11001-03-15-000-2020-00668-00 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ [L]a Sala [deberá] establecer si el medio de amparo de la referencia cumple con los requisitos mínimos de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial, en cuyo caso se determinará si el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en los defectos alegados por la parte demandante.

(…) [Para la Sala,] la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito de inmediatez, debido a que, como la decisión a cuestionar es el auto del 15 de mayo de 2019, notificado por estado del 16 de mayo de ese mismo año, quiere decir que esa decisión cobró ejecutoria el día 21 de mayo, es decir que el plazo de 6 meses para interponer la acción de tutela empezó a correr el 22 de mayo de 2019 y finalizó el 22 de noviembre de 2019, mientras que la solicitud de amparo fue radicada el 25 de febrero de 2020.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00668-00(AC) Actor: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO 1.

La acción de tutela El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Dian, interpone acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 30 Administrativo de Medellín por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa. 1.

Pretensiones Fueron concretadas de la siguiente forma: Con fundamento en los hechos antes narrados, respetuosamente solicito tutelar a favor de la entidad dian que represento, los derechos fundamentales invocados y los demás que el despacho de conocimiento logre evidenciar como afectados. Como consecuencia de ello, se ordene al señor Juez 30 Administrativo del Circuito de Medellín se decrete la nulidad del proceso a partir de la notificación del Auto que fijó fecha y hora para la celebración de la audiencia de conciliación por indebida notificación y proceda en consecuencia a programar nuevamente audiencia de conciliación (artículo 192 de cpaca fijando fecha y hora para su celebración y así continuar con el desarrollo del proceso, concediendo los recursos de apelación interpuestos por las partes dentro dela oportunidad legal. 1.2.

Hechos de la solicitud El apoderado judicial de la parte demandante propuso los siguientes hechos relevantes. i) El señor Antonio Duque Zuluaga presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Dian, para cuestionar la legalidad del Oficio 2069 del 31 de diciembre de 2013, por medio del cual le negaron el reconocimiento y pago del incentivo por desempeño grupal. ii) La demanda fue conocida y fallada en primera instancia por el Juzgado 30 Administrativo de Medellín, que en sentencia del 15 de noviembre de 2018 accedió a las pretensiones del medio de control y condenó a la Dian, entre otras, a reliquidar las prestaciones sociales del demandante con inclusión del citado incentivo por desempeño grupal y al pago de costas procesales. iii) La entidad demandada presentó recurso de apelación contra la anterior decisión por medio de escrito del 22 de noviembre de 2018.

En auto del 13 de diciembre de 2018, el Juzgado fijó fecha y hora para la celebración de la audiencia de conciliación de que trata el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, decisión que fue notificada por medio de estado de la misma fecha. iv) A pesar de lo anterior, en el mencionado estado se relacionó como parte demandante al señor Jovanny Albeiro Alzate Arango y no al señor Antonio Duque Zuluaga, es decir que el auto no fue debidamente notificado.

En la referida audiencia de conciliación, a la que la Dian no pudo asistir porque no fue correctamente enterada, se declaró desierto el recurso de apelación por inasistencia del apelante. v) En ese sentido, solo se tuvo conocimiento de la celebración de la audiencia el día 15 de marzo de 2019, fecha en que se notifica por estado el auto que aprobó la liquidación de las costas y se consultó la página web de la Rama Judicial, razón por la que el 20 de marzo de esa anualidad se interpuso solicitud de nulidad procesal por indebida notificación. vi) Por medio de auto interlocutorio del 15 de mayo de 2019, el Juzgado 30 Administrativo de Medellín negó la declaratoria de nulidad procesal, pues la consideró saneada en los términos del artículo 135 del Código General del Proceso y porque, a pesar del error en el estado, se envió comunicación electrónica a la dirección aportada por las partes.

Vii) Frente a la anterior decisión, la Unidad interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. El Juzgado 30 Administrativo de Bogotá decidió, por medio de auto del 18 de julio de 2019, no reponer la decisión adoptada, mientras que el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de providencia del 9 de octubre de ese mismo año, rechazó el recurso de apelación por improcedente, en tanto no se encuentra enlistado en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. viii) El referido rechazo fue cuestionado por medio del recurso de súplica, que se resolvió en auto del 6 de diciembre de 2019, donde se declaró bien negada la apelación, por considerar que no es procedente contra el auto que niega una nulidad procesal. 1.3.

Fundamentos jurídicos del accionante La parte accionante considera que las entidades judiciales desconocieron sus derechos al debido proceso y a la defensa, al incurrir en una indebida notificación, en tanto el Juzgado 30 Administrativo de Antioquia erró al poner el nombre del demandante en el estado por medio de cual se notificó el auto que fijó fecha y hora para la celebración de la audiencia de conciliación, razón por la que el apoderado judicial no pudo asistir a la diligencia y, en consecuencia, se declaró desierto el recurso de apelación propuesto en contra de la sentencia de primera instancia. Señala que la notificación debe garantizar la publicidad de las decisiones judiciales, pues ello hace parte del derecho fundamental al debido proceso y cuyo incumplimiento deviene en la configuración de un defecto procedimental absoluto, en tanto la indebida notificación del auto le impidió el correcto ejercicio del derecho de defensa, tanto así que el recurso de apelación fue declarado desierto.

