ACCION DE TUTELA / AFECTACIÓN AL MÍNIMO VITAL EN EL MARCO DE LA EMERGENCIA SANITARIA Y EL AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES La Sala advierte que confirmará el fallo proferido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al no encontrar vulnerados los derechos fundamentales deprecados como pasa a explicarse.
Derivado de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud mediante Resolución 385 de 2020 a causa del COVID-19, el Gobierno Nacional, con el fin de evitar el contacto, las aglomeraciones y la consecuente expansión de la pandemia por el territorio nacional, expidió el Decreto 457 de 2020, en cuyo contenido se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, en el interregno del 25 de marzo al 12 de abril de 2020, dicha medida fue prorrogada posteriormente mediante los Decretos 531, 593 y 636 de 2020, hasta el 25 de mayo del presente año. (…) Adicionalmente, la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante Decreto 093 de 2020 creó el Sistema Distrital de Bogotá Solidaria en Casa, dentro del cual fueron diseñados tres canales de apoyo: transferencias monetarias, bonos canjeables y subsidios en especie, para las poblaciones más vulnerables de los estratos 1 y 2, con el cumplimiento de ciertos requisitos.
(…) Verificado el número de identificación de la [accionante] en la página web del SISBÉN, se advierte que no genera registro con su número de identidad en la opción “Documento de Ciudadano Extranjero”, y si en su lugar, se selecciona cédula de ciudadanía, en atención a su aseveración de ser colombiana de nacimiento, se encuentra que ese número de identificación corresponde a otra persona cuyo lugar de residencia es en el departamento de Córdoba.
(…) Así las cosas, en razón a la condición irregular en la que se encuentra en el territorio nacional la [accionante], a que no está inscrita en las bases de datos del SISBÉN, no hay registro alguno de su permanencia en el país y no hay prueba de que haya iniciado algún trámite tendiente a obtener lo que solicita por esta vía, no avizora esta Sala la vulneración de los derechos fundamentales alegados.
(…) La Secretaría de Planeación Distrital en cumplimiento al fallo impugnado, el 26 de mayo de 2020, le entregó a la tutelante un paquete alimentario de 26 días, que aunque no suple todas las necesidades mencionadas, si contrarresta en algún grado la necesidad alimentaria que manifiesta padecer junto con su núcleo familiar. (…) De otro lado, no puede el juez constitucional perder de vista el derecho a la igualdad de aquellas personas, que sí cumplen con los requisitos, y se encuentran en turno para recibir la ayuda de emergencia dispuesta en los Decretos mencionados, razón por la cual esta Sala confirmará la orden impartida en primera instancia, como quiera que no se probó la vulneración de los derechos invocados por parte de las autoridades accionadas.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-15-000-2020-01533-01(AC) Actor: WANDA MORENO MORALEZ Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTRO Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 15 de mayo de 2020, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el amparo de los derechos fundamentales invocados en la tutela de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La tutela Mediante escrito enviado al correo electrónico del Centro de Documentación Judicial – CENDOJ -, la señora WANDA MORENO MORALEZ, en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Presidencia de la República y la Alcaldía Mayor de Bogotá, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales a la dignidad humana y al mínimo vital.
Consideró vulneradas las anteriores garantías constitucionales con ocasión de “…las medidas gubernamentales adoptadas con motivo de la PANDEMIA CORONAVIRUS…”, que no le permiten laborar como vendedora ambulante y le limitan la adquisición de sus ingresos básicos de subsistencia. 2. Hechos Los supuestos fácticos de la presente solicitud, en síntesis, son los siguientes: 2.1.
La señora WANDA MORENO MORALEZ, quien se identifica con Cédula de Ciudadanía No. 25.958.432 de Venezuela, manifestó desempeñarse como trabajadora informal en esta ciudad “…desde hace varios años…” en la localidad Rafael Uribe Uribe. 2.2. Señaló que con ocasión a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio que han adoptado el Presidente de la República y la Alcaldesa Mayor de Bogotá, en las que se ha limitado la libre circulación de personas, no ha podido laborar “…en la venta ambulante desde el pasado 20 de marzo de 2020 y actualmente…”, por lo que se encuentra sin recursos económicos para satisfacer su mínimo vital personal y el de su núcleo familiar. 2.3.
Adujo que a la fecha de presentación de la tutela, pese a los “anuncios públicos hechos por las entidades accionadas”, no había recibido “…ningún tipo de ayuda económica o en especie…” para su alimentación y la de su familia “…y menos aún para sufragar las demás necesidades básicas tales como servicios públicos y arriendo…”. 2.4. A título de medida provisional, solicitó que se le entregara “ayuda humanitaria” para ella y su núcleo familiar, con el fin de satisfacer su alimentación básica. 3.
Sustento de la vulneración La tutelante estimó que con ocasión de la expedición de los Decretos 090 de la Alcaldía Mayor de Bogotá y 457 de la Presidencia de la República, los cuales, limitaron la libre circulación de vehículos y personas, el primero hasta el 23 de marzo y el segundo hasta el 13 de abril, no ha podido laborar desde el 20 de marzo del presente año y se encuentra sin recursos económicos para satisfacer su mínimo vital y el de su núcleo familiar. 4.
Pretensiones En concreto la parte actora solicitó: “1. Que en el término que fije la Sala establezcan y me entreguen en forma efectiva e inmediata ayuda humanitaria que me permita satisfacer el mínimo vital personal y familiar, mientras dure el aislamiento por ellas decretado. 2. Que en el término que fije la Sala establezcan y me entreguen en forma efectiva UNA RENTA BASICA (sic) sin condicionamientos, que me permita satisfacer el mínimo vital personal y familiar, mientras dure el aislamiento social por ellas decretado. 3.
Que una vez superadas las causas que generaron el aislamiento social decretado por las autoridades accionadas se me provea de los medios económicos necesarios y suficientes a fin de reiniciar mi actividad laboral que se vio truncada por las medidas gubernamentales y a fin de que pueda acceder al mínimo vital. 4. Se ponga en conocimiento a la Procuraduría General de la Nación, Comisión de Investigación del Congreso de la Republica (sic) a fin de que conozca y se pronuncie de las fallas que ha venido presentando EL (sic) PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA (sic) y ALCALDIA (sic) MAYOR DE BOGOTA (sic), legalmente representadas, en su orden por el señor IVAN DUQUE MARQUEZ y el señora CLAUDIA NAYIBE LOPEZ HERNANDEZ, presidente de la República de Colombia y Alcaldesa MAYOR DE BOGOTA, y demás entidades que los HONORABLES MAGISTRADOS VINCULEN, para que se procedan a generar las respectivas sanciones preventivas y represivas, y me sea notificado. 5.
Enviar el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez se encuentre ejecutoriada su decisión de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.” 5. Trámite en primera instancia Mediante auto de 11 de mayo de 2020 la Sección Segunda, Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca i) negó la medida provisional solicitada por falta de material probatorio que acreditara la urgencia o necesidad de su decreto, ii) admitió la acción de tutela, y, iii) ordenó notificar[1] como demandados a la Presidencia de la República y a la Alcaldía Mayor de Bogotá, y como terceros con interés a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y al Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE -.
Adicionalmente, solicitó a los demandados y vinculados que dentro de los 2 días siguientes a la notificación de dicha providencia, brindaran cualquier información sobre la accionante, “en especial (…) sobre algún trámite iniciado para entregar ayudas por el Covid-19 a los extranjeros en Colombia.”[2]. 6. Intervenciones 6.1. Del Presidente de la República y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República A través de su apoderada solicitó que se declarara la improcedencia de la presente solicitud o, en caso de fallar favorablemente a las pretensiones, se desvincule a sus representados.
Manifestó que tras un análisis minucioso en el que se determinó que en garantía de la vida, salud, integridad y producción, acorde con las facultades del artículo 215 de la Constitución, expidió los Decretos 439 de 2020, que suspendió los desembarques desde el lunes 23 de marzo por el término de 30 días, 457 de 2020 que ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes hasta el 13 de abril, y 531 de 2020 que prorrogó el aislamiento hasta el 27 de abril del presente año. En relación con las ayudas a la población más vulnerable, profirió los siguientes Decretos: i) 458 de 2020, por medio del cual se autorizó la entrega de “…una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor – Colombia Mayor y Jóvenes en Acción.”. ii) 488 de 2020, que permitió de manera parcial y bajo el cumplimiento de algunos requisitos el retiro de cesantías, y ordenó a las Cajas de Compensación Familiar la entrega de una transferencia económica a sus afiliados en un monto de 2 salarios mínimos mensuales divididos en 3 mensualidades, según disponibilidad de recursos. iii) 518 de 2020, que creó el Programa de Ingreso Solidario para trabajadores independientes e informales con el fin de entregar transferencias monetarias a personas en situación de pobreza que no sean beneficiarias de otros subsidios como Familias en Acción o Protección al Adulto Mayor. iv) 535 de 2020, que autorizó la devolución de saldos del IVA en beneficio de contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, y, v) 579 de 2020, a través del cual se ordenó la ejecución y suspensión de acciones de desalojo desde su vigencia hasta el 30 de junio de 2020, el aplazamiento del reajuste de los cánones y la prórroga de los contratos de arrendamiento de forma automática hasta el 30 de junio de 2020.
Respecto a los servicios públicos domiciliarios, manifestó que de conformidad con el Decreto 441 de 2020, los prestadores de servicios públicos deben realizar la reconexión en caso de suspensión, sin cobro alguno, y con el Decreto 464 de 2020, estableció que los servicios de telecomunicaciones son indispensables y durante el marco del estado de emergencia está prohibida su suspensión. Expuso las funciones constitucionales y legales en cabeza de sus representados para concluir que el Presidente de la República y la Presidencia no son la misma persona y que cada uno tiene sus funciones, conforme a ello solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva de ambos, toda vez que “…no tienen funciones que se relacionen con la inclusión, exclusión y/o certificación respecto de ningún programa social menos aún de los creados para conjurar la crisis del Covid- 19, y no tienen competencias y/o facultades para hacer entrega de ayudas de ningún tipo…”.
Para finalizar, puntualizó que la tutelante no demostró acercamiento con ninguno de los programas o instituciones dispuestos para beneficiar a las personas en condición de vulnerabilidad manifiesta. 6.2. De la Secretaría Jurídica Distrital – Alcaldía Mayor de Bogotá Se opuso a las pretensiones incoadas y adujo que la Alcaldía Mayor de Bogotá no le ha vulnerado ningún derecho fundamental a la tutelante.
Manifestó que el Distrito Capital ha desplegado diversas acciones de forma articulada con sus dependencias, propendiendo por la atención oportuna, eficiente y pertinente de los servicios a su cargo, puntualmente, mediante Decreto 093 de 2020 creó el Sistema Distrital de Bogotá Solidaria en Casa como un mecanismo de redistribución y contingencia de la población durante el periodo de la emergencia. Sin embargo, “…dependerá de la disponibilidad de los recursos que se tengan para el momento de la solicitud, más otras condiciones que son analizadas (…) pues dichas ayudas no se hacen de manera arbitraria y sin el cumplimiento de los requisitos…” Respecto a la población beneficiaria, arguyó que son aquellos hogares con puntaje de SISBÉN III, es decir, inferior a 30,56 y SISBÉN IV, en sus grupos A, B y C. Tras indicar todo el proceso de focalización de hogares y personas beneficiarias, adujo que la señora WANDA MORENO MORALEZ no ha solicitado ayuda al programa Bogotá Solidaria en Casa, y en caso de que lo hiciere, debe cumplir con los requisitos para acceder a los beneficios.
Del mismo modo, señaló que los recursos del programa son limitados, y se enmarcan bajo el concepto de bienes escasos que requieren una ejecución eficiente y focalizada a través de mecanismos de asignación objetivos. Concluyó que los beneficios del programa Bogotá Solidaria en Casa no se obtienen mediante el ejercicio de la acción de tutela, una orden en ese sentido atentaría contra el derecho a la igualdad de las personas que actualmente están a la espera de ser focalizados e identificados, y algunos de ellos se encuentran en iguales o peores condiciones a las descritas por la tutelante.
En su sentir, no le ha vulnerado derecho fundamental alguno a la accionante “…por no otorgar beneficios que (…) no ha solicitado previamente …” y recordó que los beneficiarios son seleccionados por el Departamento Nacional de Planeación de acuerdo a los puntajes del SISBÉN. 6.3. De la Secretaría del Hábitat – Alcaldía de Bogotá Por intermedio de la Subsecretaria solicitó que se declarara la inexistencia de la vulneración de los derechos invocados por parte de la entidad.
Como fundamento, manifestó que dentro de sus facultades, las cuales se consagran en el artículo 115 del Acuerdo Distrital 257 de 2006, “…no se encuentran las de otorgar subsidios económicos para reiniciar actividades laborales, ni la entrega de mercados, ni fue así estipulado en el marco de la emergencia…”. Indicó que para afrontar la situación actual y colaborar con las necesidades de la población pobre y vulnerable de la ciudad, se expidió el Decreto 093 de 2020, el cual, en su artículo 2, creó el Sistema Distrital Bogotá Solidaria en Casa.
Respecto a los contratos de arrendamiento, el 15 de abril de 2020 profirió el Decreto 579 en cuyo artículo 1°, se ordenó la suspensión de las acciones de desalojo que tengan como fin la restitución de inmuebles ocupados desde su vigencia hasta el 30 de junio de 2020, adicionalmente, en el artículo 4° se dispuso que “la población en riesgo de habitabilidad de calle que solicite voluntariamente realizar el aislamiento social (…) la Secretaría Distrital de Integración Social a partir de la oferta existente y de las posibilidades presupuestales y administrativas dispondrá espacios fijos y móviles para brindar esta atención”.
Refirió que se expidió la Circular Conjunta 001 de 2020, la cual dispone, que en conjunto con otras entidades distritales, se pondrán en funcionamiento alojamientos temporales que serán dispuestos para personas en condiciones de vulnerabilidad. Específicamente, con relación a la población migrante y vulnerable que vive en arriendo, la fase de focalización se apoyará de la información que remita la Secretaría de Integración Social.
