11001-03-06-000-2020-00033-00 — Consejo de Estado

11001-03-06-000-2020-00033-00Consejo de Estado · SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILAuto2020-04-28

Ponente: Óscar Darío Amaya Navas

Actor: Unidad Administrativa Especial De Pensiones De Cundinamarca (Uaepc)

De qué trata

Síntesis: Con base en el artículo 39 transcrito, en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (…) se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (…) simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; (…) una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativoRÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA LEY 100 DE 1993 - Efectos / NORMAS PENSIONALES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS - Regímenes de transición pensional[L]a Ley 100 de 1993 previó un régimen de transición para las personas que para ese momento tenían cierta edad o habían alcanzado un mínimo de tiempo de servicios cotizado, a quienes les garantizó la posibilidad de pensionarse con base en la normativa pensional anterior (…) El artículo 36 ibídem dispuso los requisitos que debían cumplir las personas para ser beneficiarias del régimen de transición (…) El Acto Legislativo 01 de 2005, «por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política», en su parágrafo 4º transitorio limitó la aplicación del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 (…) [S]e puede concluir que para ser sujeto del régimen de transición pensional se requería que al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones el interesado cumpliera uno de los dos requisitos allí enunciados: a) la edad, que para el caso de las mujeres debe ser de 35 años o más y para el de los hombres, 40 años o más; o, b) 15 años o más de tiempo de servicios cotizados(…) las personas beneficiarias del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 tienen derecho a solicitar la aplicación del régimen anterior a la Ley 100 que les fuera aplicable, en el marco establecido por el Acto Legislativo 01 de 2005. (…) Por regla general para los empleados públicos, dicho régimen anterior corresponde a las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988, siempre que cumplan con los requisitos establecidos para cada uno de ellos. La identificación de estas circunstancias - si se está o no en régimen de transición y si en virtud de dicho régimen se aplica la Ley 33 de 1985 o la Ley 71 de 1988 -, es relevante en asuntos como el analizado, en la medida en que según se trate de una u otra normativa, las reglas para la asignación de competencia varían, tal como se analizará más adelanteSERVIDORES PÚBLICOS - Transición de las normas pensionales / SERVIDORES PÚBLICOS - Beneficiarios del régimen de transición / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Excepciones[E]l artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se expidió, inicialmente, el Decreto 813 de 1994, el cual, en su artículo 6º, al referirse a la transición de las normas pensionales de los servidores públicos, estableció algunas reglas de competencia para la decisión de las solicitudes de reconocimiento de pensiones (…) el reglamento precisó, como regla general, que cuando los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición reunieran los requisitos para causar su derecho pensional, este les sería reconocido por la caja, fondo o entidad de previsión a la que se encontraran afiliados. El mismo reglamento estableció las excepciones: (i) el traslado voluntario al ISS; (ii) la liquidación de la caja, fondo o entidad a la que estuviera afiliado el servidor público; (iii) que el servidor púbico no hubiera estado afiliado a caja, fondo o entidad de previsión antes del 1º d abril de 1994 y seleccionara el régimen de prima media con prestación definida. En esos tres casos excepcionales, el Decreto Reglamentario 813 señaló expresamente que el ISS quedaba a cargo de las pensiones de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición. La Ley 100 de 1993, en su artículo 52, había previsto que el régimen de prima media con prestación definida sería administrado por el ISS y que las cajas, fondos y entidades de previsión existentes en la fecha de entrada en vigencia del Sistema General, administrarían ese régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistieran. En el año 2000 fue expedido el Decreto 2527, que reglamentó los artículos 36 y 52 de la Ley 100 de 1993, con el objeto de establecer las reglas bajo las cuales las cajas, fondos o entidades de previsión les reconocerían la pensión a los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición, que eran sus afiliados al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones, y mientras dichas cajas, fondos o entidades subsistieranPENSIÓN DE SERVIDOR PÚBLICO - A cargo de las cajas, fondos o entidades de previsión social / RECONOCIMIENTO PENSIONAL - Procedencia / CAJAS Y FONDOS DISTINTOS AL INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL - Competencia para reconocer pensiones[E]n desarrollo del artículo 52 de la Ley 100 y en armonía con el artículo 36, el reglamento identificó los casos en los que las pensiones de los servidores públicos con régimen de transición, continuaban a cargo de las cajas, fondos o entidades de previsión social a las que dichos servidores públicos se encontraran afiliados al entrar a regir el Sistema General de Seguridad Social en pensiones. Asimismo, la norma en cita advirtió, respecto de las dos primeras situaciones, que la pensión debía ser reconocida por la caja, entidad o fondo de previsión, aunque para la fecha de la solicitud el interesado estuviera afiliado a otra administradora del régimen de prima media. Y respecto de la tercera situación también advirtió que el reconocimiento pensional procedía, estuviera o no afiliado el interesado al Sistema General de Seguridad Social en pensiones. Hace notar la Sala que en los tres casos, el reglamento, en armonía con la ley, exigió que las cajas, fondos o entidades públicas que quedaron obligadas en las situaciones enunciadas, existieran cuando el derecho se causara. De este modo, la competencia para reconocer pensiones por parte de las cajas y fondos distintos al ISS quedó sujeta a: (i) la subsistencia de dichas cajas; (ii) que el beneficiario de la pensión tuviera la calidad de afiliado de dichas cajas o fondos, a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones; y (iii) que se estuviera ante alguno de los supuestos señalados en el artículo 1º del Decreto 2527 de 2000RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACIÓN DEFINIDA EN EL NIVEL TERRITORIAL - Administración / FONDOS DE PENSIONES TERRITORIALES - Creación / FONDOS DE PENSIONES - Naturaleza jurídica / creación de fondos territoriales - Implicaba la supresión de fondos, cajas y entidades de previsión existentes[E]l Decreto Ley 1296 de 1994, que en el artículo 2º autorizó - y ordenó - que, a más tardar el 30 de junio de 1995, se crearan los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas denominados «fondos de pensiones territoriales». Determinó que los fondos serían cuentas especiales, sin personería jurídica, «adscritas a la respectiva entidad territorial o a una distinta según la conveniencia» y que los recursos se administrarían por encargo fiduciario y de no ser posible, por «cualquier entidad perteneciente al respectivo ente territorial» (artículo 1º); dichos fondos sustituirían en el pago de los derechos pensionales a los fondos, cajas o entidades de previsión, y solo reconocerían las pensiones a cargo de esos mismos fondos, cajas, y entidades, si así se preveía en el acto de creación del respectivo fondo territorial (artículo 4º) (…) Como la creación de los fondos territoriales implicaba la supresión de los fondos, cajas y entidades de previsión hasta entonces existentes, sus afiliados debían ser trasladados al ISS, y a este correspondía el reconocimiento y el pago de la pensión, previa emisión del bono pensionalCAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE CUNDINAMARCA - Creación / CAPRECUNDI - Sustitución / FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DE CUNDINAMARCA[A]l entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones existía la Caja de Previsión Social de Cundinamarca (CAPRECUNDI), creada en 1981 como resultado de la transformación del Fondo Prestacional de Cundinamarca (FONPRECUN), creado a su vez en 1973. En cumplimiento de la normativa señalada, el gobernador del departamento de Cundinamarca mediante el Decreto 1455 del 28 de junio de 1995 creó el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, como cuenta especial del departamento sin personería jurídica y adscrito a la Secretaría de Hacienda, cuyos recursos son administrados mediante encargo fiduciario La norma anterior se modificó mediante los Decretos núm. 01900 de 1996 y 02815 de 1997 en los cuales dispuso que el Fondo de Pensiones pasa a sustituir y administrar los recursos provenientes de la Beneficencia, la Empresa de Licores de Cundinamarca y CAPRECUNDIFONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DE CUNDINAMARCA - Funciones / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIALE PENSIONES DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA UAEPC - CreaciónEn el artículo 3° del Decreto 1455 de 1995 se encuentran enlistadas las funciones del Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca (…) [E]s claro que el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca no tiene competencia para reconocer las pensiones de los empleados que fueron afiliados a la Caja de Previsión Social de Cundinamarca. Más adelante, en el 2012, por el Decreto 261 de 2012 se creó la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca (UAEPC) como una entidad administrativa con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita a la Secretaría de Hacienda. Sus funciones se determinaron en al artículo 5° del citado Decreto 261PASIVO PENSIONAL - Concepto[L]a expresión «pasivo pensional» esta definida en la Ley 549 de 1999, relativa a la financiación del pasivo pensional de las entidades territoriales, que en su artículo 1º impuso a esas entidades el deber de cubrir dicho pasivo en los términos establecidos por la ley; y en el parágrafo 1º del artículo 1º definió (…) [E]l concepto de «pasivo pensional» no incluye el reconocimiento de las pensiones sino el cálculo de su valorENTIDADES TERRITORIALES - Falta de competencia para el reconocimiento de derechos pensionales / GOBERNACIÓN - Como autoridad del departamento de Cundinamarca[E]s necesario hacer referencia a la naturaleza de la entidad territorial y la gobernación, como autoridad del departamento de Cundinamarca, para el caso en particular. a) Sobre la entidad territorial y la gobernación como organismo del departamento. Conforme con el artículo 286 de la Constitución Política de Colombia los departamentos son entidades territoriales (…) [L]a Constitución y el régimen departamental, los departamentos no tienen ni han tenido a su cargo la administración ni el reconocimiento de derechos pensionales(…) [L]a (…) ley [6ª de 1945] facultó a los departamentos para organizar instituciones de previsión social similares a la Caja Nacional, para atender el reconocimiento de las prestaciones sociales que la misma ley creó. Lo cual ratifica que los departamentos no han tenido funciones de previsión social. Con la Ley 100 de 1993, las entidades de previsión social del sector público, nacional y territorial, quedaron llamadas a desaparecer y, para efectos del Sistema General de Pensiones, la misma Ley 100 definió las entidades que quedaban a cargo de cada uno de los regímenes creados: el ISS, para el régimen de prima media, y las administradoras privadas, para el régimen de ahorro voluntario. Finalmente, de acuerdo con la Ley 489 de 1998 la gobernación y las secretarías son organismos principales de la entidad territorial (departamento, distrito, municipio), esto es, integran el sector central. De manera que sus funciones deben enmarcarse en las constitucionales y legales del departamento, el distrito o el municipio y, por consiguiente, tampoco tienen competencia para reconocer derechos pensionalesPENSIÓN DE JUBILACIÓN POR APORTES - Finalidad / PENSIÓN POR APORTES - BeneficiariosLa Ley 71 de 1988, artículo 7º, permitió que las personas que cotizaban al Instituto de Seguros Sociales y hacían aportes a las entidades de previsión social del sector público acumularan dichos aportes y cotizaciones para completar los veinte (20) años de aportes exigidos por los respectivos regímenes pensionales (…) El artículo transcrito fue reglamentado por el Decreto 2709 de 1994, que denominó la pensión así obtenida como pensión de jubilación por aportes (…) El mismo Decreto 2709 determinó en su artículo 10°, la entidad que reconocería y pagaría la pensión por aportes (…) [Q]uien reúne el requisito de tiempo para efectos de la pensión, con aportes o cotizaciones a fondos públicos y privados, tiene derecho a que el último al cual cotizó le reconozca la pensión, siempre que el tiempo de vinculación haya sido de seis años como mínimo, continuos o discontinuos. De lo contrario, el reconocimiento y pago corresponden a la entidad o fondo al cual se haya hecho la mayor aportaciónINSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES - Liquidación / COLPENSIONES - Entrada en funcionamientoEl Instituto de Seguros Sociales fue creado mediante el artículo 8º de la Ley 90 de 1946 como un establecimiento público, dotado de autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, encargado de la dirección y vigilancia de los seguros sociales. Para el caso que ahora ocupa a la Sala, es de anotar que la Ley 1151 de 2007 creó a Colpensiones en el artículo 155, como la administradora estatal del régimen de prima media con prestación definida y ordenó al Gobierno Nacional la supresión de Cajanal EICE, el ISS y CAPRECOM. Colpensiones sustituyó al ISS, a partir del 28 de septiembre de 2011, en la administración del Régimen de Prima Medida con Prestación Definida. En consecuencia, con la expedición de los Decretos 2011, 2012 y 2013 del 28 de septiembre de 2012, el Gobierno Nacional reglamentó la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y suprimió y declaró en estado de liquidación al Instituto de Seguros Sociales, entre otros asuntos; todo ello, a partir del 28 de septiembre de 2012

