ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / AGENCIA OFICIOSA - Ausencia de ratificación / PANDEMIA POR COVID-19 - No impide el ejercicio de la acción u otorgar un poder por el titular del derecho El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 señaló que la acción de tutela puede ejercerse de las siguientes maneras: (i) en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal (caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas), (iii) mediante apoderado judicial (abogado titulado con poder judicial o mandato expreso) o (iv) a través de agente oficioso (cuando el titular del derecho no está en condiciones de promover su propia defensa).
Asimismo, dicha norma señala que tanto el Defensor del Pueblo como los personeros municipales estarán legitimados para ejercer la acción de tutela. Cuando la acción de tutela es interpuesta por intermedio de agente oficioso, la Corte Constitucional ha señalado los siguientes elementos: (i) el agente oficioso debe manifestar que está actuando en esa calidad;
(ii) del escrito de tutela se debe inferir que el titular del derecho está imposibilitado para ejercer directamente la acción de tutela, por circunstancias que necesariamente deberán denotar fuerza mayor o caso fortuito; (iii) la agencia oficiosa es informal, puesto que esta no implica que deba existir una relación formal entre el agente y el agenciado, y (iv) la ratificación de lo actuado dentro del proceso.
(…) No obstante, el abogado [L. A.] no aportó la manifestación de ratificación ni el poder. Conviene precisar que el interés principal de la ratificación es proteger la voluntad e intereses del agenciado y, en ese sentido, verificar que concuerda y acepta lo expuesto en la demanda de tutela propuesta por el agente oficioso y que asume las consecuencias de la decisión que pueda adoptarse.
La exigencia de ratificación se hace más clara en casos en los que no existe evidencia de cuál es concretamente la imposibilidad que afecta al interesado en la protección de los derechos fundamentales invocados por el agente oficioso. En este caso, si bien se alegaron circunstancias relacionadas con la pandemia por COVID-19, lo cierto es que no existe evidencia concreta de que esa sea una circunstancia que efectivamente impida que la señora [P. E. A. V.] otorgue poder para efecto de ejercer la tutela o que ratifique la actuación del abogado [L. A.], mediante el uso de cualquiera de las herramientas de tecnologías de la información y las comunicaciones.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 10 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 57 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01341-00 (AC) Actor: JAIRO IVÁN LIZARAZO ÁVILA COMO AGENTE OFICIOSO DE PATRICIA EUGENIA ARAGÓN VILLA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por Jairo Iván Lizarazo Ávila invocando la calidad de agente oficioso de la señora Patricia Eugenia Aragón Villa, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 23 de abril de 2020, Jairo Iván Lizarazo Ávila, actuando como agente oficioso de Patricia Eugenia Aragón Villa, instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo en condiciones de igualdad y al mínimo vital de la agenciada; así como el principio de favorabilidad laboral.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: 1. AMPARAR los derechos DEBIDO PROCESO, DERECHO AL TRABAJO, DERECHO A LA IGUALDAD Y AL MÍNIMO VITAL, del(la) Señor(a) PATRICIA EUGENIA ARAGON. “2. ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 28 de Octubre de 2019, para que en su lugar sean reconocidos los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, dadas las afectaciones a los derechos superiores atrás señalados.
“3. Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados. 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1. Patricia Eugenia Aragón Villa laboró en la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, como parte del personal administrativo. Mediante el Oficio 23727 del 19 de diciembre de 2015, la Secretaría de Educación de Risaralda negó el pago de los intereses moratorios presuntamente causados por el retardo en la cancelación de la homologación y nivelación salarial a favor de Patricia Eugenia Aragón Villa. 2.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Patricia Eugenia Aragón Villa demandó a la Nación – Ministerio de Educación y al Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación, con el fin de que se declarara la nulidad del Oficio 23727 del 19 de diciembre de 2015 y de obtener el reconocimiento y pago de los intereses moratorios derivados del pago tardío de referido retroactivo salarial. 3.
