11001-03-15-000-2020-00135-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR NO PRESENTAR LOS CARGOS CONTRA LA DECISIÓN JUDICIAL / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / REINTEGRO A CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA / CUMPLIMIENTO DE ORDEN JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En consecuencia, la Sala, en primer lugar, tendrá que determinar si es procedente estudiar los reproches expuestos en la impugnación, cuando los argumentos allí planteados hacen referencia a una providencia judicial respecto de la cual no se presentaron cargos en la demanda de tutela ni se vinculó en calidad de parte a la autoridad judicial que la profirió. Adicionalmente, habrá de estudiar si hay lugar a amparar los derechos fundamentales de petición y al debido proceso de un funcionario de carrera administrativa de una entidad del orden nacional cuyo cargo fue suprimido y un juez ordenó su reintegro en un cargo determinado u otro de igual o superior jerarquía, si antes de que se profiriera el acto de reintegro solicitó a la nominadora que tuviera en cuenta una sentencia de constitucionalidad que hacía posible su reintegro al cargo de rango superior pero aquella negó tal petición sin incluir la decisión de la Corte Constitucional en su análisis.

(…) [En relación con la sentencia de 31 de octubre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,] si el fallo del a quo es impugnado, el memorialista tendrá que plantear sus reparos frente al contenido de la decisión de instancia, tal como lo establece el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. (…) De ahí que escaparán al objeto de la acción inicialmente presentada las razones de inconformidad que no estén relacionadas con el contenido de la decisión de primera instancia, haciendo improcedente el análisis de esos cargos por parte del juez de segunda instancia. (…) Así pues, como el reproche constitucional a que alude en sede de impugnación no fue puesto de presente al Juez de Primera Instancia, es a todas luces improcedente abordarlo, pues ésta no tuvo oportunidad de analizar su alcance y tampoco los demandados ejercer el derecho de contradicción y defensa.

(…) [En relación con la presunta vulneración de derechos fundamentales por parte de la Contraloría General de la República,] [s]e constata de lo expuesto que la Contraloría no ha desconocido derecho fundamental alguna del actor, razones suficientes para negar el amparo respecto de los derechos fundamentales al trabajo y a la igualdad, y también en relación con los derechos a la carrera administrativa y la seguridad social, en tanto que, se reitera, acató estrictamente la orden del Juez de instancia, cuestión que hace irreprochable su decisión pues no podría predicarse la afectación que depreca el actor de una actuación lícita como la que se describe.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C, dos (2) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00135-01(AC) Actor: JUAN CARLOS ABUABARA ELJADUE Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Y CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA La Sala decide la impugnación presentada por el señor Juan Carlos Abuabara Eljadue contra la sentencia dictada el 20 de febrero de 2020, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual se declaró improcedente en cuanto a las reclamaciones presentadas en contra de la Contraloría General de la República y se denegó la solicitud de amparo respecto de los derechos fundamentales invocados frente a la sentencia del 15 de julio de 2019, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación. I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Juan Carlos Abuabara Eljadue, actuando en nombre propio, formuló acción de tutela en contra de la Contraloría General de la República y la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Frente a la primera, adujo que sus derechos fundamentales al trabajo, la igualdad, la carrera administrativa y la seguridad social fueron vulnerados con ocasión de la decisión de reintegrarlo al cargo de Coordinador de Gestión Grado 03, en vez de al de Director 03, como tendría que haberse ordenado si para tal fin se hubiera tenido en cuenta no solo el factor salarial, sino también el funcional.

En cuanto a la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación, manifestó que, con ocasión de la sentencia proferida el 15 de julio de 2019 en el trámite del recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la sentencia dictada el 31 de octubre de 2011, emitida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicado 11001 03 25 000 2013 01133 00 (2679-2013), se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, la tutela judicial efectiva, el acceso efectivo a la administración de justicia, el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, la justicia material efectiva y orden justo al que hace referencia el preámbulo de la Constitución[1].

Para el efecto, esgrimió las siguientes pretensiones en su solicitud inicial: “2. PRETENSIONES 2.1. PRETENSIONES 2.1.1. Se TUTELEN los derechos fundamentales de JUAN CARLOS ABUABARA ELJADUE a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y justas, a la carrera administrativa y a la seguridad social, los cuales fueron vulnerados cuando la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA no reintegró al accionante al cargo de DIRECTOR 03 el cual era el que equivalía materialmente al de JEFE DE UNIDAD GRADO 17 UNIDAD DE VALORACIÓN DE COSTOS AMBIENTALES, DE LA DIRECCIÓN DEL SECTOR AGROPECUARIO Y RECURSOS NATURALES. 2.1.2.

Como consecuencia de lo anterior se condene a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA a incorporar al actor, sin solución de continuidad para todos los efectos legales, al cargo de DIRECTOR 03 en carrera administrativa. 2.1.3. Condenar a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA a pagar al accionante el valor dejado de devengar de la diferencia del salario entre el cargo de COORDINADOR DE GESTIÓN GRADO 03 y el de DIRECTOR 03. 2.1.4.

Que como consecuencia de lo anterior, se proceda a la reliquidación y pago de las prestaciones sociales, emolumentos y demás haberes causados y dejados de percibir desde el momento en el que fue retirado del cargo de JEFE DE UNIDAD GRADO 17 hasta la fecha en la que se verifique su reintegro al cargo de DIRECTOR 03. 2.1.5. Condenar a la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA al reajuste de los valores previamente pretendidos”[2].

Posteriormente, en el memorial de adición a la solicitud de amparo, pese a que no planteó un acápite de pretensiones, concluyó el texto en los siguientes términos: “Como resultado de todo lo expuesto y demostrado a lo largo de todo el proceso, no cabe duda de que el fallo del Recurso Extraordinario de Revisión interpuesto, incurrió en un defecto fáctico como se explica en la jurisprudencia constitucional, entre otras citada arriba, lo que justifica que esta decisión judicial sea retirada del ordenamiento jurídico ya que con ella se me afectan los derechos fundamentales y principios invocados como vulnerados consagrados en el ordenamiento superior”[3].

II. TRÁMITE DE LA TUTELA 1. La solicitud de amparo fue radicada en la Secretaría General del Tribunal Superior de Bogotá el 19 de diciembre de 2019, entidad que mediante providencia de 15 de enero de 2020 remitió el expediente al Consejo de Estado, por versar de una tutela presentada en contra de una sentencia proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda. 2.

La tutela fue recibida el 16 de enero de 2020 en esta Corporación, repartida el 17 del mismo mes y año, correspondiendo al Despacho del doctor Carlos Enrique Moreno Rubio. 3. Posteriormente, mediante memorial radicado el 20 de enero de 2020, el actor adicionó la demanda, siendo admitida en proveído del 21 de enero de 2020, en el cual se ordenó notificar a los miembros de la Subsección “A” de la Sección Segunda y al Contralor General de la República, así como comunicar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, quienes profirieron la decisiones en el proceso ordinario como consecuencia del cual la parte actora interpuso el recurso extraordinario de revisión. A su vez, se ordenó comunicar, a través del mencionado ente de control la existencia del proceso a todos los interesados mediante aviso fijado en un lugar visible. 4.