CONFLICTO DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA – Entre la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca (UAEPC) y Colpensiones / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa Con base en el artículo 39 transcrito, en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (…) se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

(…) simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; (…) una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA LEY 100 DE 1993 – Efectos / NORMAS PENSIONALES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS – Regímenes de transición pensional [L]a Ley 100 de 1993 previó un régimen de transición para las personas que para ese momento tenían cierta edad o habían alcanzado un mínimo de tiempo de servicios cotizado, a quienes les garantizó la posibilidad de pensionarse con base en la normativa pensional anterior (…) El artículo 36 ibídem dispuso los requisitos que debían cumplir las personas para ser beneficiarias del régimen de transición (…) El Acto Legislativo 01 de 2005, «por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política», en su parágrafo 4º transitorio limitó la aplicación del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 (…) [S]e puede concluir que para ser sujeto del régimen de transición pensional se requería que al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones el interesado cumpliera uno de los dos requisitos allí enunciados: a) la edad, que para el caso de las mujeres debe ser de 35 años o más y para el de los hombres, 40 años o más; o, b) 15 años o más de tiempo de servicios cotizados(…) las personas beneficiarias del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 tienen derecho a solicitar la aplicación del régimen anterior a la Ley 100 que les fuera aplicable, en el marco establecido por el Acto Legislativo 01 de 2005.

(…) Por regla general para los empleados públicos, dicho régimen anterior corresponde a las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988, siempre que cumplan con los requisitos establecidos para cada uno de ellos. La identificación de estas circunstancias - si se está o no en régimen de transición y si en virtud de dicho régimen se aplica la Ley 33 de 1985 o la Ley 71 de 1988 -, es relevante en asuntos como el analizado, en la medida en que según se trate de una u otra normativa, las reglas para la asignación de competencia varían, tal como se analizará más adelante FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 33 DE 1985 / LEY 71 DE 1988 / ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 48 SERVIDORES PÚBLICOS – Transición de las normas pensionales / SERVIDORES PÚBLICOS – Beneficiarios del régimen de transición / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – Excepciones [E]l artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se expidió, inicialmente, el Decreto 813 de 1994, el cual, en su artículo 6º, al referirse a la transición de las normas pensionales de los servidores públicos, estableció algunas reglas de competencia para la decisión de las solicitudes de reconocimiento de pensiones (…) el reglamento precisó, como regla general, que cuando los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición reunieran los requisitos para causar su derecho pensional, este les sería reconocido por la caja, fondo o entidad de previsión a la que se encontraran afiliados.

El mismo reglamento estableció las excepciones: (i) el traslado voluntario al ISS; (ii) la liquidación de la caja, fondo o entidad a la que estuviera afiliado el servidor público; (iii) que el servidor púbico no hubiera estado afiliado a caja, fondo o entidad de previsión antes del 1º d abril de 1994 y seleccionara el régimen de prima media con prestación definida.

En esos tres casos excepcionales, el Decreto Reglamentario 813 señaló expresamente que el ISS quedaba a cargo de las pensiones de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición. La Ley 100 de 1993, en su artículo 52, había previsto que el régimen de prima media con prestación definida sería administrado por el ISS y que las cajas, fondos y entidades de previsión existentes en la fecha de entrada en vigencia del Sistema General, administrarían ese régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistieran.

En el año 2000 fue expedido el Decreto 2527, que reglamentó los artículos 36 y 52 de la Ley 100 de 1993, con el objeto de establecer las reglas bajo las cuales las cajas, fondos o entidades de previsión les reconocerían la pensión a los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición, que eran sus afiliados al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones, y mientras dichas cajas, fondos o entidades subsistieran FUENTE FORMAL: DECRETO 813 DE 1994 / DECRETO 2527 DE 2000 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 52 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 PENSIÓN DE SERVIDOR PÚBLICO – A cargo de las cajas, fondos o entidades de previsión social / RECONOCIMIENTO PENSIONAL - Procedencia / CAJAS Y FONDOS DISTINTOS AL INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL – Competencia para reconocer pensiones [E]n desarrollo del artículo 52 de la Ley 100 y en armonía con el artículo 36, el reglamento identificó los casos en los que las pensiones de los servidores públicos con régimen de transición continuaban a cargo de las cajas, fondos o entidades de previsión social a las que dichos servidores públicos se encontraran afiliados al entrar a regir el Sistema General de Seguridad Social en pensiones.

Asimismo, la norma en cita advirtió, respecto de las dos primeras situaciones, que la pensión debía ser reconocida por la caja, entidad o fondo de previsión, aunque para la fecha de la solicitud el interesado estuviera afiliado a otra administradora del régimen de prima media. Y respecto de la tercera situación también advirtió que el reconocimiento pensional procedía, estuviera o no afiliado el interesado al Sistema General de Seguridad Social en pensiones.

