ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN POPULAR / AUTO QUE INADMITIÓ LA DEMANDA / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD [C]on base en la tesis traída en la acción de tutela, no se observa vulnerado el núcleo esencial del mencionado derecho, en tanto la accionante en todo momento gozó de las garantías para iniciar y ser parte de la acción popular, pudiendo utilizar, sin distinción alguna ni impedimento, los instrumentos que la Ley contempla para promover el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.
Adicional a esto, la Sala observa que los trámites judiciales se surtieron con base en procedimientos adecuados, idóneos y efectivos, en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y como se dijo con anterioridad, en observancia de las garantías propias del debido proceso. Por último, es importante resaltar que la tutela enjuició la inadmisión de la demanda de un proceso en curso, lo que de inmediato permite determinar, que no se había proferido una medida definitiva que diera por terminada la actuación judicial, y que por tanto la parte aún podía realizar actuaciones previstas en la Ley, que son idóneas y eficaces para garantizar que la controversia que suscitó agotara las etapas correspondientes a efectos de que le fuera definido de fondo la situación que ponía en consideración del funcionario judicial.
(…) Ahora, tampoco se aduce un perjuicio cierto e inminente, grave e impostergable que permita la procedencia de la demanda de la referencia, en tanto que la actora se encontraba en la posibilidad de corregir el defecto que puso de presente el Tribunal al inadmitir su demanda a efectos de continuar con el agotamiento de las etapas procesales correspondientes para obtener una decisión de fondo sobre sus peticiones.
En ese contexto, como se observa que el requisito de relevancia constitucional y de subsidiariedad no están superados, no se estudiarán los demás generales de procedencia, como tampoco se descenderá al análisis del caso, para considerar los argumentos de la impugnación respecto del defecto alegado, por tanto, se declarará improcedente el amparo de la referencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C, dos (2) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 66001-23-33-000-2020-00078-01(AC) Actor: COTTY MORALES CAAMAÑO Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PEREIRA La Sala decide la impugnación presentada por Cotty Morales Caamaño contra la sentencia dictada el 12 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Risaralda Sala Cuarta de Decisión, Magistrado Ponente Leonardo Rodríguez Arango, por medio de la cual se declara improcedente la acción de tutela.
I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Cotty Morales Camacho, actuando en nombre propio, formuló acción de tutela al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la justicia, petición e igualdad, por parte del Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, con ocasión de las providencias del 16 de enero y 24 de enero de 2020, proferidas dentro del trámite de la acción popular con radicado número 66001 3333 002 2020 00003 00, a través de las cuales se inadmitió la demanda por falta de reclamación previa ante la autoridad accionada y se resolvió el recurso de reposición confirmando dicha decisión, respectivamente.
II. TRÁMITE DE LA TUTELA 1. El Tribunal Administrativo de Risaralda procedió a admitir la tutela a través de auto del 5 de febrero de 2020, y ordenó notificar al Juez Segundo Administrativo del Circuito de Pereira como accionado y al agente del Ministerio Público.[1] 2. Las partes y los interesados fueron notificados en debida forma.[2] 3.
El Juez Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, por medio de correo electrónico enviado el 7 de febrero de 2020, manifestó que había obrado de acuerdo a la Ley, y que la tutela no cumplía con el requisito de subsidiariedad, como quiera que aún no se encontraba ejecutoriado el acto que rechazó la demanda, frente al cual se podía interponer el recurso de alzada.[3]. 4.
El Ministerio Público guardó silencio. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Risaralda, en providencia del 12 de febrero de 2020, declaró improcedente la acción de tutela por las siguientes razones[4]: Explicó que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y el Decreto Ley 2591 de 1991, dicha acción tiene naturaleza subsidiaria, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, y que por tanto el juez al realizar el estudio correspondiente, debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia entre los que se encuentra el agotamiento de los mecanismos judiciales disponibles.
En ese contexto y analizando el caso concreto, concluyó que la providencia que rechazó el mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos, no se encontraba ejecutoriada al momento de ser controvertida a través de la acción de tutela, lo que ponía en evidencia que la accionante Cotty Morales Caamaño disponía del recurso de apelación en contra de la decisión, y que por tanto, el examen de procedibilidad excepcional no se superaba, al haber tenido otros mecanismos de defensa judicial.
