CAPRECOM / RENOVACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / ADMINISTRADORA DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / CONTRATO DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL En consideración a los hechos probados y a los motivos de la apelación, la Sala deberá establecer si el juzgador de primera instancia erró al considerar que el acto administrativo en el que la entidad demandada decidió no suscribir nuevos contratos con CAPRECOM estaba ajustado a derecho.

(…) La Sala confirmará la Sentencia de primera instancia toda vez que en el proceso no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. (…) La controversia se circunscribe a determinar si existía una obligación en cabeza de la entidad demandada de suscribir nuevos contratos con CAPRECOM. En efecto, el recurrente consideró que el acto administrativo que resolvió no suscribir los contratos era nulo por haber incumplido una supuesta obligación de renovación automática.

(…) El demandante fundamentó su pretensión de renovación de los contratos en el artículo 29 del Acuerdo 77 de 1997 expedido por el Ministerio de Salud- Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (…) De lectura de la disposición invocada y del clausulado negocial de los referidos contratos, no se desprende ninguna obligación de renovación automática de la que se pudiera predicar algún tipo de incumplimiento.

Por el contrario, lo que quedó en evidencia en el proceso es que las distintas consideraciones del acto administrativo fundamentaron y motivaron, en debida forma, las razones que llevaron a la administración a tomar la decisión de no celebrar nuevos contratos, razones dentro de las que se encontraban la revocación a CAPRECOM de su autorización para operar y administrar el régimen subsidiado, que fue adoptada por la Superintendencia Nacional de Salud mediante Resolución (…) La autonomía negocial de las entidades administrativas, estén regidas por normas de derecho privado o por el Estatuto General de Contratación Pública, constituye un pilar fundamental de la actividad contractual del Estado.

En este sentido, la entidad demandada decidió, basada en una amplia argumentación, dejar de celebrar contratos con CAPRECOM y hacerlo con otros sujetos, lo cual obedece al ámbito de su autonomía negocial, decisión que, por demás, estaba principalmente motivada por su referido interés de prestar un adecuado servicio de salud (…) En atención a las anteriores consideraciones la Sala no encuentra falsa motivación, ni ninguna otra razón que contraríe la legalidad de los actos que fueron demandados, por lo que confirmará la decisión de primera instancia. NOTA DE RELATORÍA: En el mismo sentido, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 28 de abril de 2019, exp. 38507;

Sentencia de 23 de noviembre de 2017, exp. 33955; Sentencia de 3 agosto de 2017, exp. 37023; Sentencia de 29 de agosto de 2016, exp. 34097; Sentencia de 27 de abril de 2016, exp. 45857., Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 28 de abril de 2019, exp. 38507. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., cinco (05) de mayo de veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2005-04890-01(50117) Actor: CAPRECOM EPS Demandado: MUNICIPIO DE SAN FRANCISCO Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Nulidad de actos administrativos - Incumplimiento contractual.

Síntesis del caso: el actor solicitó declarar la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la entidad decidió no suscribir nuevos contratos con la parte demandante, así como la declaratoria de incumplimiento de la pretendida obligación de renovación. Decide la Sala[1] el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 14 de noviembre de 2013, que negó las pretensiones de la demanda.

Contenido: 1. Antecedentes - 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda y su trámite de primera instancia – 1.2. Recurso de apelación y trámite de segunda instancia 1.1. La demanda y su trámite de primera instancia 1. El 31 de mar zo de 200 5, la Caj a de Pre vis ión de la s Com uni cac ion es (CA PRE COM EP S), a tra vés de ap ode rad o jud ici al, pr ese ntó de man da[2] en ej erc ici o de la acc ión co ntr act ual, en con tra de l mun ici pio de Sa n Fra nci sco, Ant ioq uia y de Jos é Dar iel Ca rdo na Cir o, “en ca lid ad de alc ald e act ual y com o per son a nat ura l”, co n el obj eto de qu e se hic ier an las si gui ent es dec lar aci one s y con den as: 1.

Que se declare la nulidad del Decreto 23 de 29 de marzo de 2003 “que declaró no suscribir el contrato de administración del régimen subsidiado para la vigencia que comienza el 01 de abril de 2003 al 31 de marzo de 2004, y por consiguiente no renovar los contratos 008 del 1 de junio de 2002 y 009 del 1 de octubre de 2002 suscritos entre el municipio de SAN FRANCISCO Y CAPRECOM”. 2.

Que, como consecuencia de la nulidad, se declare el incumplimiento de los contratos, “por el hecho de no haberse ejecutado su respectiva renovación”. 3. Que se condene al municipio de San Francisco “al pago de todos los perjuicios causados a mi representado con ocasión del incumplimiento contractual […] incluyendo el daño emergente y lucro cesante, así como la corrección monetaria”. 4.

Que las sumas de dinero reconocidas sean actualizadas desde el momento en que se presentaron los hechos, se condene al pago de las costas y se dé cumplimiento a los artículos 176 y 177 del CCA. 2. En la dem and a la par te act ora na rró, en sín tes is, lo s sig uie nte s hec hos re lev ant es que fu nda men tar on sus pr ete nsi one s: 3. 1) Med ian te Res olu ció n Nº 164 de 20 de ma rzo de 19 96 el Mun ici pio au tor izó a CAP REC OM par a la ope rac ión de l rég ime n sub sid iad o, par a ell o cel ebr aro n un con tra to de ase gur ami ent o en el año 19 96, fe cha de sde la cu al se pre sta ron lo s ser vic ios de ma ner a ini nte rru mpi da.

En el añ o 200 2 las pa rte s sus cri bie ron lo s con tra tos Nº 8 y 9, con 45 37 y 64 afi lia dos, res pec tiv ame nte. 4. 2) “De co nfo rmi dad co n el art ícu lo 29 del Ac uer do 77 de 199 7, par a el año 20 02, la s ent ida des te rri tor ial es est aba n obl iga das a ren ova r los co ntr ato s de ase gur ami ent o, sie mpr e y cua ndo la s ARS cu mpl an con lo s req uis ito s exi gid os por la s nor mas pa ra adm ini str ar los su bsi dio s y los af ili ado s la hay an ele gid o”. 5. 4) Señ aló el ac tor qu e la ent ida d “pr ete ndi ó not ifi car y/ o pub lic ita r a CAP REC OM el Dec ret o Nº 23 del 29 de ma rzo de 20 03”, exp edi do por el Al cal de Mun ici pal, don de se res olv ió no ren ova r el con tra to de rég ime n sub sid iad o. 6. 5) El ref eri do Dec ret o sus ten tó la dec isi ón en la rev oca tor ia de la aut ori zac ión de fu nci ona mie nto de CA PRE COM po r par te de la Sup eri nte nde nci a de Sal ud, ad opt ada me dia nte la Re sol uci ón 326 de 13 de ma rzo de 20 03, de cis ión qu e fue re cur rid a, y cuy o rec urs o no hab ía sid o res uel to par a la fec ha de exp edi ció n del ac to adm ini str ati vo dem and ado. 7. 6) La par te act ora se ñal ó que, mie ntr as que el Mu nic ipi o hab ía cum pli do, de ma ner a tar día, con su s obl iga cio nes, CAP REC OM lo hab ía hec ho de man era op ort una, ade más de no ha ber te nid o “ma yor mo vil ida d de afi lia dos en lo s per íod os de lib re ele cci ón”. 8.

El 14 de jun io de 200 5 el Tri bun al Adm ini str ati vo de Ant ioq uia ad mit ió la dem and a[3]. 9. Al señ or Jos é Dar iel Ca rdo na Cir o se le des ign ó un cur ado r ad- lit em[4], qui en con tes tó la dem and a[5]. Señ aló qu e el act o adm ini str ati vo hab ía sid o “ex ped ido de ma ner a leg al” ha bid a con sid era ció n de que se ha bía ba sad o en la “Re sol uci ón 326, exp edi da por la Su per int end enc ia Nac ion al de Sal ud, en do nde re voc a la aut ori zac ión pa ra ope rar y adm ini str ar el rég ime n sub sid iad o a Cap rec om”.

Asi mis mo, pr ese ntó la ex cep ció n de no res pon sab ili dad de l fun cio nar io y la de cad uci dad de la ac ció n. El mun ici pio de Sa n Fra nci sco no co nte stó la de man da. 10. El 14 de nov iem bre de 20 13 el Tri bun al Adm ini str ati vo de Ant ioq uia pr ofi rió se nte nci a de pri mer a ins tan cia [6], en la cua l res olv ió (se tr asc rib e): “PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión.