Hace notar la Sala que en los tres casos, el reglamento, en armonía con la ley, exigió que las cajas, fondos o entidades públicas que quedaron obligadas en las situaciones enunciadas, existieran cuando el derecho se causara. De este modo, la competencia para reconocer pensiones por parte de las cajas y fondos distintos al ISS quedó sujeta a: (i) la subsistencia de dichas cajas;

(ii) que el beneficiario de la pensión tuviera la calidad de afiliado de dichas cajas o fondos, a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones; y (iii) que se estuviera ante alguno de los supuestos señalados en el artículo 1º del Decreto 2527 de 2000 FUENTE FORMAL: DECRETO 2527 DE 2000 – ARTÍCULO 1 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 52 RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACIÓN DEFINIDA EN EL NIVEL TERRITORIAL – Administración / FONDOS DE PENSIONES TERRITORIALES – Creación / FONDOS DE PENSIONES – Naturaleza jurídica / CREACIÓN DE FONDOS TERRITORIALES – Implicaba la supresión de fondos, cajas y entidades de previsión existentes [E]l Decreto Ley 1296 de 1994, que en el artículo 2º autorizó – y ordenó – que, a más tardar el 30 de junio de 1995, se crearan los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas denominados «fondos de pensiones territoriales».

Determinó que los fondos serían cuentas especiales, sin personería jurídica, «adscritas a la respectiva entidad territorial o a una distinta según la conveniencia» y que los recursos se administrarían por encargo fiduciario y de no ser posible, por «cualquier entidad perteneciente al respectivo ente territorial» (artículo 1º); dichos fondos sustituirían en el pago de los derechos pensionales a los fondos, cajas o entidades de previsión, y solo reconocerían las pensiones a cargo de esos mismos fondos, cajas, y entidades, si así se preveía en el acto de creación del respectivo fondo territorial (artículo 4º) (…) Como la creación de los fondos territoriales implicaba la supresión de los fondos, cajas y entidades de previsión hasta entonces existentes, sus afiliados debían ser trasladados al ISS, y a este correspondía el reconocimiento y el pago de la pensión, previa emisión del bono pensional FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 52 / DECRETO 1296 DE 1994 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1296 DE 1994 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1296 DE 1994 – ARTÍCULO 4 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la administración del régimen pensional de prima media con prestación definida en el nivel territorial, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de febrero de 2017, Rad. 11001-03-06-000-2016-00227-00(C), C.P. Germán Alberto Bula Escobar CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE CUNDINAMARCA (CAPRECUNDI) – Creación / CAPRECUNDI – Sustitución / FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DE CUNDINAMARCA [A]l entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones existía la Caja de Previsión Social de Cundinamarca (CAPRECUNDI), creada en 1981 como resultado de la transformación del Fondo Prestacional de Cundinamarca (FONPRECUN), creado a su vez en 1973.

En cumplimiento de la normativa señalada, el gobernador del departamento de Cundinamarca mediante el Decreto 1455 del 28 de junio de 1995 creó el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, como cuenta especial del departamento sin personería jurídica y adscrito a la Secretaría de Hacienda, cuyos recursos son administrados mediante encargo fiduciario La norma anterior se modificó mediante los Decretos núm. 01900 de 1996 y 02815 de 1997 en los cuales dispuso que el Fondo de Pensiones pasa a sustituir y administrar los recursos provenientes de la Beneficencia, la Empresa de Licores de Cundinamarca y CAPRECUNDI FUENTE FORMAL: DECRETO 1455 DE 1995 / DECRETO 01900 DE 1996 / DECRETO 02815 DE 1997 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las transformaciones institucionales en materia pensional en el departamento de Cundinamarca, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 12 de diciembre de 2017, Rad. 11001-03-06-000-2017-00150-00(C), C.P. Germán Alberto Bula Escobar FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DE CUNDINAMARCA – Funciones / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PENSIONES DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA (UAEPC) – Creación En el artículo 3° del Decreto 1455 de 1995 se encuentran enlistadas las funciones del Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca (…) [E]s claro que el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca no tiene competencia para reconocer las pensiones de los empleados que fueron afiliados a la Caja de Previsión Social de Cundinamarca.

Más adelante, en el 2012, por el Decreto 261 de 2012 se creó la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca (UAEPC) como una entidad administrativa con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita a la Secretaría de Hacienda. Sus funciones se determinaron en al artículo 5° del citado Decreto 261 FUENTE FORMAL: DECRETO 1455 DE 1995 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 261 DE 2012 PASIVO PENSIONAL – Concepto [L]a expresión «pasivo pensional» esta definida en la Ley 549 de 1999, relativa a la financiación del pasivo pensional de las entidades territoriales, que en su artículo 1º impuso a esas entidades el deber de cubrir dicho pasivo en los términos establecidos por la ley; y en el parágrafo 1º del artículo 1º definió (…) [E]l concepto de «pasivo pensional» no incluye el reconocimiento de las pensiones sino el cálculo de su valor FUENTE FORMAL: LEY 549 DE 1999 ENTIDADES TERRITORIALES – Falta de competencia para el reconocimiento de derechos pensionales / GOBERNACIÓN – Como autoridad del departamento de Cundinamarca [E]s necesario hacer referencia a la naturaleza de la entidad territorial y la gobernación, como autoridad del departamento de Cundinamarca, para el caso en particular. a) Sobre la entidad territorial y la gobernación como organismo del departamento.

Conforme con el artículo 286 de la Constitución Política de Colombia los departamentos son entidades territoriales (…) [L]a Constitución y el régimen departamental, los departamentos no tienen ni han tenido a su cargo la administración ni el reconocimiento de derechos pensionales(…) [L]a (…) ley [6ª de 1945] facultó a los departamentos para organizar instituciones de previsión social similares a la Caja Nacional, para atender el reconocimiento de las prestaciones sociales que la misma ley creó. Lo cual ratifica que los departamentos no han tenido funciones de previsión social.

Con la Ley 100 de 1993, las entidades de previsión social del sector público, nacional y territorial, quedaron llamadas a desaparecer y, para efectos del Sistema General de Pensiones, la misma Ley 100 definió las entidades que quedaban a cargo de cada uno de los regímenes creados: el ISS, para el régimen de prima media, y las administradoras privadas, para el régimen de ahorro voluntario.

Finalmente, de acuerdo con la Ley 489 de 1998 la gobernación y las secretarías son organismos principales de la entidad territorial (departamento, distrito, municipio), esto es, integran el sector central. De manera que sus funciones deben enmarcarse en las constitucionales y legales del departamento, el distrito o el municipio y, por consiguiente, tampoco tienen competencia para reconocer derechos pensionales FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 286 / LEY 489 DE 1998 / LEY 100 DE 1993 / LEY 6 DE 1945 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la falta de competencia de las entidades territoriales para el reconocimiento de derechos pensionales, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 12 de diciembre de 2017, Rad. 11001-03-06-000-2017-00150-00(C), C.P. Germán Alberto Bula Escobar PENSIÓN DE JUBILACIÓN POR APORTES – Finalidad / PENSIÓN POR APORTES - Beneficiarios La Ley 71 de 1988, artículo 7º, permitió que las personas que cotizaban al Instituto de Seguros Sociales y hacían aportes a las entidades de previsión social del sector público acumularan dichos aportes y cotizaciones para completar los veinte (20) años de aportes exigidos por los respectivos regímenes pensionales (…) El artículo transcrito fue reglamentado por el Decreto 2709 de 1994, que denominó la pensión así obtenida como pensión de jubilación por aportes (…) El mismo Decreto 2709 determinó en su artículo 10°, la entidad que reconocería y pagaría la pensión por aportes (…) [Q]uien reúne el requisito de tiempo para efectos de la pensión, con aportes o cotizaciones a fondos públicos y privados, tiene derecho a que el último al cual cotizó le reconozca la pensión, siempre que el tiempo de vinculación haya sido de seis años como mínimo, continuos o discontinuos.

De lo contrario, el reconocimiento y pago corresponden a la entidad o fondo al cual se haya hecho la mayor aportación FUENTE FORMAL: DECRETO 2709 DE 1994 – ARTÍCULO 10/ LEY 71 DE 1988 – ARTÍCULO 7 INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES (ISS) – Liquidación / ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) – Entrada en funcionamiento El Instituto de Seguros Sociales fue creado mediante el artículo 8º de la Ley 90 de 1946 como un establecimiento público, dotado de autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, encargado de la dirección y vigilancia de los seguros sociales.

Para el caso que ahora ocupa a la Sala, es de anotar que la Ley 1151 de 2007 creó a Colpensiones en el artículo 155, como la administradora estatal del régimen de prima media con prestación definida y ordenó al Gobierno Nacional la supresión de Cajanal EICE, el ISS y CAPRECOM. Colpensiones sustituyó al ISS, a partir del 28 de septiembre de 2011, en la administración del Régimen de Prima Medida con Prestación Definida.

En consecuencia, con la expedición de los Decretos 2011, 2012 y 2013 del 28 de septiembre de 2012, el Gobierno Nacional reglamentó la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y suprimió y declaró en estado de liquidación al Instituto de Seguros Sociales, entre otros asuntos; todo ello, a partir del 28 de septiembre de 2012 FUENTE FORMAL: DECRETO 2011 DE 2012 / DECRETO 2012 DE 2012 / DECRETO 2013 DE 2012 / LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 155 / LEY 90 DE 1946 – ARTÍCULO 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Bogotá D.C, veintiocho (28) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00033-00(C) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE PENSIONES DE CUNDINAMARCA (UAEPC) Asunto: Traslado voluntario de servidores públicos al ISS y liquidación de las cajas, fondos o entidades de previsión social del nivel territorial.

Autoridad competente para estudiar el reconocimiento de una pensión de jubilación por aportes. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos nació el 1° de febrero de 1952, se identifica con la cédula de ciudadanía 359.889 de Quetame (Cundinamarca) y actualmente cuenta con 68 años[1]. 2. Sus vinculaciones laborales y afiliaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones fueron: a. Sector Público Prestó sus servicios como conductor en la Secretaría de Obras Públicas del departamento de Cundinamarca, desde el 8 de agosto de 1978 hasta el 14 de junio de 1996, esto es 17 años, 10 meses, 6 días.

Realizó aportes a CAPRECUNDI[2] del 8 de agosto de 1978 hasta el 30 de junio de 1995 y del 1° de julio de 1995 hasta el 14 de junio de 1996 al ISS, hoy Colpensiones. b. Sector Privado En la empresa el Halcón, laboró 1 año y 27 días. - Del 1° de julio de 2012 hasta el 28 de julio de 2013. En Seguros Protección y Saber S.A.S., laboró 1 año, 4 meses y 30 días. - Del 1° de agosto de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2014.

En Activos Colombia S.A.S., laboró 4 meses y 30 días. - Del 1° de enero de 2015 al 31 de mayo 2015. Conforme está registrado en el documento aportado por Colpensiones «Reporte de Semanas cotizadas en pensiones»[3], el peticionario estuvo afiliado al ISS, hoy Colpensiones, durante las anteriores vinculaciones laborales. 3. Sobre la petición de reconocimiento del derecho pensional: a. Con la Resolución SUB 172347 del 2 de julio de 2019[4], Colpensiones negó la petición de reconocimiento pensional por considerar que: [ ] una vez revisada la historia laboral de (sic) COLPENSIONES del señor GUTIERREZ RIOS MARCO FIDEL, se evidencia que la última cotización del mismo fue en el mes de mayo de 2015, con un total de 193,86 semanas equivalentes a 3.7 (aprox.) años cotizados a COLPENSIONES.

Que teniendo en cuenta lo anteriormente dicho, el asegurado no cumple con el requisito de seis años cotizados continuos o discontinuos al Instituto De Seguros Sociales hoy COLPENSIONES. Que para establecer la entidad la cual en el presente caso sería competente para el estudio del reconocimiento pensional, se debe verificar en la cual ha cotizado la mayor parte del tiempo, encontrándose según los formatos CLEBPS allegados, se evidencia que a CAPRECUNDI hoy UAEPC se realizaron aportes por 869 semanas que corresponde a 16.7 (aprox.) años cotizados […] Y resolvió remitir el expediente a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca (UAEPC) con fundamento en la Ley 71 de 1988[5]. b. La Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca (UAEPC), mediante oficio núm. 2019588743 del 30 de julio de 2019, negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión y argumentó que: «[…] perdió competencia para el reconocimiento de prestaciones económicas la cual fue atribuida al ISS hoy COLPENSIONES y mucho más como en este caso en particular donde la última entidad a la que cotizo (sic) fue al ISS […]»[6]. c. Con oficio de fecha 2 de agosto de 2019, el peticionario reiteró la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión de vejez a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca (UAEPC), la que le fue negada, mediante la Resolución núm. 1373 del 30 de agosto de 2019[7]. d. El 18 de febrero de 2019, Colpensiones emitió una certificación en la que informó que «[…] el señor MARCO FIDEL GUTIERREZ RIOS se encuentra afiliado (a) desde el 01/ 07/ 1995 al Régimen de Prima Media con Prestación Definida – RPM, administrado por la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES y su estado es ACTIVO COTIZANTE […]»[8]. 4.

Finalmente, tanto la UAEPC como Colpensiones se declararon no competentes para analizar de fondo la solicitud de pensión del señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos. La UAEPC, en oficio del 4 de febrero de 2020,[9] planteó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el presente conflicto de competencias administrativas y remitió la actuación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011[10].

II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto[11]. Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011[12].

Consta también que se informó sobre el conflicto planteado a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) y al señor Luis Alfonso Gutiérrez Ríos, en calidad de apoderado del señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos[13]. Según informe secretarial, dentro del término concedido por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, no se presentaron alegatos[14].

III. ARGUMENTO DE LAS PARTES 1. Colpensiones Aunque Colpensiones no se pronunció dentro del trámite del conflicto, se tomarán los argumentos expuestos en el escrito con radicado núm. BZG núm. 2020_1533369 del 20 de febrero de 2020[15], que dio origen al mismo. El jefe de la oficina asesora de asuntos legales afirmó que el señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos es beneficiario del régimen de transición y, por lo tanto, los requisitos que se deben tener en cuenta al estudiar su petición pensional son los contemplados en la Ley 71 de 1988, y expuso lo siguiente: [ ] la necesidad de sumar tiempos públicos como privados, la Ley aplicable al caso concreto es la 71 de 1988, norma que establece de igual manera que (sic) entidad debe ser la competente para resolver de fondo la situación pensional, que como se observó con anterioridad debe ser la última en donde se realizaron los aportes siempre (sic) cuando estos hayan sido mayores a 6 años, situación que no se observó con Colpensiones a pesar de ser el último fondo […].

Precisó que la UAEPC es la autoridad competente para resolver la petición del señor Gutiérrez Ríos, por cuanto sus cotizaciones al ISS no sumaron los 6 años que como mínimo prevé el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, reglamentario del artículo 7º de la Ley 71 de 1988. 2. Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) El jefe de la oficina asesora jurídica de la UAEPC insistió en la falta de competencia de esa unidad para proceder al estudio de fondo de la solicitud de reconocimiento y pago de pensión del señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos, pues consideró que la competente era Colpensiones, teniendo en cuenta los requisitos de la pensión de jubilación por aportes.

Se refirió al Decreto 692 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, que en su artículo 34 reiteró el artículo 52 de la Ley 100 de 1993, al señalar que el régimen de prima media con prestación definida sería administrado por el Instituto de Seguros Sociales, así como por las cajas, fondos o entidades de prevision social existentes al 31 de marzo de 1994 mientras subsistieran, pero estas últimas solo en relación con las personas que a 31 de marzo de 1994 fueren sus afiliados.

Indicó que la competencia del ISS «no quedó atada a períodos previos de cotización o traslado de aportes», sino que se estableció «como parte de la transformación legal del sistema que buscaba un solo administrador del régimen de prima media y la extinción paulatina de los fondos públicos». Por otro lado, agregó que el Decreto 813 de 1994 también trata de la competencia del ISS para el reconocimiento de las pensiones de quienes eran afiliados a los fondos, cajas o entidades de previsión públicos, salvo a los fondos territoriales de pensiones, que ordenó crear el Decreto extraordinario 1296 de 1994, se les asignara la función de reconocimiento de derechos pensionales en su acto de creación. Manifestó que, mediante el Decreto 1455 de 1995 el Gobernador de Cundinamarca declaró la insolvencia de la Caja de Previsión Social de Cundinamarca y creó el Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Cundinamarca, sin atribuirle la función de reconocer derechos pensionales.

Explicó que el Decreto 0261[16], creó la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca y solo le otorgó la función de reconocer el pasivo pensional de quienes tenían derecho, concepto que según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 1° de la Ley 549 de 1999 no incluye la pensión de vejez cuyo reconocimiento solicito el señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia a. Competencia de la Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»[17] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual:

ARTÍCULO

39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Con base en el artículo 39 transcrito, en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Como se evidencia en los antecedentes, el conflicto de competencias se ha planteado entre una autoridad del orden nacional, Colpensiones y otra del nivel territorial, la UAEPC. De otra parte, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y es particular y concreto porque se refiere a la solicitud de reconocimiento de la pensión presentada por el señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos. b. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. La Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos.

Conforme a la normativa evaluada, «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán»[18]. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que «[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.

Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente.» Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que «la actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida».

Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada. 2.

Aclaración previa Es pertinente reiterar que el artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se realicen sobre aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 3. Problema jurídico En el presente caso la Sala debe determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión presentada por el señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos, dado que tanto Colpensiones como la UAEPC se han declarado sin competencia para tal efecto, en los siguientes términos: Colpensiones manifestó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, reglamentario de la Ley 71 de 1988, no es competente para decidir sobre la petición pensional del señor Gutiérrez Ríos, toda vez que no cumple con el tiempo mínimo de afiliación establecido en la norma en cita y por lo tanto la autoridad competente para ello es la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), porque el solicitante realizó el «mayor número de cotizaciones a CAPRECUNDI».

Por otro lado, la UAEPC refirió que el Decreto 0261 de 2012 solo le otorgó la función de reconocer el pasivo pensional de quienes tenían derecho, concepto que según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 1° de la Ley 549 de 1999 no incluye la pensión de vejez cuyo reconocimiento solicitó el señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos y concluyó que Colpensiones es la entidad encargada de estudiar la solicitud de reconocimiento del derecho pensional del peticionario, conforme con lo dispuesto por el artículo 6° del Decreto 813 de 1994.

En consecuencia, para efectos de resolver el problema jurídico la Sala analizará los siguientes temas: i) régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Reiteración; ii) la administración del Régimen de Prima media con Prestación Definida en el nivel territorial. Las trasformaciones institucionales en materia pensional en el departamento de Cundinamarca.

La falta de competencia de las autoridades territoriales para el reconocimiento de derechos pensionales. Reiteración; iii) la pensión de jubilación por aportes. Reiteración; iv) la liquidación del Instituto de Seguros Sociales y la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). Reiteración; y (v) el caso concreto. 4.

Análisis del conflicto planteado 4.1. Régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Reiteración a) En la Ley 100 y el Acto Legislativo 1 de 2005 Con el fin de amparar las expectativas legítimas de quienes no habían asegurado su derecho a una pensión, pero que se encontraban próximos a cumplir con las condiciones para acceder a la misma, el legislador determinó un régimen de transición con el fin de protegerlos frente a una afectación desmesurada de sus garantías prestacionales.

Así las cosas, la Ley 100 de 1993 previó un régimen de transición para las personas que para ese momento tenían cierta edad o habían alcanzado un mínimo de tiempo de servicios cotizado, a quienes les garantizó la posibilidad de pensionarse con base en la normativa pensional anterior[19]. El artículo 36 ibídem dispuso los requisitos que debían cumplir las personas para ser beneficiarias del régimen de transición: […]Artículo 36.

Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez. continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]. (Resalta la Sala). El Acto Legislativo 01 de 2005, «por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política», en su parágrafo 4º transitorio limitó la aplicación del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, de la siguiente manera: […]Parágrafo transitorio 4º.

El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.

Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen […] (Subraya de la Sala). De la norma antes transcrita se puede concluir que para ser sujeto del régimen de transición pensional se requería que al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones el interesado cumpliera uno de los dos requisitos allí enunciados: a) la edad, que para el caso de las mujeres debe ser de 35 años o más y para el de los hombres, 40 años o más; o, b) 15 años o más de tiempo de servicios cotizados.

El Acto Legislativo 1 de 2005, parágrafo transitorio 4º de su artículo 1º, dispuso la terminación del régimen de transición a partir del 31 de julio de 2010, «excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014», esto es, hasta el 31 de diciembre de 2014[20].

Por lo tanto, las personas beneficiarias del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 tienen derecho a solicitar la aplicación del régimen anterior a la Ley 100 que les fuera aplicable, en el marco establecido por el Acto Legislativo 01 de 2005. Por regla general para los empleados públicos, dicho régimen anterior corresponde a las Leyes 33 de 1985[21] y 71 de 1988[22], siempre que cumplan con los requisitos establecidos para cada uno de ellos.

La identificación de estas circunstancias - si se está o no en régimen de transición y si en virtud de dicho régimen se aplica la Ley 33 de 1985 o la Ley 71 de 1988 -, es relevante en asuntos como el analizado, en la medida en que según se trate de una u otra normativa, las reglas para la asignación de competencia varían, tal como se analizará más adelante. b) Los Decretos Reglamentarios 813 de 1994[23] y 2527 de 2000 Para reglamentar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se expidió, inicialmente, el Decreto 813 de 1994, el cual, en su artículo 6º, al referirse a la transición de las normas pensionales de los servidores públicos, estableció algunas reglas de competencia para la decisión de las solicitudes de reconocimiento de pensiones en estos casos: […] Artículo 6.

Transición de las pensiones de vejez o jubilación de servidores públicos. Tratándose de servidores públicos afiliados a cajas, fondos o entidades de previsión social, para efectos de la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo primero del presente Decreto, se seguirán las siguientes reglas. a) Cuando a 1 de abril de 1994 el servidor público hubiese prestado 15 o más años continuos o discontinuos de servicio al Estado, cualquiera sea su edad, o cuenta con 35 años o más de edad si es mujer o 40 años o más de edad si es hombre, tendrán derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez a cargo de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado, cuando cumpla con los requisitos establecidos en las disposiciones del régimen que se le venía aplicando. […] Corresponderá al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos, conforme a las disposiciones del régimen que se venía aplicando, en los siguientes casos: i) Cuando el servidor público se traslade voluntariamente al Instituto de Seguros Sociales. ii) Cuando se ordene la liquidación de la caja, fondo o entidad a la cual se encontraba afiliado el funcionario público. iii) Cuando los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición no se encontraban afiliados a ninguna caja, fondo o entidad de previsión del sector público, con anterioridad al 1 de abril de 1994, seleccionen el régimen de prima media con prestación definida. b) Los servidores públicos que se vinculen al Instituto de Seguros Sociales voluntariamente o por liquidación de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encontraba afiliado, tendrán derecho al reconocimiento del bono pensional, calculado en la forma como lo determine el gobierno nacional […].

(Las subrayas son de la Sala). Así, el reglamento precisó, como regla general, que cuando los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición reunieran los requisitos para causar su derecho pensional, este les sería reconocido por la caja, fondo o entidad de previsión a la que se encontraran afiliados. El mismo reglamento estableció las excepciones: (i) el traslado voluntario al ISS;

(ii) la liquidación de la caja, fondo o entidad a la que estuviera afiliado el servidor público; (iii) que el servidor púbico no hubiera estado afiliado a caja, fondo o entidad de previsión antes del 1º d abril de 1994 y seleccionara el régimen de prima media con prestación definida. En esos tres casos excepcionales, el Decreto Reglamentario 813 señaló expresamente que el ISS quedaba a cargo de las pensiones de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición. La Ley 100 de 1993, en su artículo 52, había previsto que el régimen de prima media con prestación definida sería administrado por el ISS y que las cajas, fondos y entidades de previsión existentes en la fecha de entrada en vigencia del Sistema General, administrarían ese régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistieran.[24] En el año 2000 fue expedido el Decreto 2527, que reglamentó los artículos 36 y 52 de la Ley 100 de 1993, con el objeto de establecer las reglas bajo las cuales las cajas, fondos o entidades de previsión les reconocerían la pensión a los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición, que eran sus afiliados al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones, y mientras dichas cajas, fondos o entidades subsistieran: […] Artículo 1º-Reconocimiento a cargo de las cajas, fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones.

Las cajas, fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones, continuarán reconociéndolas o pagándolas mientras subsistan dichas entidades respecto de quienes tuvieran el carácter de afiliados a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, exclusivamente en los siguientes casos: (subraya y negrilla son de la Sala): 1.

Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden nacional hubieren cumplido a 1o. de abril de 1994, los requisitos para obtener el derecho a la pensión y no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra Administradora del Régimen de Prima Media. 2. Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden territorial hubieren cumplido los requisitos para obtener el derecho a la pensión a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en la entidad territorial del domicilio de la Caja, Fondo o entidad pública y la pensión no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra Administradora del Régimen de Prima Media. 3.

Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales que a la fecha de entrada en vigencia del sistema, a nivel nacional o territorial según el caso, hubieren cumplido veinte años de servicio o contaren con las cotizaciones requeridas en la misma entidad, Caja o Fondo público, aunque a la fecha de solicitud de la pensión estén o no afiliados al Sistema General de Pensiones.

También podrán hacerlo respecto de sus afiliados y en los mismos casos, las entidades a las cuales corresponda el reconocimiento de pensiones antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. En estos casos no se aplicará el literal c) del artículo 36 del Decreto 1748 de 1995 modificado por el artículo 15 del Decreto 1513 de 1998. […] (Resalta la Sala).

Observa la Sala que, en desarrollo del artículo 52 de la Ley 100 y en armonía con el artículo 36, el reglamento identificó los casos en los que las pensiones de los servidores públicos con régimen de transición, continuaban a cargo de las cajas, fondos o entidades de previsión social a las que dichos servidores públicos se encontraran afiliados al entrar a regir el Sistema General de Seguridad Social en pensiones.

Hace notar la Sala que en los tres casos, el reglamento, en armonía con la ley, exigió que las cajas, fondos o entidades públicas que quedaron obligadas en las situaciones enunciadas, existieran cuando el derecho se causara.[25] De este modo, la competencia para reconocer pensiones por parte de las cajas y fondos distintos al ISS quedó sujeta a: (i) la subsistencia de dichas cajas;

(ii) que el beneficiario de la pensión tuviera la calidad de afiliado de dichas cajas o fondos, a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones; y (iii) que se estuviera ante alguno de los supuestos señalados en el artículo 1º del Decreto 2527 de 2000. 4.2 La administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida en el nivel territorial.

Reiteración[26] Es importante advertir también, que el artículo 52 de la Ley 100 de 1993, como se analizó atrás, habilitó a las cajas, fondos y entidades de previsión social- públicos y privados - que existían cuando entró a regir el Sistema General, para administrar el régimen de prima media, pero únicamente respecto de quienes estaban afiliados en ese momento a la respectiva caja, fondo o entidad, y solo mientras dicha caja, fondo o entidad subsistiera y también indicó que los afiliados de esas entidades podrían trasladarse a uno de los dos regímenes del sistema general.