Por medio de escrito del 3 de febrero de 2020, el doctor William Hernández Gómez, Magistrado de la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación, presentó informe en el que solicitó negar la solicitud de amparo[4]. Luego de hacer un recuento de los requisitos de tutela contra providencia judicial y de las manifestaciones realizadas por el actor, explicó que la solicitud de amparo no está llamada a prosperar por incumplimiento tanto de las condiciones de procedencia adjetiva como de las causales específicas de la tutela contra providencia judicial; veamos: “7.5.

Sin embargo, tal como se explicó por parte de esta Subsección en proveído del 15 de julio de 2019, la sentencia descrita en el numeral anterior, no tiene la connotación de documento en los términos previstos en los artículos 243 y siguientes del CGP, en la medida que no fue allegada para demostrar la ocurrencia de unos hechos sino con el propósito de acreditar la posición de la Corte Constitucional.

En cuanto al comunicado, se determinó que este tampoco podía ser tenido en cuenta pues: i) no es una prueba recobrada, ya que se emitió el 15 de abril de 2011, es decir, con posterioridad al inicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) no existía al momento de presentarse la demanda, esto es, el 10 de julio de 2000 y por tanto no podía allegarse o pedirse en la oportunidad procesal adecuada y oportuna como prueba y iii) la discusión sobre a qué cargo debió ordenarse la reincorporación procedía en el debate probatorio del proceso originario y no en sede de revisión. 8.

Para este despacho es suficientemente claro que la acción de tutela que nos convoca no reúne los requisitos generales no especiales que definen la procedencia de ese mecanismo excepcional de protección constitucional, ya que los argumentos que se esgrimen para sustentarlo no son más que las inconformidades que tiene en cuanto al sentido de la decisión tomada en segunda instancia y en sede del recurso extraordinario de revisión con las cuales pretende que esta acción constitucional se convierta en una tercera instancia en la que pueda ventilarse nuevamente la controversia que envuelve el proceso judicial ordinario”[5]. 5.

A folio 61 del expediente, obra memorial en el que el ciudadano Eduardo Tapias Martínez manifiesta coadyuvar la solicitud de amparo, en los siguientes términos: “En mi calidad de ciudadano me he enterado por aviso del Honorable Consejo de Estado de la tutela de la referencia, y me permito informar que actualmente ostento el cargo de Coordinador de Gestión grado 03 en la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente de la Contraloría General de la República.

A la fecha desde el 14 de noviembre de 1984, fecha en la que ingrese a la CGR, quiero manifestar que estoy de acuerdo con lo manifestado en la acción de tutela por el señor JUAN CARLOS ABUABARA ELJUADUE, mi caso es similar en razón a que ostenté el cargo de Jefe de Unidad grado 17 en la antigua estructura de la Contraloría, con funciones para dirigir, administrar el talento humano y después de la reestructuración del año 2000, fui desmejorado funcional y jerárquicamente, cuando fu reincorporado a la nueva planta como Coordinador de Gestión grado 03, con funciones solo de coordinación y sin personas a cargo.

Las funciones de los cargos y la historia de la reestructuración del año 2000 se encuentran en el expediente del señor JUAN CARLOS ABUABARA ELJUADUE. Para efectos de constatar mi coadyuvancia pueden verificar ante la Contraloría mi historia laboral desde mi vinculación”. 6. Las demás entidades demandadas guardaron silencio. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Quinta del Consejo de Estado, en providencia del 20 de febrero de 2020, como cuestión previa, trató: i) la manifestación de impedimento del doctor Luis Alberto Álvarez Parra, que fue aceptada mediante providencia del 20 de febrero de 2020 debido a que se encontró fundada en razón a que el referido Consejero emitió varias providencias en el trámite del expediente ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se desempeñaba como magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ii) la coadyuvancia presentada por el señor Eduardo Tapias Martínez, respecto de la cual se aclaró que sería aceptada, pero no para efectuar un pronunciamiento sobre la situación particular planteada por aquél, sino en apoyo de las razones presentadas por el accionante.

Posteriormente, declaró improcedente la acción de tutela respecto de los cargos formulados en contra de la Contraloría General de la República y denegó la solicitud de amparo en contra de la providencia judicial emitida el 15 de julio de 2019 por la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación, al no advertir la vulneración de los derechos fundamentales del actor[6]; conclusiones a las que llegó luego de analizar separadamente las solicitudes como pasa a enunciarse: En lo atinente al ente de control demandado, fueron tres los aspectos estudiados en el fallo de primera instancia, respecto de los cuales se evidenció el incumplimiento del requisito de subsidiariedad; veamos: En primer lugar, hizo referencia a la “acción de tutela para el reintegro laboral”, frente a la cual señaló que para conocer de las controversias en las que se esgrime tal pretensión, así como para resolver si es procedente acceder a la petición de pago de lo dejado de percibir, la competente es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo pero en un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Seguidamente, trató “[l]a acción de tutela para demandar el acto por medio del cual se reincorporó al actor en virtud de una sentencia judicial”. Ello debido a que aun cuando el accionante no solicitó el cumplimiento de la sentencia judicial que ordenó su reintegro al cargo de Coordinador de Gestión 03 o a uno de igual o superior jerarquía, resulta palpable su insatisfacción sobre el acatamiento que de aquella realizó la Contraloría en la medida que manifestó su inconformidad frente a la Resolución 1025 del 25 de mayo del 2012, por la cual se efectuó el referido reintegro.

Esta situación, y el hecho de que los actos de ejecución que se dicten para el cumplimiento de una sentencia judicial no son actos administrativos definitivos, lo que significa que no es posible interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra, tiene como consecuencia que sea el proceso ejecutivo el medio idóneo para presentar reparos frente a los derechos que se originan del cumplimiento forzado de las obligaciones estipuladas en una sentencia judicial.

Por último, aludió a “[l]a acción de tutela para cuestionar las demás decisiones administrativas que se expidieron con posterioridad al acto de reintegro en respuesta a las peticiones que formuló el actor para ser reincorporado en el cargo de director 03”. En este punto, explicó que con la solicitud de amparo la parte actora pretendió la protección de derechos de índole laboral al pedir su reintegro al cargo de Director 03, así como el reconocimiento de obligaciones por parte de la Contraloría, entidad a la que varias veces solicitó el mentado cambio en la posición a la que fue reintegrado; petición que fue negada mediante comunicaciones oficiales frente a las cuales, por ser actos administrativos de naturaleza particular, tenía la posibilidad de interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en tanto la discusión planteada versaba sobre el derecho de naturaleza laboral, y no sobre el cumplimiento de la obligación clara, expresa y exigible ordenada por el Tribunal en su fallo de segunda instancia. De otro lado, frente a los defectos endilgados a la sentencia del 15 de julio de 2019, luego de determinar que la solicitud cumplía con los requisitos generales de tutela contra providencia judicial, estimó que ni el defecto procedimental ni el fáctico se configuraban.

En cuanto al procedimental, estimó que el juez de la revisión no se apartó del trámite previsto para el asunto, ni pretermitió etapas sustanciales del procedimiento o renunció a la verdad jurídica de los hechos por aplicación rigorista de las normas procesales[7], lo que hizo evidente que la parte actora utilizó la presente solicitud de amparo para manifestar su inconformidad con el sentido de la providencia atacada, en la cual no se encontró configurada la causal primera del recurso extraordinario de revisión por ella alegada, al considerar que i) la sentencia C- 248 de 2011 no es un documento y, por ende, no es una prueba, así como que ii) su comunicado de prensa, número 18, emitido el 15 de abril de 2011, carece de la naturaleza de prueba recobrada.

Finalmente, acerca del defecto fáctico, señaló que este no podía configurarse debido a que en la providencia atacada no se realizó una valoración probatoria en estricto sentido, pues, acertadamente, ni a la sentencia ni a su comunicado de prensa les fue reconocida esa calidad. IV. LA IMPUGNACIÓN La parte actora, mediante memorial del 27 de febrero de 2020[8], presentó impugnación contra el fallo de primera instancia, aduciendo, de un lado, que en la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 31 de octubre de 2011, en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento identificado con el radicado número 25000 23 25 000 2000 04916 02, se configuró una vía de hecho manifestada en los defectos fáctico y sustantivo.

De otro lado, reiteró los argumentos de la demanda de tutela en cuanto a la vulneración de los derechos constitucionales de carrera administrativa, a la no desmejora de las condiciones laborales y, finalmente, endilgó una violación directa de la Constitución a la Contraloría General de la República. 4.1. Así, al referirse al defecto sustantivo, adujo que el Tribunal, al momento de proferir su decisión, no tuvo en cuenta la sentencia C-248 de 2011, “que incluía en la planta de personal, como cargo de carrera, al Director 03, toda vez que, de acuerdo con la jurisprudencia de la misma Corporación, las sentencias de constitucionalidad tienen efectos a partir de la fecha de su expedición, así la fecha de notificación o el texto completo de la misma sea conocido con posterioridad”[9](Negrillas en el original).

Omisión que, consideró, fue ignorada en la sentencia de primera instancia pese a que de haberse tenido como prueba la nombrada sentencia de constitucionalidad, en la sentencia atacada se tendría que haber hecho un nuevo análisis en el que se compararan las funciones de los cargos de Director 03 y Coordinador de Gestión Grado 03, para concluir que el primero era el que más se asemejaba al cargo que ostentaba en carrera.

Aseveró que, contrario a lo manifestado en la sentencia de tutela de primera instancia, con la presente solicitud de amparo no se pretende abrir un nuevo debate jurídico sobre una discusión que fue surtida durante más de diez (10) años, sino que cese la vulneración de sus derechos fundamentales, originada en la omisión del Tribunal de “incluir en el estudio del proceso ordinario una sentencia directamente relacionada con el caso concreto por declarar la inexequibilidad de una parte de la norma que estaba en conflicto”[10]. 4.2.

Ahora, en cuanto a la violación de sus derechos constitucionales a la carrera administrativa y a la prohibición de la desmejora de las condiciones laborales, mencionó el artículo 25 e inciso tercero del artículo 53 de la Constitución Política, referentes al derecho al trabajo en condiciones dignas, así como el artículo 158 del Decreto 1572 de 1998, por medio del cual se definió que los empleos son equivalentes cuando: i) pertenezcan al mismo nivel jerárquico, ii) tenga la misma asignación salarial, iii) similitud en las funciones e iv) igual exigencia de requisitos de estudios y experiencia. Por tanto, aseguró que debió haber sido vinculado al cargo de Director 03 y no al de Coordinador de Gestión Grado 03, debido a que el primero era el que cumplía con los cuatro requisitos de equivalencia con el cargo que ostentaba antes, que era el de Jefe de Unidad Grado 17; situación que, manifestó, implicó una vulneración a sus derechos que debe ser declarada en esta acción constitucional, en la que también se debe ordenar su vinculación inmediata al cargo de Director 03 con el reconocimiento de todos los derechos de carrera y prestacionales que le corresponden. 4.3.

Sobre lo que denominó la violación directa de la Constitución por parte de la Contraloría General de la República, puso de presente que tal se originó cuando se ordenó su reintegro a un cargo que no correspondía funcionalmente al que antes ostentaba, debido a una interpretación equivocada por parte del ente fiscalizador de la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordenó esa nueva vinculación al cargo de Coordinador de Gestión Grado 03 o a uno de igual o mayor jerarquía, que consistió en que como nominador tenía la posibilidad de elegir el cargo al que debía reintegrarlo, dejando de lado su solicitud de nombramiento en el empleo de Director 03, presentada tanto antes como después de que se profiriera el acto administrativo de reintegro, situación que no solo le causó perjuicios, sino que implicó el incumplimiento de lo señalado en el artículo 44 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), pues, pese a que “persiste o subsiste una discresionalidad (sic) de las entidades del Estado, esta no conduce a que dicha discusión sea libre o adaptada al capricho subjetivo de quien detenta el poder, por el contrario, ella debe ser armonizada con los principios y garantías del ordenamiento jurídico y, en especial, la misma Constitución comportan, pues de no ser así, este libre albedrío se convierte en tiránico, caprichoso y antijurídico”[11].

Finalmente, en cuanto a este punto, el accionante continuó señalando lo siguiente: “Por esta razón, considero importante resaltar, que es la misma normativa citada [artículo 44 del CPACA] la que exige al administrador público que previamente a la toma de una decisión que aparenta ser discrecional, debe ser sometida a un breve análisis interpretativo, no limitado, sino, integral donde tenga en cuenta los derechos y garantías de los administrados, para que finalmente la decisión tomada no esté cargada de arbitrariedad o en contra de los principios constitucionales o de la función pública.

Tal es la situación que se presentó en mi caso, que la sentencia del 31 de octubre de 2011 le otorga dos opciones de reintegro al ente administrativo (situación que de plano me parece inconstitucional), debido a las equivalencias, y a que no se tuvo en cuenta la sentencia de Constitucionalidad C-284 de 201 (sic); una de las opciones, es al cargo de Coordinador de Gestión grado 03; y la otra opción, es a un cargo de superior grado y jerarquía, que sería el de Director 03.

Esta disyuntiva de mandatos conlleva a que la administración realice, antes de decidir donde reintegrarme, un breve análisis siguiendo los preceptos del citado Art. 44 del CPACA, en consonancia con los principios constitucionales y laborales citados ampliamente en el escrito de tutela como son: los derechos de carrera administrativa, el principio de favorabilidad laboral, el de la no desmejora en las condiciones laborales y la sentencia C- 284 de 2011, para finalmente tomar la decisión que, respetando mis derechos laborales, más se adecuara al ordenamiento jurídico y a los preceptos de un Estado Social de Derechos (sic).

(…) Así las cosas, ante la incertidumbre de una decisión que generaron en la administración todos los nuevos elementos que se adicionaron al problema jurídico de mi reintegro a la CGR, y que fueron advertidos y puestos de presente por mi parte, a la entidad tutelada no le quedaba otra alternativa diferente a la de vincularme al cargo que equivalía realmente al de aquel que me habría ganado en carrera administrativa como es el de Director 03” [12].

V. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015[13], modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017[14], y en virtud del numeral 6º del artículo 13º del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado[15], esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.

Hechos 1. El señor Juan Carlos Abuabara Eljadue se desempeñó como Jefe de Unidad Grado 17 del Sector Agropecuario y Recursos Naturales de la Contraloría General de la República desde el 16 de septiembre de 1994 hasta el 23 de marzo de 2000. Dicho cargo inicialmente tenía la naturaleza de libre nombramiento y remoción, pero como consecuencia de la sentencia C – 514 de 1994, en la que se señaló que las funciones del cargo no se correspondían con esa categoría, al declararse la inconstitucionalidad del artículo 122 de la Ley 106 de 1993, se convirtió en un cargo de carrera para el que el accionante concursó, fue elegido y nombrado en propiedad mediante Resolución 832 del 24 de septiembre de 1997. 2.

Mediante Decreto 271 del 22 de febrero de 2000, el Presidente de la República estableció la planta de personal de la Contraloría, ordenando la supresión de varios empleos. 3. En la Resolución 05047 del 9 de marzo de 2000, “por la cual se distribuye la planta del personal”, se definió la nueva planta de personal de la entidad, resultando suprimido el cargo que ostentaba el accionante.

Esa decisión le fue comunicada el 13 de marzo de 2000. 4. En contra de esas decisiones, el accionante presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho. De aquella conoció en primera instancia el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, quien se declaró inhibido para conocer la demanda en contra de la comunicación del 13 de marzo y negó las demás pretensiones. 5.

Inconforme con esa decisión, el demandante apeló. La segunda instancia fue tramitada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en sentencia del 31 de octubre de 2011, revocó la decisión del juez y, en su lugar, ordenó su reintegro al cargo de Coordinador de Gestión Grado 03 o a otro de igual o superior jerarquía. 6. Debido a que la Corte Constitucional, en sentencia C-284 de 2011, cuyo comunicado de prensa, el número 18, fue emitido el 13 de abril del 2011, declaró inexequible la expresión “Director” contenida en el artículo 3º del Decreto Ley 268 del 2000[16], dicho cargo pasó de tener la naturaleza de libre nombramiento y remoción a hacer parte de la carrera administrativa. 7.

En atención a lo dicho, la parte actora, mediante oficio de radicación 2012ER47990 del 17 de mayo de 2012, solicitó que su reintegro se hiciera al cargo de Director 03. 8. Sin embargo, el accionante fue reintegrado a la Contraloría General de la República al cargo de Coordinador de Gestión Grado 03, mediante Resolución número 1025 del 25 de mayo de 2012. 9.

Como consecuencia de lo anterior, el demandante solicitó nuevamente su reintegro al cargo de Director 03 por medio de oficio de radicación 2012ER84309 del 31 de agosto de 2012. 10. Dichas solicitudes fueron respondidas por el ente de control señalando que al momento de cumplir la orden de reintegro se dio estricto cumplimiento a la decisión del Tribunal en la cual se dejó claro que debía ser reintegrado al cargo de Coordinador de Gestión Grado 03, a lo que añadió que en el proceso ordinario se demostró que el cargo equivalente al de Jefe de Unidad Grado 17 de la planta suprimida era el de Coordinador de Gestión Grado 03 de la nueva, y que, como lo señaló el accionante en sus peticiones, “el fallador no podía exceder los límites de su competencia al decidir temas que no le fueron oportunamente planteados por las partes, máxime si se tiene en cuenta de (sic) que a la fecha de instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no se tenía conocimiento de que la Corte Constitucional declararía que el cargo de Director tenía que pertenecer a la carrera administrativa amparada por el artículo 125 de la C.P.”[17]. 11.

Posteriormente, el 25 de febrero de 2013, el accionante presentó recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del Tribunal del 31 de octubre del 2011, alegando la configuración de la causal número 1 de revisión del artículo 250 del CPACA, consistente en: “1. Haberse recobrado o encontrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”.

Ello aduciendo que el comunicado de prensa número 18 del 13 de abril de 2011 y la sentencia C-284 del 2011 eran documentos decisivos y que no pudieron ser aportados por las causas reseñadas en la disposición en cita. 12. En providencia del 15 de julio de 2019, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró que el recurso extraordinario de revisión no prosperaba bajo las siguientes consideraciones: “Debe examinarse entonces si el comunicado de prensa nº. 18 de 15 de abril de 2011 o la sentencia C-248 de 2011 de la Corte constitucional son documentos recobrados y las razones que no le permitieron aportarlas en la etapa procesal oportuna. 1.Que se trate de documentos.

En efecto, se trata de un documento contenido en un comunicado de prensa expedido el 15 de abril de 2011[18], suscrito por la Corte Constitucional, por medio del cual informa sobre la inexequibilidad de la expresión «Director» del artículo 3 del Decreto-Ley 268 de 2000. Por su parte, es claro que la sentencia C- 248 de 13 de abril de 2011 de la Corte Constitucional a la que el señor Juan Carlos Abuabara Eljadue hace alusión en la demanda no es un documento en los términos concebidos en el artículo 2243 y siguientes del CGP[19].

Esto es, la sentencia no tiene la categoría de prueba, en tanto que no fue allegada para demostrar la ocurrencia de ciertos hechos, sino que su propósito era acreditar la posición de la Corte Constitucional que declaró inexequible la expresión «Director» contenida en el artículo 3 del Decreto-Ley 268 de 2000, en tanto el cargo no podía clasificarse como de libre nombramiento y remoción, pues solo cumplía funciones de gestión misional o administrativas al interior de la entidad.

Por tal razón, el análisis que aquí se efectuará excluirá al fallo judicial citado por el actor, en la medida que este no son un medio probatorio documental, luego no cumplen con el primer requisito que exige la causal del ordinal 1.º del artículo 250 del CPACA. 2. El documento debe ser recobrado. Sobre la obtención del comunicado de prensa, el demandante no explicó cuándo tuvo conocimiento de este.

Sin embargo, es evidente que por la fecha del mismo -15 de abril de 2011- es una prueba nueva o posterior al inicio del proceso ordinario, luego no puede hablarse de un documento recobrado. La situación propuesta permite inferir que no estamos frente a un documento que se recobró en los términos antes expuestos, puesto que no se trata de uno que antes se tenía, se extravió y que luego se volvió a adquirir, lo que lleva a deducir que no es una prueba recobrada. 3.

Que no hubiera podido ser aportado oportunamente por circunstancias ajenas a la voluntad del recurrente. Tampoco se cumple con este requisito, toda vez que el documento no existía al momento de presentarse la demanda, esto es, el 10 de julio de 2000[20] y por tanto no podía allegarse o pedirse en la oportunidad procesal adecuada y oportuna como prueba.

De esta manera, es claro que el señor Abuabara Eljadue no puede sustentar el por qué le fue imposible presentar el aludido documento dentro del proceso ordinario, ya que este no había sido elaborado ni cuando se presentó la demanda, ni antes de que se profiriera sentencia de primera instancia el 2 de marzo de 2009[21]. 4. Que el documento o documentos que se afirman decisivos, hubieran podido conducir a una decisión diferente.

En criterio del demandante si el documento se hubiera conocido dentro del proceso, el Tribunal habría ordenado su reintegro en el cargo de director de la Contraloría General de la República, toda vez que, al convertirse en un cargo de carrera administrativa por disposición de la Corte Constitucional, era ahora el cargo que funcionalmente más se homologaba al que ocupaba en la antigua planta de personal.

Sin embargo, este es un aspecto que debió ser materia de debate probatorio en la acción de nulidad y restablecimiento y no dentro del recurso extraordinario. Ahora bien, comoquiera que el recurso extraordinario de revisión tiene por finalidad desvirtuar la fuerza de la cosa juzgada de las sentencias, las causales deben estar nítidamente invocadas y comprobadas, situación que no se cumple en el presente caso, en el que la prueba traída no se adecúa a la exigida por la ley para la procedencia del recurso.

Conclusión: No se configura la causal 1.º de revisión prevista en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues el comunicado de prensa nº. 18 de 15 de abril de 2011 de la Corte Constitucional, no cumple con las exigencias para ser prueba recobrada, esto es, no es un documento decisivo que existiendo hubiera estado refundido o extraviado y que el interesado no lo hubiera podido aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.

Decisión: En las anteriores condiciones, al no reunir la prueba traída al recurso, los requisitos señalados en el ordinal 1.º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se declarará que no prospera el recurso extraordinario interpuesto”[22]. 13. En contra de esa providencia y de la decisión de reintegro al cargo de Coordinador de Gestión Grado 03, el accionante interpuso la presente acción de amparo sosteniendo que con aquellas se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, la tutela judicial efectiva, el acceso efectivo a la administración de justicia, el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, la justicia material efectiva y el orden justo al que hace referencia el preámbulo de la Constitución[23], así como al trabajo, la igualdad, la carrera administrativa y la seguridad social, por las razones que pasa a exponerse: Luego de hacer un recuento de las implicaciones y efectos de una orden de reintegro laboral en el marco de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el accionante se refirió a los artículos 25 y 53, inciso 5, de la Constitución Política, así como a la sentencia T-174 de 1997 con el fin de hacer énfasis en que el trabajo se debe desempeñar en condiciones dignas y justas.

Asimismo, señaló que en el marco de una orden de reintegro no se pueden desmejorar las condiciones laborales del beneficiado con la orden, situación que se configuró cuando la Contraloría General de la República lo nombró en el cargo de Coordinador de Gestión Grado 03, por eso, para demostrar que su vinculación empeoró y que el cargo de Director era el verdaderamente equivalente al empleo que antes ocupaba, hizo un cuadro comparativo entre los tres.

De la situación de reintegro al cargo equivocado también derivó la vulneración de su derecho fundamental a la igualdad, señalando que debido a que ha cumplido con todos los requerimientos legales para ostentar tal puesto de trabajo se encuentra en desigualdad frente a quienes se encuentran desempeñándolo actualmente. Por ende, manifestó que esa situación también implicó una vulneración a su derecho fundamental a la carrera administrativa, pues “se ha visto avocado a aceptar un cargo que funcionalmente no corresponde al mismo para el que había concursado y ganado”[24], desconociéndose así, adicionalmente, el artículo 2º de Decreto 1572 de 1998, según el cual la provisión de los empleos de carrera se hará teniendo en cuenta en primer lugar a las personas que al momento de su retiro ostentaban derechos de carrera y cuyo reintegro haya sido ordenado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Adujo que para el momento en que se presentó la demanda ordinaria y el proceso ingresó al Despacho del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para fallo, el cargo que resultaba equivalente al que antes ocupaba era el de Coordinador de Gestión Grado 03, pero eso cambió con la sentencia C-284 de 2011 que no fue tenida en cuenta por esa colegiatura al momento de decidir el fondo del asunto aun cuando ya existía para ese momento, circunstancia que llevó a que dicha Corporación ordenara su reintegro a ese cargo o a uno de superior jerarquía. Precisó que pese a que informó de esa decisión constitucional al ente de control, aquel no lo reintegró al cargo que guardaba verdadera equivalencia con el que ostentaba, desconociendo así el artículo 125 de la Constitución, según el cual “el acceso a la carrera administrativa es un derecho de orden superior, dentro del cual se incluye el derecho de quien se lo gana en concurso de méritos a obtener el cargo por el que concursó o al menos su equivalente”[25], concluyendo que tiene derecho al restablecimiento mediante la decisión que se adopte en sede de tutela sobre su reintegro al cargo de Director 03, para el cual, enfatizó, tiene prioridad por tratarse del cumplimiento de una orden de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Ahora, en cuanto a su derecho fundamental a la seguridad social manifestó que debido a que el salario devengado por el Director 03 es mayor al del cargo que desempeña, sus derechos se ven vulnerados porque, debido a que ha estado cotizando sobre un ingreso base de liquidación inferior, la mesada pensional a la que tendrá derecho será de menor valor a la que percibiría si se le hubiera reintegrado al cargo al que tenía derecho, correspondiente al de más alto nivel de carrera administrativa en la Contraloría General de la República.

Por otro lado, en cuanto a la sentencia del recurso extraordinario de revisión, adujo que en ella se incurrió en los defectos fáctico y procedimental por valoración inadecuada de la prueba, debido a que, aun cuando en el acápite de pruebas de la demanda se hizo mención expresa del Comunicado de prensa número 18 y la sentencia C-284 del 2011, los cuales fueron allegados al proceso, se incurrió en un “OSTENSIBLE Y MANIFIESTO ERROR en la valoración probatoria, pues desconoció por completo el carácter de prueba recobrada de la sentencia en mención y solo se refirió al comunicado de prensa de la misma”[26] (negrillas y mayúsculas en el original).

Lo anterior en atención a que la referida sentencia de constitucionalidad se notificó por edicto el 30 de agosto de 2012, por lo que no le fue posible allegarla al trámite ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho cuyo fallo de segunda instancia fue proferido el 31 de octubre de 2011. Asimismo, se refirió a los requisitos de la causal primera del recurso extraordinario de revisión indicando que todos se cumplieron pues, en primer lugar, la sentencia C-284 del 2011 fue comunicada mediante el boletín de prensa número 18, en el cual se informó la decisión adoptada en la sesión del 13 de abril de 2011, es decir, se produjo con anterioridad al fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordenó su reintegro, pero solo fue publicada en agosto de 2012, por lo que resulta inobjetable que el único documento que existía antes del fallo del 31 de octubre de 2011 era el comunicado de prensa número 18.

En segundo lugar, y en línea con lo anterior, adujo que resultaba evidente que el documento de la sentencia C-284 no pudo aportarse al proceso por un “acto de autoridad ejercido por funcionarios públicos”[27], lo que es considerado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como una situación de fuerza mayor o caso fortuito. Finalmente, en cuanto al nexo lógico entre los documentos recobrados y el cambio en la decisión del juez de instancia, argumentó que como antes de la varias veces mencionada sentencia de constitucionalidad del 2011, el cargo de Director era de libre nombramiento y remoción, pero pasó a ser de carrera como consecuencia de lo allí decidido; y en el proceso ordinario obraban los manuales de funciones, el Tribunal al evidenciar esa situación, esto es, conociendo lo decidido por la Corte Constitucional, habría ordenado su reintegro al cargo de mayor jerarquía en la carrera administrativa de la Contraloría General de la República y no al de Coordinador de Gestión Grado 03, como sucedió. 14.

Dicha solicitud de amparo fue resuelta por la Sección Quinta de esta Corporación, juez colegiado que declaró improcedente la acción de tutela frente a la Contraloría General de la República y negó la protección de los derechos alegados respecto de la sentencia del 15 de julio de 2019, mediante la cual la Subsección “A” de la Sección Segunda declaró que no prosperaba el recurso extraordinario de revisión que el accionante presentó en contra de la sentencia del 31 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 15.

La parte actora impugnó dicha decisión, de un lado, endilgando la configuración de un defecto sustantivo a la sentencia del 31 de octubre de 2011 y, de otro, reiterando sus cargos en contra de la Contraloría General de la República, asegurando que la vulneración de sus derechos radicó en que, pese a haberlo puesto de presente, fue vinculado a un cargo de carrera que no equivalía al que desempeñaba cuando la planta de personal de la entidad fue suprimida, pese a que la decisión del Tribunal facultaba al ente fiscalizador para que hiciera el nombramiento en el cargo que verdaderamente semejante.