Por último, aduce que el Juzgado desconoció el precedente sentado por el Consejo de Estado[1] en cuanto al cumplimiento de los requisitos consagrados en el artículo 201 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del Tribunal Administrativo de Risaralda[2] donde se conoció un caso similar y se definió que los estados deben cumplir todos los requisitos que indica la Ley 1437 de 2011, para que se entienda que las providencias fueron debidamente notificadas. 1.4.

Trámite en primera instancia La acción de tutela de la referencia fue admitida por medio de auto del 3 de marzo de 2020, donde además se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juzgado 30 Administrativo de Medellín como demandados, y al señor Antonio Duque Zuluaga como tercero interesado, por haber fungido como parte demandante en el proceso ordinario que originó el presente trámite constitucional y se les concedió el plazo de 3 días para que se pronunciaran sobre el presente asunto. 1.5.

Intervenciones A pesar de haber sido debidamente notificados, ninguno de los vinculados rindió informe. 2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si el medio de amparo de la referencia cumple con los requisitos mínimos de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial, en cuyo caso se determinará si el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en los defectos alegados por la parte demandante, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-030-2015-00207-01. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».

El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos posteriormente declarados inexequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizarse la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.

En este entendido, la jurisprudencia constitucional[3] ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005[4], en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza excepcional.

En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad las siguientes: (i) defecto orgánico; (ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente; (viii) violación directa de la Constitución; así, se hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos.

El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012[5], unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, con plena observación de los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. 2.3.2.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra autos interlocutorios El concepto de providencia judicial comprende tanto las sentencias como los autos que son proferidos por las autoridades judiciales. Así, en materia de decisiones adoptadas en autos interlocutorios[6], la Corte Constitucional ha señalado que, por regla general, deben ser discutidos por medio de los recursos ordinarios que el legislador ha dispuesto para el efecto.

Lo anterior, se excepciona en casos donde (i) se evidencie una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de las partes, que no puede ser reprochada mediante otros medios de defensa judicial. En este evento, la acción constitucional no será procedente cuando hayan vencido los términos para interponer los recursos ordinarios y la parte afectada no hizo uso de ellos, o cuando fueron utilizados, pero en forma indebida;

(ii) a pesar de que existen otros medios, estos no resultan idóneos para proteger los derechos afectados o amenazados; o (iii) cuando la protección constitucional es urgente para evitar un perjuicio irremediable.[7] Para que proceda el asunto, deberán reunirse, en todo caso, los «requisitos generales de procedencia» de la acción de tutela y al menos uno de los «requisitos especiales de procedibilidad» del amparo fijados por la Corte Constitucional. 2.4.

Hechos probados i) El señor Antonio Duque Zuluaga interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Dian, en la que cuestionó el acto administrativo contenido en el Oficio 2069 del 31 de diciembre de 2013, solicitó el reconocimiento y pago de los incentivos por desempeño grupal y nacional y la reliquidación de salarios y prestaciones sociales a partir de ese reconocimiento.[8] ii) El proceso fue conocido en primera instancia por el Juzgado 30 Administrativo de Medellín que profirió sentencia del 15 de noviembre de 2018, en la que accedió a las pretensiones del medio de control y condenó en costas a la demandada.[9] iii) El 23 de noviembre de 2018, el apoderado judicial de la Unidad presentó recurso de apelación contra el fallo de primer nivel.[10] iv) El 13 de diciembre de 2018 el Juzgado 30 Administrativo de Medellín profirió auto en el que fijó fecha y hora para la celebración de la audiencia de conciliación, la cual se llevó a cabo el 8 de febrero de 2019.[11] v) El 20 de marzo de 2019, el apoderado de la Dian presentó solicitud de nulidad por indebida notificación del auto del 13 de diciembre de 2018.[12] vi) La anterior solicitud fue negada por medio de providencia del 16 de mayo de 2019.[13] vii) Contra la anterior negativa, la Unidad presentó recurso de reposición y en subsidio apelación.[14] viii) En auto del 15 de mayo de 2019, el Juzgado 30 Administrativo de Medellín decide no reponer el auto recurrido y concede el recurso de apelación propuesto.[15] ix) El Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó el recurso de apelación por improcedente, al considerar que el auto que niega la declaratoria de nulidad procesal no es susceptible de esa alzada, por cuanto no está contemplada en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 y el Consejo de Estado ya ha definido su improcedencia.[16] x) Contra el mencionado rechazo interpuso recurso de súplica, que también fue desestimado por el Tribunal Administrativo de Antioquia en providencia del 6 de diciembre de 2019.[17] 2.5.

Análisis de la Sala El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Dian, interpone acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia y del Juzgado 30 Administrativo de Medellín por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, por la presunta indebida notificación del auto del 13 de diciembre de 2018.

