constitución se concluye que no procede la acción de tutela contra fallos de tutela. No siendo posible interponer acción de tutela por vías de hecho contra fallos de tutela, tampoco hay lugar a revisar el fallo de segunda instancia que concediera la tutela.” La anterior postura fue reevaluada y recogida con ocasión de la sentencia SU-627 de 2015[20], la cual consideró que excepcionalmente es plausible que la acción de tutela se pueda interponer contra un fallo de tutela; sin embargo, en dicho fallo se establecieron unos parámetros precisos que determinan su procedencia: “4.6.
Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia. 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2.
Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2.
Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.” Prontamente, la Sala concluye que no se cumplen los supuestos que permiten avalar la procedencia de la acción de tutela interpuesta por los acá accionantes, contra la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de 12 de septiembre de 2019, al interior del trámite de tutela con radicado número 11001-03-15-000-2018-04064-00.
Lo anterior en razón a que: - Tanto en el fallo de tutela cuestionado como el acá planteado, se advierte la identidad fáctica que sustenta la pretensión constitucional; es decir que los accionantes buscan nuevamente someter al escrutinio del juez de tutela la situación acaecida al interior del proceso ejecutivo 20001-33- 31-002-2009-00474-00 de ANA LUISA LLANOS CHAMORRO y OTROS contra la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS y OTROS. - En sentir de los accionantes, la decisión adoptada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, se encuentra viciada de fraude en detrimento de sus intereses, al impedirles perseguir el pago de una indemnización económica ante la eventual imposibilidad de lograr el cumplimiento de la prestación in natura conforme quedó consignado en las pretensiones del proceso ejecutivo 20001-33-31-002-2009-00474-00.
Dicha situación, más allá de constituir un fraude obedece más a un criterio de interpretación de las disposciones legales, tema que resulta vedado para el juez constitucional, y máxime si lo cuestionado es un fallo proferido en el trámite de una acción de tutela. En suma, en el presente caso no se cumple con los requisitos establecidos por la Corte Constitucional, para permitir la procedencia de la acción de tutela contra fallos de tutela; circunstancia por la cual la Sala confirmara la sentencia de primera instancia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de nulidad propuesta por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, conforme quedó consignado en la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 5 de febrero de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, conforme quedó consignado en la parte considerativa de la presente providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes según lo establecido por el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido por el artículo 32 del Decreto No. 2591 de 1991.
QUINTO. En el evento que no se hubiese hecho, DEVOLVER el expediente remitido en calidad de préstamo y con destino al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] El fallo de primera instancia fue proferido el 14 de marzo de 2019 M.P. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO y el de segunda instancia data del 12 de septiembre de 2019 M.P. MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ. [2] Expediente N° 20001-33-31-002-2009-00474-01 [3] El tribunal trajo a colación lo dispuesto en el artículo 428 del Código General del Proceso, e indicó que “los acreedores de la acción de grupo presentaron demanda ejecutiva por los perjuicios compensatorios y moratorios derivados del incumplimiento de la obligación de hacer contenida en el ordinal séptimo de la sentencia de fecha 5 de octubre de 2012, ( ) lo anterior no cumple con lo estatuido en el artículo 428 del Código General del Proceso, pues claramente los acreedores no solicitaron principalmente el cumplimiento de la obligación de hacer y de forma subsidiaria los perjuicios compensatorios y moratorios, lo que quiere decir que la demanda no reunía los requisitos de forma para que el a quo librara mandamiento de pago, debiendo por tanto, en acatamiento del último inciso de la norma, dar por terminado el proceso”. [4] La conclusión acá expuesta, encontró sustento en que: “Para la Sala, en el presente caso el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al haber exigido a los accionantes el cumplimiento de los requisitos formales del artículo 428 del Código General del Proceso de manera irreflexiva, y no advertir que durante el proceso de ejecución se había expuesto la inconveniencia del cumplimiento de la orden principal, esto es, la entrega de los predios, lo que determinaba que la presentación de la petición de los perjuicios compensatorios como subsidiarios fuese un aspecto puramente formal y, en tal sentido, la terminación del proceso por esta causa constituye una flagrante vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia a los accionantes.
