ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA LEY 33 DE 1985 - No se acreditó / AUSENCIA DE POSICIÓN UNIFICADA DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE EL CÁLCULO DEL IBL EN LAS PENSIONES DE INVALIDEZ / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración [La Sala deberá establecer si la decisión enjuiciada incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, al aplicar la tesis contenida en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, sin tener en cuenta que omitió que el escenario fáctico que allí se desarrolló no se asemejó al caso concreto descrito por la tutelante, quien insistió que, para el 13 de febrero de 1985 el causante de la pensión contaba con 15 años de servicios prestados al Estado y era beneficiario del régimen de transición contemplado en el artículo 1° de la Ley 33 de 1985 y no el previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993].
(…) [E]sta instancia constató, a diferencia del a quo, que al sustentar su decisión en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, en la que esta Corporación fijó reglas sobre la determinación del IBL en el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el Tribunal Administrativo del Cesar no aplicó indebidamente el precedente jurisprudencial sino que hizo extensiva la interpretación que efectuó esta Corporación en materia del IBL, al caso concreto de las pensiones de invalidez reconocidas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, ante la ausencia de un lineamiento jurisprudencial definido sobre esa materia específica.
(…) En esa medida, comoquiera que en este caso lo que está en discusión son los factores a tener en cuenta para la liquidación de una pensión de invalidez prevista en el Decreto 1848 de 1969, normativa que como se indicó no consagra dichos factores, por lo que es necesario remitirse a los enlistados en la Ley 33 de 1985, como en efecto lo hizo el tribunal, se aprecia que la decisión adoptada por la autoridad judicial es razonable, en tanto acogió la postura de esta Corporación contenida en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018.
(…) En consecuencia, no son de recibo para esta las consideraciones expuestas en primera instancia respecto al desconocimiento de precedente jurisprudencial, pues la aplicación de la jurisprudencia que sustentó la decisión atacada se adoptó con fundó en la interpretación que consideró era la correcta respecto a los factores salariales que debía aplicarse para las pensiones de invalidez del Decreto 1848 de 1969.
(…) Bastan las anteriores razones para concluir que hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la acción de tutela y en su lugar se negarán las pretensiones de la parte actora. FUENTE FORMAL: DECRETO 1848 DE 1969 / LEY 33 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., primero (1º) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05112-01(AC) Actor: REMEDIOS DAVID LÓPEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR 1.
Procede la Sala a resolver las impugnaciones presentadas contra la sentencia de primera instancia de 12 de febrero de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que accedió a las pretensiones de la acción de tutela. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 2. La señora Remedios David López, por intermedio de apoderado, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar por considerar que vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, seguridad social, acceso a la administración de justicia y principio de favorabilidad, que consideró vulnerados con motivo de la providencia de 11 de julio de 2019, proferida en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-001-2018-00285-01.
Hechos probados y fundamentos de la vulneración 3. A continuación la Sala relacionará los hechos probados con los medios de prueba que actualmente obran en el expediente para lo cual se debe precisar que, pese a que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar remitió a esta Corporación el expediente 20001-33-33-001-2018- 00285-00, una vez proferido el fallo de primera instancia en el presente trámite de tutela, el a quo dispuso la remisión de dicho expediente ordinario a la autoridad judicial competente. 4.
El apoderado de la parte actora afirmó en la tutela que el señor Mariano Ramos Olaya (q.e.p.d) laboró en el Instituto Colombiano Agropecuario -ICA, desde el 1° de septiembre de 1959 hasta el 15 de marzo de 1988, esto es, durante 18 años, 6 meses y 15 días. 5. Por medio de la Resolución no. 06918 del 17 de agosto de 1988, la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal reconoció pensión de invalidez a favor del señor Mariano Ramos Olaya, en razón a que perdió el 96% de su capacidad laboral.
Dicha pensión fue liquidada en un promedio del 100% del sueldo, la bonificación y la prima de antigüedad, de conformidad con los artículos 61 a 63 del Decreto 1848 de 1989. 6. En el escrito de tutela se alegó que para la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 el señor Ramos Olaya había cumplido más de 15 años de servicios prestados a favor del Estado, por lo que era beneficiario del régimen de transición del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, afirmación que esta Sala debe descartar de manera anticipada para traer claridad al asunto, en atención a que, como quedó anotado, el señor fue beneficiario de una pensión de invalidez y no de una pensión de jubilación por vejez. 7.
