15001-23-33-000-2017-00489-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN POPULAR / COMPETENCIA DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS PARA LA PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN DE LOS RIESGOS DE DESASTRE PRESENTADOS EN UN MUNICIPIO / VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS ¿Tiene competencia una Corporación Autónoma Regional para la prevención y mitigación de los riesgos de desastres que se presentan en un municipio? (…) [A]dvierte la Sala que no se encuentra acreditado en el plenario que el contrato No. CCC 2016 -175 celebrado por CORPOBOYACÁ y el Consorcio Río Chicamocha IEH – H&E ya hubiere finalizado y que por ende, ya existan los resultados que el Tribunal ordenó que fueran ejecutados por CORPOBOYACÁ. Por el contrario, de la lectura del recurso de apelación impetrado por esa entidad, lo que se observa es que tal negocio jurídico aún se encuentra en fase de ejecución y por consiguiente, en la actualidad no existen los diseños que permitan la adecuación hidráulica de tal afluente, circunstancia que impedía que la orden que fue dirigida en contra de esa Corporación fuera elevada en los términos antes trascritos.

Ahora bien, también se advierte frente a este preciso aspecto que revisado el objeto de dicho contrato, no se evidencia que el mismo tenga una relación directa con la controversia planteada en torno a la vulneración de los derechos que se ventilan en este proceso, circunstancia que hace, también, impertinente aludir al contrato como parte de la solución a la problemática que ocupa la atención de la Sala.

(…) De lo anterior se colige que el resultado que arroje el mencionado negocio jurídico tiene como finalidad que CORPOBOYACÁ pueda definir las estrategias que garanticen la adecuación hidráulica del cauce principal de la cuenca alta del Río Chicamocha, las cuales deberán ser coordinadas y adoptadas por los municipios que son atravesados por tal afluente.

Siendo ello así, es claro para la Sala que tal estudio no resuelta idóneo para solventar la problemática que fue puesta a consideración en el asunto de la referencia, como quiera que en el mismo no serán abordados puntos específicos dirigidos a solucionar los inconvenientes de inestabilidad del terreno y de deslizamiento de taludes que se presentan en carrera 15 con calle 26 del Municipio de Paipa.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 15001-23-33-000-2017-00489-01(AP) Actor: LEONILDE AVELLA ALLEVA, CAMILO PARDO POVEDA, CLAUDIA ESPERANZA GUIO RODRÍGUEZ, MARÍA DEL CARMEN VARGAS PUERTO, MARÍA TRINIDAD CORREDOR DE FONSECA, GRACIELA CÁRDENAS CÁCERES, LUZ ILSE FONSECA BARÓN Y MARÍA PAULINA CASTRO COY Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ, DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, MUNICIPIO DE PAIPA.

La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, en contra de la sentencia dictada el día 27 de septiembre de 2018, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual, entre otras decisiones, se ampararon los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

I. SÍNTESIS DEL CASO 1. Los señores Leonilde Avella Alleva, Camilo Pardo Poveda, Claudia Esperanza Guio Rodríguez, María del Carmen Vargas Puerto, María Trinidad Corredor de Fonseca, Graciela Cárdenas Cáceres, Luz Ilse Fonseca Barón y María Paulina Castro Coy presentaron demanda en ejercicio de la acción popular en contra de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (en adelante CORPOBOYACÁ), el Departamento de Boyacá y el Municipio de Paipa, al considerar que las demandadas, con su conducta negligente y omisiva, estaban vulnerando los derechos colectivos al goce un medio ambiente sano, a la moralidad administrativa, a la seguridad y salubridad pública, a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y al acceso y goce de los servicios públicos de manera oportuna y eficiente.

Lo anterior por los problemas de desbordamiento, agrietamiento y deslizamiento de taludes que se presentan en la carrera 15 con calle 26 del sector urbano del Municipio de Paipa. 2. Las siguientes fueron las pretensiones de la demanda: “LO QUE SE PRETENDE SOBRE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Acorde al numeral 2 del artículo 162 del C.P.A.C.A. se dejan a su docta consideración para que se sirva acceder a similares o a las pretensiones siguientes: PRIMERA: - PROTEGER LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS: 1.

Al goce y disfrute de un ambiente sano en su entorno digno como patrimonio común de la humanidad. 2. La existencia y protección del río Chicamocha como recurso natural en su equilibrio ecológico, manejo y el aprovechamiento racional para su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución de su actual cauce en antaño a su paso por el municipio de Paipa y de manera concreta en el área urbana donde se presentan fenómenos de subsidencia, remoción en masa y deslizamientos de la zona ronda, sendero peatonal, bancada de la vía vehicular hacia el lecho del río que ya afectaron camino turístico peatonal, vía pública carrera paralela al río, espacios públicos, servicios públicos y viviendas, para lo cual deben aplicarse de manera inmediata los principios medioambientales y gestiones de prevención de riesgos o tragedias que pueden sobrevenir determinando de manera inmediata las obras de prevención, mitigación y compensación requeridas.- 3.

La moralidad administrativa. - 4. La seguridad y salubridad pública. - 5. El acceso a una infraestructura de servicios públicos de manera oportuna y eficiente; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y todos los demás derechos afines como en efecto así lo determina para Colombia los tratados y convenios internacionales ratificados por el congreso al tenor de los arts. 93 y 94 de la C.N. ley 23 de 1973 y 99 de 1993. 6.

Acceso al disfrute y goce de servicios públicos de manera oportuna y eficiente; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y todos los demás derechos afines como en efecto así lo determina para Colombia los tratados y convenios internacionales ratificados en el congreso al tenor de los arts. 93 y 94 de la C.N. ley 23 de 1973 y 99 de 1993.

SEGUNDA. – ORDENAR a los ACCIONADOS que inmediatamente deben adoptar las medidas pertinentes conducentes y necesarias para aplicar los PRINCIPIOS MEDIOAMBIENTALES DE PREVENCIÓN, PRECAUTELACIÓN, DISEÑO, CONSTRUCCIÓN, MANEJO, CONTROL, MITIGACIÓN Y COMPENSACIÓN E INICIAR INMEDIATAMENTE LAS OBRAS RELACIONADAS en la: “… Conclusión: Reconformación del terreno: prevenir el desplazamiento de masas adicionales que componen la parte estable del talud.

Esta conformación se debe realizar en la masa deslizada, mediante y escalonamiento o terraceo desde la parte baja del talud, hasta donde se ha visto afectada la banca de la vía y el camino peatonal en la parte alta, esto puede permitir recuperar el camino peatonal y la calzada de la vía principal construyendo un muro en concreto reforzado apoyado en pilotes…Muro en Concreto Reforzado:… el cual soportara la presión activa de la tierra lateral y conformará a su vez la estructura la vía y el camino peatonal, separando el material deslizado de la banca de la vía y del camino peatonal…” ANTES DE QUE OCURRA ALGUNA EVENTUALIDAD DEL DESASTRE ANUNCIADO.- TERCERA. - ORDENAR A LAS AUTORIDADES ACCIONADAS QUE A TRAVES DE CADA UNO DE SUS CONSEJOS PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES DEL MUNICIPIO DE PAIPA: INMEDIATAMENTE Y DE URGENCIA EXTREMA O MANIFIESTA DETERMINEN Y SOCIALICEN CON LA COMUNIDAD LOS PLANES DE CONTIGENCIA PARA SEGUIMIENTO, MONITOREO Y CONTROL RESPECTO DE LA SUBSIDENCIA, FOCO DE REMOCIÓN EN MASA Y DESLIZAMIENTO HACÍA EL LECHO DEL RÍO CHICAMOCHA DE LA ZONA DE RONDA, SENDERO PEATONAL, BANCADA DE LA VÍA Y SERVICIOS PÚBLICOS AFECTADOS EN EL SITIO DE HECHOS DETERMINADO LAS GESTIONES, OBRAS O ACTIVIDADES REQUERIDAS A REALIZAR DE MANERA INMEDIATA.- CUARTA. - ORDENAR CON CARGO AL FONDO DE LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS LOS ESTUDIOS NECESARIOS PARA ESTABLECER LA NATURALEZA DEL DAÑO Y LAS MEDIDAS URGENTES A TOMAR PARA MITIGARLO FRENTE A LOS FOCOS DE REMOCIÓN EN MASA Y ACUIFEROS O YACIMIENTOS DE AGUA DEL SECTOR DE LA VEREDA EL CAJÓN DONDE SE DESARROLLA EL PROYECTO DEL PARQUE CEMENTERIO LOS LIBERTADORES DETERMINADOS EN EL P.O.T. RELACIONADO EN LOS HECHOS DE LA DEMANDA.

QUINTA. - DETERMINAR la protección especial de cualquier otro derecho e interés colectivos que resulte demostrado oficiosamente y facultad extra petita se sirva determinar. SEXTA. - DETERMINAR que las Entidades Accionadas sean condenadas al pago de costas y gastos del proceso.”[1] (Negrillas y subrayas dentro del texto). II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 1.

La demanda fue presentada el día 23 de junio de 2017 en la Oficina de Apoyo Judicial de los Juzgados Administrativos de Duitama[2], siendo asignada para su conocimiento al Juzgado Segundo Administrativo del anotado circuito judicial[3], el cual a través de auto del 27 de ese mismo mes y año declaró su falta de competencia y ordenó remitir el asunto de la referencia al Tribunal Administrativo de Boyacá. 2.

Mediante auto calendado el 17 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo de Boyacá inadmitió la demanda[4], que fue corregida por memorial del 24 de ese mismo mes y año[5], razón que condujo a que por medio de proveído del 15 de agosto de 2017 se admitiera y se ordenara el trámite de rigor. Particularmente, se ordenó notificar a CORPOBOYACÁ, al Departamento de Boyacá y al Municipio de Paipa. 3.

Contestaciones de la demanda 1. CORPOBOYACÁ, por medio de apoderado judicial, en memorial radicado el 11 de septiembre de 2017 se opuso a la prosperidad de las pretensiones del libelo introductorio, en los siguientes términos[6]: 1. Manifestó que el 24 de julio de 2017, esa entidad y el Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres de Paipa realizaron una visita conjunta en la carrera 25 con calle 26 de ese municipio en aras de determinar las acciones orientadas a solucionar la problemática en ese sector.

Así, expuso que en tal reunión se previó como necesario adelantar un estudio que identificara los factores desencadenantes del fenómeno que se presenta en esa zona, así como la definición de las medidas o acciones para su mitigación. Aseguró que en dicha visita, el Municipio de Paipa aludió a que a través del contrato MC 017/2017 ya estaba realizando un informe técnico dirigido a definir cuáles eran las obras de mitigación estructural a implementar para solventar la problemática que es objeto de la presente acción popular.

Afirmó que también se evidenció la ocupación indebida de viviendas e infraestructura en la ronda del Río Chicamocha. 2. Explicó que esa entidad estaba adelantado el contrato de consultoría No. CCC2016175 cuyo objeto es realizar los estudios técnicos necesarios para definir la cota máxima de inundación y las alternativas de adecuación hidráulica en el cauce principal de la cuenca alta del Río Chicamocha, donde se encuentra el tramo del afluente que es objeto de la presente acción popular. 3.

Resaltó que las Corporaciones Autónomas Regionales, tienen un papel complementario y subsidiario respecto a las entidades territoriales en materia de mitigación de riesgo, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 31 de la Ley 1523 de 2012. Arguyó que la facultad de ejecutar acciones en materia de ordenamiento territorial y de mitigación de riesgo, son de resorte exclusivo del Municipio de Paipa, conforme con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 2ª de 1991 y los artículos 12 y 14 de la Ley 1523 de 2012.

Concluyó que esa entidad carecía de competencia dado que “el municipio de Paipa NO había solicitado asistencia técnica en materia alguna acerca de los problemas de estabilidad que se estuvieren presentando en el sector al que se hace alusión en la demanda, que permitiera identificar una problemática puntual o precaver la existencia de fenómenos de inestabilidad activos en dicha zona, con lo que es necesario concluir que en el marco de sus funciones CORPOBOYACÁ ha brindado toda la asesoría técnica del caso, prueba de ello son los convenios interadministrativos celebrados”[7]. 2.

Por su parte, el Departamento de Boyacá, a través de memorial calendado el 14 de septiembre de 2017, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, bajo los argumentos que pasan a sintetizarse[8]: Señaló que, a través de oficio radicado 2017-360-0205091 del 12 de junio de 2017, le informó a la parte actora que la Secretaría de Infraestructura Pública Departamental se encuentra adelantando la interventoría de un contrato de obra, cuyo objeto es la reconstrucción del sistema de alcantarillado y obras negras de los barrios el bosque, senderos de San Daniel, Villa del Prado, Villa Jardín, Villa Panorama, Villa Alameda, y otros en la zona urbana del Municipio de Paipa.

Asimismo, mencionó que se envió a los actores populares copia de un informe suscrito por la Oficina de Prevención y Atención de Desastres de ese Departamento, en el cual se detallan los hallazgos encontrados en la zona objeto de la presente acción popular, así como las recomendaciones técnicas y sugerencia de acciones a desarrollar tendientes a la prevención del riesgo de desastres en tal sector.

Arguyó que la Oficina para la Prevención y Atención de Desastres de Boyacá realizó una visita ocular a la zona afecta, esto es, en la Carrera 15 con Calle 26 de Paipa, generando el informe correspondiente, en el que se indica que de acuerdo con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1523 de 2012, la responsabilidad directa para la atención y prevención de desastres recae en las entidades territoriales.

En ese orden, resaltó que de acuerdo con los previsto en el Decreto Ley 919 de 1989, el Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres de Paipa debe realizar los preparativos necesarios para la atención de emergencias en la zona objeto de la presente acción popular, por lo que debe generar acciones dirigidas a estructurar mecanismos de alarma, evacuación, alojamiento temporal, elementos básicos y recursos económicos para atender una eventual contingencia. Aseveró que ese municipio puede acudir a las instancias departamentales o nacionales que componen el Sistema Nacional del Riesgo, una vez se establezca que ha hecho todo lo que está a su alcance para superar la emergencia, o que la misma haya superado su capacidad para atender dicha situación. Afirmó que los artículos 56 de la Ley 9 de 1989, 5 de la Ley 2 de 1991, 12 a 15 de la Ley 388 de 1987 y 218 del CPACA, prevén que el Alcalde Municipal es el responsable del levantamiento y actualización de los inventarios de asentamientos en alto riesgo dentro de su jurisdicción, con la asistencia y aprobación de las oficinas locales de planeación o, en su defecto, en la correspondiente Oficina de Planeación Departamental.