Puntualizó que los beneficios se distribuyen independientemente de pertenecer a un grupo poblacional en particular, pues su acceso depende del cumplimiento de los requisitos. Con relación a los servicios públicos, señaló que se expidieron los siguientes Decretos: i) No. 441 de 2020, que establece que no se pueden actualizar las tarifas del servicio de acueducto y alcantarillado. ii) No. 123 de 2020, que creó distintos beneficios adicionales a los que ya cobijan a los estratos 1, 2 y 3, para los estratos 1, 2, 3 y 4, entre los que están el otorgamiento de 1.41 metros cúbicos al mes de servicio de agua, reducción del 10% sobre el valor de la factura del servicio de electricidad, descuento del 10% sobre el valor del metro cúbico de gas en las facturas de abril, mayo y junio, entre otros.
Adujo que la tutela impetrada es improcedente puesto que la accionante no aporta prueba si quiera sumaria que permita establecer la vulneración de los derechos deprecados, “…máxime que (…) las personas que habitan en un bien inmueble en la modalidad de arrendamiento, gozan de ciertas garantías en el marco de la declaratoria de emergencia …”, pues no pueden ser desalojadas de su lugar de residencia. Reiteró que no hay vulneración alguna que se le pueda endilgar contra la tutelante, y que se debe tener en cuenta que los recursos a distribuir son muy inferiores a la demanda social existente, por lo que conforme a los parámetros de distribución de bienes escasos, se está asegurando la entrega de dichos beneficios a la población que efectivamente presenta el mayor grado de pobreza y vulnerabilidad. 6.4.
De la Secretaría de Integración Social – Alcaldía de Bogotá Adujo que tradicionalmente la entidad tiene a su cargo distintos proyectos para contribuir con las necesidades de la población vulnerable de la ciudad entre los que están: por una ciudad incluyente y sin barreras, desarrollo integral desde la gestación hasta la adolescencia, envejecimiento digno, activo y feliz, entre otros.
En el marco de la situación actual, y en atención a que los servicios sociales aumentaron por la emergencia sanitaria del Covid-19, y no podían seguir siendo atendidos exclusivamente por esta entidad, la Alcaldía Mayor de Bogotá expidió el Decreto 093 de 2020 que creó el Sistema Distrital de Bogotá Solidaria en Casa, en el cual se estableció que la población beneficiaria pertenecería a los distintos grupos poblacionales, familias y comunidades, con énfasis en población pobre y vulnerable a raíz de la pandemia.
Para ser beneficiarios, deben pasar por los canales diseñados previamente cuales son la identificación, la selección y la asignación. Los subsidios se traducen en i) transferencias monetarias, cuya identificación de subsidiados deviene de la base de datos maestra del SISBÉN, ii) subsidios en especie cuya identificación parte del índice de pobreza multidimensional calculado por el DANE, y, iii) bonos canjeables, cuyos beneficiarios son seleccionados igualmente a partir de la base del SISBÉN entregada por el DNP.
Del caso en específico, señaló que verificada la base maestra del Sistema Bogotá Solidaria en Casa, la tutelante no aparece registrada, de otro lado, revisados los polígonos focalizados de pobreza de la dirección que refiere la señora Moreno Moralez en la demanda, se encontró que su residencia “…pertenece al polígono focalizado RAFU05 de la focalización 2”, por lo que en principio reúne los criterios para acceder a los subsidios en especie, sin embargo, teniendo en cuenta la alta demanda de los mismos, lo que implica coordinación de aspectos logísticos y operativos, la entidad “…despliega su mayor esfuerzo para adelantar las respectivas entregas en el menor tiempo posible.”.
De acuerdo a lo manifestado, la entidad aduce no vulnerar los derechos de la tutelante, la cual, solamente podría estar llamada a ser atendida por el programa Bogotá Solidaria en Casa a través de los subsidios en especie. Concluyó que la tutela interpuesta es improcedente porque en salvaguarda de los derechos fundamentales invocados, la entidad “…procederá a la entrega de los subsidios de especie, coadyuvando a las necesidades básicas de la accionante y a la superación de las condiciones de vulnerabilidad…” expuestas en la tutela.
Solicitó que se deniegue el amparo. 6.5. De la Secretaría de Planeación – Alcaldía de Bogotá En atención a un correo electrónico en el que la Secretaría de Integración Social le solicitó remitir la información de la señora WANDA MORENO MORALEZ existente en las bases de datos de la entidad, el Secretario respondió que la misma “…no aparece con información registrada en la base maestra remitida por el DNP, la cual consolida la información más reciente de encuestas SISBÉN aplicadas.”. 6.6.
Del Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE – Refirió el Decreto 542 del 24 de marzo de 2018, el cual, tiene por objeto adoptar medidas para la creación de un Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos. Dentro de las funciones a su cargo está la de brindar acompañamiento, asesoría y colaboración técnica para procurar que dichos registros se hagan conforme a los estándares y procedimientos estadísticos, sin embargo, su intervención directa en las labores de diseño y elaboración de dicho registro, no ha sido solicitada.