El señor Mariano Ramos Olaya falleció el 12 de julio de 2014, por lo que, mediante la Resolución RDP-019287 de mayo 15 de 2015, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de la señora Remedios David López, en calidad de cónyuge supérstite, en la misma cuantía devengada por el causante y a partir del 13 de julio de 2014. 8.
El 11 de noviembre de 2016, la señora David López solicitó la reliquidación de la pensión para que se incluyeran todos los factores devengados en el último año de servicios del causante de conformidad con el Decreto 1045 de 1978, solicitud que fue negada mediante resolución no. 003426 de 31 de enero de 2017. Como fundamento de su decisión, la UGPP expuso que la pensión debía reconocerse de acuerdo con las Leyes 33 y 62 del 1985, que no incluyen factores diferentes al salario, la prima de antigüedad y la bonificación de servicios.
Esa decisión fue confirmada en apelación, por medio de Resolución RDP-015974 de 18 de abril de 2017. 9. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Remedios David López demandó a la UGPP y pretendió que se declarara la nulidad de las resoluciones que negaron la reliquidación de la pensión de invalidez post mortem en su favor.
A título de restablecimiento del derecho solicitó, entre otros, que se reliquidara la pensión teniendo en cuenta para su cálculo el promedio del 75% de todos los factores devengados por todo concepto en el último año de servicios del causante. 10. El conocimiento de ese asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar, autoridad judicial que, en audiencia inicial celebrada el 11 de febrero de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda. 11.
Esa decisión se sustentó en que la pensión del causante se debía regir por lo previsto en los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978 que contemplaban el reconocimiento de la pensión de invalidez a favor de servidores públicos que sufrían una pérdida de su capacidad laboral superior al 75%. Con ello el Juzgado descartó la liquidación efectuada por la entidad en el acto que negó la reliquidación que hizo con fundamento en las Leyes 33 y 62 de 1985, porque esas disposiciones regularon la pensión de jubilación y no la de invalidez. 12.
El Juzgado consideró que, de conformidad con los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1978, el monto de una prestación pensional de esas características está determinado por el promedio mensual de los salarios devengados por el empleado en el último año de servicios, por lo que se debió incluir en el IBL la totalidad de los factores devengados en el año inmediatamente anterior al retiro por invalidez del causante. 13.
La anterior providencia fue apelada por la UGPP y revocada por el Tribunal Administrativo del Cesar mediante sentencia del 11 de julio de 2019, para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Esa decisión se fundamentó en la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 28 de agosto de 2018 y al resolver el caso concreto se anotó: Ahora bien, del acto de reconocimiento pensional, se sabe que la hoy demandante goza de una pensión de sobreviviente en virtud a la pensión de invalidez reconocida en 1988 al Sr. MARIANO RAMOS OLAYA de conformidad con lo dispuesto en el decreto 1848 de 1969; y que en dicha (sic) acto de reconocimiento se tuvo en cuenta el sueldo básico, bonificación y prima de antigüedad. le (sic) fue reconocida una pensión de vejez conforme al régimen de transición previsto en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, aplicando por ello lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 teniendo en cuenta el salario devengado durante los últimos diez años.
A la luz de la providencia de unificación ya referenciada, el examen de la procedencia de la reliquidación no puede obedecer simplemente a la verificación del contenido de la certificación de factores que usualmente es aportada con la demanda y en otras oportunidades es recaudada a través del proceso, pues ello debe contraponerse con los factores establecidos por la normatividad aplicable al caso, en el entendido que debe cumplirse con dos condiciones, a saber: (i) que haya cotizado efectivamente sobre dicho factor; y (ii) que este se encuentre enlistado en la Ley.
En el caso bajo estudio, no existe prueba (de) que el causante haya efectivamente cotizado con respecto a los emolumentos que enuncia en su escrito de demanda, por lo que no es dable reconocer su procedencia; de otra parte, según se concluyó en líneas pasadas; además (sic) el lapso que se tuvo en cuenta para liquidar la pensión fue el dispuesto en el decreto que regulaba la prestación reconocida.
Así las cosas, la Sala se aparta de las conclusiones a las que arribó el Despacho de instancia cuando estimó que era procedente la reliquidación de la pensión en disputa pues, según de acuerdo (sic) con la posición jurisprudencial reinante, no resultaba procedente tal orden. En ese orden de ideas, se revocará la decisión adoptada por el Juzgado de origen y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda. 14.