(…) En el caso que originó la controversia, aspectos sustanciales del proceso como el incumplimiento de la obligación de hacer contenida en el fallo de la acción de grupo impetrada por los accionantes y el hecho de que su pretensión estaba llamada a prosperar nunca fueron puestos en duda, por lo que la terminación del proceso por el incumplimiento de un aspecto formal deviene en la denegación de justicia en un proceso con una duración superior a 10 años al interior de la jurisdicción, lo que sin duda contraviene el fin último de la administración de justicia. [5] El sustento de la anterior postura, encontró asidero en lo siguiente: “En síntesis convertir la obligación de hacer en obligación dineraria violaría flagrantemente lo dispuesto en la propia sentencia que sirve de <título ejecutivo>.
Por tal razón, la Sala llegará a la conclusión que, conforme con el contenido del título ejecutivo (sentencia) y lo dispuesto en el artículo 306 del CGP, los accionantes deberán solicitar se cumpliera la obligación en su forma original y como no lo hicieron resultaba acertada la terminación del proceso ejecutivo, tal y como lo dispuso el Tribunal Administrativo del Cesar en la sentencia del 6 de septiembre de 2018.
Además, como se mencionó, existen dos resoluciones, que se presumen legales, que señalan que la obligación se encuentra en cabeza de la ANT, entidad a la que debió solicitarse su cumplimiento.” [6] La acción de tutela se radicó bajo el número T7699187 y la misma fue excluida de revisión por auto del 26 de noviembre de 2019. [7] Recibido el día 13 de marzo de 2020. [8] De conformidad con el auto admisorio de 6 de noviembre de 2018 proferido al interior del expediente radicado con número 11001-03-15-000- 2018-04064-00, obra a folios 70 a 71. [9] Demandantes en el proceso ejecutivo radicado con el número 2001-33-31- 002-2009-00474-00, trámite reprochado en la acción de tutela número 11001- 03-15-000-2018-04064-00. [10] En el escrito de intervención fueron participes las siguientes personas: Néstor Hernández Pino, José Guette Bastidas, Arcenio García, Alejo Antonio Rodríguez, Luis Angarita Quintero, Lisbeth Cuentas Narváez, Carmen Sofía Rodríguez, Nain Quintana Durán, Manuel Ortiz Sánchez, Nicolás Ortiz Sánchez, Yecenis Bettin Rodríguez, Fabio Arteaga Vargas, Eulalia López León, Ángel Gregorio Villazón, Meldis Salas Peña, Antonio Guette Mendienueta, María Silva Hernández, Augusto Puentes Sierra, Néstor Hernández Acosta, María Ordoñez Charry, Gloria Arenas Barrera, Donaldo Arenas Barrera, Eliana Tobías Navarro, María Carrillo Arrieta, Luis Trillos Jácome y Adriana Hernández Acosta [11] Art. 136 Num. 2 CGP: La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: 2.
Cuando la parte que podía alegarla la convalidó en forma expresa antes de haber sido renovada la actuación anulada. [12] En el escrito de intervención fueron participes las siguientes personas: Donald Rafael Sierra Ditta, Enilde Clavijo Hernández, Eider Ortega Clavijo, Manuel Enrique Cataño Quintero, Martha Cecilia Rojano Pedroza y Ovidio Manuel Orozco Camacho [13] Sobre el tema de la nulidad por indebida notificación se pueden consultar entre otras las siguientes decisiones: Corte Constitucional, auto A025A de 2012.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza; Auto 363 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; Auto 002 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado [14] Sala Plena. Consejo de Estado. Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [15] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [16] Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». [17] Sala Plena.
Consejo de Estado. Rad. No. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [18] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.
Actora: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [19] En efecto, el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 establecía en su parágrafo 4: No procederá la tutela contra fallos de tutela. [20] Que (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación.