IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [L]a Sala debe verificar si la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional. (…) [L]a Sala advierte que, en la demanda de tutela, el señor [J.E.S.M.] reiteró los argumentos que ya había expuesto en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia del 10 de abril de 2019, dictada por el Juzgado Octavo Administrativo de Tunja, que denegó las pretensiones de la demandad de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra Colpensiones.
Si bien el demandante alega que la providencia incurrió en violación directa de la Constitución, defecto fáctico y en desconocimiento del precedente judicial, porque, según dice, dio un alcance diferente a la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por el Consejo de Estado, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate sobre la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión del factor de gastos por desplazamiento.
Específicamente, el actor insiste en que, independientemente de si ese factor está o no enlistado en el Decreto 1158 de 1994, debe incluirse en el IBL de la pensión de vejez, por cuanto se hicieron los aportes al sistema de pensiones. (…) Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica respecto a la legalidad del acto que denegó la solicitud de reliquidación pensional, asunto que ya fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nº 6, en la sentencia del 3 de febrero de 2020.
(…) Conforme con lo anterior, la tutela es improcedente, por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00587-00(AC) Actor: JOSÉ EFRAÍN SUÁREZ MARTÍNEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA DE DECISIÓN Nº 6 La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor José Efraín Suárez Martínez contra la sentencia del 3 de febrero de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nº 6.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, el señor José Efraín Suárez Martínez pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia, así como al principio de confianza legítima, que estimó vulnerados por la sentencia del 3 de febrero de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nº 6.
En concreto, solicitó que se dejara sin efectos «la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, Sala de Decisión No. 6, (…) dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 15001333300820180006801»[1]. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor José Efraín Suárez Martínez nació el 13 de noviembre de 1951 y para el 25 de julio de 2005 tenía más de 750 semanas cotizadas y, por ende, es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 2.2.
Mediante Resolución GNR 22345 del 18 de enero de 2017, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) reconoció la pensión de vejez al señor José Efraín Suárez Martínez, tomando como factores salariales para determinar el IBL, los enlistados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los que se efectuaron cotizaciones al sistema general de pensiones. 2.3.
Mediante Resoluciones DIR 274 del 9 de marzo de 2017 y SUB 128089 del 17 de julio de 2017 Colpensiones reliquidó la pensión de vejez del señor Suárez Martínez. En contra de esa última decisión, el actor interpuso recurso de apelación, con el objeto de que se reliquidara la pensión por retiro definitivo y con la inclusión de todos los factores salariales que devengó en el último año de servicio, el cual fue resuelto por Resolución DIR13701 del 23 de agosto de 2017, por la cual se reliquidó la pensión únicamente por retiro definitivo. 2.4.
El señor José Efraín Suárez Martínez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, para obtener la nulidad parcial de las Resoluciones GNR 22345, DIR 274, SUB 128089 y DIR13701, todas de 2017. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara el reconocimiento y pago de la reliquidación pensional teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó en el último año de servicio. 2.5.
La demanda correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Tunja, que, por sentencia del 10 de abril de 2019, denegó las pretensiones de la demanda. En concreto, la autoridad judicial consideró que, en atención a la regla jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, los factores salariales a incluir en el IBL correspondían a los señalados en el Decreto 1158 y respecto de los que se hubiere efectuado cotizaciones a pensiones y, específicamente frente al factor de gastos de desplazamiento[2], señaló que si bien estaba probado que respecto del mismo se efectuaron los aportes al sistema pensional, debido a que no se encontraba enlistado en el citado decreto, no era posible incluirlo para efectos de liquidar la pensión de vejez del actor. 2.6.
En contra de la anterior decisión, el actor interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nº 6, mediante sentencia del 3 de febrero de 2020, la confirmó, básicamente por las mismas razones del a quo. 3. Argumentos de la demanda de tutela 3.1. El señor José Efraín Suárez Martínez, de manera preliminar, manifestó que la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial.
En cuanto al fondo del asunto, manifestó que la sentencia del 3 de febrero de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nº 6, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia, por las siguientes razones: 3.2. Que la providencia acusada incurrió en violación directa de la Constitución, en defecto fáctico y en desconocimiento del precedente judicial, por cuanto, a su juicio, dio un alcance diferente a la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado. 3.3.