Para la actora, con la providencia cuestionada la autoridad accionada incurrió un desconocimiento del precedente jurisprudencial porque, al aplicar la tesis contenida en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, omitió que el escenario fáctico que allí se desarrolló no se asemejó a su caso concreto, porque, insistió, para el 13 de febrero de 1985 el causante de la pensión contaba con 15 años de servicios prestados al Estado y era beneficiario del régimen de transición contemplado en el artículo 1° de la Ley 33 de 1985 y no el previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
II. TRÁMITE PROCESAL 15. Mediante auto de 9 de diciembre de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Cesar, en calidad de autoridad accionada. Además, dispuso la vinculación de la UGPP y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, como terceros con interés, por lo que les remitió copia de la tutela y los instó a presentar un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción. Providencia Impugnada. 16.
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia de 12 de febrero de 2020, accedió al amparo solicitado por la parte actora y profirió la siguiente decisión: 1. Amparar el derecho fundamental al debido proceso de la señora Remedios David López Villada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Como consecuencia de lo anterior, dejar sin efectos la sentencia del 11 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar; y ordenar a dicha autoridad judicial, que en el término de veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente decisión, profiera nueva sentencia en la que sean tenidas en cuenta las consideraciones hechas en la presente providencia. (…) 17.
El a quo arribó a esa decisión luego de precisar que la pensión de invalidez reconocida al señor Mariano Ramos se liquidó bajo el régimen del Decreto 1848 de 1969. 18. Denotó la falta de concordancia en las afirmaciones de la sentencia objeto de tutela, en la que, en un primer momento se dijo que la demandante gozaba de una pensión de sobreviviente, en virtud a la pensión de invalidez reconocida al señor Mariano Ramos Olaya y, posteriormente, se afirmó que a la parte actora “(…) le fue reconocida una pensión de vejez conforme al régimen de transición previsto en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993.” 19.
En consideración del a quo, la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, citada por el Tribunal Administrativo del Cesar, no era aplicable al caso de la señora Remedios David López, toda vez que en ella, esta Corporación fijó una regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, mientras que el reconocimiento de la pensión a favor del señor Mariano Ramos Olaya fue anterior a la entrada en vigencia de esa disposición. 20.
En suma, afirmó que el tribunal accionado incurrió en el defecto alegado porque negó la solicitud de reliquidación de la pensión solicitada por la accionante, con fundamento en una jurisprudencia que fijó las reglas de interpretación de una norma que no era aplicable al caso concreto. 21. Soportó su decisión en una sentencia de la Sección Cuarta de esta Corporación en la que resolvió un asunto con similares contornos fácticos y jurídicos y accedió al amparo de los derechos fundamentales invocados por la parte actora, por encontrar que la pensión de invalidez fue reconocida al tutelante con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993[1]. 22.
Por último, afirmó que no le correspondía establecer el marco jurídico que debe regular el caso concreto por lo que dispuso que el Tribunal Administrativo del Cesar efectúe el análisis normativo y jurisprudencial correspondiente, con miras a establecer los factores a tener en cuenta para determinar el monto de la pensión de invalidez post mortem de la accionante.
Impugnaciones Tribunal Administrativo del Cesar 23. El magistrado ponente de la sentencia atacada se opuso a la decisión adoptada en primera instancia. Sus razones de contradicción fueron las siguientes: Basados en la providencia de unificación mencionada, el examen de la procedencia de la reliquidación no podía obedecer simplemente a la verificación del contenido de la certificación de factores que usualmente es aportada con la demanda y en otras oportunidades es recaudada a través del proceso, pues ello debía contraponerse con los factores establecidos por la normatividad aplicable al caso, en el entendido que debía cumplirse con dos condiciones a saber: (i) que haya cotizado efectivamente sobre dicho factor; y (ii) que este se encuentre enlistado en la Ley.