Artículo 52. Entidades Administradoras. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales. Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley.

Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, estarán sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria. Para la organización del sistema general en el nivel territorial, el artículo 139, numeral 3º de la Ley 100 ibídem confirió facultades extraordinarias al presidente de la República, en los siguientes términos: Artículo 139.

Facultades extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente Ley para: 3. Establecer un régimen de fondos departamentales y municipales de pensiones públicas, que sustituya el pago de las pensiones a cargo de las cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales.

Se podrá retener de las transferencias, de la respectiva entidad territorial, para garantizar el pago de tales pensiones, solo mediante acuerdo con su representante legal. En ejercicio de las facultades arriba señaladas fue expedido el Decreto Ley 1296 de 1994[27], que en el artículo 2º autorizó – y ordenó – que, a más tardar el 30 de junio de 1995, se crearan los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas denominados «fondos de pensiones territoriales».

El Decreto Ley 1296 en comento, también incluyó una norma sobre los afiliados de las entidades del nivel territorial que debían ser suprimidas para dar paso a los fondos territoriales de pensiones: Artículo 11. Transición de las pensiones. Los afiliados a cajas, fondos o entidades de previsión sustituidas por los Fondos de Pensiones Territoriales serán trasladados al Instituto de Seguros sociales, en caso de que seleccionen el Régimen de Prima Media con Prestación Definida.

Al ISS le corresponderá el reconocimiento y pago de la pensión, una vez le sea entregado el respectivo bono pensional. Como la creación de los fondos territoriales implicaba la supresión de los fondos, cajas y entidades de previsión hasta entonces existentes, sus afiliados debían ser trasladados al ISS, y a este correspondía el reconocimiento y el pago de la pensión, previa emisión del bono pensional[28]. 4.2.1 Las trasformaciones institucionales en materia pensional en el departamento de Cundinamarca.

Reiteración[29] Para el caso que ahora ocupa a la Sala, es de anotar que al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones existía la Caja de Previsión Social de Cundinamarca (CAPRECUNDI), creada en 1981 como resultado de la transformación del Fondo Prestacional de Cundinamarca (FONPRECUN), creado a su vez en 1973. En cumplimiento de la normativa señalada, el gobernador del departamento de Cundinamarca mediante el Decreto 1455 del 28 de junio de 1995[30] creó el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, como cuenta especial del departamento sin personería jurídica y adscrito a la Secretaría de Hacienda, cuyos recursos son administrados mediante encargo fiduciario.

La norma anterior se modificó mediante los Decretos núm. 01900 de 1996[31] y 02815 de 1997[32] en los cuales dispuso que el Fondo de Pensiones pasa a sustituir y administrar los recursos provenientes de la Beneficencia, la Empresa de Licores de Cundinamarca y CAPRECUNDI. En el artículo 3° del Decreto 1455 de 1995 se encuentran enlistadas las funciones del Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca: El Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, tendrá las siguientes funciones: 1.

Sustituir a la Caja de Previsión, a la Empresa de Licores y a la Beneficencia de Cundinamarca en el pago de pensiones de vejez, de jubilación, de invalidez, de sobrevivientes y de sustitución pensional, reconocidas por ellas, al momento de asumir el Fondo su pago. 2. Sustituir a la Caja de Previsión Social, a la Empresa de Licores y a la Beneficencia de Cundinamarca en el pago de pensiones por reconocer, a aquellos funcionarios que han reunido los requisitos legales o convencionales para obtener el derecho y que tengan solicitud o la presenten hasta el 31 de diciembre de 1995. 3.

Liquidar y sustituir en tos pagos de los bonos pensionales a la Caja de Previsión Social, a la Empresa de Licores y a la Beneficencia de Cundinamarca, los cuales estarán a cargo de las respectivas entidades a quienes sustituya, cuando el Fondo asuma las funciones en los términos del artículo 2° del presente decreto. […] 7. Sustituir a la Caja de Previsión Social, a la Empresa de Licores y a la Beneficencia de Cundinamarca, en el pago o recaudo de cuotas partes de los pensionados que correspondan a otras entidades por concepto de pensiones reconocidas.

De esta manera es claro que el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca no tiene competencia para reconocer las pensiones de los empleados que fueron afiliados a la Caja de Previsión Social de Cundinamarca. Más adelante, en el 2012, por el Decreto 261 de 2012[33] se creó la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca (UAEPC) como una entidad administrativa con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita a la Secretaría de Hacienda.

Sus funciones se determinaron en al artículo 5° del citado Decreto 261, así: Artículo 5°. - Funciones Generales de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones. La Unidad Administrativa Especial de Pensiones cumplirá con las siguientes funciones: […] 7. Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […].

La función de la UAEPC descrita en el numeral 7º del artículo transcrito se refiere al reconocimiento y la liquidación del «pasivo pensional» de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. Destaca la Sala que la expresión «pasivo pensional» esta definida en la Ley 549 de 1999[34], relativa a la financiación del pasivo pensional de las entidades territoriales, que en su artículo 1º impuso a esas entidades el deber de cubrir dicho pasivo en los términos establecidos por la ley; y en el parágrafo 1º del artículo 1º, definió: Parágrafo 1º.

Entiéndase por pasivo pensional las obligaciones compuestas por los bonos pensionales, el valor correspondiente a las reservas matemáticas de pensiones y las cuotas partes de bonos y de pensiones. Es necesario destacar que conforme con lo anterior, el concepto de «pasivo pensional» no incluye el reconocimiento de las pensiones sino el cálculo de su valor. 4.2.2 La falta de competencia de las entidades territoriales para el reconocimiento de derechos pensionales.

Reiteración[35] Estima la Sala que, en primer lugar, es necesario hacer referencia a la naturaleza de la entidad territorial y la gobernación, como autoridad del departamento de Cundinamarca, para el caso en particular. a) Sobre la entidad territorial y la gobernación como organismo del departamento Conforme con el artículo 286 de la Constitución Política de Colombia los departamentos son entidades territoriales[36], respecto de los cuales, el artículo 298 de la misma Constitución dispone que «Los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio» y que «ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de servicios que determinen la Constitución y las leyes».

Por su parte, la Ley 489 de 1998[37], sobre organización y funcionamiento de la administración pública, establece: Artículo 39º.- Integración de la Administración Pública. La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado Colombiano. […] Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de la Administración en el correspondiente nivel territorial.

Los demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los términos que señalen la ley, las ordenanzas y los acuerdos, según el caso. […] Como se observa de la Constitución y el régimen departamental, los departamentos no tienen ni han tenido a su cargo la administración ni el reconocimiento de derechos pensionales.

Ahora bien, la Ley 6ª de 1945, por la cual se estableció el régimen prestacional de los empleados y trabajadores de la Nación y creó la Caja Nacional de Previsión Social, dispuso lo siguiente con relación a los departamentos: Artículo 23º.- Los Departamentos, Intendencias y Municipios a que se refiere el artículo 22, que no tengan organizadas instituciones de previsión social similares a la que por esta Ley se establece, deberán crearlas dentro de los seis meses siguientes a la promulgación de la presente Ley, observando en lo pertinente las disposiciones de ella.

Es decir, la mencionada ley facultó a los departamentos para organizar instituciones de previsión social similares a la Caja Nacional, para atender el reconocimiento de las prestaciones sociales que la misma ley creó. Lo cual ratifica que los departamentos no han tenido funciones de previsión social. Con la Ley 100 de 1993, las entidades de previsión social del sector público, nacional y territorial, quedaron llamadas a desaparecer y, para efectos del Sistema General de Pensiones, la misma Ley 100 definió las entidades que quedaban a cargo de cada uno de los regímenes creados: el ISS, para el régimen de prima media, y las administradoras privadas, para el régimen de ahorro voluntario.

Reiteración[38] La Ley 71 de 1988, artículo 7º, permitió que las personas que cotizaban al Instituto de Seguros Sociales y hacían aportes a las entidades de previsión social del sector público acumularan dichos aportes y cotizaciones para completar los veinte (20) años de aportes exigidos por los respectivos regímenes pensionales: Artículo 7.- A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de vejez siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.

El artículo transcrito fue reglamentado por el Decreto 2709 de 1994[39], que denominó la pensión así obtenida como pensión de jubilación por aportes: Artículo 1°. Pensión de jubilación por aportes. La pensión a que se refiere el artículo 7° de la Ley 71 de 1988, se denomina pensión de jubilación por aportes. Tendrán derecho a la pensión de jubilación por aportes quienes al cumplir 60 años o más de edad si es varón, o 55 años o más si se es mujer, acrediten en cualquier tiempo, 20 años o más de cotizaciones o aportes continuos o discontinuos en el Instituto de Seguros Sociales y en una o varias de las entidades de previsión social del sector público.