Sostuvo que, el Departamento de Boyacá por medio del Consejo Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres “no puede incurrir en dualidad de funciones, siendo absolutamente necesario que el Municipio genere acciones y/o intervenciones decisivas y concretas en pro de garantizar los derechos y la salvaguarda de su población”[9]. Concluyó que ese Departamento ha realizado las siguientes gestiones tendientes a solucionar la problemática planteada: (i) la ejecución de los proyectos orientados a la construcción, reconstrucción y recuperación de la infraestructura de los sectores de educación, salud, acueducto y alcantarillado en las zonas afectadas por el fenómeno de la niña 2010-2011 y, (ii) el proyecto que está llevando a cabo la Empresa Departamental de Servicios Públicos del Boyacá y la Red Vital de Paipa S.A. E.S.P., para la reformulación del sistema del sistema de alcantarillado municipal de Paipa. 3.

El Municipio de Paipa contestó de forma extemporánea[10]. 4. El día 2 de octubre de 2017 se llevó a cabo la Audiencia de Pacto de Cumplimiento, la cual fue declarada fallida debido a que CORPORBOYACÁ no asistió a la misma[11]. 5. Mediante auto calendado el 20 de octubre de 2017 se abrió a pruebas el proceso y se dispuso a tener como tales, los documentos allegados con la demanda y con las contestaciones.

Por otro lado, se negó el decreto de la prueba pericial y de la inspección judicial que fue solicitada por la parte actora[12]. 6. A través de proveído del 20 de noviembre de 2017 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión[13], plazo dentro del cual fue señalado lo siguiente: 7. El apoderado de CORPOBOYACÁ ratificó los argumentos de la contestación de la demanda y agregó que esa Corporación “no es responsable de los sucesos naturales que dieron origen al desbordamiento del Río Chicamocha por cuanto tal hecho se convierte en una situación de fuerza mayor, en el cual no tiene injerencia alguna mi prohijada, por tal aspecto, no estaría legitimada para formar parte de la causa por pasiva”[14] 8.

Los demás sujetos procesales guardaron silencio. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 1. El Tribunal Administrativo de Boyacá dictó sentencia el 27 de septiembre de 2018, en cuya parte resolutiva decidió: “PRIMERO: DECLARAR la amenaza y vulneración de los derechos al goce de un medio ambiente sano, a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por el MUNICIPIO DE PAIPA y por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ – CORPOBOYACÁ, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE PAIPA y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ – CORPOBOYACÁ, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, lo siguiente. i) Al municipio de Paipa, que dentro de los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, proceda a iniciar los trámites administrativos y presupuestales para la asignación de recursos financieros que a continuación permitan adelantar los trámites contractuales y/o administrativos pertinentes requeridos para ejecutar, a través de las dependencias municipales competentes o de particulares, las recomendaciones y conclusiones arrojadas por el estudio geológico de suelos realizado en el mes de mayo de 2017 por el INGENIERO CIPRIANO BELTRÁN LEMUS, denominado “PROYECTO ESTUDIO GEOTÉCNICO O DE SUELOS Y CIMENTACIONES, ANÁLISIS DE ESTABILIDAD ACTUAL Y DISEÑO DE LA ESTRUCTURA DE CONTENCIÓN PARA EL TALUD DEL RÍO CHICAMOCHA EN EL BARRIO PRIMERO DE MAYO, SECTOR EL CABRERO, MUNICIPIO DE PAIPA (BOYACÁ); esto, sin que en todo caso dicha ejecución pueda tener una duración superior a un año. ii) A CORPOBOYACÁ para que dentro del año siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, ejecute las conclusiones y recomendaciones que arrojó el estudio técnico contratado con el consorcio RÍO CHICAMOCHA IEH – H&E, cuyo objeto fue “REALIZAR LOS ESTUDIOS TÉCNICOS PARA DEFINIR LA RONDA DE PROTECCIÓN AMBIENTAL, LA COTA MÁXIMA DE INUNDACIÓN Y LAS ALTERNATIVAS DE ADECUACIÓN HIDRÁULICA EN EL CAUCE PRINCIPAL DE LA CUENCA ALTA DEL RÍO CHICAMOCHA”.

TERCERO. – Para la vigilancia y cumplimiento de las decisiones que en ésta providencia se adopta, conforme al artículo 34 de la Ley 472 de 1998, conformar el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, de la siguiente manera: un representante de los actores populares designados por ellos, el representante de la Defensoría del Pueblo, el Procurador Judicial que ha actuado en el presente proceso, el alcalde del Municipio de Paipa, el Director de CORPOBOYACÁ y el Personero del municipio de Paipa.

CUARTO. - En lo demás, deniéguense las pretensiones de la demanda.

QUINTO. – Aceptar la renuncia del poder otorgado a la abogada DIANA SORAYA JIMÉNEZ SALCEDO, portadora de la Tarjeta profesional No. 170.498 del C.S.J., en representación de CORPOBOYACÁ, de acuerdo al memorial obrante a folio 283 del expediente.

SEXTO. – En aplicación de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, remítase copia de la sentencia a la Defensoría del Pueblo – Registro Público de Acciones Populares y de Grupo”. (Negrillas dentro del texto). 2. Luego de hacer un recuento del material probatorio que fue allegado al proceso, expresó que el Municipio de Paipa tenía conocimiento de la problemática generada en la carrera 15 con calle 26 y de los daños que se habían ocasionado en tal sector, a saber, el desprendimiento de tierra, el agrietamiento de las vías y la inclinación de postes. 3.

Señaló que ese municipio contrató la elaboración de un estudio de suelos en dicha zona, respecto del cual derivaron unas conclusiones con el fin de controlar los deslizamientos, y se sugirió un escalonamiento o terraceo desde la parte alta del talud hasta donde se ha visto afectada la banca de la vía y el camino peatonal, así como el diseño y construcción de un muro de concreto reforzado apoyado sobre pilotes.

Sin embargo, advirtió que al plenario no fue allegado ningún elemento de convicción del que se pueda colegir que la autoridad municipal, como directa responsable de la prevención de riesgos conforme a la Ley 1523 de 2012, hubiese adelantado alguna actividad tendiente a ejecutar o desarrollar las recomendaciones que arrojó el mencionado estudio.

En tal virtud, explicó que fue vulnerado el derecho colectivo a realizar construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, en la medida que el Municipio de Paipa no ha realizado las gestiones pertinentes de cara a ejecutar las conclusiones y recomendaciones que arrojó el estudio de suelos que previamente había contratado. 4.

Por otro lado, destacó que ya había finalizado el contrato de consultoría CCC2016-175 celebrado entre CORPOBOYACÁ y el Consorcio Río Chicamocha IEH – H&E, razón por la cual, a su juicio, ya estaban definidas las alternativas de adecuación hidráulica del cauce del Río Chicamocha a la altura de la carrera 15 con calle 26 del Municipio de Paipa.

