ACCIÓN DE TUTELA PARA EVITAR LA CONFIGURACIÓN DE UN PERJUICIO IRREMEDIABLE / PERJUICIO IRREMEDIABLE DE PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PÚBLICO - UGPP / PAGO EN UN 100% DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES - A cónyuge y compañera permanente / RECURSO ESPECIAL DE REVISIÓN – Mientras se resuelve procede el amparo transitorio / PROTECCIÓN DE LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DEL SISTEMA PENSIONAL Advierte la Sala que en cada uno de los procesos que se adelantaron le correspondía a la UGPP ejercer una adecuada y oportuna defensa judicial en pos de evitar decisiones contradictorias, como la que en este caso se evidencia, habida cuenta que, como la misma UGPP lo afirma, en sede administrativa ambas reclamantes se presentaron a solicitar la pensión de sobrevivientes; la primera en condición de cónyuge y la segunda en condición de compañera permanente.
Ante la negativa del reconocimiento de dicho derecho era previsible que acudieran a la vía judicial, como en efecto sucedió, y no obstante que la UGPP intervino en los dos procesos, nada efectivo realizó para evitar una doble condena por el mismo concepto; razón por la cual se compulsarán copias para que los organismos de control investiguen lo correspondiente.
(…) Sin perjuicio de lo dicho, lo cierto es que a la fecha coexisten dos sentencias judiciales que reconocieron el 100% de la sustitución pensional a la cónyuge y a la compañera permanente, que la UGPP está en obligación de cumplir, por lo que el perjuicio a las finanzas del sistema pensional es inminente. (…) Colorario de lo expuesto, la Sala concluye que se acredita la configuración de un perjuicio irremediable y el hecho que lo origina es el inminente pago doble por concepto de una misma prestación, lo que contraría el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Por las razones anotadas, la Sala accederá al amparo de manera transitoria, en aras de proteger la sostenibilidad financiera del sistema pensional, esto es, mientras se resuelven los recursos extraordinarios de revisión. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00101-00(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN F Y OTROS[1] La Sala decide la acción de tutela instaurada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra el Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F y el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Tercera de Decisión Laboral por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La parte actora promovió acción de tutela contra el Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F y el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Tercera de Decisión Laboral con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y la sostenibilidad financiera del sistema pensional, para lo cual formuló las siguientes pretensiones[2]: “[…] PRINCIPALES: Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean amparados TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales deprecados por la UGPP.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior se SUSPENDA de manera transitoria las decisiones proferidas por: ➢ El Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá del 08 de noviembre de 2016 y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, del 21 de septiembre de 2018, dentro del proceso contencioso administrativo nro. 11001 3335 025 2015 00881 00. ➢ El Tribunal Superior de Bogotá Sala 3° de Decisión Laboral, el 27 de noviembre de 2018, dentro del proceso ordinario laboral nro. 11001 3105 010 2016 00372 00; por las órdenes erradas de reconocer una pensión de sobrevivientes a dos personas diferentes, en un porcentaje del 100% para cada una, incurriendo en doble pagos, hasta tanto se resuelva los recursos extraordinarios de revisión que se iniciaron contra esas decisiones judiciales en ambas jurisdicciones.
ACCESORIAS: En caso de que esta H. Magistratura observe que las órdenes impartidas son de tal gravedad que requiera una intervención expedita del juez tutelar solicitamos: Primero: Sean amparados DEFINITIVAMENTE los derechos fundamentales deprecados por la UGPP. Segundo: Como consecuencia de lo anterior: a- Se DEJE SIN EFECTOS las decisiones proferidas por: ➢ El Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá del 08 de noviembre de 2016 y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección F, del 21 de septiembre de 2018, dentro del proceso contencioso administrativo nro. 11001 3335 025 2015 00881 00. ➢ El Tribunal Superior de Bogotá Sala 3° de Decisión Laboral, el 27 de noviembre de 2018, dentro del proceso ordinario laboral nro. 11001 3105 010 2016 00372 00. b- Se ORDENE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección F y Tribunal Superior de Bogotá Sala 3 de Decisión Laboral, dictar nuevas sentencias ajustadas a derecho, respetando los porcentajes legales de la pensión de sobrevivientes causada con el fallecimiento del señor Miguel Antonio Varón, a favor de las señoras María Libia García de Varón (sus beneficiarios) y Doralice Herrera Sánchez, dividiendo el porcentaje que corresponda entra las dos beneficiarias sin exceder el 100% de la prestación. c- Me permito solicitarle modular los fallos judiciales atacados, en el sentido de ajustar el porcentaje correspondiente tanto a la señora Doralice Herrera Sánchez como a los beneficiarios de la señora María Libia García de Varón sin que la sumatoria de estos porcentajes supere el 100% de la pensión del causante. d- Se conforme el Litis consorcio necesario dentro de los procesos judiciales señalados, incluyendo a los herederos de la señora María Libia García de Varón y a la señora Doralice Herrera Sánchez. […]”.