El mismo Decreto 2709 determinó en su artículo 10°, la entidad que reconocería y pagaría la pensión por aportes: Artículo 10. Entidad de previsión pagadora. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis (6) años.

En caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes. Si las entidades de previsión obligadas al reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes son del orden territorial, dicha prestación, en el evento de liquidación de las mismas, estará a cargo de la entidad que las sustituya en el pago.

En definitiva, quien reúne el requisito de tiempo para efectos de la pensión, con aportes o cotizaciones a fondos públicos y privados, tiene derecho a que el último al cual cotizó le reconozca la pensión, siempre que el tiempo de vinculación haya sido de seis años como mínimo, continuos o discontinuos. De lo contrario, el reconocimiento y pago corresponden a la entidad o fondo al cual se haya hecho la mayor aportación. No obstante, advierte la Sala que, como consecuencia de las transformaciones institucionales en materia de seguridad social en pensiones, la aplicación de la regla de competencia que se ha dejado transcrita debe considerar, en cada caso concreto, si la entidad de previsión a la que se haya hecho la mayor aportación, existe, y en caso de haber sido liquidada, cuál es la entidad legalmente competente para resolver de fondo el reconocimiento pensional de que se trate; o si se trata, como ocurre en el caso que ahora se estudia, de una persona que como servidor público y beneficiario del régimen de transición, optó voluntariamente por afiliarse al régimen de prima media con prestación definida y se trasladó al ISS bajo la regla (i) del literal a), artículo 6º, del Decreto reglamentario 813 de 1994. 4.4 La liquidación del Instituto de Seguros Sociales y la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).

Reiteración[40] El Instituto de Seguros Sociales fue creado mediante el artículo 8º de la Ley 90 de 1946 como un establecimiento público, dotado de autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, encargado de la dirección y vigilancia de los seguros sociales. Para el caso que ahora ocupa a la Sala, es de anotar que la Ley 1151 de 2007[41] creó a Colpensiones en el artículo 155, como la administradora estatal del régimen de prima media con prestación definida y ordenó al Gobierno Nacional la supresión de Cajanal EICE, el ISS y CAPRECOM.

Colpensiones sustituyó al ISS, a partir del 28 de septiembre de 2011[42], en la administración del Régimen de Prima Medida con Prestación Definida. En consecuencia, con la expedición de los Decretos 2011, 2012[43] y 2013[44] del 28 de septiembre de 2012, el Gobierno Nacional reglamentó la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y suprimió y declaró en estado de liquidación al Instituto de Seguros Sociales, entre otros asuntos; todo ello, a partir del 28 de septiembre de 2012.

Con base en las normas precedentes, la Sala ha concluido en diversos pronunciamientos: • que Colpensiones empezó a operar el 28 de septiembre de 2012, fecha de su publicación en el Diario Oficial; • que los afiliados y pensionados del ISS pasaron a Colpensiones bajo la figura de continuidad y no de traslado; • que las solicitudes que para esa fecha hubieran sido presentadas al ISS y no estuvieran resueltas, quedaron a cargo de Colpensiones; y • que las peticiones presentadas después de esa fecha corresponden a la operación de reconocimiento de derechos pensionales que como competencia general le asignó el artículo 3º, numeral 1°, del Decreto 2011 de 2012. 5.

Caso concreto La Sala analizará el caso del señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos, con base en la información que aparece en el expediente del conflicto, sin perjuicio de la obligación que le asiste a la autoridad que se declare competente para verificar todos los documentos y la información que hagan parte del expediente pensional del peticionario. 5.1 Historia de las afiliaciones del señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos al Régimen de Pensiones[45] De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, el señor Gutiérrez Ríos en su vinculación laboral con la Secretaría de Obras Públicas del departamento de Cundinamarca fue afiliado a CAPRECUNDI, desde el 8 de agosto de 1978 hasta el 30 de junio de 1995.

La historia laboral, de aportes y cotizaciones del peticionario es la siguiente: [pic] Con relación a la tabla incorporada la Sala tiene las siguientes observaciones: i) El señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos en su vinculación laboral con la Secretaría de Obras Públicas fue afiliado a CAPRECUNDI desde el 8 de agosto de 1978 al 30 de junio de 1995. ii) En el expediente se encuentra acreditado que desde el 1° de julio de 1995, sin interrupción de su vínculo laboral con la Secretaría de Obras Públicas de Cundinamarca, se trasladó al ISS, esto es, se afilió al Régimen de Prima Media con Prestación Definida.

Este traslado, de acuerdo con la información suministrada, fue voluntario tanto porque ocurre dentro de la misma relación laboral, como porque en el nivel territorial aún estaba vigente el sistema general de seguridad social en pensiones, pero el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 había establecido la posibilidad de ese traslado para los servidores públicos, como se explicó en las consideraciones. i) El peticionario se trasladó al ISS en vigencia del Decreto 813 de 1994, por lo cual sus derechos pensionales quedaron a cargo de esta, de conformidad con el artículo 6º, literal a), numeral (ii) del decreto en cita. ii) Los afiliados al ISS y los derechos pensionales a cargo de este, pasaron a Colpensiones, a partir del 28 de septiembre de 2012, en virtud de la supresión y la entrada en operación de Colpensiones, según se explicó. 5.2.

Análisis de la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, para el caso del señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos De conformidad con la documentación que reposa en el expediente, la Sala evidencia que el señor Gutiérrez Ríos sería beneficiario del referido régimen de transición, por las siguientes razones: • El peticionario nació el 1 de febrero de 1952.

Por lo tanto, para el 30 de junio de 1995 (fecha de entrada en vigencia del Régimen General de Pensiones, en el nivel territorial), tenía más de 40 años de edad y para la misma fecha, tenía más de 15 años de servicio con el sector público. • El señor Marco Fidel Gutiérrez también parece reunir los requisitos exigidos en el Acto Legislativo 01 de 2005 para mantener el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, toda vez que, para la fecha de expedición del referido acto legislativo, esto es, para el 25 de julio de 2005, tenía más de 750 semanas cotizadas. 5.3 Determinación de la autoridad competente para tramitar la solicitud de pensión del señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos[46] a) La UAEPC no es competente para conocer de la solicitud De acuerdo con el estudio normativo expuesto anteriormente, la Sala considera que la UAEPC no es competente para resolver la solicitud del señor Gutiérrez, por las siguientes razones: i. Cuando se declaró la insolvencia de la Caja de Previsión Social de Cundinamarca (CAPRECUNDI), el 28 de junio de 1995, el peticionario no cumplía ninguno de los requisitos para causar el derecho pensional. ii.

Declarada la insolvencia de CAPRECUNDI, el señor Gutiérrez Ríos se afilió al ISS, bajo la misma relación laboral que traía con el departamento de Cundinamarca, lo cual significa, en el marco de la Ley 100 de 1993, que decidió voluntariamente trasladarse al ISS. iii. La UAEPC no tiene dentro de sus funciones el reconocimiento de derechos pensionales. iv.

A esta Unidad le compete la liquidación y emisión del bono pensional causado por el señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos durante su vinculación laboral con la entidad departamental. v. Ni el departamento de Cundinamarca como entidad territorial ni las dependencias que integran la estructura de la gobernación del mismo departamento tienen competencias o funciones de reconocimiento de derechos pensionales. b) Colpensiones es la autoridad competente para estudiar y decidir de fondo sobre la solicitud pensional del señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos Para la Sala los fundamentos de la precedente afirmación son los siguientes: i. Desvinculado del departamento de Cundinamarca, el señor Gutiérrez Ríos inició vinculaciones laborales con empleadores privados, en las cuales continuó afiliado al ISS. ii.

De acuerdo con su vida laboral y, para efectos de sus derechos pensionales el señor Gutiérrez Ríos reunió el requisito del tiempo con la suma de los años servidos al sector público y, como trabajador en el sector privado. iii. Como el señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos sería, en principio, beneficiario del régimen de transición, la suma de los tiempos y cotizaciones en los sectores público y privado, remiten a la Ley 71 de 1988 para efecto de los requisitos de edad y tiempo con los cuales causa su pensión, es decir, 60 años de edad y 20 años de servicio.

De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, el peticionario completó el requisito de edad en el año 2012 y cumplió con el requisito de tiempo en el año 2014, lo cual implicaría que adquirió su estatus pensional antes de la expiración del régimen de transición, con lo cual conservaría el régimen de la pensión de jubilación por aportes. iv.

De lo anterior, se entendería que la competencia para estudiar y resolver de fondo la petición del derecho pensional se regiría en principio, por el Decreto 2709 de 1994. Sin embargo, como está documentado y se reseñó atrás, una vez que entró en vigencia el Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, a nivel territorial, y se declaró la insolvencia de la Caja de Previsión Social de Cundinamarca (CAPRECUNDI), el señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos optó por afiliarse al ISS, siendo empleado público y continuó con dicha afiliación cuando pasó al sector privado.

