ACCIÓN DE TUTELA / MEDIDAS ADOPTADAS PARA AMPARAR DERECHOS FUNDAMENTALES DE COMUNIDADES INDÍGENAS – Municipio de Puerto Rico / PAGO DEL BENEFICIO DEL PROGRAMA DE FAMILIAS EN ACCIÓN -Deber de evitar aglomeraciones en tiempos de COVID-19 / INSUFICIENCIA DE LA ORDEN DE ESTABLECER CANALES ADICIONALES DE PAGO EN EL MUNICIPIO / IMPOSBILIDAD DE MODULACIÓN DE LOS EFECTOS INTER COMUNIS – Del presente fallo de tutela De acuerdo al contenido y alcance de la sentencia recurrida y a los reparos esgrimidos en los recursos de alzada, se observa inconformidad respecto de: (a) las órdenes decretadas para amparar los derechos fundamentales a la salud y a la vida de las comunidades étnicas del Municipio de Pueblo Rico (Risaralda) beneficiarias del programa Familias en Acción, pues a juicio de los memorialistas resultan inadecuadas, indeterminadas y escasas por contradecir las medidas de aislamiento preventivo proferidas con ocasión de la pandemia originada por el virus COVID-19 y la realidad del Municipio de Pueblo Rico; particularmente por el escaso personal con que cuenta para la logística de pago de los subsidios y su ubicación distante de otros cascos urbanos, y (b) la procedencia de declarar efectos extensivos de la presente herramienta constitucional a favor de todos los municipios colombianos en los que se tiene previsto adelantar el pago del mencionado beneficio a minorías étnicas.

(…) [H]a quedado claro que el ente territorial ha sido pasivo frente al despliegue de las acciones administrativas inmediatas que se requieren para mitigar la pandemia del Coronavirus, dejando ver una deficiente gestión encaminada a generar acciones específicas en el marco de esta contingencia para proteger la población étnica que habita en Pueblo Rico.

Estando claro que en el proceso de entrega de incentivos la responsabilidad es compartida entre el DPS, las entidades financieras y otras entidades autorizadas, los entes territoriales y las familias participantes, y que el DPS, en el marco de la ley y el manual operativo, sugirió varias acciones para evitar el contagio y que las mismas no fueron implementadas por la Alcaldía Municipal, esta Sala considera que la orden dada por el Tribunal que radica en establecer canales adicionales de pago en el municipio resulta insuficiente para contrarrestar la amenaza de los derechos fundamentales a la salud y a la vida de las comunidades étnicas de Pueblo Rico beneficiarias del programa Familias en Acción. Aunado a ello, y teniendo en cuenta lo dicho por el DPS en el informe de cumplimiento del fallo de primera de instancia y que con el mismo no se aportan pruebas que permitan evidenciar la existencia de sucursal del Banco Davivienda en el Municipio de Pueblo Rico, el número de cajeros o puntos de pago con los que cuenta ni las condiciones de las instalaciones, así como tampoco lo correspondiente a su aliado EFECTY, no se dan los presupuestos para entender superados los hechos que generan amenaza.(…) [R]esulta claro para la Sala que la orden dada por el a quo consistente en prevenir al señor Alcalde del Municipio de Pueblo Rico y al señor Gobernador del Departamento de Risaralda para que, en el marco de sus competencias, garanticen el cumplimiento de las medidas adoptadas a nivel nacional y territorial para evitar el contagio, resulta adecuada, determinada y suficiente para amparar los derechos fundamentales a la salud y a la vida de las comunidades étnicas del Municipio de Pueblo Rico beneficiarias del programa Familias en Acción, ya que, en cumplimiento de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, en ejercicio de las funciones como autoridad de policía y en concordancia con las responsabilidades que les han sido asignadas para la ejecución de dicho Programa, les corresponde realizar el despliegue necesario para lograr el cumplimiento de las normas que el Gobierno Nacional ha promulgado debido a la pandemia generada por el nuevo Coronavirus, las cuales están destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al COVID-19.

(…) [Frente a la posibilidad de modular los efectos del fallo de tutela] [l]o dicho por la Corte indica que los efectos de la sentencia pueden modularse inter comunis bajo circunstancias especiales que, en primera medida, imponen que los no tutelantes se encuentren en condiciones comunes respecto de quienes sí hicieron uso de la acción constitucional.

Dicha igualdad, de situaciones de hecho, evidencia la necesidad de proteger a quienes no han acudido a la tutela ya que se encuentran idénticamente afectados por la situación que motivó el amparo. No obstante, tales circunstancias no se presentan en este caso, ya que el Municipio de Pueblo Rico posee situaciones particulares descritas en la acción de tutela que hacen improcedente la petición del Personero consagrada en la impugnación. (…) Las mencionadas características hacen que la población focalizada destinada a recibir los incentivos que otorga el Programa Familias en Acción sea muy grande y que, a su vez, un alto porcentaje de ésta corresponda a población étnica, lo que se traduce en la posibilidad de aglomeraciones durante los días de pago, que propicien el contagio del nuevo Coronavirus COVID-19, poniendo en riesgo sus derechos fundamentales.

De tal suerte que son las especiales circunstancias locales, las que ameritan el amparo concedido y las medidas diferenciales ordenadas. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C, primero (1) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 66001-23-33-000-2020-00156-01(AC) Actor: PERSONERÍA MUNICIPAL DE PUEBLO RICO Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL La Sala decide las impugnaciones presentadas por el Personero Municipal de Pueblo Rico – Risaralda y el Procurador 157 Judicial II para asuntos de Conciliación Administrativa contra la sentencia dictada el 15 de abril de 2020, por el Tribunal Administrativo de Risaralda Sala Cuarta de Decisión, por medio de la cual se accede parcialmente a las pretensiones de la acción de tutela.

I. SÍNTESIS DEL CASO El Señor Danilo Mejía Arcila, en calidad de Personero Municipal de Pueblo Rico, Risaralda (en adelante la Personería), formuló acción de tutela al considerar vulnerados los derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la integridad física de las comunidades étnicas asentadas en el Municipio de Pueblo Rico, Risaralda, por parte de la Nación - Presidente de la República y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (en adelante DPS), con ocasión a la posible aglomeración de las personas beneficiarias de los programas Familias en Acción y Jóvenes en Acción, al momento de realizar el respectivo cobro, contrariando las normas del aislamiento preventivo proferidas en razón a la pandemia originada por el virus Covid-19.

Para el efecto, esgrimió las siguientes pretensiones: “PETICIONES 1. De manera comedida solicito Señor Juez, que se protejan de inmediato los derechos fundamentales reclamados amenazados, ordenando a las entidades accionadas que adopten las estrategias inmediatas para garantizar el pago de los subsidios de Familias en Acción y Jóvenes en Acción, sin que se vea afectada su salud a causa del probable contagio del corona virus. 2.

Estas estrategias deben obedecer a las realidades municipales y a las capacidades operativas de los entes territoriales, observando especialmente a aquellas poblaciones en las que se encuentran asentadas comunidades étnicas. Debe en todo caso la Nación, a través del Presidente de la República, con base en las facultades que posee con ocasión del estado de excepción, brindar el apoyo presupuestal y logístico necesario a las entidades territoriales que no los poseen, con el fin de entregar las subvenciones y al mismo tiempo, enfrentar la propagación del virus. 3.

Declarar efectos extensivos de la presente herramienta constitucional, a favor de todos los municipios colombianos en los que se tiene previsto adelantar el pago del beneficio, puesto que también se verán abocados al riesgo de contagio. Y las demás órdenes que considere pertinentes el Señor Juez.”[1] II. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1. El Tribunal Administrativo de Risaralda procedió a admitir la tutela a través de auto del 30 de marzo de 2020; providencia en la que, además, ordenó vincular a la Organización Nacional Indígena – ONIC, a la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, al Ministerio del Interior, al Departamento de Risaralda y al Municipio de Pueblo Rico.

Dispuso notificar a los accionados y vinculados y al agente del Ministerio Público y negó el decreto de la medida provisional solicitada por la accionante.[2] 2.2. Las partes y los interesados fueron notificados en debida forma.[3] 2.3. El Departamento de Risaralda manifestó que el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, establece como función prioritaria de los alcaldes la de conservar el orden público en el respectivo municipio y que por tanto corresponde a la primera autoridad de Pueblo Rico implementar las medidas de orden público necesarias para controlar y conjurar los posibles riesgos que el pago de los subsidios pueda generar en su localidad.

Aseguró que, en caso de ser necesario, el Gobierno Departamental, en el marco de sus facultades constitucionales y legales, prestaría la colaboración necesaria. Agregó que la Gobernación no tiene injerencia de ninguna índole en el proceso de determinación del pago de subsidios nacionales, así como tampoco en el procedimiento directo de la entrega en la entidad del orden municipal a la que pertenecen las familias beneficiarias de los mismos, razón por la cual no pueden intervenir en dichos trámites sin que ello represente una intromisión en asuntos que no son de su competencia. Solicitó ser desvinculada de la acción o que en su defecto se declarara que la Gobernación no vulneró derecho alguno[4]. 2.4.

Por su parte, la apoderada del Presidente de la República y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, solicitó se declarara la improcedencia de la acción de tutela, o en su defecto, se desvinculara a las entidades que ella representa de los efectos de la decisión en caso de ser favorable a las pretensiones del accionante.

Consideró que no existía actuación u omisión endilgable por la supuesta amenaza o vulneración de las garantías fundamentales en cuestión. Aseguró que el ente encargado de determinar el listado de hogares o personas más vulnerables, quienes serán beneficiarios de la transferencia monetaria, es el Departamento Nacional de Planeación – DNP, y que corresponde a las entidades territoriales tomar las medidas necesarias y suficientes para garantizar el pago de los subsidios, evitando la aglomeración de personas y así la amenaza de propagación del Covid – 19.

Por último, solicitó se tuviera en cuenta que el Gobierno Nacional ha tomado todas las medidas necesarias y suficientes, conforme sus alcances, para proteger a los más vulnerables.[5] 2.5. El Municipio de Pueblo Rico dio respuesta a la acción impetrada y manifestó las mismas preocupaciones del accionante. Afirmó que el municipio adoptó algunas medidas como pico y vereda, pico y cédula, distancia de dos (2) metros y gel antibacterial; sin embargo, adujo que es propio de la cultura indígena trasladarse al casco urbano en grupos familiares, por lo que las medidas de contención a las aglomeraciones se tornan insuficientes, máxime cuando solo existe una funcionaria a cargo de la coordinación de entrega de subsidios y ayudas, y un solo banco con tres (3) cajeros, de los cuales uno (1) es automático[6]. 2.6.

El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, luego de haber solicitado ampliación del término para dar respuesta, el cual fue concedido por el Despacho, se pronunció y explicó lo referente a la entrega de incentivos relacionados con los programas Jóvenes en Acción y Familias en Acción, y su responsabilidad frente a la forma como estos subsidios llegan a su destinatario.

Indicó las disposiciones contenidas en la guía operativa de entrega de transferencias monetarias condicionadas del programa jóvenes en acción, y aseguró que Prosperidad Social no ha desarrollado estrategias en el municipio de Pueblo Rico en relación con ese incentivo, por cuanto no ha sido focalizado para la participación en el programa, y por ende mal podría entenderse que ha generado amenaza o vulneración alguna a los derechos invocados en la presente acción de tutela.

Declaró que el Programa Familias en Acción se desarrolla según los parámetros dados en el Manual Operativo versión 5, el cual determina las características y modalidades de la entrega de la Transferencia Monetaria Condicionada, correspondiendo la coordinación logística a la autoridad territorial, y el manejo exclusivo del listado de las personas beneficiarias al programa y a las entidades autorizadas para el pago.

Afirmó que Familias en Acción ha propendido en todo momento por la seguridad y salud de sus participantes, por lo que, a través de medios de comunicación, instructivos, piezas comunicativas, redes sociales, la página oficial de Prosperidad Social, entre otros, socializó e informó a los alcaldes municipales y a los titulares de las familias inscritas sobre la observancia de la restricción de movilidad establecida en el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, las disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al coronavirus COVID-19 descritas en la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 y las restricciones y recomendaciones de movilidad establecidas por cada autoridad territorial durante las jornadas de pagos.

Mencionó que, tanto en el Programa Familias en Acción como en el Banco Agrario de Colombia, se implementaron las medidas necesarias para entregar las transferencias monetarias a los titulares del programa, garantizar la prestación del servicio por parte de la entidad financiera y proteger a las familias que van a reclamar sus incentivos, mitigando los riesgos generados por la pandemia del Covid-19.

Concluyó que Prosperidad Social no ha amenazado ni vulnerado los derechos fundamentales invocados; por el contrario, ha propendido por mejorar la situación de la población más vulnerable, especialmente en este momento de emergencia. Para soportar su dicho, adjuntó como pruebas el memorando M- 2020-4104-009415, las piezas informativas publicitadas en diversas redes sociales y remitidas a enlaces municipales para dar a conocer a los beneficiarios del programa el proceso de pago, archivo Excel de programación de pagos y presentación en power point con el instructivo de entrega de incentivos pago ordinario y extraordinario[7]. 2.7.

El Ministerio Público rindió concepto en el cual consideró que el problema jurídico a resolver se circunscribía a determinar si ¿procede la acción de tutela para ordenar que se suspenda o postergue la entrega de auxilios dinerarios en programas sociales creados por el Gobierno Nacional, en tanto que las dificultades logísticas que generan la entrega de estos en el municipio pueden agravar la situación de emergencia actual por grave calamidad pública por cuenta del COVID-19, ya que la aglomeración de personas beneficiarias puede convertirse en un foco mayor de contagio entre los habitantes del municipio de Pueblo Rico, Risaralda, de composición triétnica?[8].

En este sentido, indicó que se encontraban en juego dos derechos: el de las personas más necesitadas de la comunidad de Pueblo Rico para recibir las ayudas económicas que provee el Gobierno Nacional con el fin de subsistir en estos momentos de confinamiento y parálisis casi total de la economía del país, mil novecientas setenta y tres (1973) familias, entre ellas setecientas sesenta y un (761) indígenas; y, en segundo lugar, el derecho a la salud de los propios beneficiarios y de los demás habitantes del municipio, quienes se verían afectados de presentarse un aumento de contagio entre los habitantes del ente territorial.

Bajo el anterior panorama, la agencia de la Procuraduría General de la Nación conceptuó que debían adoptarse medidas que garantizaran ambos derechos, y que por tanto le asistía razón parcial a la parte actora y al municipio de Pueblo Rico en cuanto se evidenció que la entidad territorial no cuenta con los medios logísticos necesarios para atender a una multitud de personas en el municipio que se acerquen a recibir los subsidios económicos girados en el programa Familias en Acción y /o en los programas Adulto Mayor y Jóvenes en acción. En consecuencia, concluyó: “3.1.

La acción de tutela procede en este caso ya que se cumple con los presupuestos para adoptar medidas concretas que garanticen la salubridad pública en pro del derecho fundamental a la salud, el cual se encuentra inminentemente vulnerado si las autoridades no adoptan medidas preventivas que se solicitarán. 3.2. En este caso no procede la acción de tutela para ordenar que se suspenda la entrega de auxilios dinerarios en programas sociales creados por el Gobierno Nacional, en tanto que las dificultades logísticas que generan la entrega de estos en el municipio se pueden aliviar con otras órdenes diferentes que no sacrifiquen el derecho al auxilio económico de las familias, es decir, se pueden llevar a cabo acciones que eviten la aglomeración de personas beneficiarias y que ello pueda convertirse en un foco mayor de contagio entre los habitantes del municipio de Pueblo Rico, Risaralda. 3.3.

La Presidencia de la República no ha vulnerado derecho fundamental alguno en tanto que ha provisto de todas las medidas jurídicas y económicas del caso para que las demás autoridades nacional, seccional y local accionadas puedan cumplir debidamente con sus funciones y garantizar la entrega de subsidios económicos a las familias beneficiarias en el municipio de Pueblo Rico, Risaralda, y además prevenir que se rompa con la medida de cuarentena adoptada para evitar la propagación del virus COVID-19. 3.4.

La capacidad operativa del Municipio de Pueblo Rico es insuficiente para coordinar todas las actividades necesarias para lograr que la entrega de los subsidios económicos del programa familias en acción se haga sin poner en riesgo las medidas sanitarias decretadas por el Gobierno Nacional. 3.5. El Departamento de Risaralda, en virtud del principio de complementariedad y subsidiariedad, y como garante del orden público en el departamento, debe apoyar al municipio de Pueblo Rico para que este tenga una mayor capacidad operativa que permita controlar la entrega de los subsidios económicos y a su vez cumplir con la medida de cuarentena decretada por el Gobierno Nacional. 3.6.

El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social tiene el deber de coordinar en tiempo real con el municipio de Pueblo Rico y el Departamento de Risaralda con el fin de aportar los elementos logísticos que le competan, las decisiones administrativas del caso y los medios publicitarios correspondientes con el fin de que los subsidios de los programas a su cargo en el Municipio de Pueblo Rico se entreguen de forma escalonada, con el fin de evitar aglomeración de población en los puntos de entrega. 3.7.

Considera esta agencia del Ministerio Público que en este caso las autoridades indígenas han impartido las órdenes pertinentes al interior de sus resguardos, tal como se probó con los documentos adosados a la acción, sin que pueda endilgárseles omisión alguna y responsabilidad por el cumplimiento de las medidas de cuarentena fuera de sus comunidades.

Igualmente, no se avizora responsabilidad alguna del Ministerio del Interior ni de sus dependencias en relación con la problemática analizada.” En consecuencia, solicitó al tribunal que emita las siguientes órdenes u otras similares o complementarias que tiendan a proteger los derechos conculcados: “a- Al alcalde del municipio de Pueblo Rico, Risaralda, que con recursos propios y/o con solicitud de cooperación y coordinación con el Departamento de Risaralda, destine otras personas de planta de la entidad, o contratistas, para que atiendan debidamente esta situación durante los días en que se prevé la entrega de los subsidios.

Así mismo, que coordine con el gobernador del departamento de Risaralda las medidas policivas necesarias para controlar la aglomeración de familias indígenas en el casco urbano del municipio. 3.8. (sic) Al gobernador del departamento de Risaralda que adopte las medidas administrativas y policivas necesarias, y preste apoyo con personal civil de la entidad y de la fuerza pública para que la entrega de los subsidios de Familias en Acción en el municipio de Pueblo Rico, Risaralda, se haga de una forma ordenada sin poner en riesgo la salud de los habitantes del municipio. 3.9.

(sic) Al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social que disponga de un funcionario de la entidad con capacidad administrativa de decisión que sea enlace directo e inmediato con el municipio de Pueblo Rico y el departamento de Risaralda para coordinar la toma de todas las decisiones administrativas que se requieran por parte del DPS y los medios publicitarios necesarios para que se pueda cumplir con la entrega escalonada de los subsidios decretados, V. Gr.

Estableciendo una medida de pico y cédula para su giro y entrega, con la salvaguarda de las medidas de cuarentena decretadas por el Gobierno Nacional.” Por último, señaló que sin estar vinculadas todas las autoridades territoriales del país y sin conocer o estar probados los supuestos fácticos que se presentan en los demás municipios donde hay presencia de comunidades indígenas, es improcedente que en este caso se tome una decisión inter comunis como lo solicita la accionante.[9] 2.8.

El Director de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior se pronunció alegando falta de la legitimación por pasiva, en el entendido que el accionante no sustenta ni prueba que esa entidad, en el marco de sus competencias, haya vulnerado alguno de los derechos fundamentales que a él le asisten por ser una situación funcional exclusiva del DPS.

Por tanto, solicitó ser eximida de cualquier responsabilidad.[10] 2.9. La Organización Nacional Indígena – ONIC y el Ministerio del Interior guardaron silencio. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Risaralda, en providencia del 15 de abril de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la acción de tutela, bajo las siguientes consideraciones[11]: Determinó como problemas jurídicos: Principal: ¿Resulta procedente la acción de tutela presentada por el personero municipal en nombre de la comunidad indígena beneficiaria de los programas Familias en Acción y Jóvenes en Acción por la presunta vulneración del derecho colectivo a la salubridad pública y de los derechos fundamentales a la salud y la vida de los grupos étnicos?.Asociados: ¿La entrega de los subsidios de los programas Familias en Acción y Jóvenes en Acción a la comunidad étnica del municipio de Pueblo Rico vulnera el derecho colectivo a la salubridad pública y los derechos fundamentales a la salud y a la vida ante la aglomeración de personas en un solo lugar, contrariando las normas del aislamiento preventivo proferidas por la pandemia originada por el virus Covid-19?[12].

En primera medida, el a quo estudió los presupuestos jurisprudenciales respecto de la procedencia de la acción de tutela para verificar la legitimación por activa y pasiva, afectación de derechos fundamentales, subsidiariedad e inmediatez; los cuales consideró superados, por lo que procedió a revisar si la entrega de los subsidios de los programas Familias en Acción y Jóvenes en Acción a la comunidad étnica del municipio de Pueblo Rico vulnera o pone en riesgo el derecho colectivo a la salubridad pública y los derechos fundamentales a la salud y a la vida por la aglomeración de personas contrariando las normas del aislamiento preventivo proferidas por la pandemia originada por el virus Covid-19.

Para el efecto, describió el concepto y alcance de los derechos a la salud, la vida y la salubridad pública, las medidas de aislamiento preventivo decretadas por el Presidente de la República y tomadas por la gobernación de Risaralda y el municipio de Pueblo Rico, y las medidas de mitigación de los efectos económicos en los hogares en situación de pobreza dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica.

En el análisis del caso en concreto, advirtió que la parte accionante no logró demostrar la afectación de los derechos fundamentales frente a la entrega del subsidio en el programa Jóvenes en Acción, pues según el memorando de Prosperidad Social con radicación M-2020-4104-009415 del 31 de marzo de 2020, en el municipio de Pueblo Rico no existen personas de las comunidades étnicas beneficiarias; por lo tanto, se desvirtuó la afirmación de que esta entrega causaría aglomeración que pudiera ocasionar contagio del virus Covid-19.

Al contrario, consideró que sí se demostró que: (a) en el municipio de Pueblo Rico existen mil setecientas ochenta y dos (1.782) familias beneficiarias del subsidio ordinario otorgado por el programa Familias en Acción, mil novecientas setenta y tres (1.973) familias acreedoras del subsidio extraordinario otorgado al mismo; y que, de dichas familias setecientas sesenta y una (761) son de la población indígena del municipio, pertenecientes a los pueblos Embera Chamí y Embera Katío, (b) que el DPS programó la primera entrega de los incentivos ordinarios y extraordinarios, para el municipio de Pueblo Rico, en los días 1 a 5 de abril de 2020, habilitando para el reclamo un cajero automático, un cajero dentro de la oficina del banco y una caja extendida autorizada, dentro del horario comprendido de 8 de la mañana a 1 de la tarde, según el siguiente pico y cédula (último dígito del número de cédula del reclamante): miércoles 5-6, jueves 7-8, viernes 9-0, sábado 1-2 y domingo 3-4, (c) que el DPS ha definido múltiples medidas con el fin de evitar la aglomeración de personas en la entrega de los subsidios, entre las cuales está la de habilitar otros canales para los titulares con modalidad giros y la estrategia del giro en la oficina más cercana y (d) que no obstante lo dicho, tales medidas no fueron implementadas en el municipio de Pueblo Rico.

Con base en lo anterior, dedujo que la entrega del subsidio a los beneficiarios del programa Familias en Acción se programó para llevarse a cabo en cinco (5) días, teniendo que atender a mil novecientas setenta y tres (1.973) familias. Sobre esa información entendió que el pico y cédula dividió a los beneficiaros en partes iguales, por lo que hizo el siguiente cálculo: en promedio iban a reunirse en el área urbana del municipio trecientas noventa y cuatro (394) personas cada día, entre las cuales ciento cincuenta y dos (152) pertenecen a la comunidad étnica; ahora, siguiendo el supuesto, estimó que si habían destinados tres (3) cajeros para el cobro, cada uno debería atender ciento treinta y un (131) personas en cinco (5) horas, promedio de veintiséis (26) por hora, lo que denotaba que aún si se hubiera programado así el pago, existía una gran cantidad de personas juntas en un solo lugar, lo que a todas luces contrariaba las normas que prohíben la aglomeración. Por tanto, aseguró que el solo hecho de exponer a un riesgo de contagio del virus Covid-19 a las comunidades étnicas del municipio de Pueblo Rico, que gozan de especial protección constitucional, comportaba una amenaza de sus derechos fundamentales a la salud y a la vida.

En ese sentido, y teniendo en cuenta que la programación y forma en que se entrega el subsidio lo define solamente el DPS, quedando la entidad territorial únicamente con la competencia logística y de ejecución del pago, en los estrictos términos indicados, determinó que es al primero a quien corresponde tomar decisiones encaminadas a evitar aglomeraciones por razón de su entrega, tales como ampliación de términos para el pago o habilitación de los mismos en otros puntos.

Recordó que si bien ya se llevó a cabo la primera entrega de los subsidios ordinarios y extraordinarios del programa Familias en Acción en el municipio de Pueblo Rico, quedan pendientes otros pagos, pues los mismos se realizan cada dos (2) meses, lo cual pone de manifiesto la actualidad de la situación fáctica planteada. Por otro lado, la Sala no encontró acreditada la vulneración de derecho fundamental alguno por parte de la Presidencia de la República y consideró improcedente la pretensión de declarar efectos extensivos de la presente herramienta constitucional a favor de todos los municipios colombianos en los que se tiene previsto adelantar el pago del beneficio, pues no están vinculadas al presente asunto todas las entidades territoriales, no se encontró probada la similitud de situaciones fácticas y según la contestación del DPS, en cada municipio se ha programado la entrega de los subsidios de manera diferente (por ejemplo, en otros lugares se puso a disposición además de las oficinas y las cajas extendidas del Banco Agrario de Colombia, los siguientes establecimientos: Comercios “Carvajal”, E-Pago, Punto de Pago, Supergiros, Reval, Reval – Multipagos, y Sured).

Por lo anterior, la Sala concluyó que: “De conformidad con los argumentos expuestos, se protegerá los derechos fundamentales a la salud y a la vida de las comunidades étnicas del municipio de Pueblo Rico beneficiarias del programa Familias en Acción, que la Sala considera amenazados por el sistema establecido para la entrega de los subsidios de dicho programa, en cuanto se encuentren vigentes las medidas decretadas en el estado de emergencia con el fin de evitar la propagación del virus Covid- 19.

Itera (sic) la Sala que, si bien la tutela fue interpuesta para la entrega de los dineros correspondientes a los primeros días del mes de abril y se podría considerar un hecho superado, la situación presentada se extiende en el tiempo y las órdenes que se deben impartir comprenden el lapso en que tenga vigencia la emergencia que se ha venido mencionando; es decir, se amparan los derechos fundamentales con el fin de prevenir el riesgo o amenaza de los mismos.

En consecuencia, se ordenará al señor director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – Prosperidad Social que, para efectos de la entrega del subsidio del Programa Familias en Acción en el municipio de Pueblo Rico establezca, en el término de 20 días, contados a partir del presente fallo, canales adicionales de pago en el municipio de Pueblo Rico y la posibilidad de cobro en otros municipios o corregimientos que tengan la misma red del corresponsal, que garanticen el pago a las comunidades étnicas de dicho municipio cumpliendo a cabalidad las normas de aislamiento decretadas por el Gobierno Nacional, con miras a evitar el riesgo de contagio por aglomeración en el cobro de tales subsidios.

Igualmente, se le prevendrá al señor alcalde del municipio de Pueblo Rico y al señor gobernador del Departamento de Risaralda, que en el marco de sus competencias garanticen el cumplimiento de las medidas adoptadas a nivel nacional y territorial, para evitar el contagio al cual se ha hecho referencia en este fallo.” Y falló, en los siguientes términos: “1.

DECLARAR QUE SE ENCUENTRAN AMENAZADOS los derechos fundamentales a la salud y a la vida de las comunidades étnicas del municipio de Pueblo Rico beneficiarias del programa Familias en Acción, por las razones expresadas en la motiva de este fallo. En consecuencia, AMPARAR tales derechos invocados mientas se encuentren vigentes las medidas decretadas en el estado de emergencia con el fin de evitar la propagación del virus Covid-19 y prevenir un riesgo futuro. 2.

ORDENA R al señor director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – Prosperidad Social que, para efectos de la entrega del subsidio del Programa Familias en Acción en el municipio de Pueblo Rico establezca, en el término de 20 días, contados a partir del presente fallo, canales adicionales de pago en el municipio de Pueblo Rico y la posibilidad de cobro en otros municipios o corregimientos que tengan la misma red del corresponsal, que garanticen el pago a las comunidades étnicas de dicho municipio cumpliendo a cabalidad las normas de aislamiento decretadas por el Gobierno Nacional, con miras a evitar el riesgo de contagio por aglomeración en el cobro de tales subsidios. 3.

PREVENIR al señor alcalde del municipio de Pueblo Rico y al señor gobernador del Departamento de Risaralda, para que en el marco de sus competencias garanticen el cumplimiento de las medidas adoptadas a nivel nacional y territorial, para evitar el contagio al cual se ha hecho referencia en este fallo, conforme los argumentos expresados en la parte motiva de este proveído. 4.

Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, en caso de no ser impugnada la presente decisión remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión de acuerdo a los lineamientos trazados en el literal a del ordinal 1 del Acuerdo PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. 5.

Por Secretaría y a costa de la parte interesada, se expedirán copias de la presente providencia, en caso de ser requeridas.” IV. LA IMPUGNACIÓN 4.1. El Procurador 157 Judicial II para asuntos de conciliación administrativa, en calidad de agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación, presentó impugnación, y luego de hacer una síntesis de la legitimación que le asistía para interponer el recurso de alzada, planteó como motivo de inconformidad que las medidas a ordenar en este asunto debían ser más específicas y más adecuadas a la realidad del municipio de Pueblo Rico – Risaralda.

Argumentó que el ente territorial carece de la capacidad suficiente para afrontar la avalancha de personas que se acercan al casco urbano a reclamar los subsidios económicos girados por el Gobierno Nacional, sobre todo en esta época de confinamiento nacional. Esto porque sólo existe un banco con dos cajeros y un cajero automático que deben atender mil novecientas setenta y tres (1973) familias que reciben los subsidios, entre ellas setecientas sesenta y un (761) indígenas, además de los servicios ordinarios que debe prestar la institución a la población. Adicional a esto, trajo a colación que en el Municipio de Pueblo Rico, una sola funcionaria se desempeña como técnica en salud y enlace del Programa Familias en Acción y que el Departamento de Risaralda no aporta elementos concretos de ayuda, argumentando que solo a petición del alcalde municipal lo hubiera hecho.

Al revisar las órdenes emitidas, consideró que debían modificarse porque: “a- Nada se indicó o se ordenó respecto del DPS para que asignara un enlace directo con capacidad de decisión para tomar decisiones en tiempo real e inmediato para afrontar contingencias y verificar que la entrega de subsidios se haga sin afectar el derecho a la salud.

Como se vio en las pruebas aportadas, el DPS no atiende directa ni inmediatamente los requerimientos de la entidad territorial porque pese a que tiene un correo electrónico habilitado para ello, este no es resuelto en términos cortos, sino que las decisiones tardan, a tal punto que el municipio queda solo con la problemática planteada.