(Negrillas en el escrito de tutela)
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que la extinta CAJANAL reconoció una pensión de jubilación al señor Miguel Antonio Varón mediante la Resolución nro. 15667 del 11 de marzo de 1993. Explicó que el mencionado señor falleció el 20 de diciembre de 2013, de modo que la pensión de sobreviviente fue reclamada por las señoras María Libia García de Varón, en calidad de cónyuge del causante, y Doralice Herrera Sánchez, como compañera permanente.
Señaló que por Resolución nro. RDP 011325 del 4 de abril de 2014 negó el reconocimiento de dicha prestación a la señora María Libia García de Varón “(…) por no haber demostrado que hubiese convivido con el causante por lo menos los cinco años anteriores al momento de su fallecimiento aunado a lo anterior obra nota marginal del Registro Civil de Matrimonio que desvirtúa la convivencia (…)”[3].
Precisó que mediante la Resolución nro. RDP 048068 del 19 de noviembre de 2015 negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a la señora Doralice Herrera Sánchez “(…) por considerar que las Declaraciones extra proceso indican que tanto la señora MARIA LIBIA GARCIA DE VARON como la señora DORALICE HERRERA SANCHEZ convivían con el causante hasta el momento de su fallecimiento, lo que presentaba una controversia entre las posibles beneficiarias (…)”[4].
Agregó que a través de la Resolución nro. RDP 007182 del 18 de febrero de 2016 confirmó la precitada decisión “(…) hasta que la Justicia Ordinaria, que es la competente, dirima el conflicto existente frente a la reclamación de pensión de sobreviviente (…)”[5]. Sostuvo que la señora García de Varón promovió demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la UGPP, para lo cual solicitó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente en calidad de cónyuge del causante; afirmó que en dicho proceso la señora Herrera Sánchez no se hizo parte.
A su vez, manifestó que la señora Doralice Herrera Sánchez instauró demanda ordinaria laboral en contra de la UGPP, a través de la cual pretendía el reconocimiento de la precitada prestación en calidad de compañera permanente y adujo que[6]: “[…]dentro de este proceso sí se solicitó la intervención de la señora MARIA LIBIA GARZÓN DE VARÓN, pero mediante auto del 27 de marzo de 2017 proferido por el Juzgado 10 Laboral de Bogotá, se negó la intervención excluyente de la misma, toda vez que había fallecido el 06 de enero de 2017, contra esta decisión el Ministerio Público interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Superior de Bogotá Sala Laboral, Despacho que revocó el auto proferido a través de providencia del 07 de noviembre de 2017, para en su lugar admitir la intervención ad excludendum de los herederos determinados e indeterminados de la señora MARÍA LIBIA GARCÍA DE VARÓN y ordenar la notificación y emplazamiento de los mismos, con ocasión de su fallecimiento […]”.
Expuso que el proceso adelantado por la señora María Libia García de Varón correspondió en reparto al Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá que en sentencia del 8 de noviembre de 2016 accedió a las pretensiones de la demanda; decisión que fue confirmada el 21 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F. Por otro lado, arguyó que del proceso ordinario laboral instaurado por la señora Herrera Sánchez conoció, en segunda instancia, el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Tercera de Decisión Laboral que en providencia del 27 de noviembre de 2018 condenó a la UGPP a reconocerle y pagarle la sustitución pensional en un porcentaje del 100%.
Alegó que las autoridades judiciales que decidieron el proceso de Nulidad y Restablecimiento incurrieron en los siguientes defectos: - Fáctico, por cuanto no se tuvo en cuenta que la UGPP señaló en los actos administrativos demandados “(…) que existían declaraciones extra proceso que indicaban que tanto el cónyuge como la compañera permanente convivían con el causante hasta el momento de su fallecimiento (…)”[7], por lo que sostuvo que las autoridades judiciales debían conocer la existencia de otra posible beneficiaria de la sustitución pensional. - Procedimental absoluto, puesto que no se ordenó integrar el litisconsorcio necesario. - Violación directa de la Constitución, dado que la decisión atacada vulnera el artículo 128 superior.