Esa decisión lo ubicaría bajo la regla i) del literal a), artículo 6º, del Decreto reglamentario 813 de 1994[47], normativa especial para definir la competencia del reconocimiento pensional de los empleados públicos con régimen de transición y que guarda armonía con el Decreto ley 1296 de 1994 que, al ordenar la liquidación de las entidades territoriales de previsión y la creación de los fondos territoriales de pensiones previó que el ISS asumiría el reconocimiento pensional de los afiliados que seleccionaran el régimen de prima media y, por consiguiente, se afiliaran al ISS.

En síntesis, la afiliación del señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos al ISS, como servidor público, a partir del 1° julio de 1995 (fecha de entrada en vigencia la Ley 100 en el nivel territorial), corresponde a una afiliación voluntaria al régimen de prima media con prestación definida y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 6° del Decreto 813 de 1994 corresponde a Colpensiones conocer y decidir sobre la petición de reconocimiento pensional del señor Gutiérrez Ríos.

Así lo declarará la Sala. Finalmente, la Sala destaca que la función de la UAEPC en relación con el reconocimiento del «pasivo pensional» a quienes tienen derecho, no guarda relación con lo solicitado por el señor Gutiérrez Ríos. Por lo tanto, resulta valido concluir que la UAEPC no tiene la competencia para estudiar el reconocimiento pensional del peticionario, porque ninguna de las funciones se la asigna.

Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR competente a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) para estudiar de fondo la solicitud de reconocimiento pensional presentada por el señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos, identificado con la cédula de ciudadanía 359.889 de Quetame (Cundinamarca).

SEGUNDO: REMITIR el expediente de la referencia a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) para que continúe con la actuación administrativa de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) y al señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos.

CUARTO: RECONOCER personería al abogado Luis Alfonso Gutiérrez Ríos como apoderado del señor Marco Fidel Gutiérrez Ríos en los términos y para el efecto del respectivo poder.

QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1]Folio 10 vto. [2]Certificado de Información Laboral Consecutivo núm. 6038 del 27 de febrero de 2015 (folio 50). [3] Reporte de Semanas cotizadas en pensiones.

Actualizado a 21 de febrero de 2020, emitido por Colpensiones (Folios 46 vto. al 50). [4] Resolución SUB 172347 del 2 de julio de 2019 (folios 41 al 43). [5] Ley 71 de 1988 (19 de diciembre), «por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones». [6] Información suministrada en la Resolución núm. 1371 del 30 de agosto de 2019 emitida por la UAEPC (folio 7 y 8). [7] Folios 7 y 8. [8] Folio 40 vto. [9] Acta Individual de reparto (folio 29). [10] Folios 1 al 28. [11] Folio 30. [12] Folio 31 y 32. [13] Folio 32. [14] Folio 33. [15] Folio 34 al 50. [16] Decreto 261 del 3 de agosto de 2012 «Por el cual se crea la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca, se determina su organización interna, se suprime la Dirección de Pensiones de la Secretaría de Hacienda y se dictan otras disposiciones» [17] Ley 1437 de 2011, artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL.

Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. [18] La Ley 1755 de 2015, «Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», sustituyó el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 por el siguiente texto: «Artículo 14.

Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: //1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2.

Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.// Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto». [19] Sobre el particular, esta Sala ha afirmado: «A partir de la Ley 100 de 1993 se definió que el Régimen de Prima Media con Prestación Definida sería prestado por una sola entidad estatal, en razón de lo cual las cajas, fondos y entidades públicas hasta entonces encargadas del reconocimiento de las pensiones de jubilación de las personas vinculadas laboralmente con el Estado, no admitirían más afiliados y continuarían reconociendo las pensiones de quienes eran sus afiliados a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, como regla general».

Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 17 de septiembre de 2015. Radicación núm. 11001-03-06-000-2015-00039-00. [20] El parágrafo transitorio 4º., del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, dice textualmente que a los trabajadores beneficiarios del régimen de transición que «además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, (…) se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.» La Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto núm. 2194 de 2013 precisó que el término señalado debe entenderse hasta el 31 de diciembre de 2014. [21] Ley 33 de 1985 (enero 29) «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.». [22] Ley 71 de 1988 (diciembre 19) «Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones». [23] Decreto 813 de 1994 (abril 21), «Por el cual se reglamenta el artículo 36 de la Ley 100 de 1993» [24] Ley 100/93, ARTÍCULO 52.

ENTIDADES ADMINISTRADORAS. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales. / Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley./ Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, estarán sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria. [25] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 17 de septiembre de 2015.

Radicado 11001030600020150005100. [26] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de febrero de 2017. Radicado 11001 03 06 000 2016 00227 00. [27] Decreto Ley 1296 de 1994 (junio 22), «por el cual se establece el régimen de los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas» Artículo 1º.

Objeto. El presente Decreto tiene por objeto establecer el régimen general de los fondos departamentales, distritales o municipales de pensiones públicas, que sustituyan el pago de pensiones de las entidades territoriales, cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales. /Artículo 2º.- Creación. Autorízase la creación de fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas, que se denominarán «Fondos de Pensiones Territoriales», a más tardar el 30 de junio de 1995, en concordancia con lo establecido en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993. [28] Ley 100 de 1993, artículo 115: Bonos pensionales.

Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema general de pensiones. / Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan algunos de los siguientes requisitos: / a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público; / b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos; / c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones, y / d) Que hubiesen estado afiliados a cajas previsionales del sector privado que tuvieren a su cargo exclusivo el reconocimiento y pago de pensiones. [29] Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 17 de septiembre de 2015. Radicación núm. 11001-03-06-000-2017-000150-00. [30] Decreto 1455 de 1995 (28 de junio), «Por el cual se crea y reglamenta el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca». [31] Decreto 01900 de 1996 (22 de julio), «por medio del cual se modifica el Decreto 1455 del 28 de junio de 1995». [32] Decreto 02815 de 1997 (10 de noviembre), «por el cual se modifica el Decreto 1900 del 22 de julio de 1996 y se dictan otras disposiciones». [33] Decreto 0261 de 2012 (3 de agosto), «Por el cual se crea la unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca, se determina su organización interna, se suprime la Dirección de Pensiones de la Secretaría de Hacienda y se dictan otras disposiciones». [34] Ley 549 de 1999 (diciembre 28), «Por la cual se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional» [35] Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 17 de septiembre de 2015. Radicación núm. 11001-03-06-000-2017-000150-00. [36] Constitución Política, artículo 286 «Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas» [37] Ley 489 de 1998 (diciembre 29), «por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones» [38] Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 17 de septiembre de 2015. Radicación núm. 11001-03-06-000-2016-000227-00. [39]Decreto 2709 de 1994 (13 de diciembre) D.O. 41.635 del 15/12/1994, «por el cual se reglamenta el artículo 7° de la Ley 71 de 1988». [40] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 17 de septiembre de 2015.

Radicación núm. 11001-03-06-000-2019-00023-00. [41] Ley 1151 de 2007 (julio 24), «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.» Artículo 155, tercer inciso: Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.

En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. [42] Decreto 2011 de 2012 (septiembre 28), «Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, y se dictan otras disposiciones.» Artículo 1°. «Inicio de Operaciones. A partir de la fecha de publicación del presente decreto, la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones inicia operaciones como administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.» / Artículo 2°. «Continuidad en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida de los Afiliados y Pensionados en Colpensiones.

Los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), mantendrán su condición en la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, así como los derechos y obligaciones que tienen en el mismo régimen, sin que ello implique una selección o traslado de régimen del Sistema General de Pensiones.» [43] Decreto 2012 de 2012 (septiembre 28), «Por el cual se suprimen unas dependencias de la estructura del Instituto de Seguros Sociales – ISS». [44] Decreto 2013 de 2011 (septiembre 28), «Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones». [45] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 12 de diciembre de 2017.

Radicado 11001030600020170015000. [46] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 12 de diciembre de 2017. Radicado 11001030600020170015000. [47] Decreto 813 de 1994 (21 de abril) «Por el cual se reglamenta el artículo 36 de la Ley 100 de 1993» artículo 6º Transición de las pensiones de vejez o jubilación de servidores públicos.

Tratándose de servidores públicos afiliados a cajas, fondos o entidades de previsión social, para efectos de la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo primero del presente Decreto, se seguirán las siguientes reglas. a) Cuando a 1 de abril de 1994 el servidor público hubiese prestado 15 o más años continuos o discontinuos de servicio al Estado, cualquiera sea su edad, o cuenta con 35 años o más de edad si es mujer o 40 años o más de edad si es hombre, tendrán derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez a cargo de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado, cuando cumpla con los requisitos establecidos en las disposiciones del régimen que se le venía aplicando. […] Corresponderá al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos, conforme a las disposiciones del régimen que se venía aplicando, en los siguientes casos: i) Cuando el servidor público se traslade voluntariamente al Instituto de Seguros Sociales. ii) Cuando se ordene la liquidación de la caja, fondo o entidad a la cual se encontraba afiliado el funcionario público.