En ese sentido, explicó que la sentencia del 28 de agosto de 2018 no señaló que los factores que debían incluirse en la liquidación pensional correspondieran a los que taxativamente se encuentran enlistados en el Decreto 1158 de 1994. Que, por el contrario, esa sentencia previó que el IBL estaba compuesto por los factores sobre los que efectivamente se hubieren efectuado aportes al sistema de pensiones. 3.3.1.
Que, por lo tanto, teniendo en cuenta que, para el caso concreto, respecto del factor de gastos de desplazamiento se efectuaron las cotizaciones al sistema pensional, era procedente su inclusión en el IBL para efectos de reliquidar su pensión de vejez, como lo reclamó en el proceso ordinario. 3.4. Que, de hecho, esa fue la interpretación que se debió aplicar en virtud del principio de favorabilidad para el trabajador. 4.
Trámite procesal 4.1. El 24 de febrero de 2020, el magistrado ponente manifestó impedimento para conocer la tutela de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 441-1 del CGP y 56-1 del CPP, esto es, por tener interés en el resultado del proceso. Sin embargo, mediante auto del 11 de marzo de 2020[3], la magistrada que sigue en turno lo declaró infundado. 4.2.
Por auto del 4 de mayo de 2020, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nº 6, y, en calidad de tercero con interés, al presidente de Colpensiones. 4.3. En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes. 5.
Intervenciones 5.1. El magistrado del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nº 6, ponente de la decisión objeto de tutela, solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, porque el actor la está ejerciendo a modo instancia adicional del proceso ordinario. Que, de todas maneras, esa autoridad judicial no se apartó del material probatorio ni de los hechos de la litis y que la decisión obedeció a la aplicación de la normativa y jurisprudencia pertinente al caso. 5.2.
La directora de Acciones Constitucionales de Colpensiones pidió que se declarara improcedente la tutela, por cuanto no se materializó ningún defecto o vulneración de derechos fundamentales por parte del tribunal demandado. Que, además, el demandante pretende convertir la tutela en una instancia adicional del proceso ordinario. 5.2.1. Por otro lado, manifestó que el juez de tutela no puede invadir la órbita del juez ordinario y tampoco pronunciarse respecto de decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada, como ocurría en el presente asunto.
CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[4], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[5], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[6]. 2.
Caso concreto 2.1. Previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, la Sala debe verificar si la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional. De encontrarse demostrado dicho requisito, se proseguirá con el estudio de fondo. De lo contrario, la tutela será declarada improcedente. 2.2. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos[7]: (i) El primero consistente en que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
(ii) El segundo consiste en que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial está constituido para proteger derechos fundamentales, mas no para discutir la discrepancia que el interesado tenga frente a la decisión judicial. 2.3.
En el caso concreto, la Sala advierte que, en la demanda de tutela, el señor José Efraín Suárez Martínez reiteró los argumentos que ya había expuesto en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia del 10 de abril de 2019, dictada por el Juzgado Octavo Administrativo de Tunja, que denegó las pretensiones de la demandad de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra Colpensiones. 2.4.
Si bien el demandante alega que la providencia incurrió en violación directa de la Constitución, defecto fáctico y en desconocimiento del precedente judicial, porque, según dice, dio un alcance diferente a la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por el Consejo de Estado, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate sobre la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión del factor de gastos por desplazamiento.
Específicamente, el actor insiste en que, independientemente de si ese factor está o no enlistado en el Decreto 1158 de 1994, debe incluirse en el IBL de la pensión de vejez, por cuanto se hicieron los aportes al sistema de pensiones. 2.4.1. Según se registró en la sentencia objeto de tutela, en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 10 de abril de 2019, el demandante alegó: «el hecho de que el a quo hubiese decidido no incluir los gastos de desplazamiento como factor salarial para reliquidar la mesada pensional del demandante, pese a que el Departamento de Boyacá pagó a favor de Colpesiones aportes a pensión de dicho factor salarial a partir del 1 de enero de 2009; en ese orden de ideas, consideró que no resultaba ajustado que el mismo no sea tomado en consideración por no encontrarse enlistado taxativamente en el decreto 1158 de 1994, eludiendo así, el a quo la solución que resultaba menos favorable a su representado»[8]. 2.4.2.
Por su parte, en la demanda de tutela, el señor Suárez Martínez sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en violación directa de la Constitución, defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial, por cuanto «los factores que deben incluirse para la liquidación del IBL será el promedio de los salarios únicamente sobre los cuales se ha cotizado, no dice nada sobre un requisito adicional que lesiona gravemente los derechos del trabajados, esto es, que así se hayan pagados los aportes a pensión, dichos factores deben estar enlistados TAXATIVAMENTE, lo que constituye un retroceso en el tema pensional (…) Como lo señalé al principio de este escrito, el presente caso es diferente, ya que para el sub judice efectivamente el empleador pagó los aportes pensionales de Gastos de Desplazamiento como factor salarial»[9]. 2.5 Como se ve, el demandante formuló inconformidades que coinciden con las que se expuso en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Si bien en el escrito de tutela alegó que se dio un alcance diferente a la sentencia del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, en últimas, es para sostener el mismo argumento que propuso en la apelación del proceso ordinario, consistente en que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la liquidación pensional corresponden a aquellos sobre los que se hubieren efectuado aportes, mas no únicamente los que estén taxativamente enlistados en el Decreto 1158 de 1990. 2.6.
Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica respecto a la legalidad del acto que denegó la solicitud de reliquidación pensional, asunto que ya fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nº 6, en la sentencia del 3 de febrero de 2020, que, en lo que interesa, consideró: En este orden de ideas, la Sala no acoge la tesis expuesta en el recurso de apelación impetrado, respecto de la obligatoriedad de incluir los gastos de desplazamiento dentro de los factores salariales que se toman en consideración para liquidar la pensión de vejez del demandante, pues si bien reposan en el informativo probanzas de las cuales se colige que el Departamento de Boyacá realizó el pago de la liquidación a COLPENSIONES en cumplimiento de lo ordenado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 2012-00045-00 (…) proceso en el que se dispuso reliquidar las prestaciones sociales del aquí demandante, incluyendo para el efecto como factor salarial de liquidación los gastos de desplazamiento (…) lo cierto es que, tal y como se decantó en precedencia, el pago de aportes por parte del empleador no resulta suficiente de cara a incluir el emolumento en cita en el IBL del señor SUÁREZ MARTÍNEZ, pues resulta necesario que el mismo se encuentre enlistado, bien en el Decreto 1158 de 1994 o bien en otra normativa que determine de manera específica, que dicho concepto constituye factor salarial para la liquidación de la pensión de jubilación, condiciones que no se advierte en esta oportunidad. 2.7.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de ejercer adecuadamente el derecho de acción, es decir, de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. 2.8.
No se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Por ejemplo, los cargos de violación que se alegan en el proceso contencioso administrativo se dirigen a cuestionar los actos administrativos, los contratos, los hechos, las acciones o las omisiones de la administración. Por ende, no pueden servir para luego cuestionar las providencias judiciales que justamente resolvieron tales cargos, como lo pretendió el demandante. 2.9.
Por eso, vale la pena insistir en que la acción de tutela es un mecanismo de protección que no sustituye ni reemplaza los demás medios ordinarios. Con la tutela no puede pretenderse la misma finalidad que con los otros medios legales puede lograrse eficazmente. El uso desbordado e irrazonable de la tutela, en vez de fortalecerla, la debilita. 2.10 Conforme con lo anterior, la tutela es improcedente, por no cumplir el requisito de relevancia constitucional.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor José Efraín Suárez Martínez, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente] STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección [Firmado electrónicamente] MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado [Firmado electrónicamente] JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 19 del expediente de tutela. [2] En este punto, conviene precisar que el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Tuna, mediante providencia del 31 de octubre de 2012, ordenó al Departamento de Boyacá reliquidar las prestaciones sociales del señor Suárez Martínez, con la inclusión como factor salarial.
Esa decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por sentencia del 22 de agosto de 2014. Por lo anterior, el empleador del señor Suárez Martínez efectuó los descuentos para seguridad social sobre el factor de gastos de desplazamiento. [3] Folios 42 a 43 del expediente de tutela. [4] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [5] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [6] SU-573 de 2017. [7] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] Folio 282 del cuaderno principal del expediente ordinario. [9] Folio 7 del expediente de tutela.