A su turno, argumentó que en la sentencia de segunda instancia proferida en el proceso ordinario laboral están configurados los defectos: - Fáctico, en la medida que en el referido proceso sí se tuvo en cuenta la existencia de otra posible beneficiaria que ya había fallecido, de modo que se ordenó la notificación y emplazamiento de sus herederos determinados e indeterminados; en tal sentido, la autoridad judicial accionada tenía conocimiento que “(…) CAJANAL había negado la pensión de sobrevivientes a la señora DORALICE HERRERA SANCHEZ, por considerar que de las Declaraciones extra proceso indicaban que tanto la señora MARIA LIBIA GARCIA DE VARON como la señora DORALICE HERRERA SANCHEZ convivían con el causante hasta el momento de su fallecimiento (…)”; sin embargo, no se adoptó una decisión que evitara sentencias contradictorias. - Procedimental absoluto, toda vez que el litisconsorcio necesario no se conformó en debida forma. - Orgánico, habida cuenta que la competencia para dirimir el conflicto de la sustitución pensional corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa y no a la ordinaria, debido a que el causante era un empleado público y CAJANAL, la entidad que le reconoció la prestación, es de naturaleza pública. - Violación directa de la Constitución, por desconocer lo previsto en el artículo 128.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. La tutela fue radicada el 13 de enero de 2020 en la Secretaría General de esta Corporación[8] y asignada en reparto el 16 adiado[9]. 3.2. Por auto del 21 de enero de esta anualidad[10] se admitió y dispuso notificar a los magistrados que integran la Sección Segunda – Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, al Juez Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá y vincular, por tener interés en las resultas del proceso, al Juez Décimo Laboral del Circuito de Bogotá, a la señora Doralice Herrera Sánchez y a los señores: Martha Lucía, Luz Marina, Miguel Ángel, Germán Antonio, Luis Fernando, Juan Carlos, Amparo Eloísa y Libia América Varón García; por último, comunicar al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[11].
Igualmente, se solicitó al Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá que allegara copia en archivo digital o físico del expediente radicado con el nro. 11001 3335 025 2015 00881 00, correspondiente al proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovido por la señora María Libia García de Varón y se requirió al Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Bogotá para que remitiera el asunto radicado bajo el nro. 11001 3105 010 2016 00372 00, que adelantó la señora Doralice Herrera Sánchez. 3.3.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca allegó informe en oportunidad[12], manifestando que durante el trámite agotado tanto en primera como en segunda instancia no se evidenció la existencia de otra presunta beneficiaria de la pensión reclamada diferente a la señora María Libia García de Varón, de modo que la decisión judicial se circunscribió al análisis del derecho que le asiste a la referida señora. 3.4.
El Juez Veinticinco Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá remitió informe dentro del término[13], explicando que la parte actora no alegó en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho la falta de integración del contradictorio y se “(…) encuentra acreditado que la UGPP fue convocada a los dos trámites judiciales (proceso ordinario laboral y proceso contencioso administrativo) y en ninguno de ellos advirtió al servidor judicial que en sede judicial se habían formulado dos reclamaciones con respecto a la sustitución pensional del señor Miguel Antonio Varón, la de la cónyuge y la de la compañera permanente, y que dichas reclamaciones habían sido negadas a través de actos administrativos que gozan de legalidad (…)”.
Con la contestación envió en calidad de préstamo el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho[14]. 3.5. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado rindió informe en oportunidad[15] argumentando que los hechos y las pretensiones formuladas en la presente acción de tutela no guardan relación con las competencias y funciones asignadas a dicha entidad. 3.6.
La señora Doralice Herrera Sánchez presentó informe dentro del término[16], manifestando que coadyuva la presente acción de tutela por cuanto estima ha sido perjudicada con los errores incurridos en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovido por la señora María Libia García de Varón, en la medida que, a pesar de existir una sentencia proferida por el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Laboral que ordenó a su favor el reconocimiento de la sustitución pensional, la UGPP aún no le han efectuado los pagos.
Adujo que en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho no fue debidamente integrado el contradictorio puesto que “(…) en dicha actuación administrativa no fui siquiera mencionada en la demanda, ni la UGPP al contestar la demanda dio cuenta de mi reclamación administrativa, como tampoco de los actos administrativos a los que hace alusión, en donde se me negó el derecho por doble reclamación que debía ser decidida o resuelta por el juez (resoluciones que también le fueron notificadas a la señora MARIA LIBIA GARCÍA DE VARON)”[17].