3. ANÁLISIS DE LA SALA 4. PLANTEAMIENTO De acuerdo con lo esgrimido en el escrito de impugnación corresponde a la Sala advertir que el discernimiento que en adelante se efectúe a manera de presentación de los problemas a resolver obedecerá a la inconformidad que el accionante ha enrostrado frente a la sentencia de primera instancia, en tanto que tal escrito configura el límite del razonamiento constitucional que ocupa la atención de la Sala en los procesos de tutela de segunda instancia. Así pues, se analizará lo concerniente a la vulneración de sus derechos por la producción de un defecto sustantivo en la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 31 de octubre de 2011; también será objeto de análisis la decisión de la Contraloría General de la República mediante la cual se ordenó el reintegro del accionante, esto es la Resolución número 1025 del 25 de mayo de 2012, a la luz de las diferencias que presenta el entendimiento de la Sección Quinta y la que pone de presente el memorialista en esta instancia. En consecuencia, la Sala, en primer lugar, tendrá que determinar si es procedente estudiar los reproches expuestos en la impugnación, cuando los argumentos allí planteados hacen referencia a una providencia judicial respecto de la cual no se presentaron cargos en la demanda de tutela ni se vinculó en calidad de parte a la autoridad judicial que la profirió. Adicionalmente, habrá de estudiar si hay lugar a amparar los derechos fundamentales de petición y al debido proceso de un funcionario de carrera administrativa de una entidad del orden nacional cuyo cargo fue suprimido y un juez ordenó su reintegro en un cargo determinado u otro de igual o superior jerarquía, si antes de que se profiriera el acto de reintegro solicitó a la nominadora que tuviera en cuenta una sentencia de constitucionalidad que hacía posible su reintegro al cargo de rango superior pero aquella negó tal petición sin incluir la decisión de la Corte Constitucional en su análisis. 5.

Inconformidad frente a la sentencia del 31 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca 1. De conformidad con la Corte Constitucional, el objeto de una acción de tutela consiste en “la protección concreta e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de los ciudadanos, siempre que estos se vean afectados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de un particular que se encuentre dentro de los supuestos de hecho contemplados en la ley”[28]; objeto que en materia de tutela contra providencia judicial consiste en la protección concreta e inmediata de los derechos de los ciudadanos que se hayan podido ver afectados por una decisión judicial.

Así, en Sentencia C – 590 de 2003, determinó que, en aras de la protección del valor de la cosa juzgada y el respeto por la autonomía judicial, su estudio de fondo procede excepcionalmente, en casos en los que se cumpla con una serie de requisitos adjetivos y sustanciales, siendo su improcedencia la regla general. Pues bien, el análisis los requisitos generales son: i) relevancia constitucional, ii) subsidiariedad, ii) inmediatez, iv) existencia de una irregularidad procesal que tenga un efecto decisin deben estar relacionadas con la lo que las razones de la impugnacitacadaisiargoontraloriva y la seguridad social de un empleavo o determinante en la decisión atacada, v) identificación clara de los hechos que generan la vulneración así como prueba de que cuando fue posible, se alegó la afectación de los derechos fundamentales en el proceso ordinario, y vi) que la providencia atacada no haya resuelto una acción de tutela.

Una vez superado ese estudio, será procedente el análisis de fondo de los defectos que le son endilgados a la decisión objeto de la solicitud de amparo. En tal virtud, si una acción de tutela se interpone en contra de una providencia específica, el juez de primera instancia realizará el análisis correspondiente de procedibilidad y, si es del caso, de fondo sobre aquella decisión objeto del recurso de amparo.

Por tanto, si el fallo del a quo es impugnado, el memorialista tendrá que plantear sus reparos frente al contenido de la decisión de instancia, tal como lo establece el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela: “Articulo 32. Tramite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.

El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.

Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión”. (Subrayas de la Sala) De ahí que escaparán al objeto de la acción inicialmente presentada las razones de inconformidad que no estén relacionadas con el contenido de la decisión de primera instancia, haciendo improcedente el análisis de esos cargos por parte del juez de segunda instancia. 2.

Pues bien, en el proceso de la referencia se presentó acción de tutela en contra de la sentencia del 15 de julio de 2019, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación, con ocasión del recurso extraordinario de revisión que el accionante del sub judice interpuesto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicado 11001 03 25 000 2013 01133 00 (2679-2013), respecto de la cual se alegaron los defectos fáctico y procedimental.

No obstante, el escrito de impugnación hace referencia a la sentencia del 31 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el trámite del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 25000 23 25 000 2000 04916 02, en el que se ordenó el reintegro del señor Abuabara Eljadue al cargo de Coordinador de Gestión Grado 03 o a otro de igual o superior jerarquía. Así pues, como el reproche constitucional a que alude en sede de impugnación no fue puesto de presente al Juez de Primera Instancia, es a todas luces improcedente abordarlo, pues ésta no tuvo oportunidad de analizar su alcance y tampoco los demandados ejercer el derecho de contradicción y defensa.

Bajo tal perspectiva, es claro que la inconformidad que se presentó por el demandante en la alzada no cumple el presupuesto del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 que gobierna el trámite que se adelanta en este tipo de acciones, y a su vez, de aceptarse, se traduciría en el desconocimiento de derechos de raigambre constitucional a los que no puede acceder esta Sala. 6.

Inconformidad frente a la actuación de la Contraloría General de la República Tal y como se tuvo la oportunidad de indicar en el acápite del planteamiento del caso, el recurrente advirtió en esta sede que la actuación de la Contraloría General de la República se había traducido en vulneración de sus derechos fundamentales, circunstancia que impone su análisis a la luz de lo acontecido y probado y de lo expuesto por la Sección Quinta para declarar improcedente la petición de amparo de la referencia en este preciso punto. 1.

Pues bien, consta que el Presidente de la República fijó la planta de personal de la Contraloría y que el accionante fue informado de que el cargo que ocupaba fue suprimido, razón por la cual demandó los actos administrativos por medio de los cuales se tomó y se le informó esa determinación; proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho en el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 31 de octubre de 2011, ordenó su reintegro al ente de control en el cargo de Coordinador de Gestión Grado 03 o a otro de igual o superior jerarquía, en los siguientes términos: “Revócase la decisión proferida el dos (2) de marzo de dos mil nueve (2009) por el Juzgado Sexto (6º) Administrativo del Circuito judicial de Bogotá, que se inhibió de conocer sobre la legalidad de la comunicación del 13 de marzo de 2003 (sic) y negó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por el señor JUAN CARLOS ABUABARA ELJADUE, contra la Contraloría General de la República y en consecuencia se dispone: 1º.- Inaplicar el Decreto 271 de 22 de febrero de 2000, proferido por el Presidente de la República, en cuanto en el mismo se establece la supresión del empleo de Jefe de la Unidad Grado 17 de la planta central de la Contraloría General de la República. 2º.- Declarar la nulidad del oficio de 13 de marzo de 2003 (sic), expedido por el Contralor General de la República, en lo que tiene que ver con la supresión del empleo del actor y la negativa de su reincorporación en la nueva planta de personal creada mediante Decreto 271 de 2000 en el cargo que venía desempeñando. 3º.- Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho condenar a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA a reintegrar al señor JUAN CARLOS ABUABARA ELJADUE, identificada (sic) con la C.C. No. (…) de Bogotá, en el cargo de Coordinador de Gestión Grado 03, o en uno de igual o superior jerarquía y a pagarle todos los emolumentos dejados de percibir como salarios, bonificaciones, primas, vacaciones, aumentos salariales y demás, desde la fecha de retiro hasta que se haga efectivo el reintegro, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. 4º.- Declarar que para todos los efectos legales no ha existido solución de continuidad en el servicio prestado por el señor JUAN CARLOS ABUABARA ELJADUE, identificado con la C.C. No. (…) de Bogotá. 5º.- Las sumas a pagar por parte de la entidad demandada deberán reajustarse en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con la siguiente fórmula (…)”[29].