Adujo que debido a la situación coyuntural que atraviesa el país, el Gobierno Nacional por intermedio de varios decretos ha hecho efectivos subsidios, ayudas, descuentos en tasas de interés de créditos educativos, cuotas diferidas en el pago de los servicios públicos, transferencias monetarias para los beneficiarios de programas como Familias en Acción, Jóvenes en Acción, entre otras, de lo que concluye que se han creado diferentes ayudas dirigidas a la población más vulnerable del país, cuyos beneficiarios, en su mayoría, son miembros de los programas creados con anterioridad.
Aunque la entidad ha tenido participación en las medidas adoptadas por el Gobierno, no interviene directamente en la adopción y aplicación de las políticas, así, por ejemplo, en lo que tiene que ver con la aplicación del Sistema de Identificación y Clasificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales, son otras las entidades encargadas de la elaboración, consolidación, administración y utilización de la información. Conforme a lo expuesto, indicó que la entidad ha continuado cumpliendo con la función a su cargo cual es producir las cifras oficiales que le corresponden como por ejemplo, el Índice de Precios al Consumidor y reportes e informes requeridos para hacer efectivas algunas de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional con relación a la emergencia. Reiteró que no tiene ningún ámbito de participación o responsabilidad en lo que tiene que ver con el otorgamiento de beneficios establecidos para asistir social y económicamente a la población vulnerable, por lo que no tiene legitimación en la causa por pasiva respecto del amparo solicitado. 6.7.
De la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia – UAEMC – Mediante el jefe de la Oficina Asesora Jurídica informó respecto de la condición migratoria de la señora WANDA MORENO MORALEZ, que: “No tiene Historial Extranjero No tiene Movimientos Migratorios No tiene Salvoconducto No tiene informe de caso No cuenta con Permiso Especial de Permanencia PEP No cuenta con Permiso Especial de Permanencia PEP-RAMV No tiene Tarjeta de Movilidad Fronteriza Así mismo, consultado el Sistema de Gestión Documental ORFEO, no registra solicitudes” Conforme a lo anterior, encontró que la accionante se encuentra en condición migratoria irregular, “…incurriendo en dos (02) posibles infracciones a la normatividad migratoria contenidas en los Artículos Nos. 2.2.1.13.1-11; ingresar o salir del país sin el cumplimiento de los requisitos legales y 2.2.1.13.1-16 incurrir en permanencia irregular del Decreto 1067 del 26 de mayo de 2015, modificado por el Decreto 1743 de 2015.”.
De acuerdo a ello solicitó que “…por intermedio de su Despacho, se conmine a la ciudadana extranjera, a que se presente en el Centro Facilitador de Migración Colombia más cercano a su residencia, con el fin de adelantar los trámites administrativos migratorios pertinentes y no continuar de manera irregular en el país infringiendo la normatividad migratoria.”.
Señaló que respecto a las obligaciones legales que tiene el país con los extranjeros, la Corte Constitucional mediante sentencia SU-677 de 2017, señaló que “el reconocimiento de derechos genera al mismo tiempo una exigencia a los extranjeros de cumplir con la Constitución Política y la ley, tal como lo establece el artículo 4° de la Constitución.”.
De otro lado, adujo que no está a cargo de la entidad prestar los servicios de salud o afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud de los extranjeros, ni implementar programas de educación, vivienda, entre otros, por lo que no es posible atender las pretensiones de la demandante. Como conclusión, mencionó que carecía de legitimación en la causa por pasiva porque no vulneró ninguno de los derechos deprecados, y por tanto, se debían negar las pretensiones en cuanto a la entidad. 7.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 15 de mayo de 2020 la Sección Segunda, Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el amparo de los derechos fundamentales invocados, conminó a la Secretaría de Integración Social a que realizara un acompañamiento efectivo a la situación de la tutelante, y exhortó a la Defensoría del Pueblo para que la asesore y oriente para obtener las ayudas económicas pertinentes.
Como fundamento de la decisión, señaló que en el expediente no se encontraba acreditado que la señora WANDA MORENO MORALEZ hubiese iniciado algún trámite tendiente a obtener las ayudas que reclamaba para atender la situación de necesidad que aducía afrontar, por lo que no podía ser utilizada la acción de tutela para pretermitir procedimientos administrativos, teniendo en cuenta que las ayudas humanitarias que está brindando el Gobierno Nacional a través de las distintas entidades se surte por etapas.
Sin embargo, conminó a la Secretaría de Integración Social para que realice un acompañamiento efectivo al caso de la tutelante “…ante el eventual beneficio de un subsidio en especie que pueda recibir del Sistema Bogotá Solidaria en Casa…”. De otro lado, invitó a la tutelante a acercarse a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia para que esta entidad adelante los trámites pertinentes con relación a su permanencia irregular en el territorio nacional.