Arguyó que tiene 60 años de edad, que padece de artrosis degenerativa, diabetes mellitus e hipertensión crónica y que por ello se encuentra en silla de ruedas. 3.7. El Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Bogotá remitió en archivo digital el proceso ordinario laboral radicado con el nro. 11001 3105 010 2016 00372 01[18]. 3.8. La apoderada judicial de la señora Martha Varón García, quien afirmó ser heredera determinada de la señora María Libia García de Varón, radicó el informe, solicitando que se ordene a la UGPP dar cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia proferida por la Sección Segunda – Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[19] a su vez modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,[20] así como el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo 2019[21], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.
HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[22]: 4.2.1. Proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 11001 3335 025 2015 00881 00: La señora María Libia García de Varón, actuando por conducto de apoderada, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la UGPP, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA.
Se declare que de conformidad con las previsiones del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 que modificó los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, el artículo 9 del Decreto Reglamentario 1889 de 1994 y 19 literal c) de la Ley 4 de 1992 la actora le asiste razón jurídica y el derecho para que la Administradora de Pensiones demandada mediante acto administrativo le reconozca y ordene el pago de la pensión de sobreviviente a partir del mes siguiente al de la última mesada cancelada a su marido, el causante MIGUEL ANTONIO VARON (q.e.p.d) (…), quien falleció el día 20 de diciembre de 2013 en la ciudad de Bogotá. SEGUNDA.
Se declare la nulidad de las Resoluciones nro. RDP 011325 del 4 de abril de 2014 por la cual se niega una pensión de sobrevivientes, RDP 014942 del 13 de mayo de 2014 que resuelve un recurso reposición y RDP 015807 del 21 de mayo de 2014 que resuelve un recurso de apelación, expedidas por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal – UGPP, en razón a que según éstos actos administrativos se niega a la actora la solicitud de sustituirle la pensión de sobrevivientes que venía disfrutando su marido, teniendo en cuenta de una parte, que es la cónyuge supérstite del causante MIGUEL ANTONIO VARON (q.e.p.d) quien fue su marido y con quien convivió hasta el 20 de diciembre de 2013 fecha en que ocurrió su muerte, y de otra, por constituir su pretensión un derecho consolidado en los términos indicados en los artículos 47 y 48 de la Ley 100 de 1993, modificados por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
TERCERA. En consecuencia, de la anterior pretensión, la UGPP mediante nuevo acto administrativo debidamente motivado, reconozca y pague la pensión de sobrevivientes a la actora junto con el retroactivo y las mesadas pensionales, los intereses debidamente liquidados y la indexación correspondiente a la señora MARIA LIBIA GARCÍA DE VARÓN (…), y, en consecuencia, se haga efectivo su derecho en el ámbito de los principios orientadores de la actuación administrativa previstos en el artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA […]”.
La demanda correspondió en reparto al Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá que en sentencia del 8 de noviembre de 2016, dispuso: “[…] Primero. Declárese la nulidad de las Resoluciones RDP 011325 del 4 de abril de 2014, RDP 14942 del 13 de mayo de 2014 y RDP 015807 del 21 de mayo de 2014, mediante los cuales la entidad demandada se negó y confirma su negativa a reconocer pensión de sobrevivientes a la demandante.
Segundo. Como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad, y a título de restablecimiento del derecho, condénese a la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES – UGPP, a reconocer una pensión de sobrevivientes a MARÍA LIBIA GARCÍA DE VARÓN en los mismos términos que le había sido reconocida al causante – señor Miguel Antonio Varón. Así mismo, la demanda deberá indexar las mesadas pensionales de la demandante.
Las sumas reconocidas deberán ser debidamente indexadas y pagadas, con efectos fiscales, a partir del 20 de diciembre de 2013, por NO haber operado la prescripción. Se harán los descuentos pertinentes en lo que tiene que ver con seguridad social […]”. La UGPP presentó recurso de apelación en contra de la precitada decisión y la Sección Segunda – Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 21 de septiembre de 2018 la confirmó. El 17 de julio de 2019, la apoderada de la UGPP solicitó la nulidad de todo lo actuado y por auto del 5 de diciembre del mismo año el Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá la rechazó con fundamento en lo siguiente: “[…] Ahora bien, en el expediente se encuentra demostrado que este Juzgador realizó el respectivo control de legalidad en cada etapa agotada del proceso, con la finalidad de corregir o sanear vicios que pudiesen configurar alguna nulidad, quedando acreditado hasta este punto, que la UGPP NO interpuso la excepción previa, contenida en el numeral 9 del artículo 100 del Código General del Proceso, “No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios”, en la audiencia inicial, la que fue celebrada el 25 de octubre de 2016 y proferido fallo de primera instancia el 08 de noviembre de 2016, providencia que fue confirmada por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección F el 21 de septiembre de 2018, no encontrando irregularidad alguna.
Hasta este punto, es claro que en ninguna de las instancias del presente proceso la falta de integración del contradictorio (litis consorcio necesario) fue propuesta por la entidad accionada […]”. El 22 de octubre de 2019, la UGPP presentó Recurso Extraordinario de Revisión en contra de la sentencia proferida el 21 de septiembre de 2018 por la Sección Segunda – Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual fue asignado en reparto a la Sección Segunda de esta Corporación el 30 del mismo mes y año con el radicado nro. 11001 0325 000 2019 00793 00. 4.2.2.
Proceso ordinario laboral nro. 11001 3105 010 2016 00372 00 Se desprende lo siguiente de las copias aportadas en archivo digital de la totalidad del proceso ordinario laboral: La señora Doralice Herrera Sánchez, actuando por conducto de apoderado, instauró demanda ordinaria laboral y en ella solicitó: “[…] 1. Declarar que la señora DORALICE HERRERA SANCHEZ (…) es beneficiaria en calidad de compañera permanente de la PENSIÓN que en vida devengaba el señor MIGUEL ANTONIO VARON VARON (…). 2.
Conforme a la declaración anterior, condenar a la U.G.P.P., a reconocer y pagar a la actora, la pensión de sobreviviente con carácter vitalicio que en vida devengaba su compañero MIGUEL ANTONIO VARON, a partir de la fecha de su fallecimiento, el 20 de diciembre de 2013, con sus respectivos incrementos y reajustes anuales […]”. La demanda correspondió en reparto al Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Bogotá el 21 de julio de 2016.
La UGPP, al contestar la demanda por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, informando que la reclamante no había probado en sede administrativa tener mejor derecho frente a la otra reclamante de la prestación y solicitó que se resolviera el conflicto de convivencia simultánea que se presentaba en el caso concreto; en consecuencia pidió la conformación del “litisconsorcio necesario por pasiva para resolver de fondo” y fuera vinculada la señora María Libia García de Varón cónyuge del causante; sin embargo, el juzgado de conocimiento tuvo por no contestada la demanda por haber sido presentada de manera extemporánea.
El apoderado de la parte actora por escrito radicado el 10 de febrero de 2017 informó: “por ser una situación sobreviniente a la presentación de la demanda me permito allegar al despacho COPIA AUTÉNTICA DE REGISTRO CIVIL DE DEFUNCIÓN correspondiente a la señora MARÍA LIBIA GARCÍA DE VARÓN, cuyo deceso ocurrió el pasado 06 de enero de 2017”.
En la audiencia pública celebrada por el juzgado de conocimiento el 27 de marzo de 2017 dispuso que no había lugar a ordenar la intervención excluyente de la señora María Libia García de Varón toda vez que falleció el 06 de enero de 2017, decisión contra la cual el señor agente del Ministerio Público interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. Conocida en la alzada la anterior decisión por parte del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, por auto del 7 de noviembre de 2017 revocó el auto proferido el 27 de marzo de 2017 por el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá y en su lugar dispuso admitir la intervención ad excludendum de los herederos determinados e indeterminados de la señora María Libia García de Varón y ordenar su notificación y emplazamiento; contra dicha decisión la señora Doralice Herrera Sánchez interpuso acción de tutela, la cual fue negada por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en providencia del 21 de febrero de 2018, y conocida en impugnación por la Sala de Casación Penal.
En comunicación del 10 de abril de 2018, el apoderado de la señora Herrera Sánchez acreditó ante el juzgado de conocimiento la publicación del aviso emplazatorio de los herederos de la señora María Libia García de Varón, citados como intervinientes ad excludendum y por auto del siguiente día se requirió a la parte demandada para que allegara la dirección de notificación de los herederos; el Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP, por comunicación del 24 de abril del mismo año, dando respuesta a dicho requerimiento, informó: “al respecto me permito remitir copia del derecho de petición radicado por la señora MARTHA VARÓN GARCÍA con radicado (…) en donde se puede evidenciar la información de su dirección, correo electrónico y demás datos, no obstante aclaro a su despacho que no obra más información respecto de otros solicitantes de la pensión de la señora MARÍA LIBIA GARZÓN DE VARÓN, en los archivos de esta Unidad”.