SEGUNDO: Sin condena en costas”. […]” 11. El Tri bun al rec haz ó la exc epc ión de ca duc ida d y señ aló qu e par a dec idi r la exc epc ión de no re spo nsa bil ida d del fu nci ona rio pr ime ro se deb ía ana liz ar si pro spe rab an las pr ete nsi one s de la dem and a. 12.

Para el ju zga dor de pr ime ra ins tan cia, del es tud io del ma rco no rma tiv o de los co ntr ato s de adm ini str aci ón del ré gim en sub sid iad o no se des pre ndí a una ob lig aci ón de pró rro ga aut omá tic a, com o tam poc o exi sti ó una ob lig aci ón de ren ova ció n en los co ntr ato s que fu ero n sus cri tos.

Por el co ntr ari o, mie ntr as que no se en con tró ac red ita do el inc ump lim ien to de la ent ida d, “no ob ra pru eba alg una qu e dem ues tre qu e CAP REC OM se enc ont rab a a paz y sal vo en los pa gos, o que si bi en pre sen tab a mor a, ést a le era im put abl e al Mun ici pio [… ]”.

Co ncl uyó, ent onc es, “q ue los co ntr ato s sus cri tos en tre el Mu nic ipi o de San Fr anc isc o y CAP REC OM, no er an sus cep tib les de re nov aci ón aut omá tic a”, po r lo que el ac to dem and ado ha bía si do exp edi do en con sid era ció n a las no rma s apl ica ble s al mom ent o, de man era qu e no se hab ía con fig ura do una fa lsa mo tiv aci ón, ni se ha bía pr oba do que hu bie ra sid o exp edi do “po r raz one s con tra ria s al bue n ser vic io”. 2.

Recurso de apelación y trámite de segunda instancia 13. El 11 de dic iem bre de 20 13 la par te dem and ant e pre sen tó rec urs o de ape lac ión en co ntr a de la Sen ten cia de pr ime ra ins tan cia [7]. Par a el rec urr ent e “de ntr o del ma rco le gal ap lic abl e al rég ime n sub sid iad o par a la épo ca en que oc urr ier on los he cho s, efe cti vam ent e se con sid era qu e por di spo sic ión le gal o con tra ctu al el Mun ici pio de Sa n Fra nci sco An tio qui a ten ía la obl iga ció n leg al de ren ova r los co ntr ato s de adm ini str aci ón de rec urs os de rég ime n sub sid iad o”.

In sis tió en la fa lta de mo tiv aci ón de los ac tos de man dad os y en la des via ció n de pod er, po r hab ers e exp edi do un act o arb itr ari o, bas ado en ar gum ent os fal sos. Señ aló qu e a CAP REC OM no se le hab ía dad o a con oce r, de man era op ort una, la inc onf orm ida d del Mu nic ipi o, así co mo que la en tid ad dem and ada ha bía ca nce lad o obl iga cio nes po r fue ra de los pl azo s leg ale s. 14.

Medi ant e Aut o de 2 de jul io de 201 4 se adm iti ó el rec urs o de ape lac ión [8]. En la opo rtu nid ad par a ale gar de co ncl usi ón las pa rte s y el Min ist eri o Púb lic o gua rda ron si len cio [9]. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo - 2.2. Sobre la condena en costas 2.1.

Análisis sustantivo 15. En con sid era ció n a los he cho s pro bad os y a los mo tiv os de la ape lac ión, la Sal a deb erá es tab lec er si el juz gad or de pri mer a ins tan cia er ró al con sid era r que el ac to adm ini str ati vo en el que la en tid ad dem and ada de cid ió no sus cri bir nu evo s con tra tos co n CAP REC OM est aba aj ust ado a der ech o. 16.

Está pr oba do en el exp edi ent e que me dia nte De cre to 23 de 29 de mar zo de 200 3 el mun ici pio de Sa n Fra nci sco re sol vió no su scr ibi r un nue vo con tra to de adm ini str aci ón del ré gim en sub sid iad o con la pa rte de man dan te[10]. Tam bié n obr a en el exp edi ent e la com uni cac ión de l ger ent e del Ho spi tal Sa n Fra nci sco de As ís en la que le in for mó a CAP REC OM su dec isi ón de no con tra tar má s con es a ent ida d, a par tir de l 1 de abr il de 200 3. 17.

De igu al man era, se acr edi tó la exi ste nci a del Co ntr ato 8 de 1 de jun io de 20 02[11] y del Co ntr ato 9 de 1 de oct ubr e de 200 2[12] cu yo obj eto co nsi sti ó en “la ad min ist rac ión de lo s rec urs os del ré gim en sub sid iad o en sal ud y el ase gur ami ent o de los be nef ici ari os del Si ste ma Gen era l de Seg uri dad So cia l en Sal ud al Rég ime n Sub sid iad o”. 18.

La Sal a con fir mar á la Sen ten cia de pr ime ra ins tan cia to da vez qu e en el pro ces o no se des vir tuó la pr esu nci ón de leg ali dad de lo s act os adm ini str ati vos de man dad os. 19. La con tro ver sia se ci rcu nsc rib e a det erm ina r si exi stí a una ob lig aci ón en cab eza de la en tid ad dem and ada de su scr ibi r nue vos co ntr ato s con CA PRE COM.

En efe cto, el rec urr ent e con sid eró qu e el act o adm ini str ati vo que re sol vió no su scr ibi r los co ntr ato s era nu lo por ha ber in cum pli do una su pue sta ob lig aci ón de ren ova ció n aut omá tic a. El dem and ant e fun dam ent ó su pre ten sió n de ren ova ció n de los co ntr ato s en el art ícu lo 29 del Ac uer do 77 de 199 7 exp edi do por el Mi nis ter io de Sal ud- Con sej o Nac ion al de Seg uri dad So cia l en Sal ud, “p or med io del cu al se def ine la fo rma y con dic ion es de ope rac ión de l rég ime n sub sid iad o del Si ste ma Gen era l de Seg uri dad So cia l en Sal ud”, cuy o con ten ido li ter al es el sig uie nte (s e tra scr ibe );

“Una vez la Alcaldía o la Dirección de Salud verifique el listado de afiliados entregado por las Administradora del Régimen Subsidiado, procederán a suscribir los respectivos contratos de administración de subsidios. Estos contratos se regirán por el derecho privado y deberán incluir como mínimo la información que determine el Ministerio de Salud.

Podrán incluirse cláusulas exorbitantes. Cuando la Administradora del Régimen Subsidiado cumpla con los requisitos exigidos en las normas para administrar los subsidios y los afiliados la hayan elegido, la Entidad Territorial deberá contratar con ella”. 20. De lec tur a de la dis pos ici ón inv oca da y del cl aus ula do neg oci al de los re fer ido s con tra tos, no se des pre nde ni ngu na obl iga ció n de ren ova ció n aut omá tic a de la que se pu die ra pre dic ar alg ún tip o de inc ump lim ien to[13].

Por el co ntr ari o, lo que qu edó en ev ide nci a en el pro ces o es que la s dis tin tas co nsi der aci one s del ac to adm ini str ati vo fun dam ent aro n y mot iva ron, en deb ida fo rma, las ra zon es que ll eva ron a la adm ini str aci ón a tom ar la dec isi ón de no cel ebr ar nue vos co ntr ato s, raz one s den tro de la s que se en con tra ban la re voc aci ón a CAP REC OM de su aut ori zac ión pa ra ope rar y adm ini str ar el rég ime n sub sid iad o, que fu e ado pta da por la Su per int end enc ia Nac ion al de Sal ud med ian te Res olu ció n 326 de 13 de ma rzo de 20 03; as í com o la dec isi ón de la ESE Ho spi tal Sa n Fra nci sco de As ís de no sus cri bir co n CAP REC OM “ni ngú n con tra to de pre sta ció n de ser vic ios ha sta no te ner re sue lta s las di fic ult ade s con tra ctu ale s pre sen tad as en los an ter ior es con tra tos ”. 21.

La aut ono mía ne goc ial de la s ent ida des ad min ist rat iva s, est én reg ida s por no rma s de der ech o pri vad o o por el Es tat uto Ge ner al de Con tra tac ión Pú bli ca, co nst itu ye un pil ar fun dam ent al de la act ivi dad co ntr act ual de l Est ado.