(Subrayas de la Sala) En el lapso en el cual el proceso ordinario estuvo al Despacho para fallo, la Corte Constitucional estudió la demanda de inconstitucionalidad parcial del artículo 3 del Decreto Ley 268 del 2000[30], declarando inexequible la expresión “Director” allí contenida. Esta decisión, fue informada a través del comunicado de prensa número 18 del 13 de abril de 2011.

En consecuencia, antes de que la Contraloría General de la República diera cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el accionante solicitó su vinculación al cargo de Director, en atención a que, de conformidad con lo decidido por la Corte, aquel era un cargo de carrera y, en su opinión, era el verdadero equivalente del cargo de Jefe de Unidad Grado 17 que había desempeñado antes de la modificación de la planta de personal del ente fiscalizador.

Dando respuesta a la mencionada solicitud la entidad, mediante Resolución número 1025 del 25 de mayo de 2012, lo vinculó al cargo de Coordinador de Gestión Grado 03. El siguiente es el contenido del mentado acto administrativo de reintegro: “Resolución Ordinaria No. 1025 25 de mayo de 2012 “Por la cual se da cumplimiento a una sentencia” LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA En ejercicio de sus facultades Constitucionales, Legales y en especial las conferidas en los Decretos 267 y 268 de 2000 y,

CONSIDERANDO

Que el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión, mediante sentencia proferida el 31 de octubre de 2011 revocó la decisión proferida el 02 de marzo de 2009, por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y en su lugar declaró la nulidad del oficio de 13 de marzo de 2003 (sic), expedido por el Contralor General de la República en lo que tiene que ver con la supresión del empleo del actor y la negativa de su reincorporación en la nueva planta de personal creada mediante Decreto 271 de 2000 en el cargo que venía desempeñando.

Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho se ocndenó a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA a reintegrar al señor JUAN CARLOS ABUABARA ELJADUE, identificado con la cédula de ciudadanía (…) expedida en Bogotá, en el cargo de Coordinador de Gestión Grado 03, o en uno de igual o superior jerarquía. Que el reintegro supone tener en consideración el nivel jerárquico, funcional y salarial; así como la ubicación geográfica del empleo.

En este caso se evidencia que el señor ABUABARA ELJADUE, ocupaba un cargo del Nivel Ejecutivo, ubicado en la Unidad de Valoración de Costos Ambientales del Sector Agropecuario y Recursos Naturales, con sede de trabajo en la ciudad de Bogotá. En mérito de lo expuesto, este Despacho RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: Reintegrar al señor JUAN CARLOS ABUABARA ELJADUE identificado con la cédula de ciudadanía (…) expedida en Bogotá, en el cargo de Coordinador de Gestión, Nivel Ejecutivo, Grado 03 en la Dirección de Vigilancia Fiscal, Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario. (…)”. Ante una segunda petición en ese mismo sentido, la Contraloría dio respuesta indicando que dio estricto cumplimiento a la decisión del Tribunal en la cual se dejó claro que debía ser reintegrado al cargo de Coordinador de Gestión Grado 03, a lo que añadió que en el proceso ordinario se demostró que el cargo equivalente al de Jefe de Unidad Grado 17 de la planta suprimida era el de Coordinador de Gestión Grado 03 de la nueva.

Asimismo, citó el contenido de las peticiones del aquí demandante para decir que, debido a que al momento de interponer la demanda ordinaria no se tenía conocimiento de que la Corte declararía que el cargo de Director tenía que pertenecer a la carrera administrativa, el fallador no podía exceder los límites de su competencia decidiendo temas que no le fueron planteados por las partes; veamos: “5.- En virtud de los expuesto, este ente fiscalizador procedió a dar estricto cumplimiento a lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, efectuando la liquidación de las sumas dispuestas judicialmente, con fundamento en el cargo previsto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; razón por la cual consideramos improcedente la solicitud de reintegro del señor JUAN CARLOS ABUABARA ELJADUE, al cargo de Directivo, Grado 03, no solo por aparecer demostrado dentro del proceso que de conformidad con los estudios en que se apoyó el proceso de reestructuración al que fue sometida la Contraloría General de la República en el año 2000, se indica en forma clara que el cargo equivalente al de Jefe de Unidad Grado 17 de la anterior planta es de Coordinador de Gestión Grado 03 de la nueva planta, sino porque como usted bien lo indica “el fallador no podía exceder los límites de su competencia al decidir temas que no le fueron oportunamente planteados por las partes, máxime si se tiene en cuenta de (sic) que a la fecha de instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no se tenía conocimiento de que la Corte Constitucional declararía que el cargo de Director tenía que pertenecer a la carrera administrativa, amparada por el artículo 125 de la C.P.”[31].

“Por la contundencia del texto, a continuación le transcribo el numeral 3º de la parte resolutiva contenida en el fallo de segunda instancia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDIDAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “F” EN DESCONGESTIÓN, proferido el 31 de octubre de 2011, dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho laboral con radicado Nº 2000 – 04916 – 02, donde usted fungió como parte Demandante, el cual para su beneficio, ya hizo tránsito de (sic) cosa juzgada, así: “3º.

Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho condenar a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA a reintegrar al señor JUAN CARLOS ABUABARA ELJADUE, identificada (sic) con la C.C. No. (…) de Bogotá, en el cargo de Coordinador de Gestión Grado 03, o en uno de igual o superior jerarquía y a …” Por lo anterior, la Contraloría General de la República, acatando en estricto sentido lo sentenciado por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho laboral con radicado Nº 2000 – 04916 – 02 profirió la Resolución Ordinario Nº 1025 del 25 de mayo de 2012, en la cual se ordena en su artículo primero lo siguiente:

ARTÍCULO PRIMERO: Reintegrar al señor JUAN CARLOS ABUABARA ELJADUE identificado con la C.C. No. (…) de Bogotá, en el cargo de Coordinador de Gestión, Nivel Ejecutivo, Grado 03, en la Dirección de Vigilancia Fiscal, Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario”[32]. Inconforme con tal respuesta, el señor Abuabara Eljadue interpuso recurso extraordinario de revisión ventilando la existencia de la mencionada sentencia de exequibilidad, que le fue resuelto desfavorablemente, y debido a ello acudió al mecanismo dispuesto en el artículo 86 Superior, esta vez, poniendo de presente que la actuación de la Contraloría se vislumbraba como contraria al orden constitucional. 2.

Precisados los anteriores puntos, resulta indispensable examinar si la decisión de la Contraloría plasmada en la Resolución número 1025 del 25 de mayo de 2012, por medio de la cual dio cumplimiento a la sentencia del 31 de octubre de 2011, en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó su reintegro al cargo de Coordinador de Gestión Grado 03 o a otro de igual o superior jerarquía, así como la respuesta a la solicitud planteada el 31 de agosto de 2012 en el sentido de que se le reintegrara al cargo de Director, vulneraron los derechos fundamentales del señor Juan Carlos Abuabara Eljadue.