Por esa razón solicito que se adicione el fallo en cuanto a la orden solicitada. b- El fallo ordenó habilitar puntos adicionales de pago en otros corregimientos y municipios. Al respecto considero respetuosamente que dicha orden desconoce la realidad del municipio de Pueblo Rico, que es uno de los más alejados de esta capital y de los otros municipios del Departamento de Risaralda, por lo tanto habilitar puntos de entrega del subsidio en otros municipios no soluciona el inconveniente, por el contrario, pone mayores dificultades a los indígenas y campesinos, crea un riesgo innecesario para otras comunidades de otros entes territoriales y además no tiene en cuenta que el transporte intermunicipal prácticamente se encuentra paralizado.

Es nuestro criterio, la orden no es efectiva para solucionar el inconveniente. Para ello debe tenerse en cuenta que se trata de un municipio de menos de 16.2 mil habitantes, de los cuales solo 17% reside en el área urbana, es decir, la movilidad está dada en su mayor parte hacia el propio casco urbano del mismo municipio y por parte de las comunidades étnicas que residen en el área rural predominante de la población. c- Por último, considera esta agencia que las órdenes dadas al municipio y al Departamento de Risaralda para que cumplan su función constitucional se tornan muy genéricas en cuanto estas ya están previstas en el ordenamiento jurídico y son reiteradas en los decretos de confinamiento nacional.

Respetuosamente considero que en este caso se debieron dar órdenes precisas o concretas para que tanto el municipio como el departamento destinen el personal suficiente para atender a la población en los días durante los cuales se sitúan los recursos de los subsidios económicos que gira el Gobierno Nacional a las familias beneficiarias.

Ello, por lo menos mientras perduran las medidas sanitarias adoptadas en el territorio nacional.” (Negrillas de la Sala)[13] 2. Por su parte la Personería impugnó el fallo manifestando dos puntos de desacuerdo, a saber: (i) la negativa de declarar los efectos intercomunis de la sentencia a favor de los municipios en el país con población perteneciente a minorías étnicas, para los procesos de pago del programa Familias en Acción, mientras se supere la pandemia, y (ii) las órdenes emitidas que consideró escasas para enfrenar la emergencia de acuerdo a los hechos narrados.

Para el efecto indicó que: En desarrollo de los instrumentos internacionales que propenden por la protección de esta clase de población, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos emitió la Resolución No. 01 el 10 de abril del presente año, titulada “pandemia y derechos humanos en las américas”, recogiendo la necesidad de que los Estados adopten mecanismos eficaces de protección. El apelante extrajo apartes del instrumento resaltando los que mencionan la protección a grupos altamente vulnerables y las recomendaciones respecto de los pueblos indígenas.

Indicó que la ONIC, a través de sus comunicados, alertó el día 17 de abril de 2020 sobre el riesgo de contagio masivo al que estaría sometida la comunidad Embera del Municipio de Riosucio (Chocó), que limita con el Municipio de Pueblo Rico (Risaralda), ya que en ese departamento se reportaban ocho (8) casos positivos para el virus, varias comunidades indígenas de Riosucio hacen uso de los servicios que se prestan en Pueblo Rico y, por tanto, es común encontrar a indígenas Embera del Chocó consultando en el puesto de salud del corregimiento de Santa Cecilia perteneciente al municipio de Pueblo Rico (Risaralda) y en el Hospital de la zona urbana.

Aseguró que, para los días 15 y 16 de abril, en dicho corregimiento, territorio colectivo de comunidades negras, se llevó a cabo el pago del subsidio de familias en acción para indígenas Embera del Municipio de Bagadó (Chocó), corriendo riesgo de contagio mutuo, lo que, en su entender, significó poca atención a los grupos indígenas en todo el territorio nacional.

Insistió en que existen pueblos indígenas en Colombia en condiciones más precarias, sin que sea difícil deducir que ellos requieren de una protección especial a través de la extensión de la presente herramienta constitucional, por lo que aseveró que una decisión favorable con efectos para todo el territorio nacional, redundaría en la protección de los derechos humanos de los habitantes de cerca de doscientos treinta y cuatro (234) municipios con composición étnica y también alivianaría la carga administrativa y social que deben asumir las administraciones municipales que pertenecen en su gran mayoría a la categoría sexta.

Acerca de la posibilidad de cobro del subsidio en otras ciudades, afirmó que esta decisión contradice los decretos de aislamiento obligatorio y las recomendaciones que, sobre el cuidado de comunidades étnicas, han emitido las entidades competentes. Solicitó se expidan medidas más concretas, puesto que, a su juicio, dadas las costumbres de las comunidades indígenas, las órdenes impuestas en el fallo no impedirán las aglomeraciones.

En este entendido, se sumó a las peticiones del Ministerio Público, sugiriendo como posibles estrategias, el pago escalonado en términos amplios y no en cinco días o en dos como ya se hizo, entrega de elementos de protección y/o transporte de funcionarios a las zonas de entrega. Por último, aludió a algunas líneas del salvamento de voto y expuso argumentos con el fin de desvirtuar los planteamientos del Magistrado que se apartó de las decisiones tomadas en la sentencia aprobada por la mayoría[14].

V. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo previsto por el numeral séptimo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.

Titularidad de Derechos fundamentales de las comunidades étnicas Tal como lo indicó el accionante: “En el Municipio de Pueblo Rico Risaralda, habitan tres grupos étnicos a saber: Dos Resguardos Indígenas, cuya población asciende aproximadamente a ocho mil personas; dos Consejos Comunitarios de Comunidades Negras en el Corregimiento de Santa Cecilia, con cerca de tres mil moradores y la comunidad mestiza con un número de habitantes aproximado de cuatro mil niños, mujeres, adultos mayores, discapacitados entre otros, componen a estas colectividades.”[15] Por lo tanto, antes de proceder al análisis del caso concreto, es pertinente reiterar lo dicho en anteriores ocasiones por esta Corporación, en cuanto a que los miembros de las comunidades étnicas, individualmente considerados, así como las comunidades, como grupo de personas, son sujetos de derechos fundamentales de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Lo anterior por cuanto “[l]a comunidad indígena es un sujeto colectivo y no una simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los mismos derechos o intereses difusos o colectivos”[16]. Sobre el particular la Corte ha señalado que: “la jurisprudencia constitucional ha entendido que (i) las comunidades indígenas son sujetos de derechos fundamentales;

(ii) esos derechos no son equivalentes a los derechos individuales de cada uno de sus miembros ni a la sumatoria de estos; y (iii) los derechos de las comunidades indígenas no son asimilables a los derechos colectivos de otros grupos humanos”[17]. Ello significa que “la comunidad indígena ha dejado de ser solamente una realidad fáctica y legal para pasar a ser sujeto de derechos fundamentales.

En su caso, los intereses dignos de tutela constitucional y amparables bajo la forma de derechos fundamentales, no se reducen a los predicables de sus miembros individualmente considerados, sino que también logran radicarse en la comunidad misma que como tal aparece dotada de singularidad propia”[18] y en tal sentido, “tanto los dirigentes como los miembros individuales de estas comunidades se encuentran legitimados para enervar la acción de tutela con el fin de perseguir la protección de los derechos de la comunidad, así como también[3][19] ‘las organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas[4][20] y la Defensoría del Pueblo[5][21]’[6][22]”.[23] Máxime si se tiene en cuenta que “[e]l reconocimiento de la diversidad étnica y cultural en la Constitución supone la aceptación de la alteridad ligada a la aceptación de multiplicidad de formas de vida y sistemas de comprensión del mundo diferentes de los de la cultura occidental”[24].

Y que “[a]lgunos grupos indígenas que conservan su lengua, tradiciones y creencias no conciben una existencia separada de su comunidad” [25], razón por la cual, “[e]l reconocimiento exclusivo de derechos fundamentales al individuo, con prescindencia de concepciones diferentes como aquellas que no admiten una perspectiva individualista de la persona humana, es contrario a los principios constitucionales de democracia, pluralismo, respeto a la diversidad étnica y cultural y protección de la riqueza cultural” [26].

Así las cosas, ha quedado claro que la comunidad indígena es sujeto de derechos fundamentales, que, para estos efectos, se concretan en el derecho a la salud, la vida y la integridad física, haciendo procedente la acción de tutela como mecanismo idóneo para su protección. 3. Hechos 1. El 26 de marzo de 2020 el Personero Municipal de Pueblo Rico – Risaralda, actuando en nombre de las poblaciones étnicas del municipio, presentó acción de tutela contra la Nación – Presidencia de la República y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con el fin de que se amparen los derechos fundamentales a la salud, vida e integridad física de las comunidades étnicas asentadas en dicho lugar, los cuales se pueden ver afectados por las posibles aglomeraciones que se presenten los días de pago de los subsidios de los programas Familias en Acción y Jóvenes en Acción, contrariando las normas del aislamiento preventivo proferidas con ocasión de la pandemia originada por el virus Covid-19. 2.

El Tribunal Administrativo de Risaralda conoció de la acción de tutela y en providencia del 15 de abril de 2020 falló accediendo parcialmente a las pretensiones. 3. Contra la anterior decisión la Personería y el Ministerio Público presentaron impugnación. 4. A través de correo electrónico de 13 de mayo de 2020 el DPS envió memorial anunciando como asunto “INFORME CUMPLIMIENTO DE FALLO”; en el mismo aseguró lo siguiente: “De acuerdo a lo informado por el Programa Familias en Acción los pagos fueron efectuados a través del Banco Agrario, teniendo en cuenta que esta entidad adicional a los canales oficina y cajero automático, programó caja extendida exclusiva para beneficiarios indígenas bancarizados, en consideración a que dichos beneficiarios del municipio de Pueblo Rico prefieren asistencia para realizar sus retiros aun cuando cuentan con la posibilidad de hacer uso de los cajeros y canales en línea del banco a nivel nacional, demostrando una buena calidad de atención para este tipo de población. En lo que corresponde a las acciones de mejora el Programa Familias en Acción realizó el presente año un proceso público de contratación para la prestación de servicios financieros a través de Colombia Compra Eficiente resultando, como mejor alternativa, el Banco Davivienda, quien realizará los próximos cuatro ciclos de pago en el municipio de Pueblo Rico (Risaralda).

El Banco Davivienda ofertó una alianza a nivel nacional con el corresponsal EFECTY, garantizando la prestación del servicio sin restricciones a nivel nacional, es decir, los beneficiarios podrán hacer sus retiros de giros o bancarizados de manera indistinta, por medio de este corresponsal en cualquier lugar donde el mismo tenga presencia.” 4.

Planteamiento De acuerdo al contenido y alcance de la sentencia recurrida y a los reparos esgrimidos en los recursos de alzada, se observa inconformidad respecto de: (a) las órdenes decretadas para amparar los derechos fundamentales a la salud y a la vida de las comunidades étnicas del Municipio de Pueblo Rico (Risaralda) beneficiarias del programa Familias en Acción, pues a juicio de los memorialistas resultan inadecuadas, indeterminadas y escasas por contradecir las medidas de aislamiento preventivo proferidas con ocasión de la pandemia originada por el virus COVID-19 y la realidad del Municipio de Pueblo Rico; particularmente por el escaso personal con que cuenta para la logística de pago de los subsidios y su ubicación distante de otros cascos urbanos, y (b) la procedencia de declarar efectos extensivos de la presente herramienta constitucional a favor de todos los municipios colombianos en los que se tiene previsto adelantar el pago del mencionado beneficio a minorías étnicas.

Hechas las anotadas precisiones, pasa la Sala a abordar cada uno de los puntos esgrimidos en el orden descrito, con la debida formulación del problema a desatar. 1. Análisis de las medidas adoptadas en la sentencia de primera instancia Tendrá entonces la Sala que resolver si es cierto que las órdenes decretadas para amparar los derechos fundamentales a la salud y a la vida de las comunidades étnicas del Municipio de Pueblo Rico (Risaralda), beneficiarias del programa Familias en Acción, resultan inadecuadas, indeterminadas y escasas por contradecir las medidas de aislamiento preventivo proferidas con ocasión de la pandemia originada por el virus COVID-19 y la realidad del Municipio de Pueblo Rico.

Sea lo primero recordar que el Tribunal, en la sentencia impugnada, falló así: “… 2. ORDENAR al señor director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – Prosperidad Social que, para efectos de la entrega del subsidio del Programa Familias en Acción en el municipio de Pueblo Rico establezca, en el término de 20 días, contados a partir del presente fallo, canales adicionales de pago en el municipio de Pueblo Rico y la posibilidad de cobro en otros municipios o corregimientos que tengan la misma red del corresponsal, que garanticen el pago a las comunidades étnicas de dicho municipio cumpliendo a cabalidad las normas de aislamiento decretadas por el Gobierno Nacional, con miras a evitar el riesgo de contagio por aglomeración en el cobro de tales subsidios. 3.

PREVENIR al señor alcalde del municipio de Pueblo Rico y al señor gobernador del Departamento de Risaralda, para que en el marco de sus competencias garanticen el cumplimiento de las medidas adoptadas a nivel nacional y territorial, para evitar el contagio al cual se ha hecho referencia en este fallo, conforme los argumentos expresados en la parte motivan de este proveído. …” (Negrilla de la Sala) Lo que indica que las órdenes dadas al DPS consisten en establecer canales adicionales de pago en el Municipio de Pueblo Rico y fijar la posibilidad de cobro en otros entes territoriales y corregimientos que tengan la misma red corresponsal.

En cuanto al Departamento de Risaralda y al Municipio de Pueblo Rico se les insta a garantizar, en el marco de sus competencias, las medidas adoptadas a nivel nacional y territorial para evitar el contagio del COVID-19, disposiciones que se analizarán una a una así: (a) En lo referente a establecer canales adicionales de pago en el Municipio de Pueblo Rico, considera esta Sala que la orden obedece al siguiente análisis: “De lo anterior, se puede deducir que la entrega del subsidio a los beneficiarios del programa Familias en Acción se programó para realizarse en 5 días, teniendo que dar el pago a 1.973 familias, sin que se determine o demuestre en el presente asunto a cuántas familias por día se le entregó el mismo, ni cómo se distribuyó el pago por cajeros y por horarios, lo que permite inferir que una gran cantidad de personas se aglomeraron en una hora determinada en el mismo lugar; no obstante, si se infiere que el pico y cédula dividió a los beneficiaros en partes iguales y se divide este total en 5, se obtiene que en promedio van a reunirse en el área urbana del municipio 394 personas cada día, entre las cuales 152 pertenecen a la comunidad étnica; ahora, siguiendo el supuesto, si hay destinados 3 cajeros para el cobro, cada uno debería atender 131 personas en 5 horas, promedio de 26 por hora, lo que denota que aún si se hubiera programado así el pago, existe una gran cantidad de personas juntas en un solo lugar, lo que a todas luces contraría las normas que prohíben la aglomeración de personas en un solo lugar, ya descrito a lo largo de esta providencia.”[27] (Negrilla de la Sala) Lo dicho con anterioridad parte de un supuesto matemático en el que se dividen equitativamente el número de personas por días, cajeros y horas.

Bajo esa misma lógica, aumentando el número de canales de pago, se disminuiría la cantidad de personas que cada uno de ellos debe atender, pero de ninguna forma se contrarresta la posible aglomeración y el riesgo de contagio de COVID- 19 de la comunidad indígena, ya que para ello se requiere, entre otras cosas, certeza sobre cuántos beneficiarios asistirán cada día según su pico y cédula, la hora a la que se presentarán, y quienes harán uso del cajero automático existente para recibir el incentivo.

Visto esto, es importante indicar que Familias en Acción es una política de Estado consistente en un programa de transferencias monetarias condicionadas -TMC, normada por la Ley 1532 de 2012, “Por medio de la cual se adoptan unas medidas de política y se regula el funcionamiento del Programa Familias en Acción.”, la cual fue modificada por la Ley 1948 de 2019, “por medio de la cual se adoptan criterios de política pública para la promoción de la movilidad social y se regula el funcionamiento del programa familias en acción”, cuyos procesos y acciones están orientados por el Manual Operativo – MO (en adelante MO), adoptado por el DPS en junio de 2019, estableciendo lineamientos, componentes y procedimientos generales para su implementación y gestión. De acuerdo con lo indicado en el MO, las modalidades para la entrega de incentivos son depósitos en efectivo y giros que deben ser pagados directamente a las familias titulares del Programa, por medio de entidades financieras y/o entidades autorizadas y vigiladas por la autoridad competente que estén habilitadas para el manejo de recursos públicos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y que sean contratadas por Prosperidad Social para la prestación de ese servicio.

De igual forma, el documento es claro en indicar que la responsabilidad del proceso de entrega de incentivos es compartida entre el Programa, las entidades financieras y/o por otras entidades autorizadas, los entes territoriales y las familias participantes, por lo cual cada uno asume ciertos roles, así: “La Dirección de Transferencias Monetarias Condicionadas responde por: • Garantizar la contratación de una entidad financiera y/o entidades autorizadas para la entrega de los incentivos. • Mantener la base de datos de las familias participantes actualizada. • Contar con mecanismos de seguridad definidos para el intercambio de información con las entidades financieras y/o con las entidades autorizadas, encargadas de la entrega de los incentivos. • Realizar el seguimiento al proceso de entrega de incentivos a nivel nacional.

Las entidades financieras y/o las otras entidades autorizadas responden por: • Realizar el proceso de bancarización de las titulares, mediante mecanismos de seguridad y oportunidad. • Capacitar a las titulares, enlaces municipales e indígenas, personal del call center del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y funcionarios del nivel nacional y territorial sobre las características, beneficios, seguridad y uso del producto. • Asegurar la confidencialidad de la información proporcionada por el Programa. • Transferir los recursos a las titulares de forma eficiente, oportuna, transparente, completa y segura, según condiciones acordadas. • Reintegrar los recursos de los giros de los incentivos no cobrados y de las operaciones rechazadas, de conformidad con las orientaciones establecidas por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

Las autoridades territoriales, por medio de sus enlaces, responden por: • Apoyar a la entidad financiera y/o entidad autorizada en la logística, seguridad y condiciones necesarias (espacio físico, convocatoria, seguridad, aseo) para la entrega del incentivo a las familias beneficiarias que lo reciben, a través de la modalidad de giro, en las fechas y condiciones establecidas por el Programa. • Realizar el proceso de difusión de la entrega de los incentivos, según instructivo enviado por el Programa, para cada uno de los periodos de entrega de incentivos. • Realizar la convocatoria a las familias beneficiadas para las jornadas de entrega de incentivos (bancarizados y giro) establecidas por el Programa Familias en Acción. • Realizar las convocatorias necesarias para los procesos de bancarización en los casos que se requiera.

Las titulares de las familias participantes del Programa responden por: • Realizar los cobros de los incentivos entregados por medio de giro bancario (titular no bancarizado) o mantener la cuenta de ahorros activa (titular bancarizado). • Conocer el uso y beneficios del producto financiero entregado. • Reportar dudas e inquietudes sobre el producto a los centros de atención destinados para tal fin. • Hacer buen uso del producto. • Reportar las novedades que afecten los reclamos de las transferencias a los centros de atención dispuestos por las entidades financieras y/o las entidades autorizadas.” De conformidad con dichas disposiciones y según consta en los documentos vistos a folios 145 a 169 del expediente digital, el DPS explicó la operatividad establecida, junto a medidas que podían ser adoptadas para contrarrestar el posible contagio de COVID 19 durante la entrega de subsidios, indicando, entre otras cosas, que el dinero del primer pago estaría disponible a partir del 26 de marzo y que el mismo podría ser retirado en los días siguientes según las recomendaciones de la administración municipal; que el procedimiento debía realizarse sin acompañantes, y que debían adoptarse medidas como uso de tapabocas, lavado de manos y desinfección. En este mismo material comunicacional se observa que se invita a los alcaldes a generar estrategias con el fin de organizar a los beneficiarios para realizar el cobro evitando aglomeraciones, y se sugiere: “- Organizar, junto con el Banco Agrario, estrategias de pico y cédula, dando prioridad en las primeras horas del día a los adultos y personas con necesidades especiales por enfermedades. - Dar indicaciones claras a los beneficiarios sobre las fechas de pico y cédula y velar por su cumplimiento. - Propiciar, junto con el Banco Agrario, medidas de distanciamiento en los cajeros automáticos y corresponsales para evitar aglomeraciones y mitigar el riesgo por contagio de COVID- 19. - Exigir a los beneficiarios guardar distancia de 2 metros en cualquier fila y evitar aglomerarse o reunirse por fuera de estos espacios. - En la medida de lo posible suministrar gel y alcohol en el cajero o corresponsal bancario y pedir a los beneficiarios uso de guantes, paños húmedos y lapiceros para uso del cajero. - Pedirles a los participantes que se presenten solos para retirar el incentivo, en cumplimiento del parágrafo 2 del artículo 3 del Decreto 457 de 2020.

(se permitirá la circulación de una sola persona por núcleo familiar para realizar actividades descritas en el numeral 2 y 3, este último relacionado con el desplazamiento a servicios bancarios, financiero y de operadores de pago y servicios notariales). - Se recomienda contar con la presencia de fuerza pública, para que acompañe el proceso y que de esta manera las personas cumplan con las medidas sanitarias. - Definir si luego de cumplir protocolos se realizan jornadas para poblaciones especiales (indígenas y rural disperso), programar las fechas e informarle con tiempo a los participantes.” [28] De lo dicho, observa la Sala que estos mecanismos de acción no fueron implementados por el Municipio, el cual dio las siguientes justificaciones: “Pero tales precauciones se tornan en inmanejables debido primero, a las circunstancias especiales que rodean a este municipio en cuanto su composición triétnica; segundo, a que en Pueblo Rico, únicamente la suscrita funcionaria Pública está a cargo de la coordinación del proceso con la ayuda de los contratistas de la Dirección Local de Salud y los apoyos asignados para familias en acción los cuales no son suficientes, quienes incluso, la mayoría de ellos no tienen como actividad en sus contratos la atención en Familias en Acción, pero que colaboran.

Y tercero, a que en interior del Banco se dispondrá de dos personas (cajeros) y uno automático en la parte exterior, para un total de 3 cajeros para dar atención. Sin pasar por alto que los miembros de comunidad indígena, solicitan permanentemente el acompañamiento al cajero automático, ya que no es común por su parte, el manejo de las tarjetas.

Disponemos de gel antibacterial, pero no de personal que lo facilite a las comunidades y los que se ofrecieron para ello, corren serio riesgo también de contagiarse. Risaralda es el Departamento que proporcionalmente de acuerdo al número de habitantes, presenta la mayor cantidad de contagios en el país. El gel antibacterial; el pico y vereda o pico y cédula; la distancia de 2 metros para toda esta población; la presencia de la Policía; las recomendaciones que no van a la par con las costumbres indígenas, y el argumento de que es el municipio la entidad que debe desplegar toda esta logística sin apoyo del Gobierno Nacional, no son una estrategia efectiva para evitar el contagio en el caso específico de Pueblo Rico.”[29] En los anteriores argumentos no se evidencia un impedimento sustancial que realmente imposibilite la adopción de estrategias; por el contrario, ha quedado claro que el ente territorial ha sido pasivo frente al despliegue de las acciones administrativas inmediatas que se requieren para mitigar la pandemia del Coronavirus, dejando ver una deficiente gestión encaminada a generar acciones específicas en el marco de esta contingencia para proteger la población étnica que habita en Pueblo Rico.

Estando claro que en el proceso de entrega de incentivos la responsabilidad es compartida entre el DPS, las entidades financieras y otras entidades autorizadas, los entes territoriales y las familias participantes, y que el DPS, en el marco de la ley y el manual operativo, sugirió varias acciones para evitar el contagio y que las mismas no fueron implementadas por la Alcaldía Municipal, esta Sala considera que la orden dada por el Tribunal que radica en establecer canales adicionales de pago en el municipio resulta insuficiente para contrarrestar la amenaza de los derechos fundamentales a la salud y a la vida de las comunidades étnicas de Pueblo Rico beneficiarias del programa Familias en Acción. Aunado a ello, y teniendo en cuenta lo dicho por el DPS en el informe de cumplimiento del fallo de primera de instancia y que con el mismo no se aportan pruebas que permitan evidenciar la existencia de sucursal del Banco Davivienda en el Municipio de Pueblo Rico, el número de cajeros o puntos de pago con los que cuenta ni las condiciones de las instalaciones, así como tampoco lo correspondiente a su aliado EFECTY, no se dan los presupuestos para entender superados los hechos que generan amenaza.

Bajo tal perspectiva, y con miras a establecer medidas coherentes que atiendan la realidad del municipio y la necesidad de contrarrestar la amenaza a los derechos fundamentales de la salud y la vida de las comunidades étnicas de esa circunscripción territorial, la Sala modificará el numeral segundo de la parte resolutiva de la providencia impugnada, en el sentido de ordenar al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y al Alcalde Municipal de Pueblo Rico que en el término de diez (10) días, contados a partir del presente fallo, realicen un análisis de datos de los beneficiarios del Programa Familias en Acción e implementen acciones para su pago escalonado, las cuales deben difundirse en las veredas donde residen las comunidades étnicas y exponerse en carteleras visibles en la sede de la Alcaldía, a efectos de garantizar la información oportuna.

Las actuaciones que realicen deben asegurar que en ningún día ni hora se presenten aglomeraciones que pongan en riesgo el derecho fundamental a la salud por posible contagio del Coronavirus COVID- 19 y se mantendrán en tanto persista la emergencia sanitaria. Las decisiones que se tomen podrán consistir en jornadas especiales, horarios extendidos y/o sistema de citas programadas para la atención exclusiva de la población étnica, junto con su segmentación a través de un pico y cédula, preferiblemente de un dígito, o asistencia por veredas, según lo consideren más apropiado.

Lo anterior deberá ir acompañado de un protocolo en los puntos de pago que imponga el aforo permitido, el uso obligatorio de tapabocas, el distanciamiento mínimo vital de dos (2) metros, previo al ingreso y durante la permanencia en las sedes, la respectiva señalización, desinfección de zapatos, toma de temperatura, correcto y completo lavado de manos y/o aplicación de gel antibacterial y registro para la toma de datos y declaración de estado de salud.

La Administración Municipal, a través del enlace y/o representante de los beneficiarios indígenas[30] y por los medios idóneos, comunicará a las poblaciones dichas disposiciones y la obligatoriedad de asistir una sola persona por núcleo familiar. En cualquier caso, las medidas a adoptar tendrán que ser materializadas en el término improrrogable de veinte (20) días contados a partir del cumplimiento del plazo anteriormente establecido.

Se hace visible hasta aquí que las medidas que se adopten dependerán de una acción interinstitucional coordinada entre el DPS, la entidad encargada del pago y la Alcaldía Municipal consistente en un examen detallado de datos tales como últimos dígitos de cedula, ubicación geográfica, edad o género de los beneficiarios, con el fin de precisar acciones que verdaderamente eviten, todos los días y en todas las horas, la concurrencia masiva de dichas comunidades para reclamar el incentivo mientras se mantenga la emergencia sanitaria.

(b) Respecto a la posibilidad de cobro en otros municipios y corregimientos que tengan la misma red corresponsal, se dirá que, según información reportada en la página oficial del Departamento de Risaralda[31] y el sistema de estadísticas territoriales del Departamento Nacional de Planeación -DNP[32], Pueblo Rico se encuentra ubicado sobre la cordillera Occidental a noventa y tres (93) kilómetros al noroccidente de Pereira, ciudad capital del departamento, y limita con los siguientes municipios de Risaralda: - Apía, ubicado aproximadamente a veinte seis (26) kilómetros. - Santuario, ubicado aproximadamente a cuarenta y un (41) kilómetros. - Belén de Umbría, ubicado aproximadamente a cincuenta y cuatro (54) kilómetros. - Mistrató, ubicado aproximadamente a setenta (70) kilómetros.

También limita con los siguientes municipios del Departamento de Chocó: - San José del Palmar, ubicado aproximadamente a treinta y seis (36) kilómetros. - Bagadó, ubicado aproximadamente a cuarenta y ocho (48) kilómetros. - Tadó, ubicado aproximadamente a noventa y cinco (95) kilómetros. Las mencionadas localidades a la fecha no reportan casos positivos de Covid 19, según información oficial del Instituto Nacional de Salud[33], pero se encuentran a distancias considerables del casco urbano de Puerto Rico.

En este contexto, la medida consistente en establecer la posibilidad de cobro en otros municipios o corregimientos que tengan la misma red del corresponsal, solo sería procedente al conocer la ubicación geográfica de los grupos étnicos, la disponibilidad de medios de transporte, la cercanía de las poblaciones indígenas respecto de aquellos municipios que tengan coincidencia en red corresponsal, así como el número de beneficiarios que se encuentran normalmente asignados a esos otros puntos de pago.

Adicional a lo anterior, la medida decretada por el a quo puede generar incertidumbre a los beneficiarios respecto del ente territorial al que deben acudir para obtener el pago, aumentaría el riesgo de contagio dado el desplazamiento a otra localidad, y trasladaría a otro ente territorial la función de coordinar la logística y seguridad que corresponde al Municipio de Pueblo Rico respecto de sus habitantes, tal como está dispuesto en el manual operativo descrito párrafos atrás, circunstancias que hacen inadecuada e improcedente la orden expedida en ese sentido y por ende será revocada.

(c) Al Departamento de Risaralda y al Municipio de Pueblo Rico se les exhortó a garantizar, en el marco de sus competencias, las medidas adoptadas a nivel nacional y territorial para evitar el contagio del COVID- 19. Con el fin de precisar el alcance de dicha orden, la Sala hará un recuento de algunas de las normas destinadas a la prevención y contención promulgadas por el Gobierno Nacional y en ese contexto determinará el despliegue que deben realizar el Departamento de Risaralda y el Municipio de Pueblo Rico para lograr su cumplimiento.

Debido a la pandemia generada por el nuevo Coronavirus, se han proferido las siguientes disposiciones: - La Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social y por la cual se declaró la Emergencia Sanitaria en Colombia, hasta el 30 de mayo de 2020, adoptando algunas medidas para hacer frente al virus, la cual fue modificada por la Resolución 450 del 17 de marzo de 2020, para suspender los eventos con aforo de más de cincuenta (50) personas. - La Circular externa número 15 de 13 de marzo de 2020, expedida por los Ministerios de Interior y Salud y protección Social, en la que se dan recomendaciones para la prevención, contención y mitigación del Coronavirus COVID-19 en Grupos Étnicos, Pueblos Indígenas, las Comunidades NARP (Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras) y el Pueblo ROM, dentro de las que se destacan permanecer en su territorio e implementar acciones en este sentido con el fin de reducir la exposición al riesgo de contagio. - El Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, por el cual el Presidente de la República declara Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional por el término de treinta (30) días. - La Circular externa OFI2020-7933-DMI-1000 de 17 de marzo de 2020, proferida por el Ministerio del Interior y dirigida a gobernadores, alcaldes distritales, municipales y miembros de gabinetes respectivos, en la cual se dan las directrices para la gestión del orden público en el marco de la emergencia sanitaria por COVID-19, en el que, entre otras cosas, insta a los mandatarios locales a actuar de manera coordinada y adoptar y replicar en sus territorios las medidas de prevención, contención y mitigación, desarrolladas por los equipos técnicos de las entidades del nivel central, las cuales formulan estrategias pertinentes para el contexto colombiano. - El Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, por medio del cual el Presidente de la República imparte instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, ordenando el Aislamiento Preventivo Obligatorio en todo el territorio colombiano, desde las cero horas del 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas del 13 de abril de 2020, permitiendo, entre otras cosas, el desplazamiento a servicios bancarios, financieros y operadores de pago, instando a los gobernadores y alcaldes para que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, adopten las instrucciones, actos y ordenes necesarias para la debida ejecución de la medida.

Medida ampliada hasta el 27 de abril a través del Decreto 531 de 8 de abril de 2020, hasta el 11 de mayo de 2020 por el Decreto 593 del 24 de abril y hasta el 25 de mayo con el Decreto 636 de 6 de mayo de 2020, los cuales ampliaron las excepciones de no circulación, pero reiteraron la necesidad de mantener medidas no farmacológicas para reducir el riesgo de trasmisión y contagio, entre las que se encuentran la higiene respiratoria, el distanciamiento social, el autoaislamiento voluntario y la cuarentena, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud -OMS-.

De manera general las anteriores normativas solicitan a los mandatarios locales actuar de manera coordinada y adoptar medidas para hacer frente al virus, proteger a los grupos étnicos, gestionar el orden público y garantizar que los ciudadanos cumplan, salvo las excepciones contempladas, con el aislamiento preventivo obligatorio y las demás medidas sanitarias y de bioseguridad.

Lo anterior encuentra soporte en lo dispuesto en los artículos 298 y 300 de la Constitución Política, según los cuales se asignó a los departamentos autonomía para la administración de los asuntos seccionales y planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio. En este sentido, la Ley 715 de 2001 estableció que las autoridades departamentales son promotoras del desarrollo económico y social dentro de su jurisdicción y ejercen funciones administrativas de coordinación, complementariedad de la acción municipal, intermediación entre la Nación y los Municipios y prestación de servicios cuando a ello haya lugar, todo lo cual impone para el caso el despliegue de acciones de concertación y apoyo entre los entes territoriales.

Lo expuesto se complementa con el artículo 303 de la Carta, que indica que el gobernador será agente del Presidente de la República para el mantenimiento de orden público, en concordancia con el artículo 315 ibídem, que atribuye a los alcaldes la conservación del orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República; funciones constitucionales desarrolladas por la Ley 1801 de 2016, que ratifica el deber de las autoridades de garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas y tomar las medidas que considere necesarias para garantizar la convivencia, entendida como la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes y con el ambiente, lo que incluye la salud como un derecho esencial, individual, colectivo y comunitario, logrado en función de las condiciones de bienestar y calidad de vida.

Tal razonamiento conduce a que el Departamento de Risaralda y el Municipio de Pueblo Rico lleven a cabo el despliegue necesario para lograr el cumplimiento de las normas que el Gobierno Nacional ha promulgado debido a la pandemia generada por el nuevo Coronavirus, las cuales están destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al COVID- 19.

Lo anterior evidencia la idoneidad, coherencia y oportunidad de la orden dada al Departamento de Risaralda y al Municipio de Pueblo Rico, en la que, al referirse al marco de sus competencias, las compele a cumplir con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad en las funciones municipales y departamentales y a ejecutar sus responsabilidades de policía para el mantenimiento de la convivencia, que implica la garantía de la salud de sus habitantes, máxime en esta contingencia. Tales disposiciones muestran consonancia con las asignadas para la ejecución del Programa Familias en Acción, a saber: La Ley 1948 del 2019, estableció: Artículo 12.

Modifíquese el artículo 9° de la ley 1532 de 2012 que quedará así: Artículo 9°. Competencias de las entidades territoriales. Las administraciones municipales, distritales y gobernaciones son los corresponsables del funcionamiento del programa en los municipios y corregimientos departamentales. Para el adecuado funcionamiento del Programa Familias en Acción se deberán suscribir convenios con las alcaldías municipales, distritales y gobernaciones con el fin de garantizar la oferta asociada a los objetivos del Programa en lo que respecta a su competencia incluidos los servicios de salud y educación. Parágrafo 1º.

Los cabildos indígenas suscribirán, junto con el respectivo municipio y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, los convenios para el funcionamiento de Programas de Familias en Acción. Su ejecución y beneficiarios, se determinarán de acuerdo a sus usos y costumbres. Parágrafo 2º. Enlace y/o representantes beneficiarios indígenas.

El enlace indígena debe ser elegido por la asamblea general de la comunidad, conforme a sus usos y costumbres, siempre de una terna que provenga de la misma. En aquellos pueblos donde se hable lengua propia, será obligatorio que el enlace indígena domine el idioma autóctono. Parágrafo 3º. Las entidades del nivel nacional y territorial pertenecientes a los sectores de salud y educación deberán garantizar y serán responsables de la calidad de la información requerida por el Programa Familias en Acción para el cruce de los datos de los beneficiarios y en especial para el proceso de verificación de compromisos y su evaluación de impacto pertinente.”.

(Subrayas de la Sala). En este sentido, el manual operativo dispuso: “6.2.1.2.2 Estructura externa El Programa articula acciones y estrategias con los Ministerios responsables de garantizar la prestación de los servicios de educación y salud, en todos los territorios del país. Su objetivo es mejorar el acceso, cobertura y calidad de los servicios ofrecidos a las familias participantes de Familias en Acción; favorecer el desarrollo e implementación de los lineamientos impartidos a las entidades sectoriales territoriales; garantizar y responder por la calidad de la información requerida por el Programa para la identificación y el cruce de datos de la población participante y en especial para el proceso de verificación de compromisos y su evaluación de impacto, según lo estipulado en el parágrafo 3° del artículo 12° de la Ley 1948 de 2019.

Familias en Acción articula acciones con otras entidades en temas de remisión de información y coordinación de acciones para el desarrollo de los procesos del ciclo operativo del Programa y de las estrategias complementarias, enmarcadas en el componente de bienestar comunitario. En los territorios, la gestión de Familias en Acción se soporta sobre los compromisos y responsabilidades asumidas por los departamentos, distritos, municipios y autoridades indígenas.

Estos se convierten en los directos responsables de la operación del Programa en el respectivo territorio, según lo estipulado en el artículo 12° de la Ley 1948 de 2019 y en los convenios interadministrativos de participación y cooperación suscritos con Prosperidad Social y base para la elaboración de los respectivos Planes Operativos Anuales POA que orientan la gestión del Programa.”.

Lo que funcionalmente implica para el municipio y el departamento velar por el bienestar comunitario a través de estrategias conjuntas o complementarias en el desarrollo del Programa Familias en Acción. De todo lo dicho, resulta claro para la Sala que la orden dada por el a quo consistente en prevenir al señor Alcalde del Municipio de Pueblo Rico y al señor Gobernador del Departamento de Risaralda para que, en el marco de sus competencias, garanticen el cumplimiento de las medidas adoptadas a nivel nacional y territorial para evitar el contagio, resulta adecuada, determinada y suficiente para amparar los derechos fundamentales a la salud y a la vida de las comunidades étnicas del Municipio de Pueblo Rico beneficiarias del programa Familias en Acción, ya que, en cumplimiento de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, en ejercicio de las funciones como autoridad de policía y en concordancia con las responsabilidades que les han sido asignadas para la ejecución de dicho Programa, les corresponde realizar el despliegue necesario para lograr el cumplimiento de las normas que el Gobierno Nacional ha promulgado debido a la pandemia generada por el nuevo Coronavirus, las cuales están destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al COVID- 19.

Así, y en completa sujeción a la gestión que lleve a cabo el Municipio, las medidas de acompañamiento que realice la Gobernación, al amparo de lo explicado anteriormente, consistirán en acompañamiento de fuerza pública para asegurar el cumplimiento de los protocolos bioseguridad, dotación de tapabocas, gel antibacterial, alcohol, guantes y paños húmedos a las comunidades étnicas y destinación de personal suficiente para atenderlos en los días durante los cuales se sitúan los recursos de los subsidios económicos que gira el Gobierno Nacional a las familias beneficiarias; acciones interinstitucionales que se enmarcan en las disposiciones del DPS para la entrega de incentivos y que se adecúan a las medidas de distanciamiento e higiene recomendadas para prevenir el contagio del COVID – 19.

Antes de pasar a resolver el siguiente punto en controversia, es del caso destacar que esta Sala ha dado órdenes que requieren el acompañamiento y despliegue de acciones por parte del DPS y del Departamento de Risaralda a favor del Municipio de Pueblo Rico, debido a sus especiales condiciones culturales (habitan tres (3) grupos étnicos), socioeconómicas (calificado como el más pobre de Risaralda) y geográficas (se encuentra a distancias considerables respecto de los municipios limítrofes y la capital del Departamento) que imponen un mayor despliegue en el cumplimiento de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, máxime en las singulares circunstancias que implican las medidas encaminadas a contener la expansión y contagio del COVID-19. 2.

Efectos intercomunis de la decisión. A continuación, a Sala a determinará la procedencia de declarar efectos extensivos de la presente herramienta constitucional a favor de todos los municipios colombianos que cuenten con población étnica y que tengan previsto adelantar el pago del beneficio, tal como lo solicita la Personería en su escrito de apelación. Para el efecto desarrollará el concepto y requisitos del efecto inter comunis y verificará si los mismos se cumplen en el caso en concreto.

El Juez constitucional tiene la facultad de decidir cuál es el efecto que mejor protege los derechos fundamentales; en este sentido la Corte Constitucional ha fijado cuatro posibilidades en la modulación de sus sentencias, a saber: (i) efectos erga omnes, que son producto del control abstracto de normas contenidas en actos legislativos, leyes, decretos con fuerza de ley, decretos legislativos, proyectos de ley o tratados que efectúa la Corte Constitucional como guardiana de la supremacía e integridad de la Constitución, (ii) efectos inter partes, que se dan generalmente cuando se deciden acciones de tutela, (iii) efectos inter pares, cuando se extiende respecto de todos los casos semejantes, es decir, cuando se presentan de manera concurrente una serie de condiciones, y (iv) efectos inter comunis, que tiene como objetivo que las decisiones puedan afectar o proteger los derechos de las personas que no han acudido a la jurisdicción o presentado acción de tutela, aun cuando son parte de un proceso determinado.

De lo dicho, resulta conveniente puntualizar que, de manera general, los fallos proferidos en una acción de tutela producen efectos inter partes; sin embargo, la Corte Constitucional ha sostenido que existen eventos en los que se pueden modular con el propósito de garantizar en mayor medida la salvaguarda de los derechos constitucionales fundamentales, no solo de las personas que acudieron al mecanismo constitucional, sino de quienes omitieron hacerlo, pese a que se encuentran en igualdad de condiciones con aquellos.