Mediante proveído del 25 de mayo de 2018, el juzgado puso en conocimiento de la parte actora la información dada por la UGPP relacionada con la dirección de los supuestos herederos determinados de la señora MARÍA LIBIA GARZÓN DE VARÓN y en consecuencia ordenó enviar las comunicaciones de su vinculación al proceso como interviniente ad excludendum y la declaración de sucesión procesal en esta condición a su heredera determinada en calidad de hija para efectos de que interviniera en el proceso; en el mismo proveído se fijó fecha para llevar a cabo la audiencia de saneamiento, fijación del litigio y decreto de pruebas, la cual se hizo el 16 de julio de 2018, y en la audiencia de trámite y juzgamiento efectuada el 3 de agosto del mismo año, se absolvió a la demandada UGPP de las pretensiones en el proceso incoadas.
La parte demandante presentó recurso de apelación y el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Laboral, en audiencia celebrada el 27 de noviembre de 2018, para resolverlo, decidió: “[…]
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida en primera instancia, para en su lugar DECLARAR que el señor MIGUEL ANTONIO VARÓN (QEPD) estuvo casado con la señora MARÍA LIBIA GARCÍA (QEPD), desde el 19 de marzo de 1954, conviviendo con ella hasta el 12 de abril de 1991, fecha en la que liquidaron la sociedad conyugal. Posteriormente que el causante fue compañero permanente de la señora DORALICE HERRERA SÁNCHEZ, entre el 13 de abril de 1994 hasta el 20 de diciembre de 2013.
SEGUNDO: CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCAL UGPP a reconocer y pagar la sustitución pensional de la pensión de jubilación que en vida gozaba el señor MIGUEL ANTONIO VARÓN (QEPD) a la señora DORALICE HERRERA SÁNCHEZ en un porcentaje del 100% junto con 14 mesadas pensionales al año […]”. El 24 de septiembre de 2019 la señora Doralice Herrera Sánchez, actuando por conducto de apoderado, solicitó se librara mandamiento ejecutivo para el cumplimiento de la condena proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, advirtiendo que la UGPP, en lugar de cumplir con dicha condena, en acto administrativo del 6 de diciembre del mismo año había optado por reconocer e incluir en nómina de pensionados a la cónyuge María Libia García de Varón cuando ésta ya había fallecido desde el 6 de enero de 2017, situación que era de conocimiento de la UGPP.
La UGPP interpuso Recurso Extraordinario de Revisión contra la decisión del Tribunal, el cual fue admitido el 5 de febrero de 2020 por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia[23].
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
Frente a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se observa lo siguiente: El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[24].
Por su parte, el artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991 dispuso: “[…] La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante […]”.
(Se destaca) En este evento, la entidad accionante solicita el amparo de los derechos fundamentales y en consecuencia se suspendan de manera transitoria las decisiones en el caso proferidas mientras se resuelven de fondo los recursos extraordinarios de revisión presentados en contra de lo resuelto el 21 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el 27 de noviembre de 2018 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, con el fin de evitar la configuración de un perjuicio irremediable, arguyendo que de no accederse a la petición de amparo deberá incurrir en el pago doble de una misma prestación, lo que afectaría la sostenibilidad financiera del sistema pensional.
La Sala para resolver tendrá en cuenta lo siguiente: El artículo 48 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2005, establece que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se debe prestar con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad y sostenibilidad financiera; el inciso séptimo del mencionado artículo previó: “[…] El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo.
Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas […]”. (se destaca) Frente al principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, la Corte Constitucional ha dicho[25]: “[…] 72. La sostenibilidad financiera del sistema pensional se reconoce en el actual texto del artículo 48 constitucional al establecer a cargo del Estado la obligación de garantizarla.
A su vez, dicho artículo prescribe que las leyes que en materia pensional se expidan deben asegurarla. Son posibles dos aproximaciones interpretativas para delimitar su alcance. 72.1. La primera de ellas indica que el respeto de la sostenibilidad financiera del sistema pensional depende del cumplimiento de las reglas previstas en el mismo artículo 48, que prohíben (i) la existencia de regímenes pensionales especiales o exceptuados;
(ii) el cálculo de la cuantía de la pensión a partir de factores diferentes a los que sirvieron para calcular el valor de la cotización; (iii) el reconocimiento de derechos pensionales sin el cumplimiento de los requisitos legales vigentes; o (iv) el otorgamiento de pensiones por un valor superior a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, entre otras.
