REFORMA DE LA DEMANDA / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL DE LAS NUEVAS PRETENSIONES INCLUIDAS CON LA REFORMA DE LA DEMANDA – Improcedencia / EXCEPCIÓN DE FALTA DE AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – Improcedencia En la demanda inicialmente la parte actora además de pedir la nulidad de los fallos disciplinarios sancionatorios, también solicitó pretensiones de restablecimiento de naturaleza económica, en el sentido en que se le reconozcan los salarios y prestaciones sociales correspondientes al tiempo dejado de percibir, entre otras.
Sin embargo, posteriormente presentó reforma a la demanda en la cual mantuvo la pretensión de nulidad del acto administrativo acusado, excluyó las de contenido económico e incluyó la pretensión de «restitución en su totalidad de los derechos políticos a elegir y ser elegido». ( ). De tal manera que no se puede afirmar que el actor no agotó el requisito de procedibilidad, por cuanto al momento de realizar tal actuación, dio cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 161 del CPACA y agotó el mencionado requisito para esa pretensión y todas aquellas situaciones que automáticamente se desprendieran de la nulidad o de la revocatoria de los actos administrativos sancionatorios.
Por otra parte, cabe indicar que la restitución de los derechos políticos alegada por el actor, no es una pretensión autónoma, sino por el contrario es de naturaleza intrínseca a la nulidad que se pueda presentar en el proceso, por lo que se concluye que si el actor no lo hubiese manifestado en su reforma a la demanda, tal pretensión no tendría incidencia alguna, al ser ésta una consecuencia automática y encontrarse íntimamente ligada a la nulidad de los actos acusados.
En consecuencia, se confirmará el auto del 17 de mayo de 2018 mediante el cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró infundada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial propuesta por la entidad demandada y se ordenará la devolución del proceso al tribunal de origen. FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 – ARTÍCULO 13 / DECRETO 1716 DE 2009 – ARTÍCULO 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 161 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 173 / CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., trece (13) de febrero de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 85001-23-33-000-2017-00143-01(3431-18) Actor: NELSON MARIÑO VELANDIA Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Asunto: Apelación contra auto que declaró infundada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. Decisión: Confirmar el auto apelado Auto interlocutorio. 1.
La Sala procede a resolver[1] el recurso de apelación interpuesto por la Procuraduría General de la Nación –parte demandada- y el agente del Ministerio Público, contra el auto proferido mediante la audiencia inicial celebrada el 17 de mayo de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare que declaró infundada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.
I.
ANTECEDENTES. La demanda y sus fundamentos[2]. 2. El señor Nelson Mariño Velandia, presentó demanda contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, en la cual solicitó la nulidad de los fallos disciplinarios de 4 de diciembre de 2012[3] y 24 de enero de 2013[4] proferidos por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, respectivamente, a través de los cuales fue sancionado con destitución e inhabilidad general al cargo de Gobernador de Casanare por un término de 14 años para desempeñar cargos y funciones públicas. 3.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la entidad demandada a pagar: i) los salarios y prestaciones sociales, correspondiente al tiempo dejado de percibir y, ii) pagar las costas y agencias en derecho. 4. No obstante, el 2 de octubre de 2014[5] el actor presentó reforma a la demanda, a través de la cual, mantuvo la pretensión de nulidad de los actos administrativos, suprimió los de naturaleza económica y agregó la pretensión de restitución de los derechos políticos a elegir y ser elegido. 5.
Por otro lado, la parte demandada propuso la excepción de falta de agotamiento de la audiencia de conciliación como requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, argumentando que: a) no existió conciliación sobre la nueva pretensión y, b) se modificó el concepto de violación. Auto apelado[6]. 6.
El aquo mediante la audiencia inicial celebrada el 17 de mayo de 2018 declaró infundada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial propuesta por la entidad demandada, de la siguiente manera: 7. Señaló que el actor presentó reforma de la demanda[7] en la cual se conservaron las pretensiones de la demanda inicial respecto a la nulidad de los actos atacados, más no las de carácter pecuniario -a título de restablecimiento del derecho-[8], que fueron modificadas y en su lugar se solicitó «se restituyan en su totalidad los derechos a elegir y ser elegido […]», luego al ser ésta ultima una pretensión no conciliable no es exigible el cumplimiento del requisito de procedibilidad. 8.
Manifestó que el derecho de defensa de la entidad demandada no fue vulnerado al no haber sido convocada nuevamente a conciliar, por cuanto se le dio la oportunidad de pronunciarse al respecto en el curso de la audiencia; así como tampoco se le privó de emitir pronunciamiento frente al concepto de violación que sustenta las nuevas pretensiones, pues con el traslado de la demanda tuvo la oportunidad de conocerlas y dar contestación a la misma, tal como lo realizó. Recurso de apelación. 9.
La Procuraduría General de la Nación actuando como parte demandada[9], mediante apoderado, interpuso recurso de apelación en contra del auto del 17 de mayo de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo del Casanare que declaró infundada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial propuesta por la misma, y como sustento de la alzada: 10.