Mediante sentencia del 23 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Cuarta de Decisión negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora. 4. En providencia de 28 de octubre de 2019, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B confirmó la decisión de primera instancia, por los siguientes motivos: Siendo este es el contexto fáctico y jurídico en el que se dio la nivelación salarial de la actora, se señala que esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia del pago de intereses moratorios presuntamente causados en razón de la nivelación salarial que se efectuó en el proceso de homologación de los cargos del personal administrativo del sector educativo que dependían de la Nación y pasaron a las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización del referido sector ordenado por la Ley 60 de 1993.
(…) Así las cosas, teniendo en cuenta que en el sub lite el pago de la nivelación salarial se efectuó en el mes de enero de 2013, tal como se indicó en la certificación de la entidad accionada, y que la Resolución 1853 que reconoció y ordenó el pago dé la nivelación data del 31 de diciembre de 2012, se evidencia que solo pasó un mes, de modo que no es procedente la condena por el pago de intereses moratorios, puesto que se considera un plazo prudencial, tal como se indicó en los antecedentes jurisprudenciales previamente citados. 3.
Fundamentos de la acción 1. Jairo Iván Lizarazo Ávila, argumentó que al proferir la sentencia del 28 de octubre de 2019, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, por las razones que se expondrán a continuación. 3.1.1. Defecto fáctico: el fallador de segunda instancia incurrió en tal vicio, pues omitió valorar los actos administrativos que reconocieron la homologación y nivelación salarial, el pago del retroactivo generado, el certificado de los valores generados anualmente y los oficios de certificación de la deuda.
Tales medios probatorios acreditan la mora injustificada en el pago del retroactivo. Lo que en su criterio demuestra que la autoridad judicial valoró defectuosamente el material probatorio. Manifestó que también se incurrió en defecto fáctico porque se dio por probado, sin estarlo realmente, que el Estado no incurrió en una mora en el pago de las acreencias laborales.
En vez de fundar su decisión en las pruebas obrantes en el proceso, el fallador argumentó su postura, i) en que el proceso de la homologación y nivelación salarial se efectuó mediante diversas etapas procesales administrativas; ii) en la inexistencia de una norma expresa que faculte el pago de intereses en casos de homologación y nivelación salarial y iii) en que el pago se indexó. Sin embargo, lo cierto es que en el caso de señora Aragón Villa el proceso de homologación se realizó 16 años después del momento en que por disposición legal este debió comenzar (año 1996).
A su juicio, el debate jurídico debía centrarse en la procedencia o no de los intereses de mora causados desde el momento en que nació la obligación, es decir cuando el personal fue transferido e incorporado en la planta de personal de la entidad territorial. En consecuencia, el debate no debía girar en torno a cuestionar si el acto administrativo que culminó con el trámite, es decir el que ordenó el pago en el año 2012-2013, fue cancelado en un tiempo prudencial o no. 3.1.2.
Defecto sustantivo: citó como normas relevantes en el caso los artículos 65 del Código Sustantivo del Trabajo; 1608, 1617, 1625, 1626 y 1627 del Código Civil, la Ley 60 de 1993, el Decreto 0258 de 2005, el Decreto 0986 de 2010, el Decreto 0990 de 2011, entre otras. Con base en este conjunto normativo, argumentó que lo apropiado era que el fallador concluyera que el proceso de homologación y nivelación salarial sí se realizó tardíamente y consecuentemente que la parte demandada tenía la obligación de cancelar la mora generada por el incumplimiento en su deber.
En consecuencia, sostuvo que la interpretación de la autoridad judicial accionada no se encuentra dentro del margen de lo razonable, pues resulta perjudicial para los intereses legítimos de la trabajadora. 2. De otra parte, se refirió al alcance de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo en condiciones de igualdad y al mínimo vital; así como al principio de favorabilidad laboral; y argumentó que todos fueron vulnerados por el fallador, dada la decisión que adoptó. 4.