Esta perspectiva podría denominarse auto- referente en tanto el propio artículo establece las condiciones que de cumplirse implican su violación. 72.2 Otra aproximación indica que el alcance de la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones puede determinarse al margen de las reglas específicas que se encuentran fijadas en el artículo 48 de la Constitución. Conforme a ello, dicha categoría impone no solo el respeto de tales reglas sino que “exige del legislador que cualquier regulación futura que se haga del régimen pensional debe preservar el equilibrio financiero del sistema general de pensiones”.
En esa dirección, la sostenibilidad podría afectarse si, a pesar de respetar tales reglas, se reconocen medidas sin que las autoridades analicen y valoren las posibilidades financieras para su realización. Esta aproximación podría denominarse hetero-referente dado que el desconocimiento de la sostenibilidad no guarda relación directa con ninguna de las reglas específicas del artículo 48 constitucional […]”.
En tal sentido, la Ley 100 de 1993 creó un sistema general de pensiones contributivo “(…) cuya fuente principal de financiación corresponde a las cotizaciones sufragadas periódicamente por sus afiliados, lo cual materializa realmente los principios especiales que enmarcan la garantía de la seguridad social: acceso oportuno a la prestación, universalidad, solidaridad y eficiencia (…)”[26]; por lo que dispuso en el literal d) del artículo 13 ibídem que “(…) la afiliación implica la obligación de efectuar los aportes que se establecen en esta ley (…)”.
En el caso concreto, la entidad accionante argumentó que el perjuicio invocado es (i) inminente, por cuanto existen dos decisiones judiciales que ordenaron a la UGPP pagar la misma prestación a dos personas diferentes en el porcentaje del 100% cada una; (ii) grave, toda vez que lo dispuesto en las sentencias atacadas “(…) ocasiona un detrimento a LOS RECURSOS PENSIONALES A CARGO DE LA NACIÓN DE MANERA CONTINUA Y ACUMULADA, a raíz de la orden de pagar una mesada pensional en porcentaje del 200% dentro del período especifico que va desde la muerte del causante a la muerte de una de las beneficiarias (…)”[27] y solicitó, como medida urgente para conjurar el daño, la suspensión de las providencias atacadas hasta que se resuelvan los recursos extraordinarios de revisión formulados tanto en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho como en el ordinario laboral.
En este orden, con el propósito de determinar si en el caso examinado se configura o no un perjuicio irremediable, se tiene lo siguiente: Para que el perjuicio invocado tenga las características de irremediable, debe cumplir los requisitos de inminente, grave y que las medidas de protección requeridas sean urgentes e impostergables. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia T – 161 del 10 de marzo de 2017, M.P. José Antonio Cepeda Amarís, explicó: “[…] En este tema la jurisprudencia constitucional ha decantado los elementos que deben concurrir en el acaecimiento de un perjuicio irremediable: “(i) que se esté ante un perjuicio inminente o próximo a suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño;
(ii) el perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la afectación de un bien susceptible de determinación jurídica, altamente significativo para la persona; (iii) se requieran de medidas urgentes para superar el daño, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, deben considerar las circunstancias particulares del caso; y, (iv) las medidas de protección deben ser impostergables, lo que significa que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño irreparable.” (…)” Descendiendo al caso concreto y en aras de establecer si la medida solicitada reúne estos requisitos se observa: i) En cuanto a la inminencia, es decir, que esté próximo a suceder con algún grado de certeza, se observa que la parte actora en el escrito de tutela afirmó[28]: “[…] Por su parte, la UGPP mediante Resolución nro.
RDP 046107 del 06 de diciembre de 2018, reconoció una pensión de sobrevivientes en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN F de fecha 21 de septiembre de 2018, a favor de la señora MARÍA LIBIA GARCÍA DE VARÓN (…) equivalente al 100% a partir del 21 de diciembre de 2013, día siguiente al fallecimiento del causante.
Posteriormente, mediante Resolución nro. RDP 000870 del 15 de enero de 2019, esta Entidad negó el reconocimiento de pensión de sobrevivientes a la señora DORALICE HERRERA SÁNCHEZ y suspendió la Resolución nro. RDP 046107 del 06 de diciembre de 2018, por considerar que obran en el expediente pensional dos fallos judiciales, que ordenan en el mismo sentido el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes equivalente al 100%, a dos personas diferentes que demuestran ante las autoridades judiciales convivencia en los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante, las que se contraponen entre sí. […]”.