Sostuvo que el actor más que presentar una reforma a la demanda inicial lo que efectúo fue una modificación sustancial en la pretensión encaminada a la restitución de los derechos políticos, de la cual no se agotó el requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1° del artículo 161 del CPACA, vulnerando así el derecho al debido proceso de la entidad demandada, conllevando a que ésta no tuviera la oportunidad de defenderse en la audiencia de conciliación extrajudicial. 11.
El agente del Ministerio Público[10], interpuso recurso de apelación, en el cual estimó que la nueva pretensión introducida en la reforma de la demanda referida, debió ser sometida al requisito de procedibilidad, independientemente de si son o no conciliables los derechos políticos, por cuanto el numeral 3° del artículo 173 de la Ley 1437 de 2011[11] señala que frente a las nuevas pretensiones deberán cumplirse los requisitos de procedibilidad.
II. CONSIDERACIONES. Competencia. 12. Conforme al artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[12] en armonía con el artículo 180 ibídem, la Sala es competente para decidir de plano el recurso de apelación interpuesto contra el auto que declaró infundada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial propuesta por la entidad demandada.
Problema jurídico. 13. Atendiendo a los argumentos planteados en el auto de 17 de mayo de 2018 y en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y el agente del ministerio público, corresponde a la Sala establecer: ¿Si para el caso que se estudia, al efectuarse modificación a las pretensiones de la demanda, se requiere agotar el requisito de procedibilidad respecto de esa modificación, de conformidad con el artículo 173 de la Ley 1437 de 2011? La conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en lo contencioso administrativo. 14.
La Ley 1285 de 2009[13], en su artículo 13 estableció que en materia contenciosa administrativa la conciliación extrajudicial constituye un requisito de procedibilidad cuando los asuntos sean conciliables, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 13. Apruébese como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso administrativa.
A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.» (Resaltado fuera de texto). 15.
El artículo 2° del Decreto 1716 del 2009[14] indica cuales son los asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial así: «Artículo 2°. Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan». 16.
La Ley 1437 de 2011 en su artículo 161 señaló que exclusivamente cuando los asuntos sean transigibles, la conciliación extrajudicial será requisito de procedibilidad de la presentación de la demanda. El cual precisó: «Art 161.- La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1.
Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida […]» 17.
De conformidad con las normas anteriormente referenciadas, se observa que en lo contencioso administrativo, el interesado debe agotar el requisito de procedibilidad del trámite de la conciliación extrajudicial cuando concurran las siguientes situaciones: a) que lo pretendido sea conciliable, esto es cuando el conflicto sea de carácter particular y de contenido económico y, b) que el referido litigio pretenda ser sometido a conocimiento del juez, mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
La reforma de la demanda y el requisito de la conciliación frente a nuevas pretensiones. 18. Conforme a la reforma de la demanda, el artículo 173 numeral 3° de la Ley 1437 de 2011 estableció lo siguiente: «ARTÍCULO 173. REFORMA DE LA DEMANDA. El demandante podrá adicionar, aclarar o modificar la demanda, por una sola vez, conforme a las siguientes reglas: […] 3.
No podrá sustituirse la totalidad de las personas demandantes o demandadas ni todas las pretensiones de la demanda. Frente a nuevas pretensiones deberán cumplirse los requisitos de procedibilidad. […]». 19. Es claro entonces que de conformidad con lo anterior, el demandante podrá modificar la demanda de manera parcial, es decir sin sustituir la totalidad de las partes ni las pretensiones, dejando claro que éstas nuevas pretensiones deberán cumplir con el requisito de procedibilidad dispuesto en la ley, siempre y cuando sean conciliables.
Caso concreto. 20. Para resolver el recurso de apelación que la parte demandada y el agente del ministerio público presentaron contra la decisión del a quo que declaró infundada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, se procede enseguida al estudio de la documental allegada al expediente y basándose en ésta, la Sala se permite llegar a las siguientes conclusiones: 21.
El señor Nelson Mariño Velandia presentó demanda inicial el 20 de agosto de 2013, en la cual allegó copia del acta de conciliación extrajudicial y constancia de la misma expedidas por la Procuraduría General de la Nación[15], teniendo en cuenta que existían pretensiones de contenido patrimonial, por ende siendo obligatorio el cumplimiento del requisito de procedibilidad señalado en el numeral 1° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011. 22.
Se observa que el 20 de mayo de 2013 el demandante procedió a presentar la solicitud de conciliación ante la Procuraduría 53 Judicial II para Asuntos Administrativos, la cual se llevó a cabo el 13 de agosto del mismo año, declarándose fallida y dando cumplimiento al requisito de procedibilidad exigido para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 23.
En la demanda inicialmente la parte actora además de pedir la nulidad de los fallos disciplinarios sancionatorios, también solicitó pretensiones de restablecimiento de naturaleza económica, en el sentido en que se le reconozcan los salarios y prestaciones sociales correspondientes al tiempo dejado de percibir, entre otras. Sin embargo, posteriormente presentó reforma a la demanda en la cual mantuvo la pretensión de nulidad del acto administrativo acusado, excluyó las de contenido económico e incluyó la pretensión de «restitución en su totalidad de los derechos políticos a elegir y ser elegido». 24.