IV. LA IMPUGNACIÓN La parte actora, mediante correo electrónico del 18 de febrero de 2020, presentó impugnación y luego de hacer una síntesis de los argumentos de la inadmisión de la acción, planteó como tesis de la apelación la siguiente pregunta: “¿Tiene vigencia deontológica el uso de las herramientas procesales que trae la ley y que resultan ineficaces, inocuas y repetitivas, por encima del amparo constitucional perentorio, preventivo, urgente y que cesen la posibilidad de la ocasión de más daños?”, y como respuesta adujo lo siguiente[5]: La acción popular tiene una función preventiva, que se convalida con la protección de derechos e intereses colectivos, evitando el daño contingente, haciendo cesar el peligro, la vulneración o amenaza, por tanto, esta acción tiene una estructura especial que la hace diferente a los demás procesos litigiosos, lo que implica que se tramite bajo el espíritu de la norma constitucional, evitando oficios netamente formales y procesales que dilaten las posibles soluciones y acentúen el riesgo de ocurrencia de otros daños sobrevinientes.
Sugirió que, al darle más importancia a un requisito de procedibilidad de origen legal, que al deterioro de derechos constitucionales, se hizo ineficaz la acción popular, ya que de la inadmisión se desprendió una consecuencia peligrosa que consistió en el riesgo de ocasionar un perjuicio irremediable a la comunidad, por falta de diligencia de la administración de justicia. Por otra parte, solicitó que se oficiara a la entidad accionada para que informara el valor pagado por los trámites procesales y la gestión de este proceso, y que en equivalencia se le concedieran agencias en derecho.
Por último, pidió que se actuara cautelarmente para prevenir daños inminentes o para hacer cesar los que se hubieren causado por la presencia de daños en la vía pública, e insistió le fueran requeridos a la demandada en la acción popular, los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño, y las medidas urgentes para mitigarlo.
V. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo previsto por el numeral séptimo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.
Procedencia de la Tutela Tratándose de tutelas contra providencias judiciales, la jurisprudencia constitucional adoptó los siguientes requisitos de carácter general, los cuales han sido acogidos por esta Corporación[6]: “[…] a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[7].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[8].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[9].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[10].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[11].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[12].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. […]” En consideración a lo expuesto, la Sala advierte que cuando se cuestiona una providencia judicial por medio de una acción de tutela el demandante debe cumplir con los requisitos de procedencia. En este sentido, el éxito de la solicitud de amparo en estos eventos se encuentra supeditado al cumplimiento de los denominados requisitos generales de procedencia, a la verificación de al menos una de las “causales específicas de procedibilidad” que representan las razones concretas por las cuales se puede acusar una providencia judicial de infringir derechos fundamentales, y a que el actor despliegue una carga argumentativa consistente en explicar las anomalías de la providencia, que se pueden enmarcar dentro de las siguientes categorías: a) El defecto material o sustantivo; b) La violación directa de la Constitución; c) El defecto fáctico; d) El defecto procedimental; e) La decisión sin motivación; f) El defecto orgánico; g) El desconocimiento del precedente, y h) El error inducido, o, como mínimo, que en la petición de amparo haga una exposición suficientemente clara de los hechos y derechos que la fundamentan, de forma tal que el juez constitucional pueda deducir, sin elucubraciones, cuál es el defecto que la parte actora reprocha de la providencia. 3.
Hechos 5.3.1. El 15 de enero de 2020 la señora Cotty Morales Caamaño, presentó demanda en ejercicio de la acción constitucional de protección de los derechos e intereses colectivos, solicitando la defensa de los derechos a la vida, la integridad física, la dignidad humana, el medio ambiente sano, la seguridad, el trabajo, la seguridad social y la locomoción, los cuales consideró vulnerados por el Municipio de Pereira, con ocasión de un hueco de aproximadamente un metro cuadrado y la fractura de lozas adyacentes al mismo, en una vía de dicho municipio. 5.3.2.