Concluyó que no se encontró vulneración de los derechos incoados por parte de las entidades accionadas y vinculadas, por lo que no había lugar al amparo de los derechos deprecados. 8. Impugnación Inconforme con el fallo de primera instancia, la tutelante señaló que el Presidente se había comprometido a proveer de alimentación y bonos efectivos a la población en condiciones de vulnerabilidad manifiesta, que no puede excusar sus obligaciones y responsabilidad puesto que “…lo malo que hagan los subalternos, recaed (sic) en los deberes a cargo de la máxima autoridad…”.
Adujo que “no entendía” como el Tribunal “acolita las versiones del presidente y de otras entidades”, y niega las medidas provisionales cuando lleva 3 meses en cuarentena, sin posibilidad de devengar su mínimo vital, encerrado en condiciones infrahumanas, sin permiso para sobrevivir con sus hijos, con deudas de servicios públicos, en arriendo y sin nada de comer”.
Mencionó el Decreto 093 de 2020 y los tres tipos de ayudas en él dispuestas, las transferencias monetarias, los bonos canjeables y los subsidios en especie, para señalar que lamenta que la señora Alcaldesa y el señor Presidente “…hayan determinado una mínima parte de nueve millones de bogotanos, para solucionar la cuantía de más de cinco millones de ciudadanos pobres, que por sus decretos entraron en vulnerabilidad manifiesta.”.
Respecto a las condiciones para acceder a los subsidios, puntualizó que “está totalmente identificado (sic) con cedula (sic) de ciudadanía y es colombiana de nacimiento, se encuentra ubicado en el polígono focalizado RAFU05 (…), sin embargo, la entrega de las ayudas dependía de la disponibilidad de mercados y de recursos, el cual el fallador no reconoció, ni tuvo en cuenta.”.
Indicó que “…se encuentra registrada en diferentes bases de datos que pueden catalogar su estado de vulnerabilidad; debido que era auxiliar de oficios varios, día trabajado, día pago y ventas ambulantes.”. Estimó que con la decisión que impugna se le vulneraron los “principios del asistencialismo constitucionales, garantizados por el bloque de constitucionalidad de 1991 (…) el debido proceso, la legítima defensa (…) sus derechos fundamentales colectivos (…) y sus derivados ley, decretos, sentencias y autos…” porque no se tuvieron en cuenta los argumentos fácticos expuestos en el escrito de tutela, ni los antecedentes y se “funda en consideraciones inexactas”.
Solicitó que se revoque el fallo de primera instancia y se ordene a los accionados “aplicar los correctivos necesarios para subsanar los perjuicios irremediables en materia de ejecución, materialización, cumplimiento de los derechos fundamentales y colectivos (…) que encajan con la entrega de ayuda humanitaria; el otorgamiento de una renta básica sin condicionamientos, que le permita satisfacer el mínimo vital personal y familiar (…) y, le provean los medios económicos necesarios para reiniciar su actividad laboral…”.
Por último, requirió que se compulsaran copias a la Fiscalía General de la Nación para que investigara los delitos de “fraude procesal, conflicto de intereses y tráfico de influencias” en los que estima que incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el presente proceso. 9 Trámite de segunda instancia Mediante oficio de 26 de mayo de 2020, en cumplimiento al fallo de tutela de primera instancia, la Secretaría de Integración Social de Bogotá allegó certificación de entrega, debidamente firmada por la señora WANDA MORENO MORALEZ, de un paquete alimentario de 26 días, contentivo de alimentos de la canasta básica familiar como huevos, panela, leche, aceite, arroz, lenteja, arvejas, entre otros, y le informó en la misma oportunidad que al ser una ciudadana venezolana sin Permiso Especial de Permanencia - PEP, sin pasaporte legal y sin registro de puntaje en el SISBÉN, no era posible vincularla al apoyo alimentario temporal.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta contra la sentencia de 15 de mayo de 2020, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991 y artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015[3], modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Cuestión previa La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia – UAEMC –, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE -, la Presidencia de la República y el Presidente de la República, solicitaron ser desvinculados del presente trámite constitucional al no haber vulnerado los derechos fundamentales invocados y carecer de legitimación en la causa por pasiva.
Se negará tal solicitud, toda vez que la vinculación de la UAEMC y el DANE, se dio en calidad de terceros con interés y no de accionados, por posiblemente, contar con información que soportara las condiciones alegadas por la tutelante. Por otro lado, la Presidencia de la República y el Presidente, fueron notificados en calidad de accionados en razón a que la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados, aconteció en el marco de la Emergencia Económica Social y Ecológica que declaró el Presidente y las medidas que se han adoptado conforme a ello, lo cual, no implica que en principio se les acuse de la vulneración irrogada, por ello no se accederá a la solicitud de desvinculación del presente trámite constitucional. 3.
Asunto bajo análisis Corresponde a la Sala determinar si de conformidad con los argumentos planteados en el escrito de impugnación, hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido por la Sección Segunda, Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de mayo de 2020, que negó el amparo de los derechos invocados por la señora WANDA MORENO MORALEZ.
Para el efecto se estudiará: (i) generalidades de la acción de tutela; y, (ii) análisis del caso concreto. 3 De la acción de tutela - Generalidades Conforme lo preceptúa el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando quiera que resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades públicas o, excepcionalmente, de particulares.
Su procedencia se encuentra supeditada a la carencia de medios de defensa judicial ordinarios o, en su defecto, a la falta de idoneidad de aquellos para evitar la consumación de un perjuicio irremediable; caso en el que se habilita su ejercicio como mecanismo transitorio, lo cual limita sus efectos futuros a la activación, por parte del peticionario, de los instrumentos jurídicos pertinentes.
En ese orden de ideas, resulta evidente que el mecanismo de amparo demanda la concurrencia de determinados presupuestos procesales que le son inherentes, como son la subsidiariedad y la inmediatez, sin los cuales no le es dable al juez constitucional inmiscuirse en determinada controversia. Lo anterior tiene como objetivo salvaguardar a la tutela del uso inadecuado, irracional y desmesurado, que podría desnaturalizar su valor preeminente y especial dentro del ordenamiento jurídico y, de contera, atentar contra el fin superior que el constituyente le confirió. 5.
Caso concreto En el sub examine, se observa que con el ejercicio de la presente acción de tutela la señora WANDA MORENO MORALEZ solicitó la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital y la dignidad humana. Consideró que la Presidencia de la República y la Alcaldía Mayor de Bogotá transgredieron las garantías constitucionales mencionadas, con los decretos de aislamiento preventivo obligatorio que le impiden desempeñarse como vendedora informal, lo que le ha acarreado deudas en los servicios públicos y el canon de arrendamiento, y falta de alimento para ella y su familia, por lo anterior, solicita de las entidades accionadas, la entrega de ayudas humanitarias y “medios económicos para reiniciar su actividad laboral”.
De entrada la Sala advierte que confirmará el fallo proferido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al no encontrar vulnerados los derechos fundamentales deprecados como pasa a explicarse. Derivado de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud mediante Resolución 385 de 2020 a causa del COVID-19, el Gobierno Nacional, con el fin de evitar el contacto, las aglomeraciones y la consecuente expansión de la pandemia por el territorio nacional, expidió el Decreto 457 de 2020, en cuyo contenido se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, en el interregno del 25 de marzo al 12 de abril de 2020, dicha medida fue prorrogada posteriormente mediante los Decretos 531, 593 y 636 de 2020, hasta el 25 de mayo del presente año. Sin embargo, consciente de la realidad social que acarrearía la implementación de estas medidas, el Gobierno Nacional expidió las siguientes normas, a saber, i) Decreto 458 de 2020, que dispone una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor – Colombiamayor – y Jóvenes en Acción, y la compensación del impuesto sobre las rentas IVA. ii) Decreto 467 de 2020, por medio del cual autorizó la solicitud de reducción de intereses al IPC a los créditos educativos. iii) Decreto 486 de 2020, que otorga incentivos económicos a los trabajadores y productores campesinos mayores de 70 años. iv) Resolución No. 0853 de 2020, que define los beneficios para los trabajadores dependientes e independientes según su categoría de cotización al Sistema General de Seguridad Social. v) Decreto 518 de 2020, que creó el programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en condición de pobreza y vulnerabilidad extrema en todo el territorio nacional. vi) Decreto 517 de 2020, que autoriza el pago diferido de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible para los estratos 1 y 2 en un plazo de 36 meses. vii) Decreto 580 de 2020, que establece subsidios para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo hasta el 31 de diciembre del presente año. viii) Decreto 570 de 2020, con el fin de brindar apoyo económico a la población desmovilizada. ix) Decreto 579 de 2020, que ordenó la suspensión de acciones de desalojo hasta el 30 de junio de 2020, el aplazo del ajuste del canon de arrendamiento, la prorroga de los contratos, entre otras. x) Decreto 582 de 2020 por medio del cual se implementaron medidas para proteger los derechos de los pensionados, entre otras.
Adicionalmente, la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante Decreto 093 de 2020 creó el Sistema Distrital de Bogotá Solidaria en Casa, dentro del cual fueron diseñados tres canales de apoyo: transferencias monetarias, bonos canjeables y subsidios en especie, para las poblaciones más vulnerables de los estratos 1 y 2, con el cumplimiento de ciertos requisitos, sin embargo, en la página web de la entidad, se establece que no existe forma de registrarse o inscribirse, “…pues el distrito cuenta ya con un censo del SISBEN desde donde tomarán la información requerida para entrar en contacto con los beneficiarios.”.
En el mismo sentido, el artículo 4° del referido decreto distrital estableció que para quienes estuvieren en condición de calle y desearan voluntariamente cumplir con el aislamiento social, tendrían lugares específicos para tal fin, teniendo prioridad para ello las mujeres gestantes, los adultos mayores o quienes tengan en su núcleo familiar, niños, niñas y adolescentes.