Sin embargo, resaltó que tales conclusiones no fueron allegadas al expediente, ni tampoco obraba prueba de que esa Corporación ya hubiere ejecutado las mismas. 5. En ese orden, expresó que fue violado el derecho colectivo al goce de un ambiente sano, pues aún no habían sido desarrolladas las obras y recomendaciones establecidas en el estudio técnico contratado por CORPOBOYACÁ para definir la ronda de protección ambiental, la máxima cota de inundación y las alternativas de adecuación hidráulica en el cauce principal de la cuenca alta del Río Chicamocha, el cual atraviesa el Municipio de Paipa, a la altura del sector que habitan los actores populares en la carrera 15 con calle 26. 6.

Finalmente, indicó que fue desconocido el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, dado que el Municipio de Paipa no ha realizado ninguna actividad tendiente a su prevención, desconociendo con ello lo previsto en el numeral 8 del artículo 4 de la Ley 1523 de 2012. IV. RECURSOS DE APELACIÓN Mediante memorial calendado el día 4 de octubre de 2018 el apoderado judicial de CORPOBOYACÁ solicitó se revoque el punto ii) del numeral segundo de la sentencia dictada el 27 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, bajo los argumentos que pasan a sintetizarse: Mencionó, que el Contrato de Consultoría CCC 2016-175, suscrito entre CORPOBOYACÁ y el Consorcio Río Chicamocha IEH – H&E aún se encuentra en fase de ejecución debido a la complejidad de este.

Expresó que una vez se cuenten con los resultados de ese estudio, aquellos serán priorizados, validados y socializados a nivel nacional, departamental y territorial, por lo que finalizada tal etapa estos se articularán sobre los documentos de planificación y ejecución ambiental, tales como, el Plan de Gestión Ambiental Regional -PGAR y el Plan de Acción 2016-2019.

Resaltó que el Contrato de Consultoría CCC 2016-175, tiene como fin generar “las obras a ejecutar para la mitigación del riesgo de inundación para un periodo de retorno de 100 años, pero la ejecución presupuestal en temas de riesgos es responsabilidad de los alcaldes municipales como autoridades territoriales, así como también la consecución de los recursos para los mismos”[15].

Así, arguyó que dentro del sector urbano de Paipa a la fecha no se encuentran los prediseños y diseños definitivos para la adecuación hidráulica dado, reiteró, que el contrato de consultoría CCC 2016-175 sigue en estado de ejecución. Afirmó que el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Chicamocha – POMCA, aprobado mediante Resolución 2012 del 30 de mayo de 2018, expedida por esa entidad para un periodo de 10 de años, previó la implementación de las alternativas de adecuación hidráulica para la corriente principal y/o sus afluentes priorizados de la cuenca alta del Río Chicamocha.

Finalmente, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, relativos a que esa entidad no tenía competencia para determinar la necesidad de intervenir la zona objeto de la presente acción popular, dado que la política de ordenamiento del territorio y de gestión de riesgos a nivel territorial es potestad de los municipios en virtud de lo dispuesto en los artículos 311 a 314 de la Constitución Política, 5º de la Ley 2ª de 1991, 12 y 14 de la Ley 1523 de 2012, 76 de la Ley 715 de 2001, 65 de la Ley 99 de 1993, 5 y 7 de la Ley 388 de 1997 y 7 del Decreto 93 de 1998.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998, el artículo 150 del CPACA, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares. 2.

Actuación en segunda instancia 1. En auto del 14 de febrero de 2019 se admitió el recurso de apelación instaurado por el apoderado judicial de CORPOBOYACÁ.[16] 2. A través del proveído de fecha 16 de marzo de 2019, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, los cuales se sintetizan de la siguiente manera[17]: 1.

El apoderado judicial de la parte actora solicitó se confirme la sentencia de primera instancia, como quiera que estaba probada en el proceso la vulneración de los derechos colectivos que fueron invocados en la demanda[18]. En ese orden, expresó que se debe ordenar a los accionados que adopten las medidas pertinentes y conducentes que garanticen la aplicación de los principios de prevención, precautelación, diseño, construcción, mitigación y compensación. 2.

Por su parte, CORPOBOYACÁ reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia[19]. 3. Finalmente, la Gobernación de Boyacá por escrito remitido a través de correo electrónico el 6 de junio de 2019, manifestó que la responsabilidad directa para la atención y prevención de desastres en caso en concreto recae sobre el -- Municipio de Paipa.

Aseguró que ha adelantado actividades tendientes a solucionar la problemática planteada, como es el caso de la limpieza del cauce del río a la altura de la carrera 15 entre cales 26 y 27 por parte del Consorcio Redes de Paipa. Igualmente, sostuvo que el mencionado consorcio realizó un informe en el mencionó que se evidenció que en tal sector existen problemas geológicos y de inestabilidad del terreno por taludes.

Así, arguyó que no tiene legitimación por pasiva en la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, por no cuanto no participó en los hechos que dieron lugar a su desconocimiento[20]. 3. Hechos 1. El demandante señaló que el cauce del Río Chicamocha en su paso por el Municipio de Paipa fue alterado por la construcción de una obra de canalización con “frágiles taludes e infiltraciones de agua hacía donde existieron las precitadas curvas con el asentamiento, terreno deleznable rueda al lecho colmatando su capacidad y agrietando taludes.”[21] 2.

Adujo que, a las fallas de diseño de la mencionada obra de canalización, debe agregarse la falta de prevención, control, manejo, mitigación y compensación del riesgo por parte de las autoridades demandadas. 3. Expresó que lo anterior puede evidenciarse específicamente en la carrera 15 con calle 26 del municipio demandado, dado que allí existe un constante peligro de desbordamiento del Río Chicamocha al presentarse fenómenos de remoción de masas, subsidencia y deslizamientos de taludes, represamientos, reducción de la capacidad del lecho del río por la acumulación de lodos, materiales de colmatación, basuras depositadas e incluso árboles atravesados en el margen de ese afluente. 4.

Sostuvo que, dicha problemática también ha ocasionado el rompimiento de tuberías, el hundimiento permanente de postes y cables de luz y la aparición de grietas en las vías que impiden el paso de vehículos y peatones a esa zona del Municipio de Paipa. 5. Manifestó que tales inconvenientes fueron puestos a consideración del Municipio de Paipa, del Departamento de Boyacá y de CORPOBOYACÁ mediante derechos de petición calendados el 17 de mayo de 2017.

Como consecuencia de ello, afirmó que CORPOBOYACÁ en oficio del 2 de junio de ese mismo año, anunció una visita conjunta con el Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastre de Paipa a la carrera 15 con calle 26, con el fin de conocer en detalle la situación y establecer las medidas respectivas para la prevención del riesgo. 6.

Por su parte, refirió que el Municipio de Paipa a través de su Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres en respuesta del 6 de junio de 2017, relacionó algunas de las obras que han sido adelantadas sobre el Río Chicamocha. Además, advirtió que en tal documento se concluyó que era necesario prevenir el desplazamiento de masas adicionales que componen la parte estable del talud. 7.

En ese orden, sostuvo era que urgente la realización de las obras requeridas antes de que ocurra una “inminente y contingente tragedia de remoción en masa con afectaciones a las viviendas contiguas del sitio carrera 15 con calle 26 de Paipa”[22]. 8. Por tales motivos, los actores promovieron la acción popular de la referencia en la que solicitaron, entre otras cosas, la protección de los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano, a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 9.