En est e sen tid o, la ent ida d dem and ada de cid ió, ba sad a en una am pli a arg ume nta ció n, dej ar de cel ebr ar con tra tos co n CAP REC OM y hac erl o con ot ros su jet os, lo cu al obe dec e al ámb ito de su au ton omí a neg oci al, de cis ión qu e, por de más, est aba pr inc ipa lme nte mo tiv ada po r su ref eri do int eré s de pre sta r un ade cua do ser vic io de sal ud y ant e “la si tua ció n de dif icu lta d ope rat iva qu e pre sen ta act ual men te la ARS CA PRE COM [q ue imp edí a que ] con tin [ua ra] co n la pre sta ció n del se rvi cio de as egu ram ien to a la pob lac ión de l mun ici pio ”.

Tod o lo ant eri or dej a cla ro que el ac to adm ini str ati vo dem and ado fu e exp edi do con la de bid a mot iva ció n, se fun dam ent ó deb ida men te, y no exi sti ó des via ció n de pod er en su ado pci ón. 22. Por otr a par te, el ac tor, tan to en su dem and a com o en el rec urs o de ape lac ión, pre ten dió el eva r un rep roc he sob re la con duc ta de la ent ida d dir igi do a un sup ues to inc ump lim ien to de las ob lig aci one s din era ria s del Mu nic ipi o; sin em bar go, ta l y com o lo señ aló el ju zga dor de pr ime ra ins tan cia, el dem and ant e no ade lan tó nin gún es fue rzo pr oba tor io par a sus ten tar su di cho (a rtí cul o 177 de l Cód igo Ge ner al del Pr oce so), est o es, in cum pli ó su car ga pro bat ori a, mie ntr as que el Mu nic ipi o hab ía fun dam ent ado, en deb ida fo rma, las ra zon es que lo ll eva ron a ado pta r el act o adm ini str ati vo [14]. 23.

En ate nci ón a las an ter ior es con sid era cio nes la Sa la no enc uen tra fa lsa mo tiv aci ón, ni ni ngu na otr a raz ón que co ntr arí e la leg ali dad de lo s act os que fu ero n dem and ado s[15], por lo qu e con fir mar á la dec isi ón de pri mer a ins tan cia. 2.2.

Sobre la condena en costas 24. La Sal a se abs ten drá de co nde nar en co sta s pue s no se con fig ura n los su pue sto s del ar tíc ulo 17 1 del Có dig o Con ten cio so Adm ini str ati vo req uer ido s. 3. DECISIÓN 25. En mér ito de lo ex pue sto, el Con sej o de Est ado, Sal a de lo Con ten cio so Adm ini str ati vo, Se cci ón Ter cer a, Sub sec ció n B, adm ini str and o jus tic ia en nom bre de la Re púb lic a y por au tor ida d de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 14 de noviembre de 2013, que negó las pretensiones de la demanda. Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMUDEZ MUÑÓZ RAMIRO PAZOS GUERRERO ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo. [2] Folios 115-141 del cuaderno principal. [3] Folios 143 y 144 del cuaderno principal. [4] Folios 169 y 170 del cuaderno principal. [5] Folios 171-174 del cuaderno principal. [6] Folios 245-255 del cuaderno del Consejo de Estado. [7] Folios 258-261 del cuaderno del Consejo de Estado. [8] Folio 266 del cuaderno del Consejo de Estado. [9] Folio 269 del cuaderno del Consejo de Estado. [10] Folio 17 del cuaderno principal. [11] Folio 18 del cuaderno principal. [12] Folio 25 del cuaderno principal. [13] Esta ha sido la posición reiterada de esta Corporación frente a un número considerable de demandas con pretensiones idénticas.

Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 28 de abril de 2019, exp. 38507; Sentencia de 23 de noviembre de 2017, exp. 33955; Sentencia de 3 agosto de 2017, exp. 37023; Sentencia de 29 de agosto de 2016, exp. 34097; Sentencia de 27 de abril de 2016, exp. 45857. [14] Folios 7-10 del cuaderno principal. [15] Conclusión a la que ha llegado esta Corporación en diversas oportunidades anteriores cuando se pronunció sobre actos administrativos similares, en demandas con pretensiones idénticas a las que fueron formuladas en el presente asunto.

Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 28 de abril de 2019, exp. 38507.