ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / INCLUSIÓN DE LA PRIMA DE RIESGO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LAS PRESTACIONES SOCIALES DE EMPLEADOS DEL DAS / No existe criterio unificado / PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL - Aplicación / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Aclara la Sala, que frente a la prima de riesgo como factor salarial para prestaciones sociales no existe una posición unificada del Consejo de Estado, puesto que la sentencia de 1 de agosto de 2013 indicó que dicha prima solo podía ser incluida en la pensión.(…) En virtud de lo anterior, el tribunal enjuiciado en el fallo de 18 de octubre de 2019 indicó que ante la inexistencia de un criterio unificado debía atender a la autonomía e independencia judicial que permite en cada decisión acoger el criterio que más se adecúe al caso, por lo tanto, negó la solicitud de inclusión de la prima de riesgo para la reliquidación de las prestaciones sociales.(…) En esa medida, debe señalarse que, ante la ausencia de una postura de unificación, que permitiera determinar de manera concreta, que era obligatoria la inclusión de la prima de riesgo tratándose de la liquidación de prestaciones sociales, la autoridad judicial accionada, en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial, llegó a una conclusión adecuada, teniendo en cuenta para ello, los supuestos fácticos y jurídicos puestos con que contaba para adoptar una decisión. (…) Así las cosas, en virtud de la autonomía e independencia judicial, se observa que la parte accionada al proferir el fallo de 18 de octubre de 2019, llegó a una conclusión jurídicamente válida y coherente debidamente sustentada al caso, por lo que, a pesar de la inconformidad de la parte actora, no se evidenció que la decisión fuera contraria a derecho.
(…) Por lo anterior, concluye la Sala que la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento de precedente jurisprudencial, toda vez que la decisión estuvo debidamente fundada y soportada en el ordenamiento jurídico legal y vigente, además fue válidamente sustentada. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05302-00(AC) Actor: MARÍA EUGENIA BETANCOURT PEREIRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Procede la Sala a resolver la acción de tutela presentada por la señora María Eugenia Betancurt Pereira contra la sentencia del 18 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
I. SINTESIS DEL CASO 1. La señora María Eugenia Betancurt Pereira formuló acción de tutela contra la providencia de 18 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la cual revocó la sentencia de primera instancia, dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena dentro del proceso n. º 13001-33-33-004-2014-00077-01 adelantado con motivo de la inclusión de la prima de riesgo como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales.
II.
ANTECEDENTES a. solicitud de amparo 2. Mediante escrito presentado el 19 de diciembre de 2019, la señora María Eugenia Betancurt Pereira presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Como pretensiones, formuló las siguientes (fol. 6, c.1).
PRIMERA: Se tutela el derecho Constitucional fundamental al debido proceso y principio Constitucional de la seguridad Jurídica, consagrados en la Constitución Política y en su desarrollo jurisprudencial. SEGUNDA: En consecuencia se DEJE SIN EFECTO la sentencia de segunda instancia Nro. 186/2019, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR – SALA DE DECISIÓN Nro. 1, el 18/10/19, notificado por correo electrónico el 14/11/19, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado Nro. 13001-3333-004-2014- 00077-01, cursado por MARIA EUGENIA BETANCURT PEREIRA CC. 45.464.210 contra LA NACIÓN DAS EN SUPRESION y en reemplazo en un término perentorio se emita la sentencia que remplazará la descalificada, donde se acojan los parámetros expuestos por el H. Consejo de Estado en sus recientes fallos en consideración con el tema del reconocimiento de la prima de riesgo como factor salarial para la liquidación de prestaciones. b. Hechos y fundamentos de la vulneración 3.
La señora María Eugenia Betancurt Pereira laboró al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad – DAS, desde el 11 de septiembre de 1999 hasta el 31 de diciembre de 2011, en el cargo de Secretaria 309-06 del Área Administrativa de la seccional Bolívar. 4. El DAS pagó a la señora su asignación básica y la prima de riesgo, regulada por los Decretos 1137 y 2646 de 1994, en los cuales se determinó que dicho rubro no constituía factor de salario. 5.
Mediante escrito presentado el 30 de septiembre de 2013 ante el DAS, la ciudadana solicitó la reliquidación de sus prestaciones sociales con la inclusión de la prima de riesgo, sin embargo, la entidad a través de oficio nº E2310-18-201318080 de 11 de septiembre de 2013, negó esa petición. 6. Por motivo de lo anterior, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cartagena, quien, mediante sentencia de 19 de diciembre de 2016, i) accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó reliquidar las prestaciones de la demandante incluyendo la prima de riesgo como factor salarial y, ii) declaró la excepción de prescripción sobre los derechos causados con anterioridad al 30 de septiembre de 2010. 7.
Inconforme con la anterior decisión, las partes presentaron recursos de apelación, entre los argumentos de inconformidad el accionante planteó que no estaba de acuerdo con la declaratoria de prescripción sobre los derechos causados con anterioridad al 30 de septiembre de 2010, mientras que la Fiduprevisora manifestó que la prima de riesgo no es un factor salarial. 8.
El 18 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Bolívar dictó sentencia de segunda instancia mediante la cual revocó la decisión proferida por el juzgado y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 9. Para tomar la anterior decisión, la autoridad judicial accionada indicó que no existía unificación frente a la inclusión de la prima riesgo en la liquidación de las prestaciones sociales, puesto que, solo hace parte del salario para efectos del reconocimiento pensional. 10.
En consecuencia, manifestó que ante la falta de unificación frente a la prima de riesgo debía acudirse al principio de autonomía e independencia del juez, por lo que negó las pretensiones de la demanda. 11. Para fundamentar el criterio de autonomía e independencia judicial citó la sentencia de 29 de agosto de 2019, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación por el Magistrado Ponente William Hernández Gómez. 12.
La parte actora, refirió que al proferir la sentencia de 18 de octubre de 2019, la autoridad accionada vulneró los derechos fundamentales e incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento de precedente, y citó las siguientes providencias: i) sentencia de unificación del Consejo de Estado de 1 de agosto de 2013, radicado n.º. 2008-00150 – 01 (0070-11) y, ii) sentencia de la Corte Constitucional SU-995 de 1999. 13.
Además dijo que esta Corporación en diferentes acciones de tutela relacionadas con la prima de riesgo reconoció que dicho factor hace parte del IBL, entre esos pronunciamientos relacionó i) sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, de 19 de septiembre de 2019, dictada dentro del radicado 11001-03-15-000-2019-2010-01 y ii) sentencia dictada el 29 de agosto de 2019 por la Sección Segunda de esta Corporación en el expediente 11001-03-15-000-2019-01686-01. 14.
Manifestó que la providencia atacada incurrió en defecto sustantivo por indebida aplicación del marco normativo, toda vez no se tuvo en cuenta la sentencia de tutela del Consejo de Estado dictada el 1º de agosto 2013. 15. También dijo que la decisión del tribunal incurrió en violación directa de la Constitución y vulneración del derecho fundamental de debido proceso por no tener en cuenta el principio de seguridad jurídica y pasar por alto la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en relación con el significado del valor salario. c. Trámite procesal 16.
Mediante auto de 16 de enero de 2020, este despacho admitió la presente acción y, ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Bolívar como parte accionada y dispuso la vinculación de la Fiduprevisora[1], en calidad de parte tercera interesada, por lo que les remitió copia de la tutela y los instó a presentar un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción. e.- Intervenciones La Fiduprevisora 17.
Indicó que, de conformidad con la jurisprudencia, la prima especial de riesgo como factor para liquidar las prestaciones sociales solo aplica para aquellas personas que ocuparon cargos cuyas actividades se consideran de alto riesgo, en concreto a los detectives, quienes además debían cumplir los requisitos señalados en sentencia de 7 de diciembre de 2017, en consecuencia, dijo que en este caso se deben negar las pretensiones de la demanda porque la accionante laboró en el DAS en funciones secretariales.
La Unidad Nacional de Protección – UNP 18. De manera preliminar se refirió a la normatividad existente en relación con la prima de riesgo. 19. Posteriormente, solicitó ser desvinculado del estudio de la presente acción porque según indicó la Unidad Nacional de Protección no tiene funciones relacionadas con el amparo que solicitó la señora María Eugenía Betancurt Pereira. 20.
En cuanto al fondo del asunto, alegó que la prima de riesgo no constituye factor salarial, toda vez que no fue contemplada en los Decretos 1933 de 1989, 1137 de 1994, 132 de 1994 y 2646 de 1994. 21. Aunado a lo anterior, manifestó que el Consejo de Estado, en sentencia 2007-00249-01(953-210), señaló que la prima de riesgo se debe excluir coomo factor salarial, por lo tanto solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda.
III. CONSIDERACIONES a. Competencia 22. Esta Sala es competente para conocer de la tutela formulada contra la sentencia proferida el 18 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y el Acuerdo No. 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. b. Problema jurídico 23.
La Sala deberá determinar si en el presente caso, en primer lugar, se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela y, en segundo término, establecer si la providencia de 19 de octubre de 2019, objeto de la presente acción de tutela, incurrió en alguna de las causales específicas que alegó el demandante. c. Cuestión previa 24.
Esta Sala de Decisión, en anteriores oportunidades[2], previo análisis de las circunstancias particulares de cada caso en concreto, había señalado que la prima de riesgo no constituía un factor salarial que debía tenerse en cuenta en la liquidación de las prestaciones sociales. 25. Sin embargo, dada la falta de un criterio jurisprudencial unificado sobre el tema en lo relativo a las prestaciones sociales, la Sala modificará su postura y en lo sucesivo analizará cada caso en concreto de conformidad con la motivación de la sentencia objeto de tutela y los defectos alegados, pues si bien a la fecha resulta pacífico que la prima de riesgo sí constituye un factor salarial para efectos de la liquidación de la pensión, lo cierto es que no ocurre lo mismo cuando lo que está en discusión es la reliquidación de las demás prestaciones sociales. 26.
En esos términos, cierto es que no existe una postura unificación en la jurisprudencia de la Corporación sobre el asunto, pues como se explicó, existen argumentos en uno u otro sentido frente a la posibilidad de obtener el reconocimiento de la prima de riesgo como factor salarial para la liquidación de las demás prestaciones sociales –diferentes a la pensión-, por ende, lo que a partir de esta decisión se procederá a analizar es si en estos casos existe o no una vulneración de los derechos fundamentales o el desconocimiento de normas de rango constitucional que afecten los derechos de los accionantes. d. Procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales 27.
De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 28.
Desde el año 2012[3], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[4], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 29.
Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. 30. Según exige la mencionada providencia, los casos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales deben cumplir ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad.
Unos de carácter general que habilitan la interposición de la tutela, y otros específicos que tocan con la procedencia del amparo, una vez interpuesto. 31. De acuerdo a los lineamientos jurisprudenciales aludidos[5] los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que la cuestión que se discuta tenga relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio fundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. 32. Agotada la observancia de los anteriores requisitos, el paso a seguir por el juez de tutela es el de verificar, en el caso particular y concreto, si hay lugar a conceder la protección por la configuración de cualquiera de las siguientes causales especiales de procedibilidad o defectos materiales fijados por la jurisprudencia constitucional: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 33.
Las aludidas causales específicas se instauraron con el objeto de que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran el debate jurídico procesal que es propio de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o desidia, dejaron de plantear ante el juez natural de la causa. 34.
Así, para esta Sala es claro que los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 35. En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. e. Cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad conforme a la sentencia C-590 de 2005 en el caso concreto. 36.
Sin lugar a mayores elucubraciones, esta Sala constata que el presente caso sí cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: (i) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto trata de la posible vulneración de los derechos fundamentales que tendría importantes repercusiones en el proyecto de vida del accionante, además se cumplió la carga argumentativa necesaria pues se alegó de manera concreta la violación a los derechos invocados;
(ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin que sea procedente otro recurso; (iii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la providencia controvertida fue proferida el 18 de octubre de 2019 y la acción de tutela fue radicada en la Secretaría General de esta Corporación el 18 de diciembre de 2019[6];
(iv) la presente controversia no trata acerca de una irregularidad procesal que tenga efectos determinantes en la sentencia que se impugna y de donde derive la afectación a los derechos fundamentales del actor y, finalmente, (v) no se ataca una sentencia de tutela. f. Hechos probados 37. La señora María Eugenia Betancurt Pereira laboró para el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) en el cargo de Secretaria 06 del Área Administrativa de la Seccional Bolívar, desde el 11 de septiembre de 1999 hasta el 31 de diciembre de 2011[7]. 38.
En el año 2014, la señora María Eugenia Betancourt Pereira, a través de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para solicitar la nulidad del oficio no. E-2000.27.1-201318080 de 11 de septiembre de 2013 expedido por la Nación - Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), mediante el cual negó la inclusión de la prima de riesgo como factor salarial[8]. 39.
El 23 de julio de 2018, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena profirió sentencia de primera instancia, en la que accedió a las pretensiones de la demanda[9]. 40. Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante presentó recurso de apelación, el que fue decidido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, quien, el 18 de octubre de 2019, revocó la decisión y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda[10]. g. Caso concreto 41.
De acuerdo con la accionante, la decisión cuestionada desconoció el precedente fijado i) por la Corte Constitucional en sentencia SU- 995 de 1999 que estableció que el salario es todo aquello que la persona recibe por causa del contrato y, ii) la sentencia de unificación de 1 de agosto de 2013 de esta Corporación, en la que se determinó que para los funcionarios del DAS la prima de riesgo hace parte íntegra del salario e incide de manera directa en la forma cómo se establece el IBL. 42.
Además, adujo la configuración de un defecto por desconocimiento de precedente toda vez que la sentencia objeto de tutela no tuvo en cuenta la Sentencia de Unificación de 1 de agosto de 2013 dictada por esta Corporación en la que se analizó el caso de un servidor del DAS, beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y dispuso la inclusión de la prima de riesgo para la liquidación de la pensión, en los siguientes términos[11]: [C]on la finalidad de unificar criterios en torno al asunto específico de la prima de riesgo de los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, como factor para el reconocimiento de las pensiones de jubilación o de vejez de quienes sean sujetos del régimen de transición pensional, la Sala en esta ocasión se permite precisar que dicha prima sí debe ser tenida en cuenta para los fines indicados.
Lo anterior, en primer lugar, porque la jurisprudencia de esta Corporación (…) ha entendido por salario la remuneración que percibe el trabajador por la prestación de un servicio a favor del empleador, de forma personal, directa y subordinada, el cual, no sólo está integrado por una remuneración básica u ordinaria sino también, por todo lo que bajo cualquier otra denominación o concepto, en dinero o en especie, ingrese al patrimonio del trabajador en razón a la prestación de sus servicios.
Bajo estos supuestos, ha de decirse que todas las sumas que de manera habitual y periódica perciba el trabajador, son factores que integran el salario que éste percibe lo que incide de manera directa en la forma cómo se establecen los ingresos base de cotización y liquidación de una prestación pensional. (…) Así las cosas, y con el fin de unificar criterios en torno a la naturaleza de la prima de riesgo, concluye la Sala, teniendo en cuenta lo expresado en precedencia, dicha prestación sí goza de una naturaleza salarial intrínseca lo que permite que, en casos similares al presente, sea tenida en cuenta como factor salarial para efectos de establecer el ingreso base de cotización y liquidación de la prestación pensional de los servidores del extinto Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
(Se resalta) 43. De conformidad con la anterior sentencia, la Sala concluye que para la reliquidación y reconocimiento de pensión para los funcionarios del DAS era posible la inclusión del factor salarial de prima de riesgo, no obstante, en dicho pronunciamiento no se hizo referencia a las demás prestaciones sociales diferentes a la pensión. 44.