El Tribunal Administrativo de Boyacá en providencia del 27 de septiembre de 2018 accedió al amparo solicitado. 10. La sentencia fue apelada por el apoderado judicial de CORPOBOYACÁ. 4. Análisis de la Sala. De acuerdo con el contenido y alcance de la sentencia recurrida y con los reparos esgrimidos en el correspondiente recurso de apelación, observa la Sala que no fue discutido por CORPOBOYACÁ el desconocimiento de los derechos colectivos que fueron declarados como vulnerados por el Tribunal Administrativo de Boyacá, sino que sus reproches se circunscriben, en primer lugar, a señalar que no tiene legitimación en la causa por pasiva respecto de hechos que dieron lugar a su vulneración, dado que a su juicio, la competencia para la prevención y mitigación de riesgos de desastres y de ordenamiento del territorio corresponde a los municipios.

Por otro lado, se observa que también cuestiona la orden que le fue impartida, por cuanto aduce que el Contrato de Consultoría CCC 2016-175 sigue en fase de ejecución y, por ende, aún no existen los prediseños y diseños definitivos para la adecuación hidráulica del Río Chicamocha en su paso por el Municipio de Paipa, circunstancia que le impide dar cumplimiento al mandato determinado en primera instancia. Por lo anterior, la Sala abordará los siguientes problemas jurídicos: ¿Tiene competencia una Corporación Autónoma Regional para la prevención y mitigación de los riesgos de desastres que se presentan en un municipio? Asimismo, deberá estudiar si es cierto que el contrato de consultoría CCC 2016-175 continúa en fase de ejecución. De acuerdo con lo que allí se resuelva, se evaluará si la orden que fue impartida a CORPOBOYACÁ es pertinente para conjurar los problemas de desbordamiento, agrietamiento y deslizamiento de taludes que se presentan en el sector que es objeto de la demanda. 1.

Contexto fáctico y probatorio del asunto. 1. En el año de 2009, varios de los actores populares residentes en la carrera 15 con calle 26 del Municipio de Paipa – Boyacá, elevaron petición ante la Alcaldía de ese municipio, con el fin de que fueran suspendidas las obras de mantenimiento del servicio de alcantarillado hasta tanto se le diera un tratamiento técnico adecuado a los problemas de deslizamiento de talud existentes en la vía paralela al Río Chicamocha y fueran construidas las obras definitivas que garanticen la estabilidad de las viviendas allí ubicadas, las cuales, aducen, fueron construidas cumpliendo todos los requisitos legales y técnicos[23]. 2.

A través de Oficio No. SOP -140 -076 -2009, la Alcaldía del Municipio de Paipa dio respuesta a la anterior solicitud en los siguientes términos: “De acuerdo a las conversaciones sostenidas con los residentes del sector, la Administración Municipal tomó las medidas pertinentes para solucionar los problemas de deslizamiento del talud de la vía paralela al río Chicamocha, al contratar la elaboración de los estudios geotécnicos para detectar la falla.

Según los resultados obtenidos del estudio geotécnico la Administración Municipal determinó llevar a cabo los trabajos recomendados por la compañía contratista para la contención de la falla geológica que está afectando al sector, los cuales ascienden a la suma de VEINTE MILLONES DE PESOS MCTE. ($ 20.000.000) y que serán ejecutados paralelamente con las obras de Recuperación Ambiental y Separación de las Aguas Residuales Domesticas de las Aguas Lluvias de Las Quebradas El Rosal y Valencia en el Municipio de Paipa.

Con estas obras la Administración Municipal espera contrarrestar de forma definitiva el avance de la falla y de esta forma contribuir con acciones efectivas que propendan con habitantes del sector” (Subrayas de la Sala). 3. Por petición de fecha 12 de diciembre de 2016, los vecinos de la carrera 15 entre calles 26 y 27, reiteraron una vez más al Alcalde Municipal de Paipa, su preocupación sobre la inestabilidad del talud en ese sector.

Asimismo, afirmaron que el terreno estaba cediendo, ocasionando la caída de árboles y la inclinación de postes de energía[24]. 4. A través de memoriales radicados el 12 de mayo de 2017 ante la Alcaldía del Municipio de Paipa, el Departamento de Boyacá y CORPOBOYACÁ, los actores populares pusieron en conocimiento de las entidades demandas los hechos que fueron planteados en la presente acción popular[25]. 5.

Mediante oficio del 6 de junio de 2017, el Consejo Municipal de Gestión de Riesgos de Paipa dio respuesta a la mencionada petición, en los siguientes términos: “Con respecto a lo anteriormente, mencionado, desde el año anterior, la administración municipal en manos del señor alcalde Dr. Yamit Noe Hurtado, se ha venido realizando trabajos en cuanto a: 1.

Limpieza del Río Chicamocha en la correspondiente el municipio de Paipa, como el dragado del mismo con el fin de darle una mayor capacidad de caudal, extrayendo en esta tarea material ajeno al lecho del río como paquetes tipo plástico, botella plástica y de vidrio, llantas, material pétreo que al dejar así podría represar el río en varios sectores del municipio. 2.

Se realizaron actas de vecindad en las viviendas aledañas a la grieta de falla del deslizamiento, verificando posibles grietas debido al deslizamiento en mención. 3. Con respecto al deslizamiento que se presenta en este sector, se realizaron estudios de suelos para poder corregir mediante el más adecuado método para la contención de este fenómeno, y así restablecer nuevamente el talud y por ende su sendero peatonal y vehicular, para tal fin, el municipio de Paipa en cabeza del señor alcalde, puso en licitación dicho estudio de suelos, recibiendo varios oferentes y después de un minucioso estudio en cada propuesta, se llegó a la decisión de darle el contrato a la empresa INGENIERÍA Y GEOLOGÍA LTDA, en cabeza del ingeniero Geólogo, especialista en Geotecnia Vial, Cipriano Beltrán Lemus, de amplia trayectoria en este tipo de fenómenos, en el mes de abril se realizaron estos estudios de suelos, para conocer el perfil litológico, las propiedades geomecánicas de las capas, la posición y características del nivel freático; se realizaron cuatro (4) perforaciones barreno manual, de acuerdo con las normas (D1583-67) de ASTM, NSER -10 e INVIAS, en condiciones de tiempo lluvioso, hasta alcanzar una profundidad máxima de exploración en la perforación uno de 12m, en la perforación dos de 13m, y en las perforaciones tres y cuatro 11m.

En cada perforación se efectuó un muestreo representativo de los diferentes estratos o capas, tomando muestras alteradas (bolsas), muestras semialteradas Split Spoon (cuchara partida) y muestras inalteradas con tubo de pared delgada (Shelby). Simultáneamente con la exploración y el muestreo, se efectuaron los siguientes ensayos de campo así: - Penetración estándar (SPT) para medir la resistencia al corte del suelo - Penetración Dinámica (DCPT), mediante penetrómetro de borros. - Resistencia al corte comparativo, mediante penetrómetro de bolsillo, tipo RPI y RPR.