El accionante afirma que el Juzgado fijó hora y fecha para la celebración de la audiencia de conciliación y notificó esa decisión por medio de estado del 13 de diciembre de 2018; no obstante, en el estado se indicó como demandante al señor Jovanny Albeiro Alzate Arango, cuando en realidad el demandante es el señor Antonio Duque Zuluaga, situación que conllevó a la entidad a incurrir en error y, en razón se ello, no se enteró de la celebración de la diligencia. Pues bien, esta Sala de decisión ha sostenido que el requisito de inmediatez, que contempla un plazo de 6 meses, debe computarse, de forma continua e ininterrumpida, desde el día siguiente a la ejecutoria de la decisión judicial que se pretende cuestionar.

En ese sentido, de acuerdo con los argumentos expuestos por la parte tutelante, se advierte que el inconformismo y las pretensiones del medio de amparo están dirigidas a que se revoque la decisión contenida en el auto del 15 de mayo de 2019, en la que el Juzgado 30 Administrativo de Medellín decide no declarar la nulidad procesal solicitada por el demandante.

Así, dentro del escrito de tutela no existe ningún reparo o punto de discordia frente al auto del 9 de octubre de 2019 que rechazó, por improcedente, el recurso de apelación propuesto contra del auto del 15 de mayo de ese año, o contra la providencia del 6 de diciembre de 2019, en la que se declaró bien negada la mencionada apelación. Lo anterior permite concluir que la parte demandante no reprocha la declaratoria de improcedencia de ese recurso y en razón de ello, no se justifica que el término de inmediatez se contabilice desde el mes de diciembre de 2019, debido a que está claro que el plazo debe computarse a partir de la decisión de la que se desprende la presunta vulneración, que en este caso es la dictada por el Juzgado 30 Administrativo de Medellín el 15 de mayo de 2019.

En cuanto a la ejecutoria de providencias judiciales, el Código General del Proceso indica, en el artículo 302, que las decisiones proferidas por fuera de los estrados judiciales quedan en firme cuando carecen de recursos o cuando ellos no son interpuestos dentro el plazo que concede la norma. Consecuentemente, el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala cuales son las providencias contra las que procede el recurso de apelación, entre las que no se encuentra la providencia que niega la declaratoria de nulidad, tema pacífico y ya decantado por el Consejo de Estado.[18] De acuerdo con lo anterior, es evidente que el accionante interpuso un recurso abiertamente improcedente; sobre esta circunstancia, en múltiples y recientes providencias, la Sala ha indicado que no es correcto admitir la interposición de recursos improcedentes para extender o impedir el inicio del cómputo del término de inmediatez.

Explicado lo anterior, es claro que la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito de inmediatez, debido a que, como la decisión a cuestionar es el auto del 15 de mayo de 2019, notificado por estado del 16 de mayo de ese mismo año, quiere decir que esa decisión cobró ejecutoria el día 21 de mayo, es decir que el plazo de 6 meses para interponer la acción de tutela empezó a correr el 22 de mayo de 2019 y finalizó el 22 de noviembre de 2019, mientras que la solicitud de amparo fue radicada el 25 de febrero de 2020.

Finalmente, debe decirse que la parte accionante no expuso ningún argumento tendiente a justificar la tardanza en la presentación de la acción de tutela a pesar de tener conocimiento, desde el mes de mayo de 2019, de la existencia de la decisión judicial que considera contraria a sus derechos fundamentales. 3. Conclusión De acuerdo con las razones expuestas, la Sala concluye que la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no cumple con el requisito de inmediatez, pues fue radicada con posterioridad al fenecimiento del plazo de 6 meses acogidos por esta Corporación como inmediato para acudir al juez constitucional, contados a partir del día siguiente de la ejecutoria de la providencia que se cuestiona.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Primero: rechazar la acción de tutela interpuesta por el apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Dian, por incumplimiento de los requisitos mínimos de procedencia, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta decisión Segundo: publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.

Cuarto: ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Cuarta. Providencia del 21 de junio de 2018, radicado 70001-23-33-000-2017-00198-01. M.P. Dra. Stella Carvajal Basto. [2] Tribunal Administrativo de Risaralda.

Providencia del 12 de febrero de 2009. MP. Dra. Ana Lucía Caicedo Calderón. [3] T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. [4] Reiteradas en la sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [5] consejo de estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. c.p. María Elizabeth García González.

Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(ij). [6] Ver sentencias T 125 de 2010 y SU-817 de 2010, entre otras. [7] Ver al respecto la sentencia T-489 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [8] Sistema de gestión [9] Sistema de gestión [10] Sistema de gestión [11] Sistema de gestión [12] Sistema de gestión [13] Sistema de gestión [14] Sistema de gestión [15] Sistema de gestión [16] Sistema de gestión [17] Sistema de gestión [18] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Auto del 7 de marzo de 2016, radicado interno 3327-14.

M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve; y Consejo de Estado, Sección Primera. Auto del 25 de enero de 2018, radicado 81001-23-39-000-2015-00081-01. M.P. Dra. María Elizabeth García González.