Para dilucidar tal aspecto es preciso anotar que en las respuestas otorgadas a las peticiones presentadas por el accionante los días 17 de mayo de 2012, identificada con radicado 2012ER47990, y 31 de agosto de 2012, identificada con radicado 2012ER0084309[33] la Contraloría dio pleno cumplimiento al fallo emitido por el Tribunal, en tanto que lo reintegró al cargo de Coordinador de Gestión Grado 03, tal y como la orden lo consignaba.

Los fragmentos correspondientes se transcriben nuevamente dada su trascendencia en la resolución de esta controversia: “5.- En virtud de los expuesto, este ente fiscalizador procedió a dar estricto cumplimiento a lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, efectuando la liquidación de las sumas dispuestas judicialmente, con fundamento en el cargo previsto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; razón por la cual consideramos improcedente la solicitud de reintegro del señor JUAN CARLOS ABUABARA ELJADUE, al cargo de Directivo, Grado 03, no solo por aparecer demostrado dentro del proceso que de conformidad con los estudios en que se apoyó el proceso de reestructuración al que fue sometida la Contraloría General de la República en el año 2000, se indica en forma clara que el cargo equivalente al de Jefe de Unidad Grado 17 de la anterior planta es de Coordinador de Gestión Grado 03 de la nueva planta, sino porque como usted bien lo indica “el fallador no podía exceder los límites de su competencia al decidir temas que no le fueron oportunamente planteados por las partes, máxime si se tiene en cuenta de (sic) que a la fecha de instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no se tenía conocimiento de que la Corte Constitucional declararía que el cargo de Director tenía que pertenecer a la carrera administrativa, amparada por el artículo 125 de la C.P.”[34].

ARTÍCULO PRIMERO: Reintegrar al señor JUAN CARLOS ABUABARA ELJADUE … en el cargo de Coordinador de Gestión Nivel Ejecutivo Grado 03, en la Dirección de Vigilancia Fiscal, Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario”[35]. Vale la pena traer a colación la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca afirmando que el reintegro era procedente al cargo de Coordinador de Gestión Grado 03.

El siguiente es el texto literal de la providencia enunciada: “3º.- Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho condenar a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA a reintegrar al señor JUAN CARLOS ABUABARA ELJADUE, identificada (sic) con la C.C. No. (…) de Bogotá, en el cargo de Coordinador de Gestión Grado 03, o en uno de igual o superior jerarquía y a pagarle todos los emolumentos dejados de percibir como salarios, bonificaciones, primas, vacaciones, aumentos salariales y demás, desde la fecha de retiro hasta que se haga efectivo el reintegro, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. (…)”[36].(Subrayas de la Sala) Se constata de lo expuesto que la Contraloría no ha desconocido derecho fundamental alguna del actor, razones suficientes para negar el amparo respecto de los derechos fundamentales al trabajo y a la igualdad, y también en relación con los derechos a la carrera administrativa y la seguridad social, en tanto que, se reitera, acató estrictamente la orden del Juez de instancia, cuestión que hace irreprochable su decisión pues no podría predicarse la afectación que depreca el actor de una actuación lícita como la que se describe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, VI. FALLA PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en relación con la sentencia emitida el 31 de octubre de 2011, en el proceso número 25000 23 25 000 2000 04916 02, por incumplir lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REVOCAR el numeral segundo de la decisión proferida el 20 de febrero de 2020, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual se declaró la improcedencia de la solicitud de amparo respecto de los cargos formulados en contra de la Contraloría General de la República, para, en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al trabajo, la igualdad, la carrera administrativa y la seguridad social del ciudadano Juan Carlos Abuabara Eljadue, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

TERCERO: Dentro del término de ley, envíese el expediente a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 02 de abril de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 19 vuelto del expediente. [2] Folio 2 del expediente. [3] Folio 23 del expediente. [4] Folios 58 a 69 del expediente. [5] Folio 59 del expediente. [6] Folios 68 a 88 del expediente. [7] Folio 86 del expediente. [8] Folio 97 del expediente. [9] Folio 97 vuelto del expediente. [10] Folio 98 del expediente. [11] Folio 99 vuelto del expediente. [12] Folio 99 vuelto del expediente. [13] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”. [14] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [15] Por medio del cual se expide el Reglamento del Consejo de Estado. [16] “por medio del cual se dictan las normas del régimen especial de la carrera administrativa de la Contraloría General de la República”. [17] Folio 82 del expediente.

Tomado de la transcripción realizada en la sentencia de primera instancia. [18] Folio 155, cuaderno del recurso extraordinario de revisión. [19] «Artículo 243. Distintas clases de documentos. Son documentos los escritos, impresos, planos, dibujos, cuadros, mensajes de datos, fotografías, cintas cinematográficas, discos, grabaciones magnetofónicas, videograbaciones, radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos y, en general, todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo, y las inscripciones en lápidas, monumentos, edificios o similares.

Los documentos son públicos o privados. Documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de sus funciones o con su intervención. Así mismo, es público el documento otorgado por un particular en ejercicio de funciones públicas o con su intervención. Cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario, es instrumento público; cuando es autorizado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo, se denomina escritura pública». [20] Folio 26, cuaderno 1 del expediente que contiene el proceso ordinario. [21] Folio 458 a 487, cuaderno 2 del expediente que contiene el proceso ordinario. [22] Folios 255 vuelto a 256 del cuaderno principal del recurso extraordinario de revisión. [23] Folio 19 vuelto del expediente. [24] Folio 5 vuelto del expediente. [25] Folio 6 del expediente. [26] Folio 23 del expediente. [27] Folio 21 vuelto del expediente. [28] Corte Constitucional, Sentencia T-867 de 2013. [29] Folios 56 a 79 del cuaderno número 1 del recurso extraordinario de revisión. Esta decisión fue corregida mediante auto del 19 de diciembre de 2011, por haber incurrido en un error de digitación en el año del comunicado del 13 de marzo de 2000, ya que se había señalado que correspondía al 2003.

Esta última decisión obra a folios 80 a 82 ibídem. [30]“por medio del cual se dictan las normas del régimen especial de la carrera administrativa de la Contraloría General de la República”. [31] Respuesta dada por la Contraloría General de la Nación a la petición presentada por el accionante el día 17 de mayo de 2012, identificada con radicado 2012ER47990, obrante a folios 107 a 108 del cuaderno número 1 del recurso extraordinario de revisión. [32] Respuesta dada por la Contraloría General de la Nación a la petición radicada el 31 de agosto de 2012, identificada con radicado 2012ER0084309, obrante a folio 109 del cuaderno número 1 del recurso extraordinario de revisión. [33] Folios 115 a 117 del cuaderno número 1 del recurso extraordinario de revisión. [34] Respuesta dada por la Contraloría General de la Nación a la petición presentada por el accionante el día 17 de mayo de 2012, identificada con radicado 2012ER47990, obrante a folios 107 a 108 del cuaderno número 1 del recurso extraordinario de revisión. [35] Respuesta dada por la Contraloría General de la Nación a la petición radicada el 31 de agosto de 2012, identificada con radicado 2012ER0084309, obrante a folio 109 del cuaderno número 1 del recurso extraordinario de revisión. [36] Folio 71 del expediente.

Esta decisión fue corregida mediante auto del 19 de diciembre de 2011, por haber incurrido en un error de digitación en el año del comunicado del 13 de marzo de 2000, ya que se había señalado que correspondía al 2003.