ACCIÓN POPULAR / VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS POR INCUMPLIMIENTO DE DEBERES POR PARTE DE LA AUTORIDAD AMBIENTAL / OMISIÓN DE HACER EFECTIVA LA POTESTAD SANCIONADORA – Por parte de la Corporación Autónoma / PASIVOS AMBIENTALES POR ACTIVIDADES EXTRACTIVAS DE UNA LADRILLERA / CONDENA EN COSTAS – Procedencia de acuerdo a las reglas de sentencia de unificación [A] juicio de la Sala, se encuentra acreditado el incumpliendo de los deberes de la CDMB como autoridad ambiental con jurisdicción en el Municipio de Girón en el Departamento de Santander derivado de una gestión insuficiente para proteger los recursos naturales que se han visto comprometidos por la Ladrillera Bahondo, lo que se traduce en la vulneración de los derechos colectivos amparados en primera instancia, y en tal medida, los reparos formulados en el recurso de alzada no están llamados a prosperar.

Reafirma lo dicho que, en lo referido a las facultades de la CDMB, la Ley 1333 de 2009 contempló una serie de instrumentos con los cuales cuentan las autoridades ambientales a efecto de materializar la potestad sancionatoria de la cual es titular el Estado, entre ellos, (i) las medidas preventivas a que se refiere el artículo 12 de la citada ley, y de las que se ocupa en detalle el artículo 36 ibídem, (ii) las medidas sancionatorias contenidas en el artículo 40 ibídem y, (iii) las medidas compensatorias previstas en el artículo 31.

(…) Así las cosas, la Sala modificará la sentencia de primera instancia, en el sentido de adicionar la orden referida a que la CDMB adelante los estudios necesarios para la identificación de los pasivos ambientales que se han generado en la Finca Castalia por el funcionamiento de la Ladrillera Bahondo, en los que se deben definir las medidas restaurativas a adoptar por los particulares responsables de la actividad extractiva para la reparación de la afectación ambiental causada.

(…) [En relación con la condena en costas] siguiendo [las reglas de unificación adoptadas por esta Corporación] (…) el argumento traído en el recurso de alzada por la CDMB relacionado con la gestión que ha realizado para atender la situación objeto del presente proceso no es de recibo, en tanto la condena en costas de la parte demandada es procedente siempre que se amparen los derechos colectivos, respecto de las entidades que dieron lugar a tal determinación, como ocurrió en el caso sub examine.

NOTA DE RELATORÍA: Frente a la imposición de costas en acción popular, ver la decisión de unificación que profirió la Sala 27 Especial de Decisión del Consejo de Estado el 6 de agosto de 2019. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2014-00003-01(AP) Actor: NICOLÁS RAMOS HORTÚA, LUZ MARINA RAMOS HORTÚA Y RODRIGO RAMOS HORTÚA Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA – CDMB, MUNICIPIO DE GIRÓN, CARLOS FELIPE RAMOS HORTÚA, ORLANDO DÍAZ SILVA, CRISTIAN RAMOS GARNICA, OMAR RAMOS GARNICA, ÉDGAR RAMOS GARNICA, FERNANDO RAMOS GARNICA Y ELÍECER MÉNDEZ Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (en adelante CDMB) en contra de la sentencia dictada el 23 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander.

I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. Los señores Nicolás Ramos Hortúa, Luz Marina Ramos Hortúa y Rodrigo Ramos Hortúa, actuando a través de apoderado, presentaron acción popular contra la CDMB y los señores Carlos Felipe Ramos Hortúa y Eliecer Méndez, solicitando que se protegieran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Como consecuencia de lo anterior, solicitaron: “PRETENSIONES PRINCIPALES PRIMERO: Que se declare vulnerado el derecho colectivo de un ambiente sano y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

SEGUNDO: Que se ordene a la entidad correspondiente el cierre permanente de la "Ladrillera Ramos RG," ahora denominada "LADRILLERA BAHONDO" de propiedad del señor CARLOS FELIPE RAMOS HORTUA (Sic), por incumplimiento de las normas ambientales y legales para el funcionamiento de dicha fábrica, y sin contar con las especificaciones técnicas para el tratamiento de la emisión de gases y material particulado.

CUARTO (Sic): Que se ordene a los accionados se abstengan de explotar el mineral de arcilla ubicado en zona comprendida entre la finca la Castalia y sus alrededores para su aprovechamiento económico o de terceros.

QUINTO: Se ordena a la CDMB realizar las actividades necesarias para que las pilas de arcilla que aún se encuentra en la zona objeto de control, sean reacondicionadas para la estabilización del suelo, evitando la erosión del mismo.

SEXTO: Se ordene a la CDMB como máxima autoridad ambiental, agilizar las actuaciones correspondientes en harás de ejercer las sanciones correspondientes en contra de los infractores de las normas ambientales.

SEPTIMO: En caso tal de que la Ladrillera Bahondo esté en trámite de legalización, se ordene su reubicación a una zona industrial teniendo en cuenta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Girón, por encontrarse ubicada dicha ladrillera, en una zona de expansión urbana con vocación residencial comercial; sin menoscabo de las sanciones ambientales en que haya incurrido en la ejecución de su actividad de forma ilegal.

OCTAVO: Condenar a los accionados al pago de las costas y agencias en derecho que se causen dentro de la presente acción.”[1] Como sustento fáctico de las pretensiones se adujo que los señores Carlos Felipe Ramos Hortúa y Eliecer Méndez son propietarios de una ladrillera denominada inicialmente “Ladrillera Ramos RG” y actualmente “Ladrillera Bahondo”, ubicada en el sector Lagunetas en la finca Castalia del Municipio de Girón en el Departamento de Santander, en la cual se utiliza un horno para la quema de ladrillos que emite una gran cantidad de humo y hollín que contamina el aire del sector.

Además, “no cuenta con los elementos necesarios para garantizar la emisión de gases y material particulado”, tampoco con licencia ambiental para desarrollar tal actividad, ni son contribuyentes del impuesto de industria y comercio. Argumentaron que la actividad descrita afecta la sede F del Colegio Luis Carlos Galán Sarmiento y la sede B “Colmena” del Colegio Juan Cristóbal Martínez, en los cuales se educan niños de prescolar hasta quinto de primaria.

Expusieron que las personas accionadas realizan obras de excavación del material arcilloso para la elaboración de adobe con el cual se surte a la aludida ladrillera, lo cual desestabiliza el terreno y puede ocasionar problemas de erosión. Así mismo, construyen taludes de veinte (20) metros de alto sin contar con el permiso de la autoridad ambiental ni de la autoridad minera para ello, tal como lo demuestran los informes elaborados con ocasión de la inspección realizada el 28 de abril de 2012 por la CDMB y el 1 de octubre de ese mismo año por la Agencia Nacional de Minería. Afirmaron que la situación narrada ha sido informada a la Fiscalía General de la Nación, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, entidad última que manifestó que dicho asunto compete a la CDMB, quien ha abierto investigaciones sancionatorias por los hallazgos de la visita realizada al lugar de los hechos, sin que a la fecha de la presentación de la demanda se hayan tomado medidas definitivas para sancionar a los infractores de las normas ambientales, cerrar la ladrillera e impedir la extracción de material arcilloso.

Sostuvieron que en la visita realizada por la Agencia Nacional de Minería a la finca Castalia se constató que los demandados no cuentan con título minero para la explotación de minerales en ese predio, ni permiso para el uso de maquinaria pesada para la manipulación y aprovechamiento de arcilla, por lo que se dispuso la suspensión indefinida de tales actividades, orden que no ha sido cumplido a cabalidad por los obligados, quienes además manifestaron hacer uso de dichos automotores por autorización de la Alcaldía de Girón. Manifestaron que, a pesar de que se ha informado a la CDMB, esta entidad no ha adoptado medidas de fondo que den solución definitiva, y las decisiones que ha tomado han resultado ineficaces, a tal punto que las actividades de extracción de arcilla y contaminación ambiental persisten.

Por último, alegaron que, con fundamento en el inciso 3 del artículo 144 del CPACA, el 27 de noviembre de 2013 acudieron a la CDMB para que se adoptaran las medidas necesarias para la protección de los derechos colectivos, sin obtener de ella una respuesta positiva. Pusieron de presente que en comunicación del 13 de diciembre del mismo año esa autoridad se limitó a referir que la ladrillera se encuentra adelantando los trámites para obtener el permiso de emisiones atmosféricas y concesión de aguas, sin señalar nada en relación con la continuidad de la actividad minera que afectaba a la comunidad y seguía desarrollándose de forma ilegal.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 1. La acción popular fue presentada el día 19 de diciembre de 2013[2], ante el Tribunal Administrativo de Santander, quien mediante providencia del 27 de enero de 2014 admitió la demanda y dispuso la notificación de la CDMB, el Municipio de Girón, los señores Carlos Felipe Ramos Hortúa, Orlando Díaz Silva, Cristián Ramos Garnica, Omar Ramos Garnica, Édgar Ramos Garnica, Fernando Ramos Garnica y Eliecer Méndez, así como del Ministerio Público.

También negó la solicitud de medidas cautelares.[3] 2. Por su parte, las accionadas contestaron la demanda, esgrimiendo los siguientes argumentos: 1. La CDMB se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con fundamento en que para el funcionamiento de la Ladrillera Bahondo mediante radicados nro. 21489 y 1192 del 3 de noviembre de 2012 y 25 de enero de 2012, respectivamente, los señores Omar y Cristián Javier Ramos Garnica solicitaron licencia ambiental para el título minero nro.

JJ6-1053, las cuales fueron atendidas mediante comunicación nro. 19224 del 30 de noviembre de 2011, requiriendo los documentos a que se refiere el Decreto 2820 de 2010, entre ellos, tener aprobado el contrato de concesión minero suscrito con la Agencia Nacional de Minería. Anotó que si bien en cierto en la zona objeto del presente proceso está ubicado un colegio, la afectación de los niños que se alega debe estar probada mediante los estudios correspondientes.