Ahora, es importante recordar que el Tribunal Administrativo de Bolívar, en la providencia tutelada, concluyó que no era posible aplicar la sentencia de 1 de agosto de 2013, toda vez que, si bien es cierto que ese fallo determinó que se debía incluir la prima de riesgo para la liquidación de la pensión de los exfuncionarios del DAS que cumplieran ciertos requisitos, también es cierto que no se hizo referencia a la liquidación de las demás prestaciones sociales. 45.
Al respecto, aclara la Sala, que frente a la prima de riesgo como factor salarial para prestaciones sociales no existe una posición unificada del Consejo de Estado, puesto que la sentencia de 1 de agosto de 2013 indicó que dicha prima solo podía ser incluida en la pensión. 46. En virtud de lo anterior, el tribunal enjuiciado en el fallo de 18 de octubre de 2019 indicó que ante la inexistencia de un criterio unificado debía atender a la autonomía e independencia judicial que permite en cada decisión acoger el criterio que más se adecúe al caso, por lo tanto, negó la solicitud de inclusión de la prima de riesgo para la reliquidación de las prestaciones sociales. 47.
En esa medida, debe señalarse que, ante la ausencia de una postura de unificación, que permitiera determinar de manera concreta, que era obligatoria la inclusión de la prima de riesgo tratándose de la liquidación de prestaciones sociales, la autoridad judicial accionada, en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial, llegó a una conclusión adecuada, teniendo en cuenta para ello, los supuestos fácticos y jurídicos puestos con que contaba para adoptar una decisión. 48.
Así las cosas, en virtud de la autonomía e independencia judicial, se observa que la parte accionada al proferir el fallo de 18 de octubre de 2019, llegó a una conclusión jurídicamente válida y coherente debidamente sustentada al caso, por lo que, a pesar de la inconformidad de la parte actora, no se evidenció que la decisión fuera contraria a derecho. 49.
Ahora, el accionante adujo que el fallo objeto de tutela desconoció lo dispuesto en la sentencia SU- 995 de 1997, dictada por la Corte Constitucional; sin embargo, advierte esta Colegiatura que dicha postura unificó lo referente al concepto de salario pero no abordó lo relacionado con la prima de riesgo de los trabajadores del extinto DAS, por lo tanto, no puede ser aplicada a este asunto.
En consecuencia, no se configuró desconocimiento del precedente. 50. Por otro lado, el accionante también manifestó que esta Corporación en anteriores pronunciamientos reconoció que la prima de riesgo corresponde a un factor que hace parte del IBL, y relacionó los fallos dictados i) el 19 de septiembre de 2019 por la Sección Tercera Subsección A de esta Corporación dentro del expediente 11001-03-15- 000-2019-2010-01 y ii) 29 de agosto de 2019 por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación. 51.
Al respecto, se encontró que el asunto resuelto en el fallo dictado por esta Corporación el 19 de septiembre de 2019 dista del debate sub judice, pues en esa ocasión el juez de tutela analizó una decisión del juez natural de la causa en la que en el proceso ordinario se reconoció la prima de riesgo, de ahí que en aquel caso la parte actora haya sido la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y no el particular que reclamaba la inclusión de la misma. 52.
Además, en esa oportunidad no se estableció que la prima de riesgo construya un factor salarial susceptible de ser incluido en la reliquidación de las prestaciones sociales, dado que ese no fue el debate, como parece entenderlo la parte actora, pues lo que analizó el juez constitucional en ese caso es si la decisión del tribunal accionado estuvo soportada en un estudio de las normas y la jurisprudencia en la materia, en la medida que se evidenció que al respecto existen posturas encontradas en la jurisprudencia. Sobre el particular, en esa ocasión se indicó[12]: En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia de 7 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, no incurrió en vía de hecho por desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues la decisión de revocar la providencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Óscar Velasco Gutiérrez, estuvo soportada en un estudio razonable de la normativa y la jurisprudencia aplicables al caso concreto, así como en los hechos y las pruebas documentales allegadas al proceso.