De dicha acción conoció el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, que mediante auto del 16 de enero de 2020, notificado en el estado de 17 de enero de la misma anualidad, inadmitió la demanda, debido a que advirtió la ausencia de reclamación previa a la entidad accionada y le concedió a la parte actora tres (3) días para subsanar dicho defecto. 5.3.3.
A través de memorial radicado el 22 de enero de 2020, la señora Morales Caamaño interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación y súplica contra la providencia anteriormente descrita, alegando la incongruencia que en su parecer soporta un aplazamiento en la protección de derechos fundamentales hasta tanto la administración de respuesta a la petición que en este sentido se le eleve.
Por tanto, pidió que se revocara la decisión y se adoptaran las medidas cautelares pertinentes. 5.3.4. El Despacho de conocimiento, por medio del auto calendado de 24 de enero de 2020 y notificado en el estado de 27 de enero de la misma anualidad, indicó que, frente a la providencia de inadmisión, solo procedía el recurso de reposición, y lo resolvió confirmando la decisión, en razón a que en la demanda no se sustentó un peligro inminente que se enmarcara en un perjuicio irremediable, por lo que el término de subsanación discurrió los días 28, 29 y 30 de enero de 2020. 5.3.5.
El 5 de febrero de 2020, la señora Cotty Morales Caamaño, radicó acción de tutela en contra del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, con ocasión de las providencias del 16 de enero y 24 de enero de 2020, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la justicia, petición e igualdad. 5.3.6.
Entre tanto, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, mediante auto de 6 de febrero de 2020, notificado en el estado de 7 de febrero de la misma anualidad, rechazó la demanda constitucional de protección de los derechos e intereses colectivos, por no haberse subsanado en término, decisión frente a la cual el actor popular no interpuso recurso alguno. 5.3.7.
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Risaralda conoció de la acción de tutela, y en providencia del 12 de febrero de 2020, falló declarándola improcedente, en razón a que la parte demandante no hizo uso de todos los mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial entendiendo que lo controvertido era el auto por medio del cual se rechazó la demanda. 5.3.8.
Contra la anterior decisión la parte actora presentó impugnación alegando que la sentencia del Juzgador de Primera Instancia privilegió los defectos procesales por encima de la violación a derechos fundamentales y que no consideró la existencia de un inminente perjuicio irremediable como razón suficiente para decretar medidas cautelares. 4.
Planteamiento De todo lo expuesto, se advierte en primera medida que las partes discrepan del objeto respecto del cual se pretende la protección constitucional, en tanto que la parte actora predica la vulneración del auto por medio del cual se inadmitió la demanda formulada en ejercicio de la acción popular y del proveído que resolvió el recurso de reposición, mientras que el a quo lo refiere del que rechazó la citada demanda.
Deviene de lo dicho la necesidad de definir ese preciso tópico de modo que se verifique si se cumplió con el requisito de subsidariedad y por demás, con los restantes requisitos generales de procedencia. En consideración a los argumentos propuestos, la Sala a continuación los aboradará en el orden planetado: 5. Objeto del proceso Del examen de los hechos y argumentos que plantea la actora en su demanda y en la impugnación se desprende que la misma busca que se ampare su derecho de acceso a la administración de justicia, debido proceso, petición e igualdad que estima vulnerados por virtud de una decisión judicial mediante la cual le fue inadmitida la demanda que impetró en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 144 del CPACA, por no haber acreditado el requisito de procedibilidad relacionado con la reclamación previa administrativa prevista en el numeral 4 del artículo 161 del CPACA.
Así pues, pone de presente la Sala que el Tribunal erró al entender que la controversia se planteaba en consideración a la decisión de rechazo de la demanda, siendo entonces igualmente equivocado el análisis de procedencia de la tutela contra la citada providencia, pues para el momento en que se interpuso la demanda ni siquiera se había producido esa decisión, lo cual conduce a analizar el asunto a la luz de lo realmente deprecado por la accionante y de los requisitos de procedencia ya descritos anteriormente. 6.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales De acuerdo con los parámetros planteados en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y desarrollados por esta Corporación, se procederá a verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así: 1.