Adujo que, según las visitas realizadas por funcionarios de esa entidad en la ladrillera, no se están desarrollando actividades de excavación, como consecuencia de la medida preventiva impuesta en la diligencia del 8 de diciembre de 2011, consistente en la suspensión de la extracción y trasformación de arcilla en ladrillos y teja. Señaló que fue remitido a la Fiscalía el Informe Técnico SIC 134897, poniendo en conocimiento de aquella autoridad judicial que “según las observaciones y recopilación de la información básica de campo no se estaban desarrollando actividades e (Sic) extracción de arcilla y elaboración de mampostería; de igual forma se pido evidenciar que sobre las coordenadas N 1099989 E1271315, se evidenció la existencia de un Talud de altura aproximada de 15 metros, distancia longitudinal de 80 metros aproximadamente, con un ángulo de conformación de talud artificial con respecto a la horizontal de 90 grados, presentando inestabilidad, fallas en su estructura o conformación natural y desarrollo de procesos erosivos donde se destacan la formación de cárcavas y surcos, de acuerdo con las observaciones antes mencionadas no se evidenció afectación ambiental a los recursos ambientales, se pudo evidenciar de igual forma que la estabilidad del Talud conformado por el desarrollo de actividades de extracción de arcilla, se estaba viendo afectado por la pérdida de soporte y cobertura vegetal acelerando el desarrollo de procesos erosivos.

Teniendo en cuenta que dicha actividad se ejercía sin licenciamiento ambiental según lo establecido en el artículo 9 del decreto 2820 de 2010 la Coordinación jurídica de la CDMB dio inicio al proceso sancionatorio SA 301 – 2010.”[4] Afirmó que mediante memorando SCADT-912-12-10 del 9 de diciembre de 2010 se comunicó a la Coordinación Jurídica de la CDMB las presuntas afectaciones ambientales al suelo y la flora producidas por la actividad de extracción de arcilla sin contar con la respectiva licencia ambiental desarrollada por el señor Víctor Manuel Archila Calderón. A través de auto nro. 1289-2010 del 16 de diciembre de 2010, se dispuso la apertura de la investigación administrativa.

Por auto nro. 1388 del 11 de diciembre de 2011 se impuso medida preventiva que se ejecutó en la diligencia del 8 de diciembre de 2001. En auto nro. 104 del 21 de febrero de 2012 se formularon cargos. Sostuvo que la solicitud de licencia ambiental para explotación y beneficio de arcilla fue archivada por desistimiento tácito, en consideración a que no contaban con Contrato de Concesión Minero y no allegaron los demás documentos solicitados.

La Guía Minero Ambiental de Beneficio y Transformación presentada a la CDMB mediante radicado nro. 25430 del 27 de diciembre de 2013 se encuentra en evaluación y el Permiso de Concesión de Agua con radicado nro. 23256 del 20 de noviembre de 2013 está en trámite. Mencionó que sus actuaciones han estado ajustadas a las normas legales que establecen su competencia, y en razón a ello, ha efectuado un constante seguimiento a la zona objeto del presente proceso.

Además, inició un proceso sancionatorio que derivó en la imposición de una multa al señor Archila Calderón en calidad de arrendatario y administrador del tejar que funciona en la Ladrillera Bahondo mediante Resolución nro. 001469 del 19 de diciembre de 2013, y la obligación de retornar a las condiciones iniciales un área de mil metros cuadrados (1000m2), mediante la siembra de cien (100) árboles de especies nativas, gramíneas para estabilizar el suelo afectado y la presentación de informes del mantenimiento de las plantas cada seis (6) meses durante dos (2) años.

Para controvertir la supuesta omisión en el cumplimiento de sus funciones, realizó un detallado recuento de todas las actuaciones que para atender la situación descrita en la demanda ha llevado a cabo. Concluyó indicando que de acuerdo con el Catastro Minero Colombiano existe una solicitud vigente de minería tradicional ante la Agencia Nacional de Minería identificada con placa JJG-10531 efectuada por la Ladrillera Bahondo, por lo que, en virtud del Decreto 1970 de 2012, se permite continuar desarrollando tal actividad hasta que la autoridad minera resuelva su solicitud.[5] 2.

El Municipio de Girón solicitó se denegaran las súplicas de la demanda y formuló la excepción que tituló “Excepción a la prosperidad de las pretensiones, por falta de legitimación y porque no le asiste derecho a los actores toda vez que las actuaciones que se pone (Sic) a discusión tuvieron atención diligente por la Administración”, con fundamento en que carece de competencia para vigilar y controlar la transformación de arcilla en la ladrillera cuestionada, puesto que se trata de una actividad regulada por el Código de Minas contenido en la Ley 685 de 2001, que supone, entre otros requisitos, contar con licencia ambiental, la cual en este caso está en trámite ante la CDMB.

Precisó que se trata de una actividad privada ejercida legítimamente por un particular, esto eso, la sociedad Ladrillera Bahondo S.A.S., y en esa medida es sobre dicha sociedad que recae la responsabilidad en el ejercicio de su actividad comercial. Aseveró que, de conformidad con la Ley 99 de 1993, a las Corporaciones Autónomas Regionales les corresponde ejercer el control y seguimiento ambiental de las actividades de explotación de recursos no renovables.

Agregó que, a través de la Secretaría de Salud y Saneamiento Ambiental, realiza inspecciones y formula recomendaciones, lo cual ocurrió en el caso de la referida ladrillera, a la que se le dieron las siguientes: (i) reemplazar la chimenea con filtros que ayuden a disminuir el impacto que pueda presentar por las emisiones ambientales, (ii) prohibir la excavación u extracción de material, (iii) allegar copia de la solicitud de permiso de concesión de aguas actualizado que fue radicado en la CDMB y, (iv) continuar con el trámite de legalización para la actividad desarrollada, informando el avance del mismo al Municipio.

Expuso que en la visita practicada se constató que no se están realizando actividades de extracción, no hay maquinaria pesada en el lugar y la materia prima que se utiliza en esa actividad está siendo suministrada por la señora Isabel Cristina García, con quien la Ladrillera Bahondo S.A.S. suscribió contrato, lo que implica que ese ente territorial ha actuado de forma diligente velando por el cumplimiento de la normatividad ambiental. 3.

Los señores Eliecer Méndez Ángel, Orlando Silva Díaz, Edgar Ramos Garnica y Cristian Javier Ramos Garnica se opusieron a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que, si bien en la Finca Castalia funciona la Ladrillera Bahondo, lo cierto es que ésta cumple con todas las normas ambientales para su funcionamiento garantizando la conservación del medio ambiente; además, que no está probada la afectación de la comunidad educativa del colegio Luis Carlos Galán Sarmiento.

Expresaron que a la fecha de presentación de la contestación de la demanda no se estaba realizando excavación en cumplimiento de la medida preventiva impuesta por la CDMB en la diligencia del 8 de diciembre de 2011, entidad que, de acuerdo con el informe SIC 134897, comunicó a la Fiscalía que no se estaban ejecutando actividades de extracción de arcilla y elaboración de mampostería, y tampoco se había encontrado afectación ambiental con la presencia del talud.

Adujeron que no es cierto que se hubiese manifestado que el uso de maquinaria pesada había sido autorizado por la Alcaldía del Municipio de Girón, sino que lo informado en la diligencia fue que el material depositado en el predio fue dejado allí producto del movimiento de tierras que llevó a cabo la autoridad administrativa en la vereda Lagunetas.

En lo que tiene que ver con el aprovechamiento de dicho material, actuaron bajo el principio de buena fe.[6] 4. El Curador Ad Litem del señor Fernando Ramos Garnica contestó la demanda aduciendo atenerse a lo probado en el proceso.[7] 5. La Curadora Ad Litem del señor Carlos Felipe Ramos Hortúa se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, señalando que no está demostrado que su defendido sea el propietario de la Ladrillera Bahondo, y que esté explotando dicho predio.

Explicó que los hechos que fundamentan la demanda no están probados, particularmente que la afectación de la comunidad educativa a la que se hace referencia, puesto que se señala que en la zona funcionan múltiples ladrilleras, sin especificar a qué distancia se encuentran de los colegios, ni identificar cuáles son las que utilizan quemadores de ladrillos, y que tampoco está demostrado que las retroexcavadores y volquetas estén al servicio de su defendido, y que en consecuencia que sea responsable de la vulneración de los derechos colectivos que se solicita sean amparados.[8] 6.

El Curador Ad Litem del señor Omar Ramos Garnica se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, argumentando que no está demostrada la propiedad de la Ladrillera Bahondo en el proceso, tampoco que en la Finca Castalia del sector Lagunetas funcione una ladrillera que utilice un horno que genere humo y hollín. Agregó que lo descrito en la demanda en relación con la afectación de la comunidad educativa son apreciaciones subjetivas que carecen de respaldo probatorio.[9] III.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 1. El Tribunal Administrativo de Santander dictó sentencia el día 23 de mayo de 2019, en cuya parte resolutiva decidió: “PRIMERO.- DECLÁRASE la vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; existencia de equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y la seguridad y salubridad públicas por parte del MUNICIPIO DE GIRÓN CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA - CDMB y el señor CRISTIAN JAVIER RAMOS GARNICA, de conformidad con las consideraciones hechas en esta providencia. SEGUNDO.- ORDENASE al MUNICIPIO DE GIRÓN, CORPORACIÓN de AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA - CDMB y al señor CRISTIAN JAVIER RAMOS GARNICA para que en el término de quince (15) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia adopten las medidas administrativas, técnicas y sancionatorias para que suspenda la actividad de elaboración de ladrillo por parte de LADRILLERA BAHONDO S.A.S., hasta tanto se adecue al cumplimiento de las normas legales y reglamentarias en materia ambiental, contando con la licencia ambiental de emisiones atmosférica por aprovechamiento del material y remoción en masa, captación de aguas y de remoción de material vegetal.

TERCERO. - ORDÉNASE al MUNICIPIO DE GIRÓN y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA - CDMB crear un Comité Interdisciplinario integrado por sus delegados, la parte accionante y accionada, la Defensoría del Pueblo, para que hagan seguimiento al cumplimiento de esta decisión e informen al Despacho las gestiones adelantadas para materializar los derechos e interés colectivos amparados.

CUARTO. - CONDÉNASE en costas de primera instancia al MUNICIPIO DE GIRÓN, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA – CDMB y al señor CRISTIAN JAVIER RAMOS GARNICA, en favor de la parte accionante, las cuales se liquidaran de conformidad a la dispuesto en el artículo 366 del CGP, conforme a las consideraciones de esta providencia. QUINTO.- ENVÍASE copia de la presente providencia a la Defensoría del Pueblo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

SEXTO. - EJECUTORIADA ésta providencia, ARCHÍVENSE las diligencias previas las anotaciones de rigor en el Sistema Justicia Siglo XXI.”[10] 2. Sostuvo que en el presente caso, de acuerdo con el informe técnico allegado al expediente por la CDMB, la ladrillera del asunto es de propiedad del señor Cristián Javier Ramos Garnica y cuenta con el instrumento ambiental GA-0002- 2014, el cual corresponde a una Guía Mineroambiental que le permite ejercer labores de extracción minera.