En el caso analizado, no existió prueba que la accionante haya efectivamente cotizado con respecto a los emolumentos que enunció en su escrito de demanda, por lo que no fue dable reconocerse su procedencia; de otra parte, según se concluyó, el lapso que se tuvo en cuenta para liquidar la pensión fue el dispuesto en el decreto que regulaba la prestación reconocida, procediendo a revocar la decisión adoptada por el Juzgado de origen y en su lugar se negaron las pretensiones de la demanda.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 24. La autoridad vinculada apeló parcialmente la decisión. Al sustentar la contradicción con el fallo manifestó que fue acertado considerar que para el caso de la actora no se debieron observar las disposiciones de la Ley 100 de 1993, en razón a que el causante adquirió el estatus pensional con anterioridad a la entrada en vigencia de esa norma.
Sin embargo, alegó que tampoco era dable aplicar lo previsto en el Decreto 1045 de 1978, en razón a que los factores a tener en cuenta para liquidar la pensión de invalidez se encuentran descritos en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de 1985. 25. Por lo anterior, afirmó, es claro que el acto administrativo que negó la reliquidación de la pensión de invalidez debe conservar la legalidad de la que fue revestido, porque en él se aplicó la normatividad correcta para el caso de la señora Remedios David López.
III. CONSIDERACIONES Competencia 26. La Sala es competente para conocer de las impugnaciones al fallo de tutela proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en virtud de lo previsto en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 en concordancia con el Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. Problema jurídico 27.
De conformidad con las circunstancias que motivaron la presente acción de tutela y los argumentos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si modifica, revoca o confirma la providencia de 12 de febrero de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que amparó los derechos fundamentales de la parte actora y dejó sin efectos la sentencia de 11 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.
Para ello, se deberá establecer, en primer término, si el mecanismo de amparo cumplió o no los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales. Procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales 28. Desde el año 2012[2], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De hecho, en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[3], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. 29.
Según exige la mencionada providencia, los casos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales deben cumplir ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad. Unos de carácter general que habilitan la interposición de la tutela, y otros específicos que tocan con la procedencia del amparo, una vez interpuesto. 30. De acuerdo a los lineamientos jurisprudenciales aludidos[4] los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que la cuestión que se discuta tenga relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio fundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. 31. Agotada la observancia de los anteriores requisitos, el paso a seguir por el juez de tutela es el de verificar, en el caso particular y concreto, si hay lugar a conceder la protección por la configuración de cualquiera de las siguientes causales especiales de procedibilidad o defectos materiales fijados por la jurisprudencia constitucional: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 32.
En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. Cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad conforme a la sentencia C-590 de 2005 en el caso concreto 33. Sin lugar a mayores elucubraciones, esta Sala constata que el presente caso sí cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: i) La cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto trata de la posible vulneración de los derechos fundamentales de una ciudadana, la cual, en caso de estar probada, tendría importantes repercusiones en su proyecto de vida por tratarse de una controversia relacionada con sus derechos prestacionales para la reliquidación de una pensión de sobrevivientes.
Además, se cumplió la carga argumentativa necesaria pues se alegó de manera concreta la violación a los derechos invocados; ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin que sea procedente otro recurso; iii) Se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la providencia judicial cuestionada fue proferida el 11 de julio de 2019 –sin que exista constancia de la fecha de su notificación- y la tutela fue radicada el 6 de diciembre de 2019, esto es, antes de que se cumpliera el término que la jurisprudencia constitucional ha considerado como razonable; iv) La presente controversia no trata acerca de una irregularidad procesal que tenga efectos determinantes en la sentencia que se impugna y de donde derive la afectación a los derechos fundamentales del actor y, finalmente, v) No se ataca una sentencia de tutela.
Caso concreto 34. Como quedó expuesto en antelación, es un hecho evidente que el señor Mariano Ramos Olaya percibió en vida una pensión de invalidez que le fue reconocida por parte de Cajanal con Resolución n°. 06918 de 17 de agosto de 1988, en razón a que perdió el 96% de su capacidad laboral. El fundamento normativo para ese reconocimiento prestacional fue la aplicación del Decreto 1848 de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968. 35.
Se reitera que el escrito de tutela contiene imprecisiones jurídicas porque en él, el apoderado de la señora Remedios David López alegó de manera reiterada que el causante de la pensión de sobrevivientes fue beneficiario del régimen de transición de la Ley 33 de 1989 cuando lo cierto es que el señor Mariano Ramos Olaya fue beneficiario de una prestación distinta a la pensión de jubilación que fue regulada en ese cuerpo normativo, al serle reconocida una pensión de invalidez que difiere de la primera. 36.