La relevancia constitucional 5.6.1.1. La Corte Constitucional ha sostenido que los asuntos sometidos al juez de tutela deben ser constitucionalmente relevantes; es decir, el debate que se plantea en la demanda debe versar respecto de derechos fundamentales. En ese sentido, se indicó en la sentencia C-590 de 2005: “Que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional, es decir, que plantee una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública.”[13] (Subrayas de la Sala).
De lo anterior se colige que al juez constitucional únicamente le está permitido estudiar cuestiones que cuenten con una clara importancia constitucional; ello, con el fin de impedir que éste se inmiscuya en materias propias de otras jurisdicciones, lo que desbordaría el ámbito de aplicación de la acción de tutela. Así las cosas, al analizar la procedencia, el primer punto que debe abordar el juez será el de examinar si el asunto puesto a su consideración se encuentra revestido de relevancia constitucional, determinando la razón por la cual esa situación afecta realmente los derechos fundamentales de las partes.
Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido[14]: “Frente a la exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia constitucional, esta Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe el juez de tutela argumentar clara y expresamente por qué el asunto puesto a su consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que afecta los derechos fundamentales de las partes.” (Subrayas de la Sala).
Por ende, la relevancia constitucional tiene como finalidad: (i) proteger el principio de autonomía judicial, y (ii) que el juez constitucional no se inmiscuya en materias propias de otras jurisdicciones; en ese sentido, la Sala Plena de esta Corporación ha señalado[15]: “La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)”[16]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios[17].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[18].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” (Subrayas de la Sala). De lo dicho se deduce que, para entender acreditado el requisito de relevancia constitucional, el juez lo primero que debe advertir en la demanda es que el interesado invoque derechos de orden constitucional y que, adicionalmente, explique las razones por las cuales los entiende transgredidos.
En tal virtud, si el derecho invocado no cuenta con dicho carácter, no hay lugar a emprender el estudio de los requerimientos que siguen, pues la acción de tutela ha sido erigida precisamente sobre la idea de protección de esos y no otros derechos. Seguidamente, debe el juez examinar si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se conoce como su núcleo esencial, pues sólo de esta manera el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de la acción prevista en el artículo 86, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.
Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva de un derecho fundamental constitucional. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.
En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección”[19].
Esto significa que el núcleo esencial de un derecho fundamental es el contenido intocable que determina su posible vulneración; por ende, si éste es afectado, se estará ante su violación; para ello, la Corte Constitucional ha establecido los criterios para determinar su contenido, al señalar[20]: “Los criterios que sirven de apoyo para determinar el contenido esencial de un derecho fundamental, son principalmente dos: i) hacen parte del núcleo esencial las características y facultades que identifican el derecho, sin las cuales se desnaturalizaría y, ii) integran el núcleo esas atribuciones que permiten su ejercicio, de tal forma que al limitarlas el derecho fundamental se hace impracticable”.
Con miras a establecer los aspectos que deben ser puntualizados para resolver si una demanda de tutela contra providencia judicial tiene o no relevancia constitucional, la Sala destaca: (i) que el escrito invoque la vulneración de derechos fundamentales, (ii) que se expongan las razones de vulneración de esos derechos fundamentales, y (iii) que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de la tutela un examen de las razones del actor para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo fundamental del mismo. 5.6.1.2.
En tal orden, a efectos de determinar si se cumple con el requisito de relevancia constitucional, es pertinente indicar que la actora estima comprometidos con la decisión cuestionada derechos de orden fundamental, como son el debido proceso, el acceso a la justicia, el de petición e igualdad. Así las cosas, lo primero que debe decirse es que respecto de los derechos fundamentales de petición e igualdad, la accionante no cumple con la carga argumentativa, pues sus escritos de tutela e impugnación carecen de explicaciones que presenten su alegada vulneración, motivo por el cual no se abordará su estudio.
Ahora bien, la actora sustenta que la inadmisión de la demanda de la acción constitucional de protección de los derechos e intereses colectivos vulneró sus derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, al generar un aplazamiento injustificado respecto de la protección de los intereses colectivos objeto de la acción popular, por lo que esta Sala, verificará si lo dicho supone una transgresión del núcleo esencial de los primeros. 5.6.1.3.