También consta que se inició una investigación sancionatoria en los términos de la Ley 1333 de 2009 contra la referida ladrillera, en la cual se formularon cargos por no contar con el permiso de emisiones atmosférica, por aprovechamiento de material y remoción en masa, captación de aguas y remoción de material vegetal. 3. Destacó que el informe presentado por la Dirección Técnica de Industria y Comercio del Municipio de Girón corroboró que, aun cuando en la visita se informó que ya no funcionaba la Ladrillera Bahondo, sí lo hacía, lo que evidencia que la actividad de explotación de arcilla y elaboración de ladrillo continúa. 4.

Precisó que se encuentra probado en el proceso que la Ladrillera Bahondo existe y solo cuenta con un instrumento ambiental que le permite ejercer actividades de beneficio y transformación de arcilla, pero no tiene licencia de emisiones atmosféricas por aprovechamiento de material y remoción en masa, captación de agua y de remoción de material vegetal, así mismo que en el sector en el que ésta se ubica se encuentran centros educativos y viviendas que podrían verse afectados, vulnerándose en consecuencia sus derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, a la seguridad y salubridad públicas, sin que se advierta por parte de las accionadas la adopción de actuaciones definitivas para conjurar de fondo la situación. 5.

Condenó en costas al Municipio de Girón, a la CDMB y a Cristián Javier Ramos Garnica en aplicación del numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por disposición del artículo 38 de la Ley 472 de 1998. IV. RECURSO DE APELACIÓN La CDMB presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia reiterando que no ha vulnerado los derechos colectivos invocados por la parte actora, puesto que siempre ha actuado observando sus funciones, tal como lo acreditan las pruebas arrimadas al plenario.

Manifestó que efectuó múltiples visitas al sitio de la afectación, impuso una medida preventiva consistente en la suspensión de la obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana, o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los mismos conforme a los lineamientos de la Ley 1333 de 2009; también una sanción a los infractores de la legislación ambiental y la obligación de retornar a las condiciones iniciales el sitio donde se desarrollan su actividad mediante la siembra de gramíneas para estabilizar los suelos afectados.

Indicó que las anteriores gestiones desvirtúan alguna omisión por parte de la CDMB, y en esa medida, la actividad que ha vulnerado los derechos colectivos es imputable a terceros. En cuanto a la condena en costas, afirmó que por su actual diligente debe ser excluido de tal orden. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998, el artículo 150 del CPACA, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares. 2.

Actuación en segunda instancia 1. Mediante auto del 12 de agosto de 2019 el Despacho del Consejero sustanciador admitió el recurso de apelación presentado por la CDMB[11]. Posteriormente, en auto del 6 de septiembre de 2019, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión.[12] 2. Por medio de memorial presentado vía electrónica el 24 de septiembre de 2019, la apoderada de los accionantes insistió en que las pruebas recaudadas demuestran la vulneración de los derechos colectivos.[13] 3.

La CDMB presentó escrito de alegatos a través de correo electrónico del 24 de septiembre de 2019, en el cual reiteró en su integridad los argumentos expuestos en el recurso de apelación.[14] 4. El Ministerio Público rindió concepto a que se refiere el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, solicitando revocar parcialmente el fallo apelado, en el sentido excluir a la CDMB de la condena en costas y se confirme en lo demás el fallo apelado.[15] 3.

Hechos 1. En la Finca Castalia ubicada en la Vereda Lagunetas del Municipio de Girón en el Departamento de Santander funciona una ladrillera denominada inicialmente Ramos RG, y posteriormente Bahondo, en la cual se desarrollan actividades de extracción de arcilla a través de excavaciones, y funciona un horno para la fabricación de ladrillos y tejas. 2.

De acuerdo con el Informe Técnico SIC-134897 elaborado por la CDMB con ocasión de la visita realizada el 2 de abril de 2012, en la citada finca se encontró un talud de aproximadamente quince (15) metros de altura, distancia longitudinal de ochenta metros (80) metros, un ángulo de conformación de noventa (90) grados, que presenta inestabilidad, fallas en su estructura y deterioro por desprendimiento del suelo y roca. 3.

La ladrillera Bahondo S.A.S. ejerce actividades de beneficio y transformación de arcilla para la elaboración de ladrillos sin contar con Licencia Ambiental, Concesión de Agua y Permiso de emisiones atmosféricas, y solo tiene aprobada una Guía Minero Ambiental de Beneficio y Transformación. De acuerdo con el oficio nro. 20182120391841 del 25 de julio de 2018 de la Agencia Nacional de Minería, “revisado el Catastro Minero Colombiano, no se encontró con el nombre de la Ladrillera Bahondo solicitud o título alguno”[16] 4.

Mediante auto nro. 1289-2010 del 16 de diciembre de 2010, la CDMB ordenó la apertura de investigación administrativa sancionatoria contra el señor Víctor Manuel Archila Calderón como administrador y arrendatario de la Ladrillera Bahondo S.A.S., por auto del nro. 1388-2011 del 12 de diciembre de 2011 se impuso una medida preventiva ejecutada en diligencia del 5 de diciembre de ese mismo año, consistente en la suspensión de la extracción y transformación de arcilla en ladrillos y tejas. 5.

En comunicación del 13 de diciembre de 2013, el Subdirector de Evaluación de Control Ambiental de autoridad ambiental solicitó a la Coordinación Jurídica de esa entidad iniciar proceso administrativo sancionatorio contra la Ladrillera Bahondo S.A.S. en atención a los hallazgos de la visita técnica realizada el 11 de diciembre de 2013.

En la visita se encontró: (i) una retroexcavadora laborando dentro de la Finca Castalia, sitio colindante con la Ladrillera Bahondo, cuyo conductor informó que el material extraído era para esa ladrillera, (ii) no cuenta con título minero aprobado, permiso de Emisiones Atmosféricas y concesión de aguas, tampoco con Guía Minero Ambiental de Beneficio y Transformación, aunque radicó solicitud de éstos, (iii) el horno de la ladrillera tiene un sistema de control de emisiones y tampoco con lo dispuesto en el Decreto 948 de 1995 en relación con el permiso de emisión atmosférica, ni con el Protocolo para el Control y Vigilancia de la Contaminación Atmosférica Generada por Fuentes Fijas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, (iv) la intensidad de la producción es diaria, (v) la afectación incide en un área aproximada de una hectárea, (vi) se presentan los agravantes de los numerales 1, 2, 5 y 8 del artículo 7 de la Ley 1333 de 2009. 6.

A través de la Resolución nro. 001469 del 19 de diciembre de 2013, la CDMB declaró responsable al señor Archila Calderón, administrador y arrendatario del tejar, y se le impuso una multa de dos millones cuarenta mil trescientos cuarenta y nueve pesos ($ 2.040.349), así como la obligación de retornar a las condiciones iniciales un área de mil metros cuadrados (1000 m2) mediante la siembra de gramíneas para estabilizar los suelos afectados, allegando a la CDMB un informe sobre el mantenimiento de las especies sembradas cada seis (6) meses, durante dos (2) años. 7.

El Tribunal Administrativo de Santander en providencia del 23 de mayo de 2019 accedió a las pretensiones de la demanda. 8. La sentencia fue apelada por el apoderado de la CDMB 4. Planteamiento Vistas las consideraciones del Tribunal y la inconformidad presentada por la CDMB frente a la decisión de primera instancia, lo que observa la Sala es que la discrepancia subyace en que mientras para la memorialista no ha incurrido en acción u omisión que represente vulneración de los derechos colectivos, en tanto realizó visitas técnicas tendientes a verificar los hechos descritos en la demanda, impuso una medida preventiva, inició procedimiento administrativo sancionatorio en el que se sancionó al propietario de la ladrillera objeto del presente proceso; para el Tribunal, pese a las gestiones de la autoridad ambiental, la ladrillera continúo funcionando sin contar con licencia ambiental, permiso de emisiones atmosféricas, o de aprovechamiento de material, ni con concesión de aguas o autorización de remoción de material vegetal, todo lo cual, a su juicio, representó la vulneración de los derechos colectivos que fueron amparados y su responsabilidad en ello.

Además, la CDMB considera que, con fundamento en la gestión descrita, debe ser excluida de la condena en costas, en tanto que para el Juzgador de Primera Instancia su omisión genera esa consecuencia procesal. En ese contexto, deberá la Sala resolver en el orden planteado la controversia señalada: 5. Análisis de la Sala 1. Generalidades de la acción popular De acuerdo con su definición constitucional - artículo 88 de la Constitución Política- y legal -artículo 2, inciso 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley, o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

Se trata, según lo dispuesto por el artículo 9 de la precitada ley, de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Por ende, a la luz de lo dispuesto por los artículos 2 y 9 ejusdem, la acción popular se ha calificado como un medio procesal de carácter preventivo, reparativo, correctivo o restitutorio, dependiendo de las particularidades del caso. 5.5.2.

Caso concreto 1. La gestión de la CDMB y la vulneración de los derechos colectivos Visto como quedó dispuesto en el planteamiento deberá la Sala definir si la CDMB incumplió con sus obligaciones legales en la atención de la problemática descrita en la demanda, para lo cual analizará el material probatorio obrante en el expediente respecto de su gestión. El 2 de abril de 2012 la CDMB realizó visita al predio objeto de la presente acción popular, y con base en ella elaboró un informe técnico que da cuenta de lo siguiente: “3.

HECHOS OBSERVADOS. • Según las observaciones tomadas y la recopilación de la información básica de campo, se logró constatar que el tejar ubicado en la Finca la Castalia del Municipio de Girón, no se encuentra en funcionamiento. Ver fotografía No. 1. • Sobre las coordenadas N: 1099989 E: 1271315, se evidenció la existencia de un talud de altura aproximada de 15 metros, distancia longitudinal de 80 metros aproximadamente, con un ángulo de conformación del talud artificial con respecto a la horizontal de 90°, presentando inestabilidad.

Fallas en su estructura o conformación natural y deterioro por desprendimiento de suelo y roca, destacándose la formación de surcos. Ver fotografía N° 1 y 2. (…) RECOMENDACIONES Y OBSERVACIONES TECNICAS (Sic) En relación al tejar ubicado en la Finca Castalia, Vereda Lagunetas del Municipio de Girón, actualmente se adelanta en la Coordinación Jurídica de la Entidad proceso sancionatorio SA- 301 – 2010 en contra del señor Víctor Manuel Archila (…).

En donde se relacionan las siguientes recomendaciones técnicas: • Informe técnico de fecha 06 de diciembre de 2010, elaborado por el Ingeniero Jefferson Prada Profesional SCADT de la CDMB, a continuación se citan la recomendaciones técnicas dadas: 1. Suspender la actividad de extracción de arcilla en el sector mencionado, ya que dicha práctica está ocasionando la degradación de los taludes e (Sic) la zona y a su vez la pérdida del suelo como soporte de vegetación protectora de taludes. 2.

De igual manera suspender la actividad por no contar con la Licencia Ambiental según lo establecido en el Decreto 2820 de 2010, Artículo 9. Copia Textual del informe técnico. • Informe de Visita Técnica realizada el 16 de diciembre de 2010, elaborado por el Técnico Franklin Rolando Abril Alvarado, funcionario del grupo Elite Ambiental, recomendando: 1.

Se recomienda remitir el caso a la coordinación jurídica de la SCADT, con el fin de que el actual informe se anexe a la investigación número 301 del 2010, para su conocimiento y fines pertinentes. 2. A su vez se solicita la suspensión de todo tipo de obra u actividad que genera afectación ambiental. Copia Textual del Informe técnico. • Informe técnico de visita realizado el día 03 de noviembre de 2011, visita realizada por el Ingeniero Jefferson Prada, Profesional Universitario SEYCA, recomendando lo siguiente: 1.

Suspender la actividad de extracción y transformación de arcilla en ladrillo y tejas en la Finca Caslalia de la Vereda Lagunetas del Municipio de Girón por no contar con la Licencia Ambiental para fin de dichas actividades. (…) 4. Se debe sellar el horno tipo árabe para evitar que realicen quemas en dicha estructura la cual no cuenta con los elementos necesarios para garantizar la emisión de gases ni material particulado.

Copia Textual del informe técnico. Teniendo en cuenta que actualmente no se están desarrollando actividades de extracción de arcilla y elaboración de diversos tipos de mampostería en el establecimiento en comento, no se evidencia afectación ambiental a los recursos naturales. La estabilidad del talud se ve afectada por la pérdida de soporte y cobertura vegetal, acelerando el desarrollo de procesos erosivos.

Es importante señalar que la degradación de las condiciones naturales del suelo del sector, se ha acelerado por el desarrollo de actividades de extracción de arcilla. Según la información que reposa en los archivos de la información que reposa en los archivos de la CDMB, el desarrollo de la actividad de extracción de arcilla en la finca castalia, no cuenta con licenciamiento ambiental según lo establecido en el artículo 9 del decreto 2820 de 2010, por tal motivo la conformación de este talud no cumple con los requerimientos tipificados en la ley, en lo referente a la implementación de un programa de manejo de cortes y estabilización de un programa de manejo de cortes y estabilización de taludes tal como lo establece la Resolución 1294 del 29 de Diciembre de 2009 Norma Geotécnica CDMB para el control de la erosión.”[17] (Subrayas y negrillas de la Sala) En el mismo sentido, en el informe de visitas técnicas de la Agencia Nacional de Minería de fecha 12 de octubre de 2012 se consignaron las siguientes conclusiones: “CONCLUSIONES (…) 4.3.

Las pilas de mineral de arcilla ubicadas en los sitios motivo de la presente visita en la Finca Castalia (Pto. 1 Coordenadas Norte: 1.271.413 Este: 1.100.067 y Pto. 2 Coordenadas Norte: 1.271.377 Este: 1.100.141) son producto de la extracción de dicho mineral realizada en los taludes colindantes a dichas pilas, de acuerdo a lo observado en cuanto a las características del material, su ubicación y la forma de su deposición, dicho mineral está siendo actualmente utilizado por la Ladrillera Ramos RG.

(…) 4.8. Una vez analizado el contenido del Contrato aportado por los querellados suscrito entre la Alcaldía de Girón y el Señor Carlos Felipe Ramos Hortúa el 03/02/2011y denominado "CONTRATO DE URGENCIA MANIFIESTA ACCESO AL PUENTÉ SOBRE EL RIO DE ORO EN EL MUNICIPIO DE GIRON HACIA LA VEREDA LAGUNETAS", se puede manifestar, que en dicho contrato no es claro que la Alcaldía haya Autorizado a los Señores de la Ladrillera Ramos RG de propiedad del Señor Carlos Felipe Ramos Hortúa a utilizar el material resultado del movimiento de tierra efectuado para construir los accesos al Puente sobre el Rio de Oro hacia la Vereda Lagunetas, en la Ladrillera como materia prima para fabricar ladrillo.

Así mismo, y en el caso tal en que la Alcaldía hubiese autorizado dicho uso, como lo manifiestan los querellados, estaría en contra de la normatividad vigente, dado que sólo se puede realizar aprovechamiento económico de recursos mineros extraídos, si estos provienen de una Explotación amparada por Titulo Minero Legal Vigente en etapa de Explotación y con la respectiva Licencia Ambiental o tener una Solicitud de Legalización de Minería Tradicional Vigente (en cuyo caso está prohibido el uso de retroexcavadoras y demás equipos mecánicos de conformidad con el Artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 Plan Nacional de Desarrollo) de lo contrario, se estaría incurriendo en la conducta de Aprovechamiento ilícito de Minerales que tiene consecuencias penales.

Sumado a to anterior, en este caso, el material proveniente del movimiento de tierra efectuado por la Alcaldía de Girón en el escenario de la urgencia manifiesta indicada en el Contrato del 03/02/2011, debió haber sido depositado en una Escombrera (Botadero) que acreditara el correspondiente Licenciamiento expedido por la Autoridad Ambiental competente.”[18] (Subrayas y negrillas de la Sala) También se encuentra acreditado en el plenario que el 26 de abril de 2013 el Coordinador de la Sede F del Colegio Luis Carlos Galán Sarmiento solicitó a la CDMB intervención para el cierre de los hornos de quema de ladrillos que estaban ubicados en la Finca Castalia del sector Lagunetas del Municipio de Girón, debido a que generan problemas de contaminación y afectan a los aproximadamente novecientos (900) estudiantes que desarrollan su proceso educativo en ese establecimiento.[19] Por otra parte, en la comunicación de fecha 15 de agosto de 2013 la CDMB da respuesta a la solicitud de cierre de la Ladrillera Bahondo e informó a la peticionaria que “se realizó visita técnica a las instalaciones de la planta ladrillera el 26 de julio de 2013 con el fin de verificar la existencia y las condiciones con las que labora la empresa.

Una vez realizado este procedimiento se concluye: En el momento de la visita en la ladrillera Bahondo se observó la ejecución de actividades relacionadas con el beneficio y transformación de material arcilloso para la elaboración de ladrillo, se da a conocer la cesión de derechos de la ladrillera Ramos a la ladrillera Bahondo con fecha 20-06-2013, no cuenta con la Guía Minero Ambiental de Beneficio y Transformación.”[20] A través de comunicación radicada ante la CDMB en el año 2013[21], los accionantes pusieron en conocimiento de esa entidad la extracción de arcilla con maquinaria pesada y la conformación de taludes de aproximadamente quince (15) a veinte (20) metros encontrada en la visita realizada por la Agencia Nacional de Minería, así como la contaminación ambiental que esto genera.[22] Igualmente, la CDMB elaboró el “INFORME TÉCNICO PARA LA IDENTIFICACIÓN Y VALORACIÓN DE UNA PRESUNTA AFECTACIÓN AMBIENTAL” con base en la visita practicada el 11 de diciembre de 2013, en el que constató que: “1.

El 11 de diciembre de 2013 funcionarios adscritos a la Subdirección de Evaluación y Control Ambiental de la CDMB realizaron visita de seguimiento de un informe de Cumplimiento ambiental a una ladrillera ubicada en la vereda Lagunetas municipio de Girón, durante el recorrido en la vereda se encontró una retroexcavadora laborando dentro de la finca castalia en las coordenadas N: 1271360 E: 1100169 C:728 sitio colindante con la Ladrillera Bahondo, se tomó video y fotos de la situación encontrada, se le preguntó al maquinista que para quien era el material extraído y su respuesta fue ladrillera Bahondo y que a él lo hablan contratado para sacar el material y almacenarlo en esa área, los funcionarios se dirigieron a la ladrillera pero en ese momento no estaban laborando. 2.

La ladrillera Ramos RG actualmente denominada Ladrillera Bahondo S.A.S con NIT 900555554-5, no cuenta con: Titulo minero aprobado por la Agencia Nacional de Minería, Licencia Ambiental aprobada por la CDMB, permiso de Emisiones Atmosféricas y concesión de aguas aprobadas, ni Guía Minero Ambiental de beneficio y transformación radicada ante la CDMB (Según el Capítulo XX aspectos ambientales de la ley 685 del 2001 del Código de Minas - Artículos 198 y199).

Teniendo en cuenta que de acuerdo al Código de Minas en su Artículo 85. Donde se expresa que "Sin la aprobación expresa del Estudio de Impacto Ambiental y la expedición de la Licencia Ambiental correspondiente no habrá lugar a la iniciación de los trabajos y obras de explotación minera". 3. A la fecha sólo se ha radicado solicitud de permiso de Emisiones Atmosféricas, concesión de aguas y registro único ambiental (RUA) bajo radicados No. 24493 (06-12-2013): 23256 (20-11-2013) y 24220 (03-12-2013) respectivamente. 4.

De acuerdo al Parágrafo 1 del Artículo 24 del Decreto 2820 de 2010 de la solicitud de Licencia Ambiental y sus requisitos; Los (Sic) interesados en la ejecución de proyectos mineros deberán allegar a la Autoridad Ambiental copia del título minero y/o contrato de concesión minera debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional.

