11001-03-15-000-2020-01774-00 — Consejo de Estado

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE DENEGÓ PRETENSIONES DE LA DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AGENCIA OFICIOSA - Ausencia de ratificación / IMPROCEDENCIA POR FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA [El problema jurídico que deberá resolverse es el siguiente:] ¿el abogado [J.I.L.Á.] cuenta con legitimación en la causa por activa en el asunto de la referencia? (…) En el sub lite, el abogado [J.I.L.Á.] alegó la calidad de agente oficioso de la señora [G.S.V.], «en consideración al estado de emergencia sanitaria por el COVID-19, que amenaza el orden económico, social, ecológico y de salubridad del país».

Es decir, la imposibilidad de la agenciada se sustentó en la situación derivada de la pandemia por COVID- 19, que, entre otras cosas, ha sustentado la declaratoria de emergencia sanitaria y la orden de aislamiento preventivo obligatorio de toda la población. (…) No obstante, el abogado [L.Á.] no aportó la manifestación de ratificación ni el poder.

Conviene precisar que el interés principal de la ratificación es proteger la voluntad e intereses del agenciado y, en ese sentido, verificar que concuerda y acepta lo expuesto en la demanda de tutela propuesta por el agente oficioso y que asume las consecuencias de la decisión que pueda adoptarse. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01774-00(AC) Actor: GILMA SALAZAR DE VILLADA, CUYOS DERECHOS SON AGENCIADOS POR JAIRO IVÁN LIZARAZO ÁVILA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila, quien dice agenciar los derechos de la señora Gilma Salazar de Villada, contra la sentencia del 28 de octubre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, el abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila, quien dice agenciar los derechos de la señora Gilma Salazar de Villada, pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital de las personas de la tercera edad y a los derechos adquiridos, así como los principios de seguridad jurídica, favorabilidad en materia laboral e inescindibilidad de la ley, que estimó vulnerados por la sentencia del 28 de octubre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Caldas.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: 2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, SALA DE DECISIÓN, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 28 de octubre de 2019, que REVOCÓ la sentencia de primera instancia por la cual se accedió a las pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordene a reliquidar la pensión de asistida (sic) teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 01 de abril de 1991 hasta el 31 de marzo de 1992. 3.

Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Mediante Resolución Nº 015816 del 15 de agosto de 2000, Cajanal (hoy UGPP) reconoció la pensión a favor de la señora Gilma Salazar de Villada, efectiva a partir del 5 de abril de 1999. 2.2.

El 17 de diciembre de 2014, la señora Salazar de Villada solicitó a la UGPP que reliquidara la pensión de jubilación, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó en el último año de servicio. 2.3. Por Resolución RDP 013916 del 13 de abril de 2015, la UGPP denegó la solicitud de la demandante. 2.4. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Gilma Salazar de Villada demandó la nulidad de la Resolución RDP 013916 del 13 de abril de 2015 y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara la reliquidación de la pensión de jubilación, con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios. 2.5.

La demanda correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Manizales, que, vinculó como llamada en garantía a la Dian y, mediante sentencia del 27 de septiembre de 2018, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y ordenó reliquidar la pensión de la demandante, por el 75 % de los factores salariales devengados durante el último año de servicios.

Además, declaró prescritas las sumas causadas con anterioridad al 17 de diciembre de 2011. 2.6. La actora y la UGPP apelaron dicha decisión y, mediante sentencia del 31 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la revocó y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, al estimar que la pensión debía liquidarse por el 75 % del promedio mensual del ingreso base de liquidación de aportes de los diez años anteriores al reconocimiento pensional.

El tribunal aplicó el precedente fijado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, en lo que tiene que ver con el IBL aplicable a los beneficiarios del régimen de transición. 3. Argumentos de la demanda de tutela 3.1. La señora Gilma Salazar de Villada, preliminarmente, explicó que la tutela debe estudiarse de fondo, toda vez que cumple los requisitos generales de procedibilidad. 3.2.

En cuanto al fondo del asunto, la señora Salazar de Villada alegó que la sentencia objeto de tutela incurrió en los siguientes defectos: 3.2.1. Defecto fáctico, por cuanto se desconoció que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se demostró que la actora es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 33 de 1985. 3.2.2.

Defecto sustantivo, por desconocimiento de lo previsto en el parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, que señala las condiciones para el régimen de transición, esto es, 15 años de servicio continuos o discontinuos con anterioridad a la vigencia de dicha ley. 3.2.3. Desconocimiento del precedente, toda vez que, a su juicio, no son aplicables las reglas de interpretación fijadas en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional, y en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Que la actora es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 33 de 1985. Que esas sentencias no guardan identidad fáctica con el sub lite, puesto que hacen referencia al régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y actora es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 33 de 1985. 3.2.3.1. Que la autoridad judicial demandada debió aplicar el precedente fijado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, que señala que las pensiones reconocidas con base en la Ley 33 de 1985 deben liquidarse por el 75 % del promedio de la totalidad de lo devengado en el último año de servicios.

Que, además, ese precedente señala que a los beneficiarios del régimen de transición no se les puede aplicar el IBL previsto en la Ley 100 de 1993. Que, de hecho, varios tribunales y juzgados administrativos han aplicado el precedente fijado en la sentencia del 4 de agosto de 2010. 3.2.3.2. Que la sentencia SU-230 de 2015 no tiene efectos generales y, por ende, no puede servir de referencia para decidir el caso de la demandante, más aún porque decidió el caso referente a un trabajador oficial y no a un empleado público, siendo esta última forma de vinculación la que ostentó la demandante. 3.2.3.3.

Que debe respetarse el principio de confianza legítima, toda vez que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue interpuesta en vigencia de la tesis señalada en la sentencia del 4 de agosto de 2010. Que, siendo así, es claro que no era procedente aplicar las reglas fijadas en las sentencias SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional y del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 3.2.3.4.

Que, además, aplicar las reglas jurisprudenciales previstas en la sentencia del 28 de agosto de 2018 deriva en el desconocimiento de principios como favorabilidad, derechos adquiridos, expectativas legítimas e irretroactividad de la jurisprudencia. 4. Trámite procesal 4.1. Por auto del 11 de mayo de 2020, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas, y, en calidad de terceros con interés, a los directores de la UGPP y de la DIAN. 4.1.1.

Además, el auto admisorio señaló que, no obstante la calidad de agente oficioso invocada, el abogado Lizarazo Ávila debía aportar el poder que lo habilitara para promover la tutela. 4.2. En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes. 4.3. El 27 de mayo de 2020, el magistrado ponente manifestó impedimento para conocer de la tutela de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 141-1 del CGP y 56-1 del CPP, esto es, por tener interés en el resultado del proceso.

Sin embargo, mediante auto del 1º de junio de 2020, la magistrada que sigue en turno lo declaró infundado. 5. Intervenciones 5.1. El magistrado del Tribunal Administrativo de Caldas, ponente de la decisión objeto de tutela, rindió informe en el que manifestó que no vulneró los derechos fundamentales de la actora, pues la sentencia acusada se dictó conforme con las reglas jurisprudenciales vigentes para el caso propuesto.

Que, en todo caso, acogería la decisión que se profiriera en el presente asunto. 5.2. El director jurídico de la UGPP pidió que se declarara improcedente la tutela, por las razones que se resumen enseguida: 5.2.1. Que la sentencia cuestionada no incurrió en ningún defecto, toda vez que estuvo sustentada en las normas y el precedente aplicables a la pensión de la señora Salazar de Villada. 5.2.2.

Que el asunto hizo tránsito a cosa juzgada, puesto que fue debidamente analizado y decidido por el tribunal competente. Que asumir lo contrario derivaría en el desconocimiento del principio de autonomía judicial. 5.2.3. Que, además, frente a la interpretación y aplicación del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 no existe una posición unificada al interior de las altas cortes y, de todas maneras, la decisión cuestionada se ajusta al precedente constitucional fijado en las providencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, A 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, A-229 de 2017, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, dictadas por la Corte Constitucional.

Que, además, dicha decisión está acorde con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado. Que, de hecho, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo expidieron la Circular 021 de 2017, que conmina a aplicar el precedente señalado en las sentencias C- 258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017. 5.3.

La subdirectora de gestión de representación externa de la DIAN se limitó a señalar que la tutela se presentó contra el Tribunal Administrativo de Caldas y que, por lo tanto, era un aspecto que correspondía a esa autoridad judicial. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[1], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[2], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[3]. 2.

Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. Previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, la Sala debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿el abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila cuenta con legitimación en la causa por activa en el asunto de la referencia? 2.2. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política de 1991, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para pedir la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que esos derechos resulten vulnerados o amenazados como consecuencia de acciones u omisiones de autoridades públicas o particulares, en los eventos delineados por la Constitución y la Ley. 2.2.1.

El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[4] señaló que la acción de tutela puede ejercerse de las siguientes maneras: (i) en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal (caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas), (iii) mediante apoderado judicial (abogado titulado con poder judicial o mandato expreso) o (iv) a través de agente oficioso (cuando el titular del derecho no está en condiciones de promover su propia defensa).