Verificado el número de identificación de la señora WANDA MORENO MORALEZ en la página web del SISBÉN, se advierte que no genera registro con su número de identidad en la opción “Documento de Ciudadano Extranjero”, y si en su lugar, se selecciona cédula de ciudadanía, en atención a su aseveración de ser colombiana de nacimiento, se encuentra que ese número de identificación corresponde a otra persona cuyo lugar de residencia es en el departamento de Córdoba, como se observa a continuación: [pic] Adicionalmente, en consideración a que manifestó estar inscrita en distintas bases de datos por haber trabajado como auxiliar de oficios varios, se hizo la verificación en la página de la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social – ADRES -, de su documento de identidad y tampoco arrojó resultado alguno. Así las cosas, en razón a la condición irregular en la que se encuentra en el territorio nacional la señora WANDA MORENO MORALEZ, a que no está inscrita en las bases de datos del SISBÉN, no hay registro alguno de su permanencia en el país y no hay prueba de que haya iniciado algún trámite tendiente a obtener lo que solicita por esta vía, no avizora esta Sala la vulneración de los derechos fundamentales alegados.
No sobra advertir, que la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante Decreto 123 de 2020 en su artículo 9 creó el “Beneficio para los Servicios Públicos de Acueducto y Alcantarillado” que consiste en otorgar 1.41 metros cúbicos al mes a los suscriptores residentes en los estratos 1, 2, 3 y 4, en el artículo 12 dispuso la reducción del 10% sobre la factura del servicio de energía eléctrica para los usuarios catalogados en los mencionados estratos, y para el servicio de gas combustible en el artículo 15, un descuento del 10% adicional sobre el valor del metro cúbico no subsidiado para los mismos usuarios.
En el mismo sentido, en virtud de lo establecido en el Decreto 579 de 2020, los arrendadores y arrendatarios deberán llegar a un acuerdo respecto al pago del canon mensual, en todo caso, están suspendidas las ordenes de desalojo, por lo que en marco del estado de emergencia no podrá ser desalojada de su lugar de residencia pese a las deudas por concepto ese concepto.
De otro lado, la Secretaría de Planeación Distrital en cumplimiento al fallo impugnado, el 26 de mayo de 2020 le entregó a la tutelante un paquete alimentario de 26 días, que aunque no suple todas las necesidades mencionadas, si contrarresta en algún grado la necesidad alimentaria que manifiesta padecer junto con su núcleo familiar. De conformidad con lo expuesto, no es cierto que el Tribunal no haya tenido en cuenta los antecedentes y fundamentos fácticos por ella esbozados en el escrito de tutela, pues fue del material probatorio allegado al expediente y del estudio de la situación particular, que determinó que la tutelante no había iniciado con anterioridad ningún trámite tendiente a obtener los beneficios solicitados.
De otro lado, no puede el juez constitucional perder de vista el derecho a la igualdad de aquellas personas, que sí cumplen con los requisitos, y se encuentran en turno para recibir la ayuda de emergencia dispuesta en los Decretos mencionados, razón por la cual esta Sala confirmará la orden impartida en primera instancia, como quiera que no se probó la vulneración de los derechos invocados por parte de las autoridades accionadas, pues no hay en curso ninguna solicitud de beneficio en nombre de la señora WANDA MORENO MORALEZ como lo adujo el a quo.
Adicionalmente, se advierte que el artículo 100 de la Constitución Política establece que “los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se conceden a los colombianos. No obstante, la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros.”, disposición que en concordancia con el artículo 4° Ibidem, establece que “Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades.”, situación que implica que en principio la accionante debe resolver su condición de permanencia irregular en aras de poder acceder a los beneficios que las autoridades accionadas han dispuesto para los habitantes del país. Aclara la Sala que no accede a la pretensión de compulsa de copias por violación al debido proceso y la defensa, que alega la tutelante le vulneró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al emitir el fallo de primera instancia, toda vez que se verificó el cumplimiento del procedimiento establecido en el Decreto 2591 de 1991 respecto al trámite de la acción de tutela. 6.
Conclusión Comoquiera que no se encontró vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital y la dignidad humana de la señora WANDA MORENO MORALEZ por la Presidencia de la República y la Alcaldía de Bogotá, se confirmará el fallo de primera instancia que negó el amparo y exhortó a la Defensoría del Pueblo a acompañar a la tutelante en el trámite para obtener una ayuda económica o el beneficio que sea pertinente, en caso de que a ello haya lugar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida el 15 de mayo de 2020 por la Sección Segunda, Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo expresado en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Negar la desvinculación de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia – UAEMC –, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE, la Presidencia de la República y el Presidente, de conformidad con lo expuesto.
TERCERO: Notificar a las partes según lo establecido por el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria, de conformidad con lo establecido por el inciso 2º del artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] A las respectivas direcciones electrónicas. [2] Subrayado del texto original. [3] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”