Documento que en la actualidad no ha sido radicado en la CDMB. 5. Respecto al tema de emisiones atmosféricas el horno de la Ladrillera Bahondo no cuenta con un sistema de control de emisiones y no cumple con lo establecido en el Decreto 948 de 1995 "ARTICULO 72. Del permiso de emisión atmosférica. El permiso de emisión atmosférica es el que concede la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo, para que una persona natural o jurídica, pública o privada, dentro de los límites permisibles establecidos en las normas ambientales respectivas, pueda realizar emisiones al aire.

El permiso sólo se otorgará al propietario de la obra, empresa, actividad, industria o establecimiento que origina las emisiones" ni con el Protocolo Para El Control y Vigilancia De La Contaminación Atmosférica Generada Por Fuentes Fijas del Ministerio De Ambiente, Vivienda Y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible).”[23] A través de comunicaciones que figuran a folios 120, 121 y 122 del Cuaderno nro. 1, el Representante Legal de la Ladrillera Bahondo presentó ante la CDMB la Guía Minero Ambiental para el Beneficio y Transformación de material arcilloso en esa ladrillera (27 de diciembre de 2013), solicitó el permiso de emisiones atmosféricas (6 de diciembre de 2013) y la concesión de aguas (28 de noviembre de 2013), respectivamente.

Estas últimas solicitudes fueron resueltas por la CDMB mediante comunicación nro. SG-CJTA 18/2014 del 27 de febrero de 2014, en el sentido de indicarle a la sociedad peticionaria la insuficiencia de los documentos allegados, sin que se acredite en el expediente que se subsanaron las observaciones realizadas. Mediante Resolución nro. 001469 del 19 de diciembre de 2013 la CDMB sancionó al señor Víctor Manuel Archila Calderón, administrador y arrendatario del tejar, con multa de dos millones cuarenta mil trescientos cuarenta y nueve pesos ($ 2.040.349), así como la obligación de retornar a las condiciones iniciales un área de mil metros cuadrados (1000 m2) mediante la siembra de gramíneas para estabilizar los suelos afectados, allegando a la CDMB un informe sobre el mantenimiento de las especies sembradas cada seis (6) meses, durante dos (2) años, como responsable de las afectaciones ambientales al suelo producto de la extracción de arcilla en el predio denominado Finca Castalia, ubicada en la Vereda Lagunetas del Municipio de Girón sin contar con la respectiva licencia ambiental.

En respuesta a lo requerido por la CDMB mediante Oficio nro. 746 del 4 de febrero de 2014, el señor Cristian Javier Ramos Garnica el 7 de febrero de ese mismo allegó a la autoridad ambiental “certificado de legalidad del material a beneficio de la Ladrillera Bahondo, la cual corresponde a los titulares: ISABEL CRISTINA GARCÍA PINILLA, JULIO EDUARDO VARGAS PIESCHACON, con contrato de Concepción (Sic) Minera No. IJO-09281”; sin embargo, tales soportes no fueron validados por la entidad receptora, en consideración a que los titulares del material tampoco contaban licencia ambiental para su explotación tal como se evidencia en la comunicación nro. 001603 del 21 de febrero de 2014 suscrita por el Subdirector de Evaluación y Control Ambiental visible a folio 159 del Cuaderno nro. 1.

Todo lo expuesto pone de manifiesto que: (i) desde el año 2010 la ladrillera que funciona en la Finca Castalia de la Vereda Lagunetas del Municipio de Girón en el Departamento de Santander viene desarrollando actividades de extracción de arcilla afectando el suelo y el recurso vegetal de la zona, (ii) la CDMB recomendó la suspensión de las obras o actividades que generan contaminación ambiental, así como la extracción y transformación de arcilla en ladrillos y tejas en el mismo lugar por carecer de licencia ambiental.

También, sellar el horno tipo árabe para evitar que en él se realicen quemas, ya que no contaba con los elementos necesarios para evitar las emisiones de gases y material particulado que genera contaminación, (iii) para el año 2012 la situación descrita continuó presentándose, puesto que así lo constató la visita realizada el 2 de abril de ese mismo año por la CDMB, en la que, aun cuando no se halló en funcionamiento el tejar, sí se encontró un talud de aproximadamente quince (15) metros de altura que presentaba inestabilidad y deterioro por desprendimiento de suelo y roca, con surcos propios de la actividad de extracción de arcilla, actividad para la cual, para esa época, tampoco se contaba con licencia ambiental debidamente concedida por la autoridad competente, (iv) la Agencia Nacional de Minería, en visita realizada el 12 de octubre de 2012, verificó que las pilas de arcilla que se encontraron en la Finca Castalia estaban siendo utilizadas por la Ladrillera Ramos RG, que posteriormente pasó a llamarse Ladrillera Bahondo, conclusión a la que arribó de acuerdo con las características del material, su ubicación y posición, (v) para el mes de abril del año 2013 se encontraban en funcionamiento hornos para la elaboración de ladrillos y tejas en la Finca Castalia que generaban agentes contaminantes del aire y afectaban a la comunidad en general, entre ella a los estudiante de los colegios circundantes, (vi) para el mes de diciembre de 2013 las actividades de extracción de arcilla continuaban, tal como lo evidenció el “INFORME TÉCNICO PARA LA IDENTIFICACIÓN Y VALORACIÓN DE UNA PRESUNTA AFECTACIÓN AMBIENTAL” traído a colación en líneas anteriores, (vii) aun cuando la Ladrillera Bahondo S.A.S. presentó ante la CDMB la Guía Minero Ambiental para el Beneficio y Trasformación de Material Arcilloso, y la solicitud de permiso de emisiones atmosféricas y de concesión de aguas, estas últimas autorizaciones no le fueron concedidas, y no está acreditado que a la fecha le hayan sido otorgados, (viii) la CDMB sancionó a quien para la época de inicio de la actuación administrativa era el administrador y arrendatario del tejar, (ix) para el año 2018, según lo reportó la Agencia Nacional de Minería, la Ladrillera Bahondo no contaba con título minero y, (x) en el año 2019, la autoridad ambiental certificó que la ladrillera es de propiedad del señor Cristian Javier Ramos Garnica y solo tiene aprobada la Guía Minero Ambiental que le permite ejercer actividades de beneficio y transformación de arcilla.

No cuenta con licenciamiento ambiental para ejercer labores de extracción minera, ni ningún otro instrumento de esta naturaleza, por lo que en el años 2014 se inició en su contra proceso administrativo sancionatorio que se identifica bajo el expediente nro. SA- 0002-2014, en el cual, mediante Auto 332 de 2014, se le formularon cargos por no contar con permiso de emisiones atmosféricas, por aprovechamiento de material y remoción en masa, captación de aguas y remoción de material vegetal.

En esa perspectiva, es claro que la CDMB como autoridad ambiental con jurisdicción en ese municipio no ha adoptado las medidas definitivas para impedir que los particulares que desarrollan las actividades económicas a través de la Ladrillera del asunto continúen realizando la extracción de arcilla sin contar con las autorizaciones que los habiliten para ello y destruyendo los recursos naturales asociados, asunto que sin duda alguna es de su resorte y demanda una gestión eficaz para el cumplimiento de sus deberes, tal como lo disponen las normas que determinan su competencia. Al respecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993[24], corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales: “Artículo 31º.- Funciones.

Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones:  (…) 2. Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; (…) 9. Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.

Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva; (…) 11. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental.

Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley; 12. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos.

Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos; (…) 17. Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados” (Subrayas y negrillas de la Sala).

Ahora bien, de conformidad con el artículo 23 ibídem, las Corporaciones Autónomas Regionales, por definición legal, son entidades públicas con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargadas de administrar, dentro del área de su Jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables para asegurar su desarrollo sostenible.

En el marco general de sus funciones, se reconocen como la máxima autoridad ambiental, asignándoseles la labor de ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables. A su turno, el artículo 9 del Decreto 2820 de 2010[25], vigente para la época en que se acreditó que empezó la ejecución de las actividades de extracción de arcilla y fabricación de ladrillos y tejas en la ladrillera del asunto, establecía en relación a las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales lo siguiente: “Artículo 9o.

Competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales. Las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y las autoridades ambientales creadas mediante la Ley 768 de 2002, otorgarán o negarán la licencia ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades, que se ejecuten en el área de su jurisdicción. 1.

En el sector minero La explotación minera de: (…) b) Materiales de construcción y arcillas o minerales industriales no metálicos: Cuando la producción proyectada de mineral sea menor a 600.000 ton/año para arcillas o menor a 250.000 m3/año para otros materiales de construcción o para minerales industriales no metálicos;” Posteriormente, sobre esta precisa materia el artículo 8 del Decreto del Decreto 2041 del 15 de octubre de 2014[26], compilado en el artículo 2.2.2.3.2.3. del Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, indicó: «Artículo 2.2.2.3.2.3.

Las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y las autoridades ambientales creadas mediante la Ley 768 de 2002, otorgarán o negarán la licencia ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades, que se ejecuten en el área de su jurisdicción. 1. En el sector minero La explotación minera de: (…) b) Materiales de construcción y arcillas o minerales industriales no metálicos: Cuando la producción proyectada de mineral sea menor a seiscientas mil (600.000) toneladas/año para arcillas o menor a doscientos cincuenta mil (250.000) metros cúbicos/año para otros materiales de construcción o para minerales industriales no metálicos” Así las cosas, son claras las obligaciones de la CDMB para la atención de la actividad de extracción de arcilla y las afectaciones ambientales derivadas de la producción de ladrillos y tejas en la finca Castalia por parte de la Ladrillera Bahondo, y en esa medida no desconoce la Sala que en el caso particular, esta autoridad ambiental ha efectuado visitas técnicas, dado recomendaciones, impuso una sanción a quien para ese momento fungía como administrador y arrendatario de dicho lugar, así como también que decretó una medida preventiva en orden a mitigar los efectos ambientales que se han generado.

No obstante, de igual forma se advierte que dicha problemática data desde el año 2010 aproximadamente, y pasados casi nueve (9) años desde que se le puso en conocimiento las actividades de extracción de arcilla desarrollada por la Ladrillera Bahondo, tal actuación se sigue desarrollando sin contar con los permisos y autorizaciones debidas de la autoridad minera ni la ambiental, tal como lo acredita el material probatorio relacionado en el curso de esta providencia, lo que significa que la afectación de los recursos naturales se ha prolongado en el tiempo sin el debido seguimiento y control de las autoridades competentes, entre ellas la CDMB, quien pese a las gestiones descritas, y las visita practicadas en las que ha constatado tales circunstancias, no ha tomado medidas preventivas, correctivas y/o compensatorias que resulten efectivas y definitivas al respecto.