Asimismo, dicha norma señala que tanto el Defensor del Pueblo como los personeros municipales estarán legitimados para ejercer la acción de tutela. 2.2.2. Cuando la acción de tutela es interpuesta por intermedio de agente oficioso, la Corte Constitucional ha señalado los siguientes elementos[5]: (i) el agente oficioso debe manifestar que está actuando en esa calidad;

(ii) del escrito de tutela se debe inferir que el titular del derecho está imposibilitado para ejercer directamente la acción de tutela, por circunstancias que necesariamente deberán denotar fuerza mayor o caso fortuito; (iii) la agencia oficiosa es informal, puesto que esta no implica que deba existir una relación formal entre el agente y el agenciado, y (iv) la ratificación de lo actuado dentro del proceso. 2.2.3.

La Corte Constitucional ha indicado que «no basta con la sola manifestación de que se actúa como agente oficioso para finalizar la actividad procedimental, ya que deberá acreditarse unos requisitos procesales so pena de invalidar su actuación. Esto conforme al artículo 57 del Código General del Proceso, el cual establece que la persona a cuyo nombre se actuó luego ratifique los hechos expuestos en la demanda […] se tiene entonces que los agentes oficiosos pierden la calidad de tal cuando la persona que está imposibilitada para presentar el amparo de tutela (i) no demuestra su incapacidad o (ii) no ratifica lo actuado por el agente oficioso.

Así que al perder la vigencia la actuación procesal del agente, la tutela no puede continuar con su trámite puesto que se está incurriendo en indebida legitimación en la causa por activa»[6]. 2.3. En el sub lite, el abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila alegó la calidad de agente oficioso de la señora Gilma Salazar de Villada, «en consideración al estado de emergencia sanitaria por el COVID-19, que amenaza el orden económico, social, ecológico y de salubridad del país».

Es decir, la imposibilidad de la agenciada se sustentó en la situación derivada de la pandemia por COVID-19, que, entre otras cosas, ha sustentado la declaratoria de emergencia sanitaria y la orden de aislamiento preventivo obligatorio de toda la población. 2.3.1. Por auto del 11 de mayo de 2020, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y requirió al abogado Lizarazo Ávila para que aportara «el poder que lo habilitara para promover la tutela».

Esa decisión fue adoptada con el fin de procurar la ratificación de la agenciada, de conformidad con el artículo 57 del Código General del Proceso[7], esto es, se buscó que el titular del derecho manifestara que ratificaba lo actuado, mediante manifestación expresa o mediante poder. 2.3.2. No obstante, el abogado Lizarazo Ávila no aportó la manifestación de ratificación ni el poder.

En este caso, si bien se alegaron circunstancias relacionadas con la pandemia por COVID-19, lo cierto es que no existe evidencia concreta de que sea una circunstancia que efectivamente impida que la señora Gilma Salazar de Villada otorgar poder para efecto de ejercer la tutela o manifieste que ratifica la actuación del abogado Lizarazo Ávila, mediante el uso de cualquiera de las herramientas de tecnologías de la información y las comunicaciones. 2.4.

Como en los términos previstos en el artículo 57 del Código General del Proceso y según el precedente fijado por la Corte Constitucional, la ausencia de ratificación deriva en la declaratoria de falta de legitimación por activa y en la terminación del proceso de tutela, así se declarará en la parte resolutiva. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar la falta de legitimación por activa del abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila y, en consecuencia, declarar terminado el proceso de tutela de la referencia, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.

Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente] STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección [Firmado electrónicamente] MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado [Firmado electrónicamente] JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [2] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [3] SU-573 de 2017. [4] "ARTICULO 10.

Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por si misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. [5] Sentencia T-004 de 2013. [6] Sentencia T-609 de 2015. [7] En lo que interesa para la acción de tutela, esa norma prevé lo siguiente: Artículo 57. Agencia oficiosa procesal. Se podrá demandar o contestar la demanda a nombre de una persona de quien no se tenga poder, siempre que ella se encuentre ausente o impedida para hacerlo; bastará afirmar dicha circunstancia bajo juramento que se entenderá prestado por la presentación de la demanda o la contestación. El agente oficioso del demandante deberá prestar caución dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación que se haga a aquel del auto que admita la demanda.

Si la parte no la ratifica, dentro de los treinta (30) días siguientes, se declarará terminado el proceso y se condenará al agente oficioso a pagar las costas y los perjuicios causados al demandado. Si la ratificación se produce antes del vencimiento del término para prestar la caución, el agente oficioso quedará eximido de tal carga procesal.

La actuación se suspenderá una vez practicada la notificación al demandado del auto admisorio de la demanda, y ella comprenderá el término de ejecutoria y el de traslado. Ratificada oportunamente la demanda por la parte, el proceso se reanudará a partir de la notificación del auto que levante la suspensión. No ratificada la demanda o ratificada extemporáneamente, el proceso se declarará terminado. […]