Es de anotar, que a folios 2 y 3 del expediente, se observa el acta de conciliación extrajudicial y constancia de conciliación ante la Procuraduría 53 Judicial II para Asuntos Administrativos, las cuales señalan: «La parte convocante mediante solicitud presentada el día 20 de mayo de 2013 en la ciudad de Bogotá solicita se declare la revocatoria del fallo disciplinario que nos convoca a esta audiencia, […] por tratarse de un fallo que en nuestra opinión, desconoció los principios de la contratación relacionada con la investigación […]». 25.
De tal manera que no se puede afirmar que el actor no agotó el requisito de procedibilidad, por cuanto al momento de realizar tal actuación, dio cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 161 del CPACA y agotó el mencionado requisito para esa pretensión y todas aquellas situaciones que automáticamente se desprendieran de la nulidad o de la revocatoria de los actos administrativos sancionatorios. 26.
Por otra parte, cabe indicar que la restitución de los derechos políticos alegada por el actor, no es una pretensión autónoma, sino por el contrario es de naturaleza intrínseca a la nulidad que se pueda presentar en el proceso, por lo que se concluye que si el actor no lo hubiese manifestado en su reforma a la demanda, tal pretensión no tendría incidencia alguna, al ser ésta una consecuencia automática y encontrarse íntimamente ligada a la nulidad de los actos acusados.
En consecuencia, se confirmará el auto del 17 de mayo de 2018 mediante el cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró infundada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial propuesta por la entidad demandada y se ordenará la devolución del proceso al tribunal de origen. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR el auto del 17 de mayo de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo del Casanare, a través del cual declaró infundada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, por las razones expuestas en la parte motiva de ésta providencia. SEGUNDO.- Devuélvase el proceso al tribunal de origen y déjense las constancias correspondientes en el Sistema de Gestión Judicial Justicia Siglo XXI.
Notifíquese y cúmplase. SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El proceso ingreso el 18 de julio de 2018. Folio 747 del cuaderno principal 3°. [2] Demanda a folios 103 al 158 del cuaderno principal 1°. Reforma de la demanda a folios 245 al 318 del cuaderno principal 2°. [3] Folios 357 al 386 del cuaderno principal 2°. [4] Folios 387 al 419 del cuaderno principal 2°. [5] Folios 245 al 319 del cuaderno principal 2°. [6] Folios 553 al 555 del cuaderno principal 3. [7] Ley 1437 de 2011. «Artículo 173.
Reforma de la demanda. El demandante podrá adicionar, aclarar o modificar la demanda, por una sola vez, conforme a las siguientes reglas: […] 3. No podrá sustituirse la totalidad de las personas demandantes o demandadas ni todas las pretensiones de la demanda. Frente a nuevas pretensiones deberán cumplirse los requisitos de procedibilidad». [8] Pretensiones: «2.
Que a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Nación, Procuraduría General de la Nación: i) el pago por concepto de salario y prestaciones sociales sin solución de continuidad correspondientes al tiempo dejado de ejercer, conforme ha quedado estipulado en el acápite referente a la cuantía de la convocatoria, actualizado debidamente, de conformidad con el IPC.
Así mismo, y en caso de que lo anterior no sea posible, solicitó se ordene a la entidad demandada a: i) pagar por concepto de salario y prestaciones sociales que el actor dejó de percibir por el período en el que debió ejercer hasta concluir su mandato, actualizado al IPC, ii) pagar a título de indemnización de perjuicios - lucro cesante-, los rendimientos de las sumas correspondientes a los salarios dejados de percibir a su cargo como Gobernador del Casanare, desde la fecha de ejecutoria del fallo disciplinario de segunda instancia, hasta la fecha en que quede ejecutoriada la providencia que apruebe la conciliación, iii) pagar por concepto de perjuicio moral la suma de $58.950.000, de acuerdo a lo estipulado en el título de cuantía actualizado con el IPC y, iv) pagar los intereses corrientes bancarios vigentes desde la ejecutoria de la sentencia y por los primeros 6 meses y en los 12 restantes el doble de los intereses bancarios, a título de moratorios». [9] CD.
Minuto 14:47. [10] CD. Minuto 24:03. [11] «Artículo 173. Reforma de la demanda. El demandante podrá adicionar, aclarar o modificar la demanda, por una sola vez, conforme a las siguientes reglas: […] 3. No podrá sustituirse la totalidad de las personas demandantes o demandadas ni todas las pretensiones de la demanda. Frente a nuevas pretensiones deberán cumplirse los requisitos de procedibilidad.
La reforma podrá integrarse en un solo documento con la demanda inicial. Igualmente, el juez podrá disponer que el demandante la integre en un solo documento con la demanda inicial». [12] Ley 1437 de 2011. [13] «Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia». [14] «Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001». [15] Folios 2 y 3 del cuaderno principal 1°.