Cuestión distinta es, que al momento de efectuar la liquidación de la pensión de invalidez de que fue titular el causante y ante la falta de regulación taxativa de los factores salariales a tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de invalidez del Decreto 1848 de 1969, la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal se remitió a los factores salariales previstos en las Leyes 33 y 62 de 1985 y no a los consagrados en el Decreto 1045 de 1978, hecho que fue reconocido por la UGPP en su escrito de impugnación cuando afirmó: (…) el señor MARIANO RAMOS OLAYA adquirió el estatus de pensionado con anterioridad a su entrada en vigencia (de la Ley 100 de 1993), pero tampoco es del caso tener presente las disposiciones contenidas en el Decreto 1045 de 1978, en razón a que los factores a tener en cuenta para efectos de liquidar la pensión de invalidez, se encuentran taxativamente descritos en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 (…) En este sentido, es claro que esta entidad al momento de negar la reliquidación de la pensión postmortem devengada por la señora REMEDIOS DAVID FLORES, Resolución RDP 003426 de 31 de enero de 2017, dio aplicación estricta al artículo ibídem (artículo 1º de la Ley 62 de 1985), teniendo en cuenta únicamente los factores salariales, que, como señala la norma, sirvieron de base para calcular los aportes.
La resolución ibídem en su parte motiva expuso las siguientes consideraciones fácticas y jurídica que sirvieron de sustento para determinar la negativa del reconocimiento de la reliquidación de la prestación, a saber: (…) “Que la liquidación realizada en la Resolución No. 6918 del 17 de agosto de 1988, fue con base en la Ley 33 de 1985 y la Ley 62 del mismo año, teniendo en cuenta la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, y la prima de antigüedad (…)” Así las cosas, se evidencia que esta Unidad, al momento de resolver frente a la solicitud de reliquidación de la pensión de sobrevivientes, lo hizo en derecho, ya que, la mesada pensional se liquidó teniendo en cuenta los factores salariales que ordenaba la ley en ese momento, esto es, la Ley 33 de 1985 y la Ley 62 de 1985.
Ahora bien, la solicitud de la accionante, encaminada a reliquidar la prestación con la totalidad de los factores salariales devengados por el causante en su último año de servicios, teniendo en cuenta el Decreto 1045 de 1978, no es posible, dado que a la fecha en que se reconocieron los efectos de la pensión de invalidez, la norma que regía era la ley 33 de 1985 y la ley 62 de 1985, donde taxativamente se establecen los factores sobre los cuales se debía realizar descuentos por aportes pensionales y con los cuales se liquidaría la mesada pensional, evidenciando que la UGPP frente al caso en estudio adoptó una decisión que se ajustaba a derecho. 37.
Ahora bien, esta instancia constató, a diferencia del a quo, que al sustentar su decisión en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, en la que esta Corporación fijó reglas sobre la determinación del IBL en el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el Tribunal Administrativo del Cesar no aplicó indebidamente el precedente jurisprudencial sino que hizo extensiva la interpretación que efectuó esta Corporación en materia del IBL, al caso concreto de las pensiones de invalidez reconocidas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, ante la ausencia de un lineamiento jurisprudencial definido sobre esa materia específica. 38.
Es evidente la ausencia de una postura unificadora en la jurisdicción contencioso administrativa para determinar si, a efectos de calcular el IBL de los beneficiarios de la pensión de invalidez del Decreto 1848 de 1969 se deben tener en cuenta los factores salariales del Decreto 1045 de 1978 o aquellos consagrados en la Ley 33 de 1985 y, de contera, las pautas jurisprudenciales establecidas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación que estableció los criterios de interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o las de la Corte Constitucional en la materia[5]. 39.
En esa medida, comoquiera que en este caso lo que está en discusión son los factores a tener en cuenta para la liquidación de una pensión de invalidez prevista en el Decreto 1848 de 1969, normativa que como se indicó no consagra dichos factores, por lo que es necesario remitirse a los enlistados en la Ley 33 de 1985, como en efecto lo hizo el tribunal, se aprecia que la decisión adoptada por la autoridad judicial es razonable, en tanto acogió la postura de esta Corporación contenida en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, pues, se reitera, no existe un criterio unificado frente a la posibilidad de acoger los lineamientos previstos en esa sentencia que, en principio, analizó el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pero que como lo ha sostenido la Sección Segunda de esta Corporación, entre otras en las sentencias enlistadas, resulta razonable extender también para las prestaciones que se deben liquidar con base en la Ley 33 de 1985, como en el asunto sub judice. 40.