Sobre el particular, la Corte Constitucional se pronunció en Sentencia de Unificación número 037 de 31 de enero de 2019, manifestó: “7.2. Al respecto, cabe resaltar que los efectos inter comunis son un dispositivo de amplificación de la decisión que este Tribunal utiliza cuando advierte que, en razón de las particularidades fácticas del caso, el accionante pertenece a un grupo de personas cuyos intereses son: (i) Inversamente proporcionales, por lo que las órdenes que imparta pueden afectarlas en distinto grado y, por ello, resulta necesario tomar las medidas correspondientes para atender adecuadamente dicha tensión[34]; o (ii) Paralelos y, en virtud de consideraciones relacionadas con el principio de igualdad, la economía procesal o la especial protección constitucional que gozan ciertos sujetos, se torna imperioso que las consecuencias del fallo se extiendan a todos los miembros de la respectiva colectividad[35]. 7.3.

Sobre el particular, puede evidenciarse un ejemplo del primer supuesto en la Sentencia SU-1023 de 2001[36], en la cual la Corte consideró que la orden dirigida al liquidador de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., consistente en que le otorgara prelación al pago de las mesadas jubilación sobre otras clases de créditos, debía tener efectos inter comunis, pues no podía beneficiar exclusivamente a los accionantes sin desconocer los intereses de los demás acreedores pensionales de la sociedad, bajo el entendido de que “a los pensionados de una empresa en liquidación obligatoria que no dispone de los recursos suficientes para cumplir siquiera con las obligaciones preferentes en materia pensional, les asiste el derecho de beneficiarse, en igualdad de condiciones, de la distribución de los activos disponibles en la liquidación”. 7.4.

De igual manera, el segundo evento en el que son utilizados los efectos inter comunis, puede verse ilustrado en la Sentencia SU- 587 de 2016[37], en la cual al encontrarse vulnerados los derechos fundamentales del actor con ocasión de la determinación de Colpensiones S.A. de dejar en suspenso, en virtud de razones de sostenibilidad y protección de los recursos parafiscales, el goce de la pensión especial de invalidez que le fuera reconocida por su calidad de víctima del conflicto armado de conformidad con la Ley 418 de 1997, este Tribunal decidió que la orden de dejar sin valor dicha decisión administrativa no sólo debía beneficiar al accionante, sino que también tenía que favorecer a todas las personas que se encontraban en una situación igual, pues se trataba de un grupo poblacional (víctimas del conflicto armado) que merece, en virtud de la Constitución y de los tratados internacionales, de una especial protección por parte del Estado[38].” Lo dicho por la Corte indica que los efectos de la sentencia pueden modularse inter comunis bajo circunstancias especiales que, en primera medida, imponen que los no tutelantes se encuentren en condiciones comunes respecto de quienes sí hicieron uso de la acción constitucional.

Dicha igualdad, de situaciones de hecho, evidencia la necesidad de proteger a quienes no han acudido a la tutela ya que se encuentran idénticamente afectados por la situación que motivó el amparo. No obstante, tales circunstancias no se presentan en este caso, ya que el Municipio de Pueblo Rico posee situaciones particulares descritas en la acción de tutela que hacen improcedente la petición del Personero consagrada en la impugnación, por las razones que se esgrimen a continuación: “HECHOS 1.

En el Municipio de Pueblo Rico Risaralda, habitan tres grupos étnicos a saber: Dos Resguardos Indígenas, cuya población asciende aproximadamente a ocho mil personas; dos Consejos Comunitarios de Comunidades Negras en el Corregimiento de Santa Cecilia, con cerca de tres mil moradores y la comunidad mestiza con un número de habitantes aproximado de cuatro mil.

Niños, mujeres, adultos mayores, discapacitados entre otros, componen a estas colectividades. 2. El DPS clasificó a este municipio como el más pobre del departamento de Risaralda y ocupa uno de los primeros lugares a nivel nacional.”[39] Las mencionadas características hacen que la población focalizada destinada a recibir los incentivos que otorga el Programa Familias en Acción sea muy grande y que, a su vez, un alto porcentaje de ésta corresponda a población étnica, lo que se traduce en la posibilidad de aglomeraciones durante los días de pago, que propicien el contagio del nuevo Coronavirus COVID-19, poniendo en riesgo sus derechos fundamentales.

De tal suerte que son las especiales circunstancias locales, las que ameritan el amparo concedido y las medidas diferenciales ordenadas. En tal contexto, y habida cuenta de lo particular del caso y de la falta de prueba de que situaciones como la descrita en el proceso de la referencia acontezcan en otros ámbitos geográficos del país, hacen que no proceda el efecto buscado por el accionante a comunidades étnicas en Colombia que sean beneficiarias del Programa Familias en Acción, ya que esta condición, en sí misma, no implica una amenaza a sus derechos fundamentales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, VI. FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia proferida el 15 de abril de 2020 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, el cual quedará así: “ORDENAR al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y al Alcalde Municipal de Pueblo Rico que en el término de diez (10) días, contados a partir del presente fallo, realicen un análisis de datos de los beneficiarios del Programa Familias en Acción e implementen acciones para su pago escalonado, las cuales deben difundirse en las veredas donde residen las comunidades étnicas y exponerse en carteleras visibles en la sede de la Alcaldía, a efectos de garantizar la información oportuna.

Las actuaciones que realicen deben asegurar que en ningún día ni hora se presenten aglomeraciones que pongan en riesgo el derecho fundamental a la salud por posible contagio del Coronavirus COVID-19 y que se mantendrán en tanto persista la emergencia sanitaria. Las decisiones que se tomen podrán consistir en jornadas especiales, horarios extendidos y/o sistema de citas programadas para la atención exclusiva de la población étnica, junto con su segmentación a través de un pico y cédula, preferiblemente de un dígito, o asistencia por veredas, según lo consideren más apropiado.

Lo anterior deberá ir acompañado de un protocolo en los puntos de pago que imponga el aforo permitido, el uso obligatorio de tapabocas, el distanciamiento mínimo vital de dos (2) metros previos al ingreso y durante la permanencia en las sedes, la respectiva señalización, desinfección de zapatos, toma de temperatura, correcto y completo lavado de manos y/o aplicación de gel antibacterial y registro para la toma de datos y declaración de estado de salud.

La Administración Municipal, a través del enlace y/o representante de los beneficiarios indígenas y por los medios idóneos, comunicará a las poblaciones dichas disposiciones y la obligatoriedad de asistir una sola persona por núcleo familiar. La Gobernación, en completa sujeción a la gestión que lleve a cabo el Municipio, realizará las medidas de acompañamiento consistentes en desplazamiento de fuerza pública para asegurar el cumplimiento de los protocolos bioseguridad, dotación de tapabocas, gel antibacterial, alcohol, guantes y paños húmedos a las comunidades étnicas y destinación de personal suficiente para atenderlos en los días durante los cuales se sitúan los recursos de los subsidios económicos que gira el Gobierno Nacional a las familias beneficiarias.

En cualquier caso, las medidas a adoptar tendrán que ser materializadas en el término improrrogable de veinte (20) días contados a partir del cumplimiento del plazo anteriormente establecido.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 15 de abril de 2020 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: Dentro del término de ley, envíese el expediente a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 1º de junio de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejera de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a páginas 11 y 12 del expediente digital. [2] Visible a páginas 30 a 38 del expediente digital. [3] Visible a páginas 39 a 43 del expediente digital. [4] Visible a páginas 48 a 38 del expediente digital. [5] Visible a páginas 66 a 75 del expediente digital. [6] Visible a páginas 76 a 93 del expediente digital. [7] Visible a páginas 114 a 423 del expediente digital. [8] Visible a página 433 del expediente digital. [9] Visible a páginas 424 a 441 del expediente digital. [10] Visible a páginas 442 a 451 del expediente digital. [11] Visible a páginas 452 a 480 del expediente digital. [12] Visible a páginas 458 y 459 del expediente digital. [13] Visible a páginas 493 a 496 del expediente digital. [14] Visible a páginas 497 a 508 del expediente digital. [15] Visible a página 2 del expediente digital. [16] Corte Constitucional, sentencia T-380 de 1993. [17] Corte Constitucional, sentencia T-601 de 2011. [18] Corte Constitucional, sentencia T-379 de 2011.

Nota original de la sentencia T-379 de 2011: [83] Sentencia T-380 de 1993. Reiterada en las sentencias SU-039 de 1997, T-652 de 1998 y SU-383 de 2003 y T-769 de 2009, entre otras. [19] Nota original de la providencia en cita: [3] Consultar las Sentencias T-652 de 1998, T-955 de 2003, T-880 de 2006, T-154 de 2009 y T-760 de 2009, entre otras. [20] Nota original de la providencia en cita: [4] Sentencias T-652 de 1998, SU-383 de 2003, T-382 de 2006, T-880 de 2006, entre otras. [21] Nota original de la providencia en cita: [5] Sentencia T-652 de 1998. [22] Nota original de la providencia en cita: [6] Sentencia T-379 de 2011. [23] Corte Constitucional, sentencia T-049 de 2013. [24] Corte Constitucional, sentencia T-380 de 1993. [25] Corte Constitucional, sentencia T-380 de 1993. [26] Corte Constitucional, sentencia T-380 de 1993. [27] Visible a página 474 del expediente digital. [28] Visible a páginas 165 y 166 del expediente digital. [29] Visible a página 81 del expediente digital. [30] Véase parágrafo 2 del artículo 12 de la Ley 1948 del 2019. [31] https://www.risaralda.gov.co/publicaciones/100241/pueblo-rico/ Consultada el 16 de mayo de 2020 a las 14:30 horas. [32] https://terridata.dnp.gov.co/index-app.html#/perfiles/66572 Consultada el 16 de mayo de 2020 a las 15:00 horas. [33] https://www.datos.gov.co/Salud-y-Protecci-n-Social/Casos-positivos-de- COVID-19-en-Colombia/gt2j-8ykr/data Consultada el 16 de mayo de 2020 a las 15:35 horas. [34] Cfr. Sentencias SU-1023 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), SU-913 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), SU-254 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y SU-011 de 2018 (M.P. Diana Fajardo Rivera y Gloria Stella Ortiz Delgado). [35] Cfr. Sentencias SU-388 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), SU- 389 de 2005 (M.P. Jaime Araújo Rentería) y SU-214 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). [36] M.P. Jaime Córdoba Triviño. [37] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [38] Así pues, en la parte resolutiva del fallo se dispuso: “Noveno.- Esta sentencia tiene efectos inter comunis, por lo que las órdenes aquí adoptadas se extenderán a todas las personas víctimas del conflicto armado a quienes se les hubiere dejado en suspenso o negado su derecho a la pensión especial de invalidez consagrada en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, invocando razones de sostenibilidad o de protección a los recursos parafiscales de la seguridad social, siempre que COLPENSIONES haya verificado el cumplimiento de los requisitos legales para ser beneficiarios de dicha prestación”. [39] Visible a página 3 del expediente digital.