Tan cierto es que la gestión de CBMB no ha sido efectiva, que el mismo Subdirector de Evaluación y Control Ambiental de esa entidad en oficio del 10 de mayo de 2019 informó que la Ladrillera Bahondo solo cuenta con un instrumento ambiental que le permite desarrollar actividades de beneficio y transformación de arcilla, sin contar con licencia ambiental, ni ningún otro instrumento de esta naturaleza, como lo serían el permiso de emisiones atmosféricas por aprovechamiento de material y remoción en masa, captación de aguas y remoción de material vegetal.

Tal comunicación informó textualmente lo siguiente: “una vez revisado nuestro Sistema de Información de Normalización y Calidad Ambiental –SINCA, se encontró que la Ladrillera Bahondo es propiedad del señor Cristian Javier Ramos Garnica identificado con cédula de ciudadanía (…) y que cuenta con el instrumento ambiental GA-0002-2014 el cual corresponde a una Guía Minero Ambiental que le permite ejercer actividades de beneficio y transformación de arcilla.

Sin embargo, no cuenta con licenciamiento ambiental, este instrumento les permitirá ejercer labores de extracción minera, ni ningún otro instrumento ambiental. Así mismo, se encontró que se apertura investigación sancionatoria contra la Ladrillera Bahondo la cual reposa en esta entidad bajo el expediente S.A-00002-2014 y que mediante AUTO 332 de 2014 se formularon cargos por no contar con permiso de emisiones atmosféricas, por aprovechamiento de material y remoción en masa, captación de aguas, remoción de material vegetal sin contar con los correspondientes permisos.”[27] (Subrayas y negritas de la Sala) De la misma manera, llama la atención de la Sala que la misma comunicación antes referida señala que en el año 2014 inició una investigación sancionatoria dentro de la cual mediante Auto 332 de ese mismo año formuló cargos por la omisión de contar con los permisos indicados, y a la fecha de presentación de la comunicación, esto es, el 10 de mayo de 2019, no haya adoptado una decisión definitiva al respecto, o si lo hizo, no lo haya informado.

También fue presentado por el Municipio de Girón el 23 de mayo de 2019 un informe sobre el estado actual de la Ladrillera Bahondo, en el cual se puso de presente que “el 23 de febrero de 2018 se visitó la Ladrillera BAHONDO S.A.S. donde se realizó la Auditoria de la Gestión Ambiental, arrojando resultados críticos, los cuales demuestran que esta ladrillera no trabajo (Sic) en el pro del control y mitigación de sus impactos ambientales significativos.

(…) En el momento de la auditoria, la Ladrillera no evidencia documentación relacionada con: certificado del Uso del Suelo, Licencia Ambiental, Permiso de Emisiones Atmosféricas, permiso de recepción de tierras y Titulo (Sic) Minero.” Siendo ello así, a juicio de la Sala, se encuentra acreditado el incumpliendo de los deberes de la CDMB como autoridad ambiental con jurisdicción en el Municipio de Girón en el Departamento de Santander derivado de una gestión insuficiente para proteger los recursos naturales que se han visto comprometidos por la Ladrillera Bahondo, lo que se traduce en la vulneración de los derechos colectivos amparados en primera instancia, y en tal medida, los reparos formulados en el recurso de alzada no están llamados a prosperar.

Reafirma lo dicho que, en lo referido a las facultades de la CDMB, la Ley 1333 de 2009 contempló una serie de instrumentos con los cuales cuentan las autoridades ambientales a efecto de materializar la potestad sancionatoria de la cual es titular el Estado, entre ellos, (i) las medidas preventivas a que se refiere el artículo 12 de la citada ley, y de las que se ocupa en detalle el artículo 36 ibídem, (ii) las medidas sancionatorias contenidas en el artículo 40 ibídem y, (iii) las medidas compensatorias previstas en el artículo 31.

En relación con el primer grupo de medidas antes referido, esto es, las medidas preventivas, el artículo 12 de la Ley 1333 de 2009 definió que éstas tienen por objeto “prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana”.

Por su parte los artículos 13 y siguientes contienen las normas adjetivas que rigen el procedimiento para su imposición, incluido el supuesto de flagrancia. A su turno, el artículo 36 del mismo cuerpo normativo describe las cuatro (4) medidas preventivas aplicables en el marco de este tipo de actuaciones, de las cuales el Legislador se ocupó en detalle los artículos 37 a 39.

Veamos: “Artículo 36. Tipos de medidas preventivas. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible y las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos, los establecimientos públicos que trata la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondrán al infractor de las normas ambientales, mediante acto administrativo motivado y de acuerdo con la gravedad de la infracción alguna o algunas de las siguientes medidas preventivas: Amonestación escrita.

Decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción. Aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres. Suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los mismos.

Parágrafo. Los costos en que incurra la autoridad ambiental por la imposición de las medidas preventivas como almacenamiento, transporte, vigilancia, parqueadero, destrucción, demolición, entre otros, serán a cargo del infractor”. (Subrayas y negritas de la Sala) “Artículo 37. Amonestación escrita. Consiste en la llamada de atención escrita a quien presuntamente ha infringido las normas ambientales sin poner en peligro grave la integridad o permanencia de los recursos naturales, el paisaje o la salud de las personas.

La amonestación puede incluir la asistencia a cursos obligatorios de educación ambiental. El infractor que incumpla la citación al curso será sancionado con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Este trámite deberá cumplir con el debido proceso, según el artículo 3o de esta ley”. “Artículo 38. Decomiso y aprehensión preventivos.

Consiste en la aprehensión material y temporal de los especímenes de fauna, flora, recursos hidrobiológicos y demás especies silvestres exóticos y el de productos, elementos, medios, equipos, vehículos, materias primas o implementos utilizados para cometer la infracción ambiental o producido como resultado de la misma. Cuando los elementos aprehendidos representen peligro para la salud humana, vegetal o animal, la autoridad ambiental procederá de inmediato a su inutilización, destrucción o incineración a costa del infractor.

Los productos perecederos que no puedan ser objeto de almacenamiento y conservación podrán ser entregados para su uso a entidades públicas, de beneficencia o rehabilitación, previo concepto favorable de la entidad sanitaria competente en el sitio en donde se hallen los bienes objeto del decomiso. En caso contrario, se procederá a su destrucción o incineración, previo registro del hecho en el acta correspondiente.

Parágrafo. Se entiende por especie exótica la especie o subespecie taxonómica, raza o variedad cuya área natural de dispersión geográfica no se extiende al territorio nacional ni a aguas jurisdiccionales y si se encuentra en el país, es como resultado voluntario o involuntario de la actividad humana”. Parágrafo 1o. La autoridad ambiental podrá disponer en forma directa o a través de convenios interinstitucionales con terceras entidades, el uso de los elementos, medios, equipos, vehículos o implementos respecto de los cuales pese una medida de decomiso preventivo en los términos del presente artículo, con el exclusivo fin de atender las necesidades relacionadas con los motivos de la declaratoria de emergencia a las que se refiere el Decreto 4580 de 2010 y, en particular, para: - La construcción y/o rehabilitación de obras de infraestructura y actividades para el control de caudales, rectificación y manejo de cauces, control de escorrentía, control de erosión, obras de geotecnia, regulación de cauces y corrientes de agua y demás obras y actividades biomecánicas para el manejo de suelos, aguas y vegetación de las áreas hidrográficas citadas. - La restauración, recuperación, conservación y protección de la cobertura vegetal, enriquecimientos vegetales y aislamiento de áreas para facilitar la sucesión natural de las áreas citadas. - Rehabilitación de la red vial afectada por situaciones de desastre. - Labores de búsqueda y rescate y primeros auxilios. - Recuperación de vivienda (Averiada y destruida), y - Obras de emergencias (reforzamiento de terraplenes, obras de control) y obras de prevención y mitigación en la zona. - Construcción y/o rehabilitación de obras de acueducto y saneamiento básico ambiental.

El uso de los elementos decomisados se comunicará previamente a los sujetos involucrados en el trámite sancionatorio, sin que frente a esta decisión proceda recurso alguno en la vía gubernativa. El uso se suspenderá en forma inmediata en caso de que la autoridad ambiental decida levantar la medida preventiva, o por la terminación del procedimiento sancionatorio sin que se declare la responsabilidad administrativa del presunto infractor.

Lo anterior, sin perjuicio de que se acuerde con el titular del bien la prolongación del uso a cualquier título en la atención de la obra o necesidad respectiva. A partir del momento en que se autorice el uso, la entidad pública o privada que utilice los bienes decomisados deberá hacerse cargo de los gastos de transporte, combustible, parqueadero, cuidado, impuestos y mantenimiento preventivo y correctivo que se requieran, los cuales en caso de que el procedimiento administrativo sancionatorio concluya sin la declaratoria de responsabilidad del presunto infractor, no podrán ser cobrados al titular del bien como condición para su devolución. Así mismo, la entidad pública o privada que haga uso de los bienes decomisados asumirá, en forma obligatoria, los gastos que genere la toma de las pólizas que aseguren todo tipo de riesgos, en beneficio de los titulares de tales bienes.

La devolución de los mismos, cuando la medida se levante o cuando se dé la terminación del procedimiento administrativo sancionatorio sin declaración de responsabilidad administrativa del presunto infractor, se hará en el estado en que le fueron entregados, salvo el desgaste normal de las cosas”. “Artículo 39. Suspensión de obra, proyecto o actividad.

Consiste en la orden de cesar, por un tiempo determinado que fijará la autoridad ambiental, la ejecución de un proyecto, obra o actividad cuando de su realización pueda derivarse daño o peligro a los recursos naturales, al medio ambiente, al paisaje o la salud humana o cuando se haya iniciado sin contar con la licencia ambiental, permiso, concesión o autorización o cuando se incumplan los términos, condiciones y obligaciones establecidas en las mismas.” (Subrayas y negritas de la Sala).

De otro lado, en lo que hace a las medidas sancionatorias, éstas están reguladas en el artículo 40 de la ley en comento, en los siguientes términos: “Artículo 40. Sanciones. Las sanciones señaladas en este artículo se impondrán como principales o accesorias al responsable de la infracción ambiental. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a los que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos que trata el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondrán al infractor de las normas ambientales, de acuerdo con la gravedad de la infracción mediante resolución motivada, alguna o algunas de las siguientes sanciones: 1.

Multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 2. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio. 3. Revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro. 4. Demolición de obra a costa del infractor. 5. Decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción. 6.

Restitución de especímenes de especies de fauna y flora silvestres. 7. Trabajo comunitario según condiciones establecidas por la autoridad ambiental. Parágrafo 1o. La imposición de las sanciones aquí señaladas no exime al infractor de ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el paisaje afectados.

Estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar. Parágrafo 2o. El Gobierno Nacional definirá mediante reglamento los criterios para la imposición de las sanciones de que trata el presente artículo, definiendo atenuantes y agravantes. Se tendrá en cuenta la magnitud del daño ambiental y las condiciones socioeconómicas del infractor.” (Subrayas y negritas de la Sala).

Por último, en la misma línea de lo previsto en el parágrafo primero de la disposición antes transcrita, el artículo 31 ibídem se refiere a la medidas compensatorias como todas aquellas que sin perjuicio de las sanciones impuestas, y en el marco del principio de proporcionalidad, compete al infractor adoptar para compensar y restaurar el daño o el impacto causado con la infracción. Bajo tal perspectiva, la CDMB contaba con todas las herramientas suficientes para hacer efectivo el control en el caso concreto, y no obstante, omitió hacer uso de dichos instrumentos permitiendo así la vulneración de los derechos colectivos.

En tal escenario, dada la proyección de la afectación de los recursos naturales en el tiempo producto de la actividad extractiva de arcilla, considera la Sala que en este caso es probable que se hayan generado pasivos ambientales que deban ser identificados por la autoridad ambiental, respecto de los cuales es necesario que se definan las medidas compensatorias y restaurativas procedentes, puesto que con su adopción se mitigaría el impacto negativo que se ha generado sobre los recursos naturales.

En lo que a los pasivos ambientales se refeire, la Sala ha tenido la oportunidad de pronunciarse, entre otras, en sentencia del 28 de junio de 2019, en la cual se afirmó lo siguiente: 83. En el año 2008, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial con el ánimo de avanzar en la conceptualización y establecimiento de procedimientos para la gestión integral de los “pasivos ambientales” celebró un contrato de consultoría, con el fin de “Diseñar una estrategia integral para la gestión de los pasivos ambientales en Colombia”.

En efecto, dicha consultoría, al realizar un análisis sobre algunos aspectos jurídicos en la conceptualización de los pasivos ambientales, señaló la existencia de una confusión entre el impacto al medio ambiente de una actividad, el “daño ambiental” y la responsabilidad jurídica de las empresas, razón por la cual consideró que era necesario reseñar que dichos aspectos, daño y responsabilidad, debían verse en forma distinta del tema de pasivos ambientales pues de lo contrario se caería en una teoría absolutista del daño, según la cual todo impacto se asimilaría a daño y por tanto a pasivo. 84.

Así las cosas, indicó que para hablar de daño debía tenerse claridad sobre el recurso natural dañado y su posible configuración; contrario sensu, para hablar de pasivos no se hacía referencia al daño ambiental sino a impactos negativos, efectos adversos, o a otros conceptos más generales por cuanto indicó que el daño ambiental hacía parte de la órbita de la responsabilidad. 85.

En virtud de lo anterior y teniendo en cuenta que para el caso colombiano no existe una definición jurídica y que conlleva, como se señaló, a que se confunda el pasivo ambiental con el daño y, por lo tanto, con la responsabilidad ambiental, la consultoría del Ministerio de Ambiente, destacó algunos criterios para definir la configuración de un pasivo ambiental, así: “[…] 1.

Los efectos ambientales que no han sido manejados, prevenidos, compensados o mitigados durante la ejecución de la actividad, a pesar de haber existido normatividad, estándares y requisitos en la licencia ambiental, permisos, autorizaciones o concesiones otorgados. 2. Los efectos ambientales que implican riesgo para la salud humana o para los ecosistemas como consecuencia de la contaminación derivada del enterramiento, del abandono, del almacenamiento inapropiado subterráneo o en superficie o de los derrames de residuos peligrosos, sustancias químicas e hidrocarburos o elementos radiactivos. 3.

Los efectos ambientales de actividades en ejecución que carecían de instrumentos de control ambiental, bien porque la ley existente en ese momento no los exigía o bien porque existiendo los instrumentos las autoridades competentes no realizaban el control y seguimiento adecuados. 4. Los efectos ambientales generados por el cierre definitivo de una actividad por una razón distinta a la orden de una autoridad ambiental, como sería el caso de una liquidación de una sociedad titular de dicha actividad.

Este criterio aplicaría cuando se produce esa situación y no han sido resueltos los efectos ambientales generados. […]”. 86. Así, concluyó que el pasivo ambiental debía entenderse como: “[…] la obligación de asumir el costo de un deterioro ambiental del suelo, el aire, el agua o la biodiversidad, que no fue oportuna y/o adecuadamente mitigado, compensado, manejado, corregido o reparado.

Esta obligación debe ser asumida por el propietario, poseedor o tenedor del sitio donde se encuentre el pasivo ambiental, independientemente de cualquier acción civil, sancionatoria o administrativa que el Estado pueda iniciar contra ese obligado o que éste pueda iniciar contra terceros […]”. 87. En desarrollo del anterior concepto, explicó los elementos que la componen así: “[…] i) Obligación de asumir el costo: Se parte de la definición de pasivo como una deuda y por lo tanto obligación de atenderla o pagarla.

El concepto de obligación, en derecho, es el vínculo jurídico mediante el cual dos partes (acreedora y deudora) quedan ligadas, debiendo la parte deudora cumplir con una prestación objeto de la obligación. ii) de restaurar o remediar: Restaurar es el proceso de revertir los impactos negativos producidos en el medio físico para volver en la medida de lo posible a la estructura, funciones, diversidad y dinámica del ecosistema original.

Remediación es la remoción de contaminación o contaminantes del ambiente (suelo, aguas subterráneas, sedimento o aguas de la superficie) a niveles aceptables que aseguren la protección de la salud humana y el ambiente. iii) los impactos ambientales negativos: Los impactos ambientales negativos son aquellos cuyo efecto se traduce en pérdida de valor natural, estético, cultural, paisajístico, de productividad ecológica o en aumento de los perjuicios derivados de la contaminación, de la erosión o colmatación y demás riesgos ambientales en discordancia con la estructura ecológico-geográfica y el carácter de una zona determinada. iv) que no fueron oportuna o adecuadamente: La caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración acontece, cuando ha transcurrido un término legalmente previsto para imponer una sanción sin que la entidad haya actuado en tal sentido, mientras que la ejecutoria de un acto administrativo tiene que ver con la definición de la obligación a cargo del administrado para que la Administración pueda hacerlo cumplir. v) compensados, corregidos, mitigados o prevenidos: Compensación: acciones dirigidas a resarcir y retribuir a las comunidades, las regiones, localidades y al entorno natural por los impactos o efectos negativos generados por un proyecto, obra o actividad, que no pueden ser evitados, corregidos o mitigados.

Corrección: Son las acciones dirigidas a recuperar, restaurar o reparar las condiciones del medio ambiente afectado por el proyecto, obra o actividad. Mitigación: acciones dirigidas a minimizar los impactos y efectos negativos que pueda generar un proyecto, obra o actividad. Recuperación: acción o efecto de restituir a su condición normal y de buen funcionamiento.

(Tomado del Decreto 1076 de 2015) vi) causados por cualquier actividad antrópica: Cualquier actividad debida o relativa al ser humano, que tiene su origen o es consecuencia del ser humano, sinónimo de antropógeno vii) que pueden generar un riesgo para la salud humana o al ambiente: Riesgo es la probabilidad de que un peligro o amenaza se materialice causando daño. viii) sin perjuicio de la responsabilidad civil, administrativa o penal a la que haya lugar: Civil: El que ha cometido un delito o culpa que ha inferido daño a otro, es obligado a la indemnización sin perjuicio de la pena principal que la ley imponga por la culpa o el delito cometido.

Administrativa: es la que se deriva del incumplimiento de obligaciones impuestas por la ley y que da lugar al desarrollo del poder punitivo del Estado mediante la aplicación de unas sanciones, previo el cumplimiento de un proceso administrativo sancionatorio. Penal: la sujeción de una persona que vulnera un deber de conducta impuesto por el derecho penal al deber afrontar las consecuencias que impone la Ley. […]”. 88.

De lo anterior, puede señalarse que el eje central de la definición del pasivo ambiental se delimita a la obligación que surge de revertir los impactos negativos producidos en el medio físico o la remoción de contaminación o contaminantes del ambiente a niveles aceptables que aseguren la protección de la salud humana y el ambiente, en virtud de la pérdida de valor natural, estético, cultural, paisajístico, de productividad ecológica o en aumento de los perjuicios derivados de la contaminación, de la erosión o colmatación y demás riesgos ambientales en discordancia con la estructura ecológico-geográfica y el carácter de una zona determinada. 89.

Finalmente, la consultoría señaló la importancia de hablar de impacto ambiental y no de daño, en tanto que aquel se encuentra claramente definido en la legislación colombiana, es fácilmente valorado e identificable por una autoridad ambiental, no requiere establecer un responsable, no siempre termina en una infracción ambiental y porque no necesariamente implica indemnización o resarcimiento. 90.

Ante la falta de definición jurídica del concepto de pasivo ambiental, el artículo 251 de la Ley 1753 de 9 de junio 2015 asignó al Gobierno Nacional, bajo el liderazgo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la formulación de una política para la gestión de pasivos ambientales, en la que se fijara una única definición sobre el particular y se determinen los instrumentos técnicos, jurídicos y financieros para su gestión y recuperación. 91.

Así las cosas, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no ha cesado sus esfuerzos por dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 251 de la Ley 1753, para lo cual celebró un nuevo contrato de consultoría en el año 2015 con la empresa INNOVACIÓN AMBIENTAL –INNOVA S.A.S. E.S.P., oportunidad en la que se arribó a una definición de pasivo ambiental como “[…] impactos ambientales negativos ubicados y delimitados geográficamente, que no fueron oportuna o adecuadamente mitigados, compensados, corregidos o recuperados; causados por actividades antrópicas y que pueden generar un riesgo a la salud humana o al medio ambiente […]”. 92.