Al respecto, considera la Sala que es totalmente válido que el juez en virtud del principio de autonomía y libertad de interpretación opte por acoger la postura que más se ajuste al caso concreto, siempre que cumpla con la carga argumentativa suficiente. 41. Desde esa perspectiva, los jueces de la República en su labor de administrar justicia pueden a través de una carga argumentativa suficientemente clara y explícita aplicar e interpretar los mandatos definidos por el legislador.
De igual forma, apartarse de los dictados en los fallos de sus superiores o adoptar una de las tesis cuando sobre el mismo asunto versen diversas posiciones, se reitera, siempre que motiven su decisión y expresen las razones que los llevaron a adoptarla. 42. En consecuencia, no son de recibo para esta las consideraciones expuestas en primera instancia respecto al desconocimiento de precedente jurisprudencial, pues la aplicación de la jurisprudencia que sustentó la decisión atacada se adoptó con fundó en la interpretación que consideró era la correcta respecto a los factores salariales que debía aplicarse para las pensiones de invalidez del Decreto 1848 de 1969 y se insiste, sobre dicho aspecto no existe un criterio uniforme, por lo que esta Sala como juez constitucional no puede inmiscuirse en las funciones del juez natural de la causa para reprochar cuestiones de mera legalidad o de interpretación que no evidencien una clara y evidente afectación iusfundamental. 43.
Aunado a lo anterior, la Sala manifiesta que el Tribunal accionado al emitir la providencia expuso de manera clara y con la carga argumentativa suficiente las razones por las cuales decidió acoger el criterio fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Al respecto refirió: En el caso bajo estudio, el 17 de agosto de 1988 le fue reconocida mediante resolución No. 06918 al Sr. MARIANO RAMOS OLAYA una pensión de invalidez por una pérdida de capacidad laboral mayor al 96%.
Del expediente, se desprende también que desde el año 2016, mediante resolución No. 7715, le fue reconocida como pensión de sobreviviente a la hoy demandante la asignación que venía percibiendo el causante. En el asunto, en esencia, el problema jurídico se reduce a la procedencia del reconocimiento de la reliquidación de la pensión en relación con lo percibido por el Sr. RAMOS OLAYA en el último año de su vinculación al servicio público; en ese sentido, se dirá que en la demanda se enuncia una serie de emolumentos que se dice fueron percibidos por el actor en el último año de servicios, los cuales no habían sido tenido(s) en cuenta en la liquidación inicial de la pensión y cuya inclusión se ordenó en el fallo impugnado.
Para resover, hace falta precisar que con anterioridad la Ley 100 de 1993, el legislador fijó requisitos y condiciones para acceder a la pensión de jubilación, entre otras disposiciones, el Decreto 546 de 1971. Con el advenimiento de la Ley 100 de 1993, se creó el Sistema General de Pensiones para todos los habitantes del territorio Nacional con el fin de garantizar, con amplia cobertura, a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte.
Con dicha implementación, el legislador quiso proteger a dos grandes grupos de personas que se encontraban bajo regímenes pensionales anteriores, regímenes que quedarían insubsistentes ante la entrada en vigencia del nuevo sistema. Ahora bien, la Sala estima que el análisis de la procedencia de la reliquidación solicitada por la actora, pasa por el estudio de lo dispuesto por el H. Consejo de Estado en Sentencia del pasado 28 de agosto de 2018, de la que se hablará a continuación (…) Traer a colación esta providencia, resulta fundamental para la resolución del presente caso, en tanto se refirió especificamente al tema de los factores que han de ser incluidos en la liquidación de las pensiones y al Ingreso Base de Liquidación (I.B.L.) 44.
En consecuencia, al evidenciar que la sentencia objeto de tutela fue proferida con la carga argumentativa clara y la explicación necesaria en punto a la postura que decidió acoger en el asunto, y ante la falta de un criterio unificador de esta Corporación en la materia, considera la Sala que no pude afirmarse que el tribunal desconoció los derechos que le asisten a la actora o que se evidencia la amenaza de los mismos. 45.