Con respecto a los drenajes en el área presenta una problemática correspondiente a la falta de un sistema de drenaje superficial para la recolección de aguas lluvias y de escorrentía, por lo tanto, se debe diseñar y construir el sistema de drenaje más conveniente para el proyecto, teniendo en cuenta que: la topografía es inclinada, se encontró nivel freático a 7 m.” (Subrayas de la Sala).

Ahora bien, en el citado oficio se indicó que en el estudio llevado a cabo por el ingeniero Cipriano Beltrán se llegó a las siguientes recomendaciones: “Conclusión: Reconformación del terreno: Con todo lo anterior debido a la conformación del terreno, además de buscar una redistribución de esfuerzo indicio por los volúmenes ya deslizados, se debe realizar con el propósito fundamental de prevenir el desplazamiento de masas adicionales que componen la parte estable del talud.

Esta conformación se debe realizar en la masa deslizada, mediante un escalonamiento o terraceo desde la parte baja del talud, hasta se ha visto afectada la banca de la vía y el camino peatonal en la parte alta, esto puede permitir recuperar el camino peatonal y la calzada de la vía principal construyendo un muro en concreto reforzado apoyado sobre pilotes, el cual se adapta de manera más adecuada al terreno y a las características intrínsecas de los suelos presentes.

Simultáneamente al mejoramiento del terreno sea cual sea la metodología, el drenaje cumple un papel fundamental en la estabilización de la zona del proyecto. Muro en Concreto Reforzado: Teniendo en cuenta las condiciones topográficas del sector, las características de los materiales existentes, el tipo de movimiento y las características geomorfológicas del talud deslizado, lo más conveniente para la restauración del terreno, estabilización, recuperación y confinamiento de la banca de la vía, camino peatonal y los postes de energía existentes en la parte superior del talud, es diseñar y construir un muro en concreto reforzado apoyado sobre pilotes, el cual soportará la presión activa de la tierra y conformará a su vez la estructura de la vía y el camino peatonal, separando el material deslizado de la banca de la vía y del camino peatonal.

Lo anterior debe ir acompañado de los sistemas de drenaje recomendados y las actividades de reforestación necesaria con árboles nativos de la región[26]”. Subrayas de la Sala). 6. Por escrito del 2 de junio de 2017, CORPOBOYACÁ respondió el derecho de petición presentado por la parte actora, señalando que realizaría una visita conjunta con el Consejo Municipal para la Gestión de Riesgos de Desastres de Paipa a la zona que es objeto de la presente acción popular, ello en aras de establecer las medidas respectivas para solucionar la problemática que allí se presenta[27]. 7.

Por su parte, la Gobernación del Departamento de Boyacá en oficio del 7 de junio de 2017, indicó que esa entidad había suscrito con el Consorcio Redes de Paipa el contrato de obra No. 2359 con el fin de reconstruir el sistema de alcantarillado y obras negras de los barrios el bosque, senderos de San Daniel, Villa del Prado, Villa Jardín, Villa Panorama, Villa Alameda, y otros en la zona urbana del Municipio de Paipa[28]. 8.

Ahora bien, el Consorcio Redes de Paipa encargado de la ejecución del aludido contrato de obra, a través de memorial del 10 de noviembre de 2016 sostuvo que entre las carreras 15ª entre calles 26 -27 de ese municipio, se había realizado la limpieza del fondo de cauce del Río Chicamocha desde la margen izquierda[29]. Además, aseguró que: “Es importante aclarar, que el sector tiene problemas geológicos de estabilidad que vienen presentando con mucha anterioridad a la intervención por nuestra parte, pues hay evidencia que la comunidad ha informado constantemente a la administración municipal como derechos de petición, y además se evidencian intervenciones para tratar la falla como la construcción de muros de contención que se encuentran fallados y el incado de pilotes de madera evidencia la situación. De esta forma aclaramos que la inestabilidad del terreno no es producto de nuestros trabajos en el río sino de un problema de estabilidad de taludes que no se ha logrado tratar convenientemente, por tanto estas fallas en el suelo, afectará en un futuro los trabajos realizados por el contratista de la obra, de reconstrucción en esta área peatonal a lo cual no se le podría brindarla estabilidad hasta que no se solucione dicho problema de estabilidad de talud el cual no es nuestra competencia” (Subrayas de la Sala). 9.

Asimismo, en el marco de tal negocio jurídico, se aportó un informe de visita realizado el 5 de enero de 2017 por un funcionario del OPAD – CDGRD a la zona objeto de la presente acción popular, en el que fue identificado un deslizamiento de un talud de tipo rotacional con un ancho de 70 metros, altura máxima de 8 metros y un largo aproximado de 18 metros.

Por lo anterior, fueron realizadas las siguientes recomendaciones: “1. Como medida preventiva se recomienda sellar las grietas por donde pueda infiltrarse el agua. 2. No permitir el paso de vehículos pesados en este sector. 3. Convocar una reunión con los entes que intervinieron el talud con el fin de dar solución al problema”[30] (Subrayas de la Sala) 10.

A través de oficio del 30 de junio de 2017, el director del OPAD – CDRD – BOYACÁ, sostuvo que en desarrollo del contrato de obra No. 2359 no fueron realizadas toma de muestras para estudio de suelos con destino a mitigar o corregir los problemas de estabilidad del talud que se presentan en la carrera 15 con calle 26 de Paipa – Boyacá. Manifestó que dentro de las actividades previstas en el mencionado negocio jurídico se encuentran las destinadas “a realizar en el lecho del Río, como es el realce de las estructuras la cual incluye limpieza y reconformación del Fondo del Cauce entre el K1 + 540 a K1 +590”[31] 11.

También obra en el plenario copia del contrato de consultoría CCC 2016 -175 celebrado por CORPOBOYACÁ y el Consorcio Río Chicamocha IEH – H&E el 11 de noviembre de 2016, con el objeto de realizar los estudios técnicos necesarios para definir la ronda de protección ambiental, la cota máxima de inundación y las alternativas de adecuación hidráulica en el cauce principal de la cuenca alta del Río Chicamocha[32] 2.

Todo lo expuesto pone de manifiesto que entre la carrera 15 con calle 26 del sector urbano de Paipa existen problemas de desbordamiento, agrietamiento y deslizamiento de taludes ubicados sobre la margen del Río Chicamocha. Asimismo, se evidencia que aunque las entidades accionadas reconocen los inconvenientes que se han generado en esa zona, ninguna de ellas ha tomado las medidas tendientes a conjurar dicha situación. Ahora, debe advertirse que pese a que en el plenario obra copia del estudio geotécnico o de suelos y cimentaciones elaborado por el ingeniero Cipriano Beltrán Lemus a pedido del Municipio de Paipa – Boyacá, en el que se realizaron algunas recomendaciones en aras de controlar tales inconvenientes, lo cierto es que esa entidad no aportó ninguna prueba tendiente a acreditar que ya hubiere iniciado con las obras allí determinadas.

Visto lo anterior, se pasará a analizar si en ese contexto resultan procedentes los reparos que ha expuesto la recurrente en su escrito de apelación para revocar la sentencia de primera instancia. 3. El caso en concreto. 1. De la competencia de CORPOBOYACÁ. Respecto del primero de los reproches, observa la Sala que CORPOBOYACÁ arguye no tener responsabilidad en la vulneración de los derechos colectivos que fueron invocados en la demanda, por cuanto aduce que las facultades de gestión del riesgo y de ordenamiento del territorio se encuentra en cabeza de los entes territoriales.

Así las cosas, a efectos de resolver el cargo, la Sala deberá determinar cuáles son las competencias que en esa materia están en cabeza de los municipios y de las Corporación Autónomas Regionales. 1. Bajo tal perspectiva, sea lo primero advertir que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1523 de 2012[33], los municipios son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión de riesgo y manejo de áreas de desastres en su jurisdicción. La aludida norma dispuso: “Artículo 14.

Los alcaldes en el sistema nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.

Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública.” (Subrayas de la Sala).

Por su parte, el artículo 31 ibídem, dispuso que las Corporaciones Autónomas Regionales fuesen parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. Asimismo, les fue asignada la función de brindar soporte a los entes territoriales en lo que tiene que ver con la gestión del riesgo en material ambiental en su jurisdicción. El artículo en cuestión es del siguiente tenor: “Artículo 31.

Las corporaciones autónomas regionales en el sistema nacional. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.

Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. Parágrafo 1o. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.

Parágrafo 2o. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. Parágrafo 3o. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. Parágrafo 4o.

Cuando se trate de Grandes Centros Urbanos al tenor de lo establecido en la Ley 99 de 1993, en lo relativo a los comités territoriales, harán parte de estos las autoridades ambientales locales.” (Subrayas de la Sala) En ese sentido, esta Sección en reciente pronunciamiento del 20 de junio de 2019, señaló que las Corporaciones Autónomas Regionales tienen responsabilidades en materia de la gestión del riesgo que se suscita en entes territoriales; veamos: “XI.4.

Aunque el ordenamiento jurídico también le confiere a las entidades territoriales funciones precisas en materia de gestión del riesgo de desastres naturales, yerra el apoderado de la Carder cuando manifiesta que este es un asunto que no le compete en absoluto a la entidad que representa y respecto del cual puede desentenderse. Como pudo observarse, la Ley 1523, al definir el principio de sostenibilidad ambiental, es clara en indicar que “[…] [e]l riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres […]”.

Así pues, en la medida en que la Carder es el organismo supremo, técnico y especializado del sector ambiente en el Departamento de Risaralda a efectos de administrar, manejar y planificar el uso sostenible de los recursos naturales, y en tanto que la propia ley identifica la protección y la explotación racional de tales recursos como presupuesto para prevenir el acaecimiento de desastres naturales, resulta necesario que dicha autoridad ambiental desempeñe sus obligaciones en materia de gestión del riesgo, con el fin de cumplir a cabalidad con los propósitos para los cuales fue creada.

XI.5. Ahora bien, no obstante la autonomía de la que gozan los municipios como entidades fundamentales de la división político- administrativa del Estado, es un hecho que, en atención a la transversalidad de los asuntos ambientales y a las dificultades propias de la función administrativa, el desempeño de las competencias en dicha materia debe realizarse en el contexto que disponen los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia, subsidiariedad positiva y complementariedad.”[34].

En este punto es relevante indicar que esta Sala en providencia del 15 de noviembre de 2019, dispuso que, entre cosas, las Corporaciones Autónomas Regionales y los Municipios, debían adoptar mancomunadamente las políticas necesarias para mitigación del riesgo; veamos: “De igual forma, es de tener en cuenta que el artículo 14 de la Ley 1523 identifica al alcalde en su calidad de conductor del desarrollo local, como el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. La disposición en mención se acompasa con lo dispuesto por los artículos 311 de la Constitución Política y 1° de la Ley 136 de 2 de junio de 1994[35], que definen al Municipio como la entidad territorial fundamental en la división político administrativa del Estado, cuya finalidad es prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, buscar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población de su territorio.

En consecuencia, en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, entre otras, las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al municipio en cabeza de su alcalde. Ahora bien, sin pasar por alto la responsabilidad directa de las entidades territoriales, el artículo 31 de la Ley 1523 prevé que las Corporaciones Autónomas Regionales son integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, y les impone los siguientes deberes: (i) apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo, los cuales serán integrados a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo;

(ii) apoyar las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio; (iii) propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible; y (iv) apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. La disposición en mención se acompasa con lo dispuesto por el numeral 23 del artículo 31 de la Ley 99, el cual le impone a las CAR los deberes de realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes; asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; y adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación. En ese orden de ideas, hace parte de sus deberes (i) promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes[36]; y (ii) ejecutar, administrar, operar y mantener, en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables[37].

De conformidad con el marco normativo expuesto, no cabe duda que el Municipio y la CARDER están en el deber de atender las situaciones de riesgo que se presenten en sus respectivos territorios, para lo cual deben trabajar mancomunadamente en el ámbito de sus competencias para lograr tal fin. Ejemplo de ello, es la ejecución y desarrollo de obras que se hagan necesarias para la defensa, protección y recuperación del medio ambiente[38]”[39] (Subrayas de la Sala).

Bajo tal perspectiva, es claro que a CORPOBOYACÁ le asisten potestades en materia de gestión del riesgo que debe ejecutar de forma coordinada y armónica con el municipio de Paipa, y entonces, bajo tal entendimiento, sí tiene responsabilidad frente al fenómeno de desbordamiento, agrietamiento y deslizamiento de taludes que se presenta en la carrera 15 con calle 26 del sector urbano de Paipa.

Por las anteriores precisiones, el cargo no prospera. 2. De la orden impartida a CORPOBOYACÁ. A efectos de resolver el segundo reparo, es menester traer nuevamente a colación lo ordenado en el punto (ii) del numeral segundo del fallo del 27 de septiembre de 2018 que fue controvertido en el recurso de apelación; veamos: “SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE PAIPA y a la CORPROACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ – CORPOBOYACÁ, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, lo siguiente.

(..) ii) A CORPOBOYACÁ para que dentro del año siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, ejecute las conclusiones y recomendaciones que arrojó el estudio técnico contratado con el consorcio RÍO CHICAMOCHA IEH – H&E, cuyo objeto fue “REALIZAR LOS ESTUDIOS TÉCNICOS PARA DEFINIR LA RONDA DE PROTECCIÓN AMBIENTAL, LA COTA MÁXIMA DE INUNDACIÓN Y LAS ALTERNATIVAS DE ADECUACIÓN HIDRÁULICA EN EL CAUCE PRINCIPAL DE LA CUENCA ALTA DEL RÍO CHICAMOCHA”.

(Subrayas de la Sala). En este punto, advierte la Sala que no se encuentra acreditado en el plenario que el contrato No. CCC 2016 -175 celebrado por CORPOBOYACÁ y el Consorcio Río Chicamocha IEH – H&E ya hubiere finalizado y que por ende, ya existan los resultados que el Tribunal ordenó que fueran ejecutados por CORPOBOYACÁ. Por el contrario, de la lectura del recurso de apelación impetrado por esa entidad, lo que se observa es que tal negocio jurídico aún se encuentra en fase de ejecución y por consiguiente, en la actualidad no existen los diseños que permitan la adecuación hidráulica de tal afluente, circunstancia que impedía que la orden que fue dirigida en contra de esa Corporación fuera elevada en los términos antes trascritos.

Para el efecto, se trae a colación la parte correspondiente del negocio anunciado: “OBJETO GENERAL: Realizar los estudios técnicos necesarios para definir la protección ambiental, la cota máxima de inundación y las alternativas de adecuación hidráulica en el cauce principal del Río Chicamocha. OBJETIVOS ESPECÍFICOS. ➢ Realizar un modelo hidrológico de la Cuenca alta del río Chicamocha ➢ Elaborar un modelo hidráulico en 1 dimensión y en 2 dimensiones que permita determinar las áreas inundables en la cuenca alta del río Chicamocha. ➢ Definir la Cota máxima de inundación a partir de la modelación Hidráulica de la cuenca alta del río Chicamocha. ➢ Establecer la ronda de protección desde el punto hidráulico, ecosistémico y geomorfológico de la cuenca alta del río Chicamocha. ➢ Proponer alternativas de adecuación y/o regularización de la sección del cauce principal y cuerpos de agua de la cuenca alta del río Chicamocha para el caudal asociado al periodo de retorno de los 100 años. ➢ Establecer las reglas de operación para el embalse la Copa, el embalse la Playa y el Lago Sochagota. ➢ Analizar la eficiencia y factibilidad de las alternativas propuestas de adecuación hidráulica del cauce principal del río Chicamocha, seleccionar, presupuestar y diseñar que sea aprobada por su viabilidad y economice.”[40] (Subrayas de la Sala).

De lo anterior se colige que el resultado que arroje el mencionado negocio jurídico tiene como finalidad que CORPOBOYACÁ pueda definir las estrategias que garanticen la adecuación hidráulica del cauce principal de la cuenca alta del Río Chicamocha, las cuales deberán ser coordinadas y adoptadas por los municipios que son atravesados por tal afluente.

Bajo tales premisas, atendiendo a las competencias de la Corporaciones Autónoma Regionales en materia de gestión de riesgos, la actuación de Corpoboyacá quedará supeditada a las condiciones de colaboración, coordinación y vigilancia respecto de las actividades que debe ejecutar el Municipio de Paipa – Boyacá a efectos de que sea superada la emergencia que se presenta en la carrera 15 con calle 26 de ese municipio. 3.

Del comité de verificación del cumplimiento de la sentencia. Finalmente, de conformidad con lo previsto en el mencionado artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el cual establece que el juez hará parte del comité de verificación del cumplimiento de la sentencia, se modificará el numeral tercero del fallo de primera instancia, en el sentido de incluir al Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Boyacá en la conformación del precitado comité. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá el día 27 de septiembre de 2018, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, de la siguiente manera: “SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE PAIPA y a la CORPROACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ – CORPOBOYACÁ, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, lo siguiente. i) “Al municipio de Paipa, que dentro de los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, proceda a iniciar los trámites administrativos y presupuestales para la asignación de recursos financieros que a continuación permitan adelantar los trámites contractuales y/o administrativos pertinentes requeridos para ejecutar, a través de las dependencias municipales competentes o de particulares, las recomendaciones y conclusiones arrojadas por el estudio geológico de suelos realizado en el mes de mayo de 2017 por el INGENIERO CIPIANO BELTRÁN LEMUS, denominado “PROYECTO ESTUDIO GEOTÉCNICO O DE SUELOS Y CIMENTACIONES, ANÁLISIS DE ESTABILIDA ACTUAL Y DISEÑO DE LA ESTRUCTURA DE CONTENCIÓN PARA EL TALUD DEL RÍO CHICAMOCHA EN EL BARRIO PRIMERO DE MAYO, SECTOR EL CABRERO, MUNICIPIO DE PAIPA (BOYACÁ); esto, sin que en todo caso dicha ejecución pueda tener una duración superior a un año. ii.

Por su parte, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ ejercerá las funciones de colaboración, coordinación y vigilancia de las actividades que debe ejecutar el Municipio de Paipa Boyacá, con el fin de que sea superada la emergencia que se presenta en la carrera 15 con calle 26 de ese municipio”

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Boyacá el día 27 de septiembre de 2018, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, de la siguiente manera: “TERCERO. – Para la vigilancia y cumplimiento de las decisiones que en ésta providencia se adopta, conforme al artículo 34 de la Ley 472 de 1998, conformar el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, de la siguiente manera: el Tribunal Administrativo de Boyacá, a través del magistrado sustanciador o quien haga sus veces, un representante de los actores populares designados por ellos, el representante de la Defensoría del Pueblo, el Procurador Judicial que ha actuado en el presente proceso, el alcalde del Municipio de Paipa, el Director de CORPOBOYACÁ y el Personero del municipio de Paipa.”

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá el día 27 de septiembre de 2018, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.

QUINTO: Ejecutoriado esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 23 de abril de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejera de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a folios 8 a 10 del Cuaderno No. 1. [2] Visible a folios 112 del Cuaderno No. 1 [3] Ibídem. [4] Visible a folio 120 del Cuaderno No.1 [5] Visible a folio 123 del Cuaderno No.1 [6] Visible a folios 139 a 144 del Cuaderno No. 1. [7] Visible a folio 143 V del Cuaderno Principal. [8] Visible a folios 166 a 177 del Cuaderno Principal. [9] Visible a folio 174 del Cuaderno No. 1 [10] Visible a folios 248 a 254 del Cuaderno No.1 [11] Visible a folios 262 a 263 del Cuaderno No.1 [12] Visible a folio 270 del Cuaderno No. 1 [13] Visible a folio 273 del Cuaderno No. 1 [14] Visible a folios 278 a 281 del Cuaderno No. 1 [15] Visible a folio 306 V del Cuaderno No. 1. [16] Visible a folio 327 del Cuaderno No. 2 [17] Visible a folio 336 del Cuaderno No. 2 [18] Visible a folios 344 a 349 del Cuaderno No. 2 [19] Visible a folios 351 a 355 del Cuaderno No. 2 [20] Visible a folios 357 a 358 del Cuaderno No.2. [21] Visible a folio 2 del Cuaderno No.1. [22] Visible a folio 8 del Cuaderno No. 1. [23] Visible a folios 25 a 27 del Cuaderno No. 1 [24] Visible a folio 33 del Cuaderno No. 1 [25] Visible a folios 34 a 57 del Cuaderno No. 1 [26] Visible a folios 59 a 60 del Cuaderno No. 1 [27] Visible a folio 100 del Cuaderno No.1 [28] Visible a folio 101 del Cuaderno No. 1 [29] Visible a folio 187 del Cuaderno No.1 [30] Visible a folio 107 del Cuaderno No.1 [31] Visible a folio 196 del Cuaderno No.1 [32] Visible a folios 148 a 159 del Cuaderno No. 1 [33] “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 20 de junio de 2019. Número de radicación: 66001-23- 33-000-2014-00244-01 Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés [35] “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. [36] Ley 99 de 1993. Artículo 31, numeral 19. [37] Ibíd. numeral 20. [38] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 21 de abril de 2016.

C.P: María Claudia Rojas Lasso. [39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 15 de noviembre de 2019. Proceso radicado número: 66001-23-33-000-2012-00011-02 Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón [40] Visible a folio 157 V del Cuaderno No. 1