En este punto, es menester señalar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional[21], ha determinado que el núcleo esencial del debido proceso está integrado por las siguientes garantías: i) el principio de legalidad; ii) el principio del juez natural; iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; iv) el principio de favorabilidad; v) el derecho a la presunción de inocencia; vi) el derecho a la defensa; vii) derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilatación injustificada de las mismas; viii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; ix) el derecho a impugnar las providencias; x) el principio de non reformatio in pejus; xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes; xii) el principio de independencia judicial; xiii) el derecho de acceso a la administración de justicia. Siendo ello así, de la lectura de los argumentos traídos en la acción de tutela de la referencia, no se evidencia alguna amenaza o afectación del núcleo esencial del derecho al debido proceso de la demandante, como quiera que (i) la acción popular se tramitó ante el juez competente (Juez Segundo Administrativo de Pereira), (ii) se surtieron las etapas previstas en la Ley 472 de 1998[22], (iii) se garantizó el derecho de contradicción y publicidad de las actuaciones adelantadas, ya que todas las decisiones se notificaron, se otorgó el término indicado por la Ley para hacer las correcciones pertinentes y se concedió y resolvió el medio de impugnación procedente y, finalmente (iv) las providencias proferidas en curso del proceso se fundamentaron en derecho. 5.6.1.4.
En lo que respecta al derecho de acceso a la administración de justicia, ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como “la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”[23].
Por tanto, el derecho de acceder a la justicia del que gozan las personas atribuye a las autoridades públicas una serie de obligaciones con el fin de garantizar que dicho servicio sea público, real y efectivo; la Corte Constitucional estimó que pueden dividirse en tres categorías, a saber: las obligaciones de respetar, de proteger y de realizar los derechos humanos. Con base en esta clasificación, determinó el contenido del derecho fundamental a la administración de justicia, así: “En primer lugar, la obligación de respetar el derecho a la administración de justicia implica el compromiso del Estado de abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el acceso a la justicia o su realización. Asimismo, conlleva el deber de inhibirse de tomar medidas discriminatorias, basadas en criterios tales como el género, la nacionalidad y la casta.
En segundo lugar, la obligación de proteger requiere que el Estado adopte medidas para impedir que terceros interfieran u obstaculicen el acceso a la administración de justicia del titular del derecho. En tercer lugar, la obligación de realizar implica el deber del Estado de (i) facilitar las condiciones para el disfrute del derecho y, (ii) hacer efectivo el goce del derecho.
Facilitar el derecho a la administración de justicia conlleva la adopción de normas y medidas que garanticen que todas las personas, sin distinción, tengan la posibilidad de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que la normativa proporciona para formular sus pretensiones.”[24] Bajo este entendido, con base en la tesis traída en la acción de tutela, no se observa vulnerado el núcleo esencial del mencionado derecho, en tanto la accionante en todo momento gozó de las garantías para iniciar y ser parte de la acción popular, pudiendo utilizar, sin distinción alguna ni impedimento, los instrumentos que la Ley contempla para promover el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.
Adicional a esto, la Sala observa que los trámites judiciales se surtieron con base en procedimientos adecuados, idóneos y efectivos, en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y como se dijo con anterioridad, en observancia de las garantías propias del debido proceso. Por último, es importante resaltar que la tutela enjuició la inadmisión de la demanda de un proceso en curso, lo que de inmediato permite determinar, que no se había proferido una medida definitiva que diera por terminada la actuación judicial, y que por tanto la parte aún podía realizar actuaciones previstas en la Ley, que son idóneas y eficaces para garantizar que la controversia que suscitó agotara las etapas correspondientes a efectos de que le fuera definido de fondo la situación que ponía en consideración del funcionario judicial.
Nótese que, a tono con el primer discernimiento que ocupó la atención de esta Sala, la demandante reprochó la inadmisión de la demanda, entendiendo entonces que estaba en la posibilidad de subsanarla para dar continuidad al proceso previsto en el artículo 144 del CPACA; no discutió la decisión de rechazo, ya que, por demás, para el momento de la interposición de la acción de la referencia, aún no se había producido; providencia ésta de la cual sí podría, eventualmente, predicarse la vulneración del derecho de acceso en la forma en que ha sido entendido por la jurisprudencia, pues esta sí representa la imposibilidad de que se tramite un litigio. 2.