Así mismo, conviene señalar que la sentencia del 7 de marzo de 2019, que aquí se cuestiona, no incurrió en desconocimiento del precedente, pues tuvo en cuenta los criterios unificadores expuestos por la jurisprudencia del Consejo Estado sobre la prima de riesgo, esto es, la sentencia de unificación de 1º de agosto de 2013[13] y, adicionalmente, explicó de manera razonada y suficiente los motivos por los cuales la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación no resultaba aplicable al caso del señor Velasco Gutiérrez, al precisar que dicha providencia se refería a temas pensionales de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y no a la naturaleza de la prima de riesgo, por lo que bajo ninguna circunstancia podía entenderse que dicho emolumento no podía incluirse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales definitivas del demandante. 53.
En consecuencia, esta Corporación concluyó que no se configuró desconocimiento de precedente porque la autoridad judicial accionada actuó conforme a las reglas y una de las posturas jurisprudenciales vigente en relación con la prima de riesgo. 54. Ahora, la sentencia de tutela que mencionó el accionante dictada el 29 de agosto de 2019 por la Sección Segunda Subsección A de esta Corporación analizó que al no existir un criterio unificado sobre la prima de riesgo el juez de tutela debe verificar si existe una evidente transgresión y desconocimiento de normas constitucionales, así[14]: Ahora bien, la jurisprudencia ha definido el precedente judicial como un conjunto de sentencias existentes que han resuelto casos similares y que en ese sentido han de tenerse en cuenta para resolver determinado asunto.
Al respecto, se tiene que el Tribunal Administrativo de Bolívar en el fallo acusado, como argumento principal, acogió lo expuesto en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 1.° de agosto de 2013, esto, pese a que en la mencionada decisión solamente se reconoció como factor salarial la prima de riesgo para la liquidación de la pensión de los exfuncionarios del DAS, consideró que, al cumplir dicha prima con los requisitos constitutivos del salario, es decir, devengada de forma ordinaria y permanente, según lo expuesto por el Consejo de Estado, también debía ser incluida en las demás prestaciones.
Además, enunció algunos fallos proferidos por esta Corporación con los que sustentó su decisión. Sobre el particular, cierto es que no existe un criterio unificado por parte del Tribunal de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en ese sentido puede evidenciarse la existencia de argumentos tanto a favor como en contra de las personas que pretenden obtener el reconocimiento de la prima de riesgo como factor salarial en la liquidación de las demás prestaciones diferentes a la pensión, por lo tanto, lo que el juez de tutela procede a evaluar, en estos casos, es si existe una evidente transgresión y desconocimiento de las normas constitucionales que afecten los derechos de los implicados.
En conclusión: El Tribunal Administrativo de Bolívar, al proferir el fallo del 8 de marzo de 2019, no incurrió en ninguno de los defectos alegados, porque, en el ejercicio de su autonomía e independencia, decidió acceder a las pretensiones de la demanda. Por tanto, se confirmará la sentencia del 21 de junio de 2019 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B que negó acción de tutela interpuesta por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y de la Fiduprevisora S.A. como vocera del Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S.A, Defensa Jurídica del extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS y su fondo rotatorio en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo aquí expuesto. 55.
En consecuencia, en este caso tampoco se analizó si la prima de riesgo era parte del IBL, por lo tanto no se evidencia que se haya desconocido el precedente respecto de tales asuntos, máxime cuando se trataba de decisiones de tutela que, en principio, tienen efectos inter partes. 56. Conforme con lo dispuesto por la Corte Constitucional, es totalmente válido que los jueces de la República en su labor de administrar justicia, a través de una carga argumentativa suficientemente clara y explícita, puedan aplicar e interpretar los mandatos definidos por el legislador.
De igual forma, apartarse de los dictados en los fallos de sus superiores o adoptar una de las tesis cuando sobre el mismo asunto versen diversas posiciones. 57. En esa consideración, se advierte que el Tribunal Administrativo de Bolívar, en la providencia objeto de reproche, indicó con la suficiente carga argumentativa las razones por las cuales no existía unificación frente a la inclusión de la prima riesgo en la liquidación de las prestaciones sociales, puesto que, acogiendo una de las posturas reseñadas, concluyó que solo hace parte del salario para efectos del reconocimiento pensional y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. 58.
Por lo anterior, concluye la Sala que la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento de precedente jurisprudencial, toda vez que la decisión estuvo debidamente fundada y soportada en el ordenamiento jurídico legal y vigente, además fue válidamente sustentada. h. Conclusión Bastan las anteriores razones para concluir que se debe negar el amparo de los derechos fundamentales de la accionante, toda vez que, no se encontró configurado el defecto sustantivo desconocimiento de precedente que adujo la señora María Eugenia Betancourt Pereira en su escrito de tutela.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad y debido proceso de la señora María Eugenia Betancurt Pereira.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio que resulte más expedito y eficaz, conforme a los artículos 30 y 31 del Decreto 2591 de 1991 y 5 del Decreto 306 de 1992. Comoquiera que en virtud de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para enfrentar la crisis ocasionada por la pandemia del COVID-19 se ordenó, entre otras, la restricción del derecho a la locomoción en todo el país, para lo cual se dispuso, mediante los Acuerdos PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura y 062 del 21 de abril de 2020 del Consejo de Estado, que las respectivas Salas de Decisión sesionarían por medios virtuales y las notificaciones de las tutelas se realizarían a través de medios electrónicos, por Secretaría, se ordenará que se adopten las medidas necesarias para garantizar la notificación de esta providencia por dichos medios, por ejemplo, a los correos electrónicos suministrados por las partes o en la página web de la Corporación, en aras de que las partes conozcan las decisiones que se profieran al interior del proceso de la referencia En cumplimiento de lo anterior, por Secretaría General, envíese la providencia a los siguientes correos electrónicos: • De la parte accionante: clinicajuridica@une.net.co • De la parte demandada Tribunal Administrativo de Bolívar: stadcgena@cendoj.ramajudicial.gov.co • De la tercera con interés Fiduprevisora: papextintodas@fiduprevisora.com.co y gleoncastaeda@yahoo.es • De la Unidad Nacional de Protección: correspondencia@unp.gov.co TERCERO: En caso de no ser impugnada esta decisión ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1] La Fiduprevisora como vocera del Patrimonio Autónomo del extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 10 de septiembre de 2019, exp. 11001- 03-15-000-2019-03673-00 (AC); sentencia del 22 de agosto de 2019, exp. 11001-03-15-000-2019-03311-00 (AC); sentencia de 12 de septiembre de 2019, exp. 11001-03-15-000-2019-03505-00 (AC); sentencia de 31 de julio de 2019, exp. 110001-03-15-000-2019-02921-00 (AC). [3] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [4] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [5] Nota de la Sala: Estas causales han sido reiteradas y tenidas en cuenta para fallar varios casos.
Entre ellos, Sentencia T-324 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); Sentencia SU-014 de 2001 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez); SU-298 de 2015 (M.P. Gloria Ortiz Delgado); T-090 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero); T-398 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), entre muchas otras. [6] Folio 1 del expediente de tutela. [7] Según consta a folio 24 del cd obrante en el proceso. [8] Folios 19 a 21 del cd obrante en el proceso [9] Folios 24 a 40 del cuaderno de tutela [10] Folios 41 a 50 del cuaderno de tutela [11] Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia de 1 de agosto de 2013. Radicación No. 44001233100020080015001 (0070-11). [12] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 19 de septiembre de 2019 expd. 11001-03-15-000-2019-2010-01. MP. Adriana Marín. [13] Consejo de Estado – Sección Segunda, Sentencia de 1º de agosto de 2013, radicado Nº 44001233100020080015001 (0070-2011), Demandante: Héctor Enrique Duque Blanco.
Demandado: Cajanal, CP. Gerardo Arenas Monsalve. [14] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A sentencia de 29 de agosto de 2019, expd. 11001-03-15-000-2019-01686-01. MP. Willian Hernández Gómez.