Por lo tanto, para esta instancia la autoridad demandada no incurrió en desconocimiento de precedente judicial del Consejo de Estado, toda vez que ante la diversidad de criterios sobre el asunto, decidió acoger la postura desarrollada por Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 28 agosto de 2018, lo cual no es más que un reflejo del principio de autonomía judicial y de ello esta Sala no evidencia ninguna actuación arbitraria, desproporcionada o vulneradora de derechos de raigambre constitucional 46.
Bastan las anteriores razones para concluir que hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la acción de tutela y en su lugar se negarán las pretensiones de la parte actora. 47. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 12 de febrero de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora Remedios David López contra el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes por el medio que resulte más expedito y eficaz, conforme a los artículos 30 y 31 del Decreto 2591 de 1991 y 5 del Decreto 306 de 1992. Comoquiera que en virtud de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para enfrentar la crisis ocasionada por la pandemia del COVID-19 se ordenó, entre otras, la restricción del derecho a la locomoción en todo el país, para lo cual se dispuso, mediante los Acuerdos PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura y 062 del 21 de abril de 2020 del Consejo de Estado, que las respectivas Salas de Decisión sesionarían por medios virtuales y las notificaciones de las tutelas se realizarían a través de medios electrónicos, por Secretaría, se ordenará que se adopten las medidas necesarias para garantizar la notificación de esta providencia por dichos medios, por ejemplo, a los correos electrónicos suministrados por las partes o en la página web de la Corporación, en aras de que las partes conozcan las decisiones que se profieran al interior del proceso de la referencia. En cumplimiento de lo anterior, por Secretaría General, envíese la providencia a los siguientes correos electrónicos: - info@organizacionsanabria.com.co - sgtadmincsr@notificacionesrj.gov.co - sectriadm@cendoj.ramajudicial.gov.co - j05admvalledupar@cendoj.ramajudicial.gov.co - defensajudicial@ugpp.gov.co - tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co TERCERO. ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia de 22 de mayo de 2019. Proceso No. 11001-03-15-000-2018-04498-01(AC) C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [2] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [3] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [4] Nota de la Sala: Estas causales han sido reiteradas y tenidas en cuenta para fallar varios casos.
Entre ellos, Sentencia T-324 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); Sentencia SU-014 de 2001 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez); SU-298 de 2015 (M.P. Gloria Ortiz Delgado); T-090 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero); T-398 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), entre muchas otras. [5] Sobre el particular, es necesario señalar que respecto al IBL aplicable para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, no existe una posición unificada de esta Corporación: En efecto, la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación en sentencia de 11 de abril de 2019, (expediente 70001-23-31-000-2011-02021- 01), concluyó que conforme con las posturas de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó a las personas beneficiarias del régimen de transición de obtener el IBL con base en normas anteriores.
En consecuencia negó las pretensiones. Con sentencia de 2 de mayo de 2019, la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado dictó fallo (en el expediente 25000-23-42-000-2012-02011- 01(0298-14) en el que determinó que, conforme a la fecha de vinculación, la parte actora era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 y que en consecuencia le era aplicable la Ley 6 de 1945, por lo tanto, accedió a las pretensiones de la demanda.
Ahora, la misma Sección Segunda de esta Corporación en fallo del 16 de diciembre de 2009, dentro del proceso n.º 25000-23-25-000-2002-00474-01, en el cual estaba en discusión si para efectos de determinar el ingreso base de liquidación del demandante se debía tener en cuenta los factores establecidos el Decreto 1045 de 1978, determinó que para la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 el demandante contaba más de quince años de servicio, por lo que era beneficiario del régimen de transición contemplado en dicha ley.
En consecuencia, ordenó la inclusión de todos los factores señalados las normas anteriores. Asimismo en sentencia de tutela de 31 de enero de 2019 (expediente 41001-23- 31-000-2012-00101-01) la Sección Segunda Subsección A manifestó que para efectos de calcular el IBL de los beneficiarios del régimen de transición se debe tener en cuenta las normas anteriores, es decir la Ley 6 de 1945.
De acuerdo con lo anterior, resulta clara la ausencia de una postura unificadora del Consejo de Estado para determinar si para efectos de calcular el IBL de los benefiarios del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 se deben aplicar las normas anteriores o el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, de contera, las pautas jurisprudenciales establecidas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación que estableció los criterios de interpretación sobre el artículo 36 ejusdem o las de la Corte Constitucional en la materia.