Subsidariedad De lo anterior, resulta evidente también el incumplimiento de requisito de subsidariedad, que ha sido entendido como la necesidad de agotar los mecanismos judiciales que sean procedentes en dos escenarios diferentes: el primero, cuando el proceso se encuentra en curso; y el segundo, cuando éste ha culminado. La hipótesis inicial supone que en el proceso respecto del cual se solicite la protección ius fundamental, no se haya proferido una decisión que defina la situación jurídica en litigio.
Al respecto, la regla es que no es viable, salvo que se haya alegado la existencia de un perjuicio irremediable, contando con las características propias de esta figura, cuales son, que sea cierto e inminente, grave e impostergable. El segundo aspecto se traduce en un proceso en donde existe decisión judicial en firme y frente al cual se han ejercido los mecanismos de defensa judicial procedentes de manera previa a acudir al juez constitucional, pues la acción del artículo 86 Superior no se erigió como un mecanismo paralelo al de las otras jurisdicciones, sino subsidiario de éstos.
Bajo este entendido, la jurisprudencia constitucional ha definido que es necesario agotar, a efectos de que proceda la acción de tutela contra providencias judiciales, todos los medios –ordinarios y extraordinarios, de defensa al alcance de la persona afectada, salvo que el mecanismo no resulte idóneo o se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con esto, no puede acudirse a la acción de tutela como un mecanismo de protección alterno, puesto que ello implicaría desnaturalizar los otros instrumentos judiciales que para la protección de derechos se han diseñado, agotando las competencias del respectivo juez natural. Así las cosas, la tutela objeto de este estudio tampoco cumple el requisito de subsidiariedad, en tanto que con la inadmisión de la demanda no se definió la situación jurídica en litigio, es decir, con ella, no se constató la imposibilidad de acceder a la administración de justicia, cuestión que bien pudo haber ocurrido si el reproche constitucional hubiere recaído en el proveído que rechazo la demanda instaurada en ejercicio de la acción popular.
Ahora, tampoco se aduce un perjuicio cierto e inminente, grave e impostergable que permita la procedencia de la demanda de la referencia, en tanto que la actora se encontraba en la posibilidad de corregir el defecto que puso de presente el Tribunal al inadmitir su demanda a efectos de continuar con el agotamiento de las etapas procesales correspondientes para obtener una decisión de fondo sobre sus peticiones.
En ese contexto, como se observa que el requisito de relevancia constitucional y de subsidiariedad no están superados, no se estudiarán los demás generales de procedencia, como tampoco se descenderá al análisis del caso, para considerar los argumentos de la impugnación respecto del defecto alegado, por tanto, se declarará improcedente el amparo de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, VI.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 12 de febrero de 2020, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Dentro del término de ley, envíese el expediente a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 02 de abril 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a folio 6 del Cuaderno principal. [2] Visible a folios 7 a 9 del cuaderno principal. [3] Visible a folios 10 del Cuaderno principal. [4] Visible a folios 13 a 16 del Cuaderno principal [5] Visible a folios 19 a 23 del Cuaderno Principal. [6] Sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. [7] Sentencia 173/93. [8] Sentencia T-504/00. [9] Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05. [10] Sentencias T-008/98 y SU-159/2000. [11] Sentencia T-658-98. [12] Sentencias T-088-99 y SU-1219-01. [13] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, MP: Jaime Córdoba Triviño. [14] Corte Constitucional, Sentencia SU172 de 2015, MP: Gloria Stella Ortiz Delgado. [15] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014. Rad.:11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actora: Alpina Productos Alimenticios S.A.; M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [16] Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [17] Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [18] En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales. [19] Corte Constitucional, sentencia C-756 del 2008. [20] Ibídem. [21] Corte Constitucional.
Sentencia T-248 de 2018. [22] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones” [23] Corte Constitucional. Sentencia C-426 de 2002. [24] Corte Constitucional. Sentencia T-283 de 2013.