En ese orden de ideas, tenemos que el pasivo ambiental es consecuencia de un impacto negativo sobre el medio ambiente, el cual no fue mitigado de manera oportuna o adecuada por el sujeto responsable en desarrollo de actividades antrópicas directa o indirectamente.”[28] Así las cosas, la Sala modificará la sentencia de primera instancia, en el sentido de adicionar la orden referida a que la CDMB adelante los estudios necesarios para la identificación de los pasivos ambientales que se han generado en la Finca Castalia por el funcionamiento de la Ladrillera Bahondo, en los que se deben definir las medidas restaurativas a adoptar por los particulares responsables de la actividad extractiva para la reparación de la afectación ambiental causada.

También se ordenará la remisión de copia de la presente providencia a la Fiscalía General de la Nación a efectos que esa autoridad judicial, en el marco de sus competencias, determine si en el presente caso se ha tipificado alguna de las conductas punibles descritas en el Título XI “DE LOS DELITOS CONTRA LOS RECURSOS NATURALES Y EL MEDIO AMBIENTE” del Código Penal. 2.

La condena en costas. En este punto, resulta menester considerar si es procedente condenar en costas a una entidad que resultó vencida en un proceso iniciado en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. Para dilucidar este aspecto, es oportuno recordar que la Ley 472 de 1998 en el artículo 38 consagró reglas especiales sobre el tema de las costas en las acciones populares en los siguientes términos: “Artículo 38.

Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.” Del tenor literal de la norma transcrita es claro que el Legislador definió los supuestos de procedencia de la condena en consta en este especial instrumento constitucional, de los cuales la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de esta Corporación se ocupó en decisión de unificación del 6 de agosto de 2019, en la que se sostuvo: “80.

Como las costas fueron reguladas expresamente en la Ley 472 de 1998, es clara la voluntad que tuvo el legislador de introducir este instituto en los procesos en los que se ventila la protección de los derechos colectivos; sin embargo, del tenor literal de la norma también se desprenden variantes respecto de los supuestos autorizados por el legislador para el reconocimiento de las costas en este tipo de procesos, como se verifica conforme a la literalidad de la norma. 81.

En primer término, la disposición es clara en señalar que las normas aplicables a las costas procesales son las previstas en el procedimiento civil. De suyo, el juez está obligado a aplicarlas, por expresa remisión normativa. 82. En segundo lugar, el artículo 38 ejusdem formula una hipótesis que limita la condena en costas en relación con el actor popular.

La norma es clara al señalar que sólo es posible condenarlo a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. 83. Esta regla normativa es especial y de ella se colige que el juez no está autorizado para reconocer costas a favor del demandado victorioso, salvo en aquellos casos en que la demanda del actor popular resulte temeraria o de mala fe; evento en el cual, en todo caso, por virtud de la remisión normativa ordenada en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, el juez debe aplicar para tal efecto las previsiones del procedimiento civil. 84.

En cuanto al tercer evento previsto por el artículo 38 ibídem, el legislador configuró una sanción aplicable tanto al actor popular como al demandado, consistente en la imposición de multa cuando cualquiera de ellos actúe de mala fe. A la luz de la norma y su entendimiento armonizado, es claro que lo regulado en este inciso, es una potestad sancionatoria distinta pero complementaria de la condena en costas. 85.

De las reglas especiales y de los eventos que se señalaron anteriormente, se desprenden las siguientes reglas y consecuencias respecto de las costas procesales, en sus componentes de expensas y de agencias en derecho: 86. Con respecto al demandante/actor popular. La regla general es que no hay lugar a condenarlo en costas. La excepción a esta regla se configura sólo en caso de que haya actuado temerariamente o de mala fe y las normas aplicables para dicha condena son las previstas en el procedimiento civil.

En este último evento, además de la condena en costas a cargo del actor popular, éste debe asumir el pago de la multa que se le impone con ocasión de tal comportamiento. 87. En relación con el demandado/trátese de una autoridad pública o de un particular. La regla general es que siempre hay lugar a condenarlo en costas cuando resulte vencido, para lo cual se aplican las normas del procedimiento civil.

En caso de temeridad o mala fe en su actuación, debe asumir, además, el pago de la multa que se le impone con ocasión de dicha conducta procesal. 88. Como la norma prevé que las multas impuestas a cualquiera de las partes por temeridad o mala fe serán destinadas al Fondo para la Defensa de los Derechos e intereses colectivos, se evidencia que su razón de ser es el reproche a los comportamientos procesales que son contrarios a la lealtad procesal, mas no al derecho subjetivo que surge con ocasión de las erogaciones y actividades procesales desplegadas a lo largo de la acción popular. 89.

En todos los eventos previstos por el artículo 38 y que dan lugar al reconocimiento de costas/expensas, ya sea a favor del actor popular o de la autoridad de quien se demanda el cumplimiento colectivo o difuso, el juez debe remitirse a los criterios fijados en el procedimiento civil para su reconocimiento. 90. Así pues, de la literalidad de la disposición analizada se concluye que las costas procesales, en su componente de expensas y agencias en derecho, es un tema regulado de manera expresa, especial, clara y completa, en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, razón por la cual no le está permitido al fallador aplicar un ordenamiento diferente al del procedimiento civil, pues tal autorización se previó en el artículo 44[29] de la Ley 472 de 1998 respecto de los asuntos no regulados.

(…) 6.4.1 Reglas de unificación 163. El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 164.

También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas o gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya actuado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 165. Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.

No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 166.

Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 167.

En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación. 169.

Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto. 170.

Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.”[30] Bajo tal escenario, y siguiendo la tesis adoptada en el anterior pronunciamiento, el argumento traído en el recurso de alzada por la CDMB relacionado con la gestión que ha realizado para atender la situación objeto del presente proceso no es de recibo, en tanto la condena en costas de la parte demandada es procedente siempre que se amparen los derechos colectivos, respecto de las entidades que dieron lugar a tal determinación, como ocurrió en el caso sub examine. 3.

En conclusión, la Sala encuentra que en necesario modificar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR la parte resolutiva de la sentencia del 23 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, la cual quedará así: “PRIMERO.- DECLARAR la vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; existencia de equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y la seguridad y salubridad públicas por parte del MUNICIPIO DE GIRÓN CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA - CDMB y el señor CRISTIAN JAVIER RAMOS GARNICA, de conformidad con las consideraciones hechas en esta providencia. SEGUNDO.- ORDENAR al MUNICIPIO DE GIRÓN, CORPORACIÓN de AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA - CDMB y al señor CRISTIAN JAVIER RAMOS GARNICA para que en el término de quince (15) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia adopten las medidas administrativas, técnicas y sancionatorias para que suspenda la actividad de elaboración de ladrillo por parte de LADRILLERA BAHONDO S.A.S., hasta tanto se adecue al cumplimiento de las normas legales y reglamentarias en materia ambiental, contando con la licencia ambiental, el permiso de emisiones atmosférica por aprovechamiento del material y remoción en masa, captación de aguas y de remoción de material vegetal, y todos los demás que sean requeridos de acuerdo con la normatividad vigente.

TERCERO. - ORDENAR a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA - CDMB que adelante los estudios necesarios para la identificación de los pasivos ambientales que se han generado en la Finca Castalia por el funcionamiento de la Ladrillera Bahondo, en los que se definan las medidas restaurativas a adoptar por los particulares responsables de la actividad extractiva para la reparación de la afectación ambiental causada.

CUARTO. - ORDENAR al MUNICIPIO DE GIRÓN y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA - CDMB crear un Comité Interdisciplinario integrado por sus delegados, la parte accionante y accionada, la Defensoría del Pueblo, para que hagan seguimiento al cumplimiento de esta decisión e informen al Despacho las gestiones adelantadas para materializar los derechos e interés colectivos amparados.

QUINTO. - CONDENAR en costas de primera instancia al MUNICIPIO DE GIRÓN, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA – CDMB y al señor CRISTIÁN JAVIER RAMOS GARNICA, en favor de la parte accionante, las cuales se liquidaran de conformidad a la dispuesto en el artículo 366 del CGP, conforme a las consideraciones de esta providencia. SEXTO.- ORDENAR que, a través de la Secretaría de esta Sección, se remita copia de la presente providencia a la Fiscalía General de la Nación, a efectos que esa autoridad judicial, en el marco de sus competencias, determine si en el presente caso se ha tipificado alguna de las conductas punibles descritas en el Título XI “DE LOS DELITOS CONTRA LOS RECURSOS NATURALES Y EL MEDIO AMBIENTE” del Código Penal.

SÉPTIMO. - ENVÍESE copia de la presente providencia a la Defensoría del Pueblo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. SEXTO.- EJECUTORIADA ésta providencia, ARCHÍVENSE las diligencias previas las anotaciones de rigor en el Sistema Justicia Siglo XXI.”

SEGUNDO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.

TERCERO: Ejecutoriado esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 14 de mayo de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 5 a 6 del Cuaderno nro. 1. [2] Folio 59 del cuaderno nro. 1. [3] Folios 60 a 61 del cuaderno nro. 1. [4] Folio 82 del Cuaderno nro.1. [5] Folios 143 a 152 del Cuaderno nro. 1. [6] Folios 293 a 295 del Cuaderno nro. 1. [7] Folios383 a 384 del Cuaderno nro. 1. [8] Folios 397 a 405 del Cuaderno nro. 1. [9] Folios 466 a 468 del Cuaderno nro. 2. [10] Folios 682 a 693 del Cuaderno nro. 3. [11] Folio 743 del Cuaderno nro. 3. [12] Folio 755 ibídem. [13] Folios 765 a 767 ibídem. [14] Folios 770 a 771 ibídem. [15] Folios 778 a 782 ibídem. [16] Folio 542 del Cuaderno nro. 2. [17] Folios 23 a 30 ibídem. [18] Folios 39 a 40 ibídem. [19] Folio 18 del Cuaderno nro. 1. [20] Folios 106 ibídem. [21] El sello de recibido impuesto no permite identificar el día y mes de la radicación, sin embargo es claro que esto ocurrió en el año 2013. [22] Folio 20 ibídem. [23] Folios 114 a 119 ibídem. [24] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. [25] Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales. [26] Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales. [27] Folio 582 del Cuaderno nro. 3. [28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 28 de junio de 2019, expediente nro. 52001233300020180036101(AP).

Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. [29] Ley 472 de 1998. Artículo 44. Aspectos no regulados. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones. [30] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, expediente nro. 15001333300720170003601(AP) REV-SU.

Consejera Ponente: Rocío Araújo Oñate.