(Se resalta) Advierte la Sala que en cada uno de los procesos que se adelantaron le correspondía a la UGPP ejercer una adecuada y oportuna defensa judicial en pos de evitar decisiones contradictorias, como la que en este caso se evidencia, habida cuenta que, como la misma UGPP lo afirma, en sede administrativa ambas reclamantes se presentaron a solicitar la pensión de sobrevivientes; la primera en condición de cónyuge y la segunda en condición de compañera permanente.
Ante la negativa del reconocimiento de dicho derecho era previsible que acudieran a la vía judicial, como en efecto sucedió, y no obstante que la UGPP intervino en los dos procesos, nada efectivo realizó para evitar una doble condena por el mismo concepto; razón por la cual se compulsarán copias para que los organismos de control investiguen lo correspondiente.
Igualmente se destaca que en providencia del 15 de agosto de 2019, resolvió la acción de tutela interpuesta por la señora Doralice Herrera Sánchez en contra de la UGPP, la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá, a través de la cual pretendía fueran dejadas sin efectos las sentencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas y se ordenara a la UGPP reconocerle en un porcentaje del 50% la pensión de sobreviviente; no obstante, ésta se declaró improcedente por existir otro mecanismo para controvertir lo ahí decidido, esto es, el recurso extraordinario de revisión[29].
Sin perjuicio de lo dicho, lo cierto es que a la fecha coexisten dos sentencias judiciales que reconocieron el 100% de la sustitución pensional a la cónyuge y a la compañera permanente, que la UGPP está en obligación de cumplir, por lo que el perjuicio a las finanzas del sistema pensional es inminente. ii) Frente a la gravedad, se tiene que el cumplimiento de lo ordenado en las referidas sentencias, esto es, efectuar dos pagos causados a partir de una misma prestación por el valor del 100%, afecta la sostenibilidad financiera del sistema pensional, en la medida que lo cotizado por el señor Miguel Antonio Varón estuvo dirigido a obtener el pago de una prestación, de modo que, no existe sustento legal para el reconocimiento de una segunda por el mismo concepto. iii) Por último, en relación con los requisitos de urgencia y el carácter impostergable, como lo ha dicho la Corte Constitucional, “(…) a partir de la comprobación de la inminencia y gravedad del perjuicio, es que surge la necesidad de tomar medidas urgentes para superar el menoscabo y así adoptar aquellas de carácter impostergables que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño irreparable (…)”[30].
Colorario de lo expuesto, la Sala concluye que se acredita la configuración de un perjuicio irremediable y el hecho que lo origina es el inminente pago doble por concepto de una misma prestación, lo que contraría el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Por las razones anotadas, la Sala accederá al amparo de manera transitoria, en aras de proteger la sostenibilidad financiera del sistema pensional, esto es, mientras se resuelven los recursos extraordinarios de revisión, y en consecuencia, dispondrá como medida provisional, que se atiendan las reglas señaladas por el inciso final del literal b) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, para el pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora DORALICE HERRERA SÁNCHEZ, en calidad de compañera permanente del extinto Miguel Antonio Varón y de quien acredite legalmente el derecho a sustituir a la cónyuge fallecida señora MARIA LIBIA GARCÍA DE VARÓN[31].
Hasta tanto se compruebe quien tiene derecho a sustituir a ésta última, deberán hacerse las reservas de las correspondientes sumas de dinero y, en caso de no acreditarse dicha situación, deberá pagarse la respectiva cuota parte pensional a la compañera permanente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: ACCEDER AL AMPARO de manera transitoria, en favor de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en aras de proteger la sostenibilidad financiera del sistema pensional; en consecuencia, hasta tanto se resuelvan los recursos extraordinarios de revisión, se dispone como medida provisional se atiendan las reglas señaladas por el inciso final del literal b) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, para el pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora DORALICE HERRERA SÁNCHEZ, en calidad de compañera permanente del señor Miguel Antonio Varón y de quien acredite legalmente el derecho a sustituir a la cónyuge fallecida señora MARIA LIBIA GARCÍA DE VARÓN. Hasta tanto se compruebe quien tiene derecho a sustituir a ésta última, deberán hacerse las reservas de las correspondientes sumas de dinero y, en caso de no acreditarse dicha situación, deberá pagarse la respectiva cuota parte pensional a la compañera permanente.
SEGUNDO: COMPULSAR copias de las presentes diligencias a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y al Consejo Superior de la Judicatura, para que, en lo de su competencia, determinen si hay o no lugar a iniciar las correspondientes investigaciones por los hechos aquí relacionados.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley.
QUINTO: