11001-03-15-000-2020-00375-01 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO ESPECIAL DE REVISIÓN – Medio idóneo / FALTA DE CONGRUENCIA ENTRE LO PEDIDO Y LO RESUELTO Para este juez constitucional es evidente que el [accionante] cuenta con otro mecanismo judicial para la protección de sus derechos fundamentales, pues a partir de los argumentos que se plantearon en la tutela, es claro que procede el recurso extraordinario de revisión, en vista que en su sentir el Tribunal Administrativo del Quindío desconoció el principio de congruencia al no resolver sobre los planteamientos del recurso de apelación presentados en el curso del proceso ordinario, por lo que puede acudir a dicho medio procesal de defensa.

(…) La Sala, por lo anterior, confirmará la improcedencia declarada en fallo de tutela de primera instancia, respecto al defecto de decisión sin motivación – principio de favorabilidad laboral – violación directa de la Constitución. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO AL RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA DE ACTUALIZACIÓN / ESTATUTO DEL PERSONAL DE OFICIALES Y SUBOFICIALES DE LAS FUERZAS MILITARES La autoridad judicial confirmó la decisión del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Armenia, por medio de la cual declaró probada la excepción de prescripción del derecho, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que el tutelante promovió contra CREMIL, para dejar sin efectos los actos que le negaron el reconocimiento de la prima de actualización y, por consiguiente, la reliquidación de su asignación de retiro.

(…) El Tribunal Administrativo del Quindío consideró que el derecho había prescrito, ya que el [accionante] no acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa dentro del término especial fijado para tal fin, de conformidad con lo establecido por el artículo 174 del Decreto No. 1211 de 1990, motivo por el cual, nunca entró a estudiar el fondo del asunto, para establecer si el tutelante tenía el derecho de conformidad con las normas indicadas como no aplicadas por dicha autoridad judicial.(…) Por lo explicado, la Sala también confirmará la negativa de amparo respecto a los defectos sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente del fallo de tutela de primera instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00375-01(AC) Actor: HENRY MARTÍNEZ GÓMEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por el señor HENRY MARTÍNEZ GÓMEZ contra el fallo de 28 de febrero de 2020, dictado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección A, por medio del cual negó el amparo solicitado, en relación con los defectos sustantivo, fáctico y por el desconocimiento del precedente judicial y declaró la improcedencia de la acción de tutela, en cuanto a la violación directa de la Constitución, por falta de análisis del principio de favorabilidad.

ANTECEDENTES 1. La tutela El señor MARTÍNEZ GÓMEZ promovió acción de tutela, el 3 de febrero de 2020, invocando la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo del Quindío, autoridad que, en segunda instancia, confirmó la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Armenia que declaró probada la excepción de prescripción del derecho, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado con el No. 63001-33-33-002-2018- 00262-01, que presentó contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL), a quien le solicitó la reliquidación de su asignación de retiro. 1.1.

Hechos Los supuestos fácticos de la presente acción, en síntesis, son los siguientes: 1.1.1. El 25 de julio de 2018, el señor MARTÍNEZ GÓMEZ, mediante apoderado judicial, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares –CREMIL, en la que solicitó la nulidad de la Resolución No. 1056 del 28 de febrero de 2002 y del Oficio CREMIL 211-0080262 del 5 de diciembre de 2016, por medio de los cuales le fue negado el reconocimiento y pago de la prima de actualización y la reliquidación de la asignación de retiro. 1.1.2.

El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Armenia, con sentencia del 19 de julio de 2019, declaró probada la excepción de prescripción del derecho. Explicó que el artículo 174 del Decreto No. 1211 de 1990[1], regula la prescripción de 4 años de los derechos de orden laboral consagrados en el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares.

Puso de presente que, el Consejo de Estado ha manifestado que una es la prescripción de los derechos y otra la caducidad de las acciones. Entonces, los 4 años a que se refiere el artículo 174[2] del Decreto No. 1211 de 1990, corresponden al término que tiene el interesado para reclamar ante la administración un derecho de orden laboral, diferente a la caducidad, que afecta directamente el ejercicio de las acciones y según la cual, una vez obtenido el pronunciamiento de la administración, si este es desfavorable a las pretensiones, el interesado tiene la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa para demandarlo.

También señaló, que la misma Corporación, mediante sentencias del 14 de agosto de 1997 y 6 de noviembre del mismo calendario (no especificó los radicados), declaró la nulidad de las expresiones «QUE LA DEVENGUE EN SERVICIO ACTIVO Y RECONOCIMIENTO DE», en los parágrafos de los artículos 28 de los Decretos Nos. 25 de 1993 y 65 de 1994, que impedían a quienes se encontraban en situación de retiro, reclamar la inclusión de la prima de actualización en su asignación de retiro o pensión a partir de la ejecutoria de las mismas, esto es, el 19 de septiembre de 1997 y 24 de noviembre de 1997, respectivamente, y como consecuencia de los efectos ex tunc podía reclamar la «INCLUSIÓN DE LA PRIMA DE ACTUALIZACIÓN EN LA ASIGNACIÓN DE RETIRO»[3].

Por lo tanto, precisó que el derecho prescribió respecto de quienes reclamaron la inclusión de la prima citada después de cuatro 4 años desde la ejecutoria de la última decisión. Luego analizó el caso del tutelante, donde explicó que la asignación de retiro le fue reconocida antes del año de 1984. EI 13 de agosto de 2001, elevó ante la entidad solicitud para la inclusión de esa prestación, contemplada en los artículos 15 del Decreto No. 335 de 1992, 28 del Decreto No. 25 de 1993, 28 del Decreto No. 65 de 1994 y 29 del Decreto No. 133 de 1995, desde el 1° de enero de 1992 hasta el 31 de diciembre de 1995 y, a partir del 1° de enero de 1996.

Señaló que, la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares dio respuesta desfavorable a la solicitud de reconocimiento y pago de la prima de actualización, con la consecuente reliquidación de su asignación de retiro, mediante la Resolución No. 1056 del 28 febrero de 2002, notificada el 22 de abril de ese año. En vista de lo anterior, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Armenia, consideró: «Lo anterior nos lleva a concluir con meridiana claridad que el derecho se encuentra prescrito porque el actor aunque presentó la petición en la oportunidad legal está {sic} le fue resuelta en forma negativa y no acudió a la Jurisdicción dentro de los cuatro (4) años siguientes, es decir contaba hasta el 23 de abril de 2006 para impetrar la demanda y esta se radicó el 25 de julio de 2018, es decir si bien acudió en vía administrativa en la oportunidad de cuatro años contados a partir de la ejecutoria de la sentencia del Consejo de Estado (1997), a reclamar la prestación; es decir, hasta el mes de noviembre del año 2001, el actor demandó cuando ya habían transcurrido más de cuatro años y por lo tanto prescrito {sic} el derecho».

Finalmente, precisó que las peticiones presentadas con posterioridad a la inicial tenían la finalidad de revivir términos. 1.1.3. El apoderado del señor MARTÍNEZ GÓMEZ apeló la anterior decisión. Explicó que el a quo no atendió que frente al tema de la prescripción del derecho, la Sección Segunda del Consejo de Estado tiene dos criterios: el primero, defendido por la, Subsección A que establece que puede demandarse en cualquier tiempo, toda vez que no existe prescripción en los casos en que se reclamó dentro de los 4 años siguientes a la ejecutoria de las sentencias de nulidad simple proferidas por dicha Corporación que extendieron la prima de actualización a los militares retirados y; el segundo, avalado por la Subsección B que defiende la posición que establece que sí existe prescripción en estos casos.

Explicó que la demanda se presentó el 25 de julio de 2018 y a partir de las pruebas, se tiene que el accionante acudió ante la administración dentro de los 4 años siguientes a la ejecutoria de las sentencias de nulidad del Consejo de Estado[4] (la última ejecutoriada el 24 de noviembre de 1997), a través de las cuales se extendió el derecho a la prima reclamada a los militares retirados.

Luego indicó que el señor MARTÍNEZ GÓMEZ presentó la reclamación ante la administración el 13 de agosto de 2001, la que fue negada con la Resolución No. 1056 del 28 de febrero de 2002. No obstante, lo anterior, afirmó que la demanda fue presentada por fuera del término legal, pues el mismo fenecía el 14 de agosto de 2005 y que, en ese sentido, existían razones suficientes para afirmar que en el caso sub examine operó la prescripción del derecho al reconocimiento de la prima de actualización. 1.2.

Fundamentos de la solicitud El tutelante consideró que en la anterior providencia se configuraron los siguientes defectos: 1.2.1. Sustantivo. Adujo que el tribunal accionado no aplicó lo dispuesto por el parágrafo de los artículos 28 del Decreto No. 25 de 1993, el 28 del Decreto No. 65 de 1994, el 29 del Decreto No. 133 de 1995 ni el 169 del Decreto 1211 de 1990, según los cuales la prima de actualización sería un factor de liquidación de la asignación de retiro, durante el período comprendido entre 1993 hasta 1995 y adquirió un carácter salarial y prestacional transitorio. 1.2.2.

Fáctico. Refirió que no existió una debida valoración probatoria, pues le dio un alcance distinto al Decreto No. 107 de 1996. En ese sentido, sostuvo que no es de recibo la conclusión del Tribunal demandado según la cual, con la expedición de dicha norma se logró la nivelación salarial del personal activo y retirado, puesto que CREMIL no aportó ninguna prueba que demostrara con cifras reales que, en efecto, niveló los salarios y las asignaciones de retiro a partir del año precitado. 1.2.3.

Desconocimiento del precedente. Por un lado, afirmó que el Tribunal Administrativo del Quindío no aplicó el criterio jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado sobre la prescripción de la reclamación de la prima de actualización, pues dicha autoridad judicial debió acoger la tesis menos restrictiva sobre el cómputo del término prescriptivo, de conformidad con lo definido por la Corte Constitucional en la sentencia T-783 de 2014.

Igualmente, señaló que la autoridad judicial demandada fundamentó equivocadamente su decisión en el hecho de que, en la actualidad, ya no existía divergencia de criterios frente al tema y, en apoyo de ello, citó las sentencias del 4 de mayo de 2017 expediente 2010- 02088-01(3819-13), del 14 de marzo de 2019 expediente 2015-01720-01 y del 22 de febrero de 2016 expediente 11001-03-15-000-2016-0009-00, este último proferido en un asunto constitucional, con lo que se desconoció la favorabilidad en materia laboral.

Por otro lado, afirmó que la autoridad accionada no tuvo en cuenta los criterios pacíficos sobre el reconocimiento de la prima de actualización, la incidencia y los efectos a futuro que se derivan de la modificación de la asignación básica cancelada desde el 1° de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 1995, como consecuencia del reconocimiento de la prima de actualización, en las mesadas a partir del 1º de enero de 1996.

Citó las siguientes decisiones: Del Consejo de Estado las sentencias del: 6 de septiembre de 2001 expediente 2956-99, 11 de octubre expediente 1351-01, 21 de noviembre de 2002 expediente 1116-02, 8 de mayo de 2003, expediente 3691-02, 12 de junio de 2003 expediente 5517-02, 2 de octubre de 2003 expediente 5711-02, 28 de octubre de 2004 expediente 5303-03, 28 de octubre de 2004 expediente 4048- 03, 28 de octubre de 2004 expediente 5766-03, 21 de octubre de 2004 expediente 4782-03, 21 de octubre de 2004 expediente 1386-03, 25 de marzo de 2004 expediente 2856-03, 24 de junio de 2004 expediente 2019-03, 21 de octubre de 2004 expediente 4158-03, 20 de enero de 2005 expediente 1388-03, 20 de enero de 2005 expediente 6139-03 y 7 de febrero de 2008 expediente 1414-07 y el auto del 26 de enero 2012 expediente 1266-2010.

De la Corte Constitucional la sentencia T-327 de 2015. De los Tribunales Administrativos de Cundinamarca y Bolívar, sentencias proferidas en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, entre ellas: expediente 13001333100320090021101 demandante: Jorge Enrique Ángel Pineda, expediente 13001333101220090031101 demandante: Juan Manuel Gallo Zapata, expediente 13001333100320080017601 demandante Reynaldo Suárez Blanco, expediente 13001333101320070003801, demandante José Sebastián Bolaños Nonuya, expediente 13001333101320090033001 demandante Hernando Navas Zawadsky, expediente 13001-23-31-006-2008-00163-01 demandante: Tulia Coley de González, expediente 13001-33-31-003-2007-00036-02 demandante: Juan Javier Suescún Melo y expediente 13001-33-31-009-2009-00146-01 demandante: Abdón Abelardo Espinosa Santodomingo. 1.2.4.

Decisión sin motivación. El tutelante consideró que la sentencia cuestionada es incongruente, puesto que el Tribunal Administrativo del Quindío no resolvió los argumentos planteados en la apelación sobre la aplicación más beneficiosa frente a la tesis de prescripción de derechos laborales existente, en aplicación del principio de favorabilidad, con lo que se violó directamente la Constitución. 1.3.

Pretensiones El tutelante, en protección de sus derechos, solicitó «DEJAR SIN VALOR NI EFECTO la sentencia proferida por la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE QUINDÍO el día 28 de Noviembre de 2019, la cual fue proferida dentro del trámite del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por HENRY MARTINEZ GOMEZ en contra de la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES distinguido con el Radicado N° 2018-000262, mediante la que se negó la reliquidación y el reajuste de la asignación de retiro legalmente reconocida al señor HENRY MARTINEZ GOMEZ»[5] y, como consecuencia de ello se declare la nulidad de los actos demandados y se acceda a las pretensiones elevadas en el proceso ordinario. 2.

Trámite en primera instancia La Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección A, con auto de 7 de febrero de 2020, admitió la tutela y ordenó notificar como autoridad accionada al Tribunal Administrativo del Quindío. De igual manera, vinculó a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL), como tercero con interés. 3. Intervención Remitidos los oficios del caso, se recibió la siguiente: 3.1.

La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares Al intervenir se opuso a los argumentos de la tutela y solicitó declarar la improcedencia por la existencia de cosa juzgada, ya que la controversia se resolvió en el proceso ordinario. También puso de presente que las decisiones judiciales adoptadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no fueron caprichosas ni arbitrarias, sino que se fundamentaron en el ordenamiento jurídico aplicable al caso. 4.

Decisión de primera instancia La Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección A con providencia del 28 de febrero de 2020, negó el amparo solicitado por el señor Henry Martínez Gómez, en relación con los defectos sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente judicial y; declaró la improcedencia de la acción de tutela, en cuanto a la violación directa de la Constitución, por falta de análisis del principio de favorabilidad.

En relación con la negativa del amparo, explicó que el análisis efectuado por la autoridad judicial demandada, en el fallo del 28 de noviembre de 2019, se desarrolló en atención a la configuración o no del fenómeno prescriptivo para el reconocimiento de la prima de actualización. Así, determinó que, en el caso del derecho reclamado, operaba en un primer momento, desde la ejecutoria de las sentencias expedidas por el Consejo de Estado que extendieron el reconocimiento al personal retirado de las fuerzas militares y que, con ocasión de la reclamación ante la administración, se interrumpía por un período equivalente de cuatro años, término en el que debía incoarse la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, so pena de la prescripción del derecho.

Así, iteró que el señor MARTÍNEZ GÓMEZ si bien elevó ante CREMIL la reclamación de la prima dentro de los primeros cuatro años, lo cierto es que instauró el medio control correspondiente por fuera del plazo establecido para el efecto. Por otro lado, aseguró que, en su sentir, resultó evidente que el Tribunal Administrativo del Quindío dejó de pronunciarse sobre los argumentos planteados en el recurso de apelación, disenso que, consideró decisivo para el reconocimiento del derecho reclamado.

Por lo tanto, el a quo coligió que el accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, para que se resuelva el anterior cargo, consistente en que, en aplicación del principio de favorabilidad, debe acogerse el criterio de interpretación más beneficioso sobre la prescripción de la prima de actualización. Por lo anterior, concluyó que el tutelante puede acudir al recurso extraordinario de revisión, con fundamento en la causal de nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, contenida en el ordinal 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, pues es procedente para alegar la transgresión del principio de congruencia, por no haberse resuelto lo planteado en el proceso que, en últimas, fue lo que invocó el solicitante del amparo, por lo que rechazó por improcedente la acción de tutela, respecto a la violación directa de la Constitución, por falta de análisis del principio de favorabilidad. 5.

La impugnación La anterior decisión se notificó a las partes por correo electrónico el día 12 de marzo de 2020 y, de conformidad con el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la impugnación se debe interponer dentro de los 3 días siguientes a dicha actuación, es decir, dicho término vencía el 17 de ese mismo mes y año. El señor MARTÍNEZ GÓMEZ presentó la impugnación, el 16 de marzo del año en curso.

En su escrito reiteró los defectos fundamento de su escrito inicial y afirmó que la tutela sí es procedente, bajo el argumento que se está violando directamente la Constitución, por la no aplicación del principio de favorabilidad laboral. 6. Trámite en segunda instancia El Despacho que conoce esta instancia, con auto del 14 de mayo de 2020, ordenó la vinculación como tercero con interés del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Armenia y requirió a la Secretaría General de la Corporación para que cargara en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI el escrito contentivo de la solicitud de amparo que dio origen al trámite en estudio.

La Secretaría General de la Corporación, en cumplimiento de lo anterior, notificó por correo electrónico enviado el 20 de mayo al mencionado juzgado, y cargó el escrito de tutela el 9 de junio de 2020. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Armenia, a pesar de haber sido notificado en debida forma, no intervino en el trámite, motivo por el cual, quedó saneada la nulidad que presentaba el proceso.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada por el señor MARTÍNEZ GÓMEZ, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto No. 1069 de 2015 modificado por el Decreto No. 1983 de 2017 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.

Asunto bajo análisis De conformidad con el fallo de primera instancia, la intervención y la impugnación presentada, corresponde a la Sala determinar: i. La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. ii. Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva de cara al caso concreto. iii. En caso de superarse lo anterior, se estudiará si el fallo de tutela de primera instancia se debe confirmar, modificar o revocar, a partir de los argumentos dados en la impugnación y se determinará si el Tribunal Administrativo del Quindío vulneró los derechos fundamentales invocados por el tutelante. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[6] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas desemejantes sobre el tema[7].

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[8]. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente»[9].

Énfasis propio. A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014,[10] la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Constitución Política y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.

A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. 4.

Subsidiariedad – recurso extraordinario de revisión[11] – mecanismo judicial idóneo de cara al defecto de decisión sin motivación – principio de favorabilidad laboral – violación directa de la Constitución En ese contexto, la Sala encuentra que en el caso sub examine no se supera el requisito de subsidiariedad de la acción, pues la parte actora, contaba con el recurso extraordinario de revisión. Lo anterior, por cuanto el señor MARTÍNEZ GÓMEZ consideró vulnerado su derecho fundamental al debido proceso pues, a su juicio, el Tribunal Administrativo del Quindío desconoció el principio de congruencia de la sentencia, toda vez que no resolvió los argumentos planteados en el escrito de apelación. En el referido memorial, el apoderado del tutelante explicó que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Armenia no atendió que frente al tema de la prescripción del derecho, la Sección Segunda del Consejo de Estado tiene dos criterios: el primero, defendido por la, Subsección A que establece que puede demandarse en cualquier tiempo, toda vez que no existe prescripción en los casos en que se reclamó dentro de los 4 años siguientes a la ejecutoria de las sentencias de nulidad simple proferidas por dicha Corporación que extendieron la prima de actualización a los militares retirados y; el segundo, avalado por la Subsección B que defiende la posición que establece que sí existe prescripción en estos casos.

En ese sentido, aseguró que de conformidad con lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias T-783 de 2014 y T-327 de 2015, la posición que debe imperar es la avalada por la Subsección A, pues es más favorable a los intereses del trabajador y que, en ese sentido, no puede predicarse la prescripción de su derecho. Ahora bien, revisada la providencia cuestionada en sede de tutela, se advierte que tal y como lo puso de presente el a quo constitucional, el Tribunal Administrativo del Quindío no se pronunció sobre la aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral y, como consecuencia de ello, empleó la tesis de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección A que establece que no existe prescripción si se reclamó dentro de los 4 años siguientes a la ejecutoria de las sentencias de nulidad simple de esta Corporación, decisiones con las que se extendió la prima de actualización a los militares retirados.

En consecuencia, la Sala considera que la anterior situación, da pie para la incursión en los hechos constitutivos de las causales propias del recurso extraordinario de revisión, como puede acontecer con aquella prevista en el numeral 5º[12] del artículo 250 del CPACA, que incluye temas tan importantes como la congruencia que debe existir en toda providencia judicial.

Este principio se encuentra regulado en el artículo 281 del Código General del Proceso, en los siguientes términos: «La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley».

Por otro lado, el Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión ha establecido que la nulidad originada en la sentencia, se puede invocar como una causal para la procedencia del recurso extraordinario de revisión[13], incluso por el vicio de incongruencia, sobre el particular, la Sala Especial de Decisión No. 22 de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Magistrado Alberto Yepes Barreiro, en providencia del 2 de febrero de 2016, dentro del recurso extraordinario de revisión radicado No. 11001-03-15-000-2015-02342-00 y actor Luis Ángel Torres Gómez, sobre el particular manifestó: «2.6.

Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.

Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. … En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita… Además, la congruencia también se puede calificar según las relaciones que se produzcan entre la sentencia, entendida como un todo, y lo pedido y planteado por las partes. … En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio…».

En vista de lo anterior, para este juez constitucional es evidente que el señor HENRY MARTÍNEZ GÓMEZ cuenta con otro mecanismo judicial para la protección de sus derechos fundamentales, pues a partir de los argumentos que se plantearon en la tutela, es claro que procede el recurso extraordinario de revisión, en vista que en su sentir el Tribunal Administrativo del Quindío desconoció el principio de congruencia al no resolver sobre los planteamientos del recurso de apelación presentados en el curso del proceso ordinario, por lo que puede acudir a dicho medio procesal de defensa.

Por su parte la Corte Constitucional en la sentencia SU-659 del 22 de octubre de 2015, afirmó que el recurso extraordinario de revisión «…será eficaz cuando “i) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental”, o “ii) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (a) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho.”», presupuestos que se cumplen, toda vez que, la tutelante planteó como violado, entre otros, su derecho fundamental al debido proceso, cuya protección es viable mediante dicho recurso por existir causal de revisión como se explicó. La Sala, por lo anterior, confirmará la improcedencia declarada en fallo de tutela de primera instancia, respecto al defecto de decisión sin motivación – principio de favorabilidad laboral – violación directa de la Constitución. 5.

Defectos sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente Para abordar su estudio, hay que tener presente lo decidido por el Tribunal Administrativo del Quindío. Como se expuso en los antecedentes, dicha autoridad judicial confirmó la decisión del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Armenia, por medio de la cual declaró probada la excepción de prescripción del derecho, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que el tutelante promovió contra CREMIL, para dejar sin efectos los actos que le negaron el reconocimiento de la prima de actualización y, por consiguiente, la reliquidación de su asignación de retiro.

El Tribunal Administrativo del Quindío reveló que la demanda ordinaria se presentó el 25 de julio de 2018 y a partir de las pruebas, se tiene que el accionante acudió ante la administración dentro de los 4 años siguientes a la ejecutoria de las sentencias de nulidad del Consejo de Estado[14] (la última ejecutoriada el 24 de noviembre de 1997), a través de las cuales se extendió el derecho a la prima reclamada a los militares retirados.

Luego, indicó que el señor MARTÍNEZ GÓMEZ presentó la reclamación a la administración el 13 de agosto de 2001, la que fue negada con la Resolución No. 1056 del 28 de febrero de 2002. Explicó que, no obstante, lo anterior, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada por fuera del término legal que feneció el 14 de agosto de 2005 (4 años más después de presentada la solicitud con fundamento en el artículo 174[15] del Decreto No. 1211 de 1990) y que, en ese sentido, existían razones suficientes para afirmar que en el caso sub examine operó la prescripción del derecho al reconocimiento de la prima de actualización. Teniendo en cuenta lo anterior, entra la Sala a analizar los defectos: 5.1.

Sustantivo, 5.2. Fáctico y 5.3. Desconocimiento del precedente, alegados por el accionante, así: 5.1. Frente al sustantivo, el tutelante adujo que el tribunal accionado no aplicó lo dispuesto por el parágrafo de los artículos 28 del Decreto No. 25 de 1993, el 28 del Decreto No. 65 de 1994, el 29 del Decreto No. 133 de 1995 ni el 169 del Decreto 1211 de 1990, según los cuales la prima de actualización sería un factor de liquidación de la asignación de retiro, durante el período comprendido entre 1993 hasta 1995 y adquirió un carácter salarial y prestacional transitorio.

El anterior defecto no se puede configurar, pues el Tribunal Administrativo del Quindío consideró que el derecho había prescrito, ya que el señor MARTÍNEZ GÓMEZ no acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa dentro del término especial fijado para tal fin, de conformidad con lo establecido por el artículo 174 del Decreto No. 1211 de 1990, motivo por el cual, nunca entró a estudiar el fondo del asunto, para establecer si el tutelante tenía el derecho de conformidad con las normas indicadas como no aplicadas por dicha autoridad judicial. 5.2.

Ahora bien, respecto al fáctico, el tutelante refirió que no existió una debida valoración probatoria, pues le dio un alcance distinto al Decreto No. 107 de 1996. En ese sentido, sostuvo que no es de recibo la conclusión del Tribunal demandado según la cual, con la expedición de dicha norma se logró la nivelación salarial del personal activo y retirado, puesto que CREMIL no aportó ninguna prueba que demostrara con cifras reales que, en efecto, niveló los salarios y las asignaciones de retiro a partir del año precitado.

La Sala encuentra que, si bien el accionante lo definió como defecto fáctico, lo cierto es que las normas no tienen valor probatorio y, en ese sentido, esto haría parte del defecto sustantivo. Una vez revisada la providencia judicial cuestionada, la Sala halló que la mencionada norma, no fue utilizada para revolver el caso concreto pues, el Tribunal Administrativo del Quindío concluyó que el derecho estaba prescrito, con fundamento en el artículo 174 del Decreto No. 1211 de 1990 y, en ese sentido, no entró a estudiar el fondo del asunto.

El Decreto No. 107 de 1996 fue mencionado en los antecedentes del fallo, cuando se explicó las normas y el concepto de violación que soportaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor MARTÍNEZ GÓMEZ, para sustentar una, presunta, falta motivación en el acto, por medio del cual, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares negó el reconocimiento de la prima de actualización, mediante la Resolución No. 1056 del 28 de febrero de 2002. 5.3.

Respecto al desconocimiento del precedente, el tutelante los planteó desde dos ópticas: 5.3.1. Afirmó que el Tribunal Administrativo del Quindío no aplicó el criterio jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado sobre la prescripción de la reclamación de la prima de actualización, pues dicha autoridad judicial debió acoger la tesis menos restrictiva sobre el cómputo del término prescriptivo, de conformidad con lo definido por la Corte Constitucional en la sentencia T-783 de 2014.

Igualmente, señaló que la autoridad judicial demandada fundamentó equivocadamente su decisión en el hecho de que, en la actualidad, ya no existía divergencia de criterios frente al tema y, en apoyo de ello, citó las sentencias del 4 de mayo de 2017 expediente 2010-02088-01(3819-13), del 14 de marzo de 2019 expediente 2015-01720-01 y del 22 de febrero de 2016 expediente 11001-03-15-000-2016- 0009-00, este último proferido en un asunto constitucional, con lo que se desconoció la favorabilidad en materia laboral.

En vista que el anterior cargo está relacionado de alguna manera con lo que debe resolver el juez del recurso extraordinario de revisión, la Sala no se pronunciara sobre el mismo. 5.3.2. Sostuvo que la autoridad accionada no tuvo en cuenta los criterios pacíficos sobre el reconocimiento de la prima de actualización y la incidencia y los efectos a futuro que se derivan de la modificación de la asignación básica cancelada desde el 1° de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 1995, como efecto del reconocimiento de la prima de actualización, en las mesadas a partir del 1º de enero de 1996.

Citó decisiones del Consejo de Estado; de la Corte Constitucional y de losTribunales Administrativos de Cundinamarca y Bolívar. Como se explicó al estudiar los defectos sustantivo y, el denominado como fáctico, el Tribunal Administrativo del Quindío consideró que el derecho había prescrito pues el señor MARTÍNEZ GÓMEZ no acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa dentro del término especial fijado para tal fin, de conformidad con lo establecido por el artículo 174 del Decreto No. 1211 de 1990, motivo por el cual, nunca entró a estudiar el fondo del asunto a efectos de establecer si el tutelante tenía el derecho, de conformidad con las normas indicadas como no aplicadas por dicha autoridad judicial.

Por las mismas razones, no es dable afirmar que la autoridad judicial cuestionada desconoció las referidas decisiones del Consejo de Estado por cuanto en ellas se estudió el fondo del asunto y se concluyó que los ciudadanos accionantes demandaron en tiempo y sí tenían el derecho, por lo que la situación fáctica, es diferente al caso del tutelante, frente al cual, tanto el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Armenia como el Tribunal Administrativo del Quindío, encontraron que el señor HENRY MARTÍNEZ GÓMEZ dejó prescribir su derecho.

Ahora, en la sentencia T-327 de 2015, la Corte Constitucional decidió «CONFIRMAR en su totalidad la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, mediante la cual se resolvió confirmar el fallo “impugnado, en cuanto declaró improcedente la tutela frente a las sentencias del 26 de julio, 10 y 16 de agosto, 18 y 25 de octubre y 15 de noviembre de 2012, dictadas por el Tribunal Administrativo de Bolívar”; e igualmente decidió “Revocar el amparo del derecho al debido proceso de CREMIL.

En su lugar 2.1 Denegar por improcedente la tutela, respecto de la sentencia del 13 de diciembre de 2012, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar”, por las razones expuestas en la presente providencia judicial»[16]. Lo anterior, por cuanto no cumplió con los requisitos generales de procedencia de la tutela, específicamente, en lo concerniente al cumplimiento de la inmediatez, ya que la acción fue interpuesta entre «8 y 15 meses» después de ser ejecutoriada las sentencias cuestionadas; y a la observancia de la subsidiariedad, ya que el actor no agotó todos los medios extraordinarios de defensa procesal, como el recurso extraordinario de revisión. En relación con la sentencia de la Corte Constitucional citada se observa que, el accionante no puntualizó la regla que podía extraerse de dicha decisión y los motivos por los cuales consideraba que sería aplicable a su situación, en tal sentido, la Sala observa que la parte actora no cumplió con la carga argumentativa que permitiera el estudio del defecto alegado.

Aunado a ello, al ser una sentencia “T” constituye un criterio auxiliar para las demás autoridades. Finalmente, en cuanto a las sentencias de los Tribunales Administrativos de Cundinamarca y Bolívar, se advierte que las mismas no poseen efectos vinculantes, ya que fueron proferidas por autoridades judiciales de igual jerarquía a la corporación acá cuestionada, motivo por el cual, su aplicación no es exigible al Tribunal Administrativo del Quindío. Lo anterior, por cuanto solo resulta tener la condición de precedente la jurisprudencia que proviene del órgano de cierre y en la que se fije una regla de derecho.

Por otro lado, tampoco se evidencia una vulneración del derecho a la igualdad, debido a que las providencias indicadas por la parte actora fueron proferidas por Tribunales y Salas de Decisión diferentes al que se cuestiona en esta oportunidad. Por lo explicado, la Sala también confirmará la negativa de amparo respecto a los defectos sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente del fallo de tutela de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Confirmar el fallo de tutela de primera instancia del 28 de febrero de 2020, dictado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección A, por medio del cual negó el amparo solicitado por el señor HENRY MARTÍNEZ GÓMEZ, en relación con los defectos sustantivo, fáctico y por el desconocimiento del precedente judicial y declaró la improcedencia de la acción de tutela, en cuanto a la violación directa de la Constitución, por falta de análisis del principio de favorabilidad, planteado en el cargo de decisión sin motivación, de conformidad con la parte motiva de la presente decisión.

SEGUNDO: Notificar a las partes según lo establecido por el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

TERCERO: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido por el artículo 32 del Decreto No. 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”. ----------------------- [1] «Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares». [2] «Los derechos consagrados en este Estatuto prescriben en cuatro (4) años, que se contarán desde la fecha en que se hicieron exigibles.

El reclamo escrito recibido por autoridad competente sobre un derecho interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. El derecho al pago de los valores reconocidos prescribe en dos (2) años contados a partir de la ejecutoria del respectivo acto administrativo y pasarán a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares». [3] Énfasis del original. [4] Sección Segunda del Consejo de Estado la sentencia del 17 de mayo de 2012, Radicado No. 11001-03-25-000-2011-00153-00 (0502-11), Actor: José Luis Tenorio Rosas, M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila y la providencia del 14 de agosto de 1997, expediente No. 9923, Actor: Cesar Alberto Granados, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. [5] Énfasis del original y sic para toda la cita. [6] Sala Plena.

Consejo de Estado. Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [7] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [8] Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». [9] Sala Plena.

Consejo de Estado. Rad. No. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [10] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.

Actora: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [11] Sobre el tema se pueden consultar los siguientes fallos de tutela de esta Sección: Marzo 5 de 2020; tutela No. 11001-03-15-000-2019-05133-00; demandante: Oscar Ramírez y CIA. LTDA.; M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 20 de febrero de 2020; proceso No. 11001-03-15-000-2020-00245-00; accionante: Luis Francisco Parra Urrego;

M. P. Luis Alberto Álvarez Parra. 13 de febrero de 2020; expediente No. 11001-03-15-000-2020-00124-00; actor: UGPP; M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 27 de noviembre de 2019, radicado No. 11001-03-15-000-2019-04443-00; tutelante: Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial; M. P. Rocío Araújo Oñate. [12] «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». [13] Artículos 248 a 255 del CPACA. [14] Sección Segunda del Consejo de Estado la sentencia del 17 de mayo de 2012, Radicado No. 11001-03-25-000-2011-00153-00 (0502-11), Actor: José Luis Tenorio Rosas, M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila y la providencia del 14 de agosto de 1997, expediente No. 9923, Actor: Cesar Alberto Granados, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. [15] «Los derechos consagrados en este Estatuto prescriben en cuatro (4) años, que se contarán desde la fecha en que se hicieron exigibles.