Trámite impartido e intervenciones 1. Mediante providencia de 8 de mayo de 2020, se admitió la acción de tutela interpuesta por Jairo Iván Lizarazo Ávila en calidad de agente oficioso de Patricia Eugenia Aragón Villa contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; se ordenó notificar en calidad de terceros con interés a la Nación – Ministerio de Educación, al Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental y al Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión; y se le solicitó al abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila remitir de forma electrónica la ratificación por parte de la señora Patricia Eugenia Aragón Villa que lo legitime para la presentación de la demanda constitucional. 2.
Jairo Iván Lizarazo Ávila presentó memorial en el que aseguró que por voluntad expresa de Patricia Eugenia Aragón Villa desistía de la acción constitucional. Por lo que solicitó dar por terminado el proceso de tutela. 3. En auto de 22 de mayo de 2020, se negó la solicitud de desistimiento. La decisión se fundamentó en que i) según el inciso segundo del artículo 342 del Código General del Proceso, el auto que acepte el desistimiento producirá efectos de cosa juzgada y ii) de acuerdo con el artículo 70 del Código General del Proceso el apoderado no podrá realizar actos de disposición del derecho en litigio, de ahí que mucho menos podrá hacerlo el agente oficioso.
En consecuencia, se concluyó que el solicitante carecía de legitimación para desistir de la presente acción, debido a que al expediente no se allegó poder o ratificación de Patricia Eugenia Aragón Villa. 4. La Secretaría de Educación Departamental de Risaralda, tras un recuento sobre el proceso de homologación efectuado en el sector educación, indicó que no ha vulnerado derecho alguno a la accionante.
Motivo por el que consideró improcedente la tutela interpuesta. 5. El Ministerio de Educación aseguró i) que la presente acción es improcedente por ausencia de vulneración de los derechos fundamentales; ii) que no se satisfacen los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judicial y iii) que carece de legitimación en la causa por pasiva.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico Con base en los antecedentes expuestos, la Sala analizará si el abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila cuenta con legitimación en la causa por activa en el presente asunto. 3.
Legitimación en la causa por activa y su análisis en el caso 3.1. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política de 1991, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para pedir la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que esos derechos resulten vulnerados o amenazados como consecuencia de acciones u omisiones de autoridades públicas o particulares, en los eventos delineados por la Constitución y la Ley. 3.1.1.
El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[1] señaló que la acción de tutela puede ejercerse de las siguientes maneras: (i) en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal (caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas), (iii) mediante apoderado judicial (abogado titulado con poder judicial o mandato expreso) o (iv) a través de agente oficioso (cuando el titular del derecho no está en condiciones de promover su propia defensa).
Asimismo, dicha norma señala que tanto el Defensor del Pueblo como los personeros municipales estarán legitimados para ejercer la acción de tutela. 3.1.2. Cuando la acción de tutela es interpuesta por intermedio de agente oficioso, la Corte Constitucional ha señalado los siguientes elementos[2]: (i) el agente oficioso debe manifestar que está actuando en esa calidad;
(ii) del escrito de tutela se debe inferir que el titular del derecho está imposibilitado para ejercer directamente la acción de tutela, por circunstancias que necesariamente deberán denotar fuerza mayor o caso fortuito; (iii) la agencia oficiosa es informal, puesto que esta no implica que deba existir una relación formal entre el agente y el agenciado, y (iv) la ratificación de lo actuado dentro del proceso. 3.1.3.
La Corte Constitucional ha indicado que “no basta con la sola manifestación de que se actúa como agente oficioso para finalizar la actividad procedimental, ya que deberá acreditarse unos requisitos procesales so pena de invalidar su actuación. Esto conforme al artículo 57 del Código General del Proceso, el cual establece que la persona a cuyo nombre se actuó luego ratifique los hechos expuestos en la demanda […] se tiene entonces que los agentes oficiosos pierden la calidad de tal cuando la persona que está imposibilitada para presentar el amparo de tutela (i) no demuestra su incapacidad o (ii) no ratifica lo actuado por el agente oficioso.
Así que al perder la vigencia la actuación procesal del agente, la tutela no puede continuar con su trámite puesto que se está incurriendo en indebida legitimación en la causa por activa”[3]. 3.2. En el caso bajo estudio, el abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila alegó la calidad de agente oficioso de la señora Patricia Eugenia Aragón Villa, “en consideración al estado de emergencia sanitaria por el COVID-19, que amenaza el orden económico, social, ecológico y de salubridad del país”.
Es decir, la imposibilidad de la agenciada la sustentó en la situación derivada de la pandemia por COVID-19, que, entre otras cosas, ha sustentado la declaratoria de emergencia sanitaria y la orden de aislamiento preventivo obligatorio de toda la población. 3.2.1. Por auto del 8 de mayo de 2020, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y requirió al abogado Lizarazo Ávila para que remitiera “de forma electrónica la ratificación por parte de la señora Patricia Eugenia Aragón Villa”.
Esa decisión fue adoptada con el fin de que la titular del derecho manifestara que ratificaba lo actuado, mediante manifestación expresa o poder, tal como lo dispone el artículo 57 del Código General del Proceso[4]. 3.2.2. No obstante, el abogado Lizarazo Ávila no aportó la manifestación de ratificación ni el poder. Conviene precisar que el interés principal de la ratificación es proteger la voluntad e intereses del agenciado y, en ese sentido, verificar que concuerda y acepta lo expuesto en la demanda de tutela propuesta por el agente oficioso y que asume las consecuencias de la decisión que pueda adoptarse. 3.2.3.
La exigencia de ratificación se hace más clara en casos en los que no existe evidencia de cuál es concretamente la imposibilidad que afecta al interesado en la protección de los derechos fundamentales invocados por el agente oficioso. En este caso, si bien se alegaron circunstancias relacionadas con la pandemia por COVID-19, lo cierto es que no existe evidencia concreta de que esa sea una circunstancia que efectivamente impida que la señora Patricia Eugenia Aragón Villa otorgue poder para efecto de ejercer la tutela o que ratifique la actuación del abogado Lizarazo Ávila, mediante el uso de cualquiera de las herramientas de tecnologías de la información y las comunicaciones. 3.3.
Como en los términos previstos en el artículo 57 del Código General del Proceso y según el precedente fijado por la Corte Constitucional, la ausencia de ratificación deriva en la declaratoria de falta de legitimación por activa y en la terminación del proceso de tutela, así se declarará en la parte resolutiva. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar la falta de legitimación por activa del abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila y, en consecuencia, declarar terminado el proceso de tutela de la referencia, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4.
Si no se impugna, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. | | | | |(Firmado electrónicamente) | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidenta de la Sala | | | | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Consejero |Consejero | ----------------------- [1] "ARTICULO 10.
Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por si misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. [2] Sentencia T-004 de 2013. [3] Sentencia T-609 de 2015. [4] En lo que interesa para la acción de tutela, esa norma prevé lo siguiente: Artículo 57. Agencia oficiosa procesal. Se podrá demandar o contestar la demanda a nombre de una persona de quien no se tenga poder, siempre que ella se encuentre ausente o impedida para hacerlo; bastará afirmar dicha circunstancia bajo juramento que se entenderá prestado por la presentación de la demanda o la contestación. El agente oficioso del demandante deberá prestar caución dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación que se haga a aquel del auto que admita la demanda.
Si la parte no la ratifica, dentro de los treinta (30) días siguientes, se declarará terminado el proceso y se condenará al agente oficioso a pagar las costas y los perjuicios causados al demandado. Si la ratificación se produce antes del vencimiento del término para prestar la caución, el agente oficioso quedará eximido de tal carga procesal.
La actuación se suspenderá una vez practicada la notificación al demandado del auto admisorio de la demanda, y ella comprenderá el término de ejecutoria y el de traslado. Ratificada oportunamente la demanda por la parte, el proceso se reanudará a partir de la notificación del auto que levante la suspensión. No ratificada la demanda o ratificada extemporáneamente, el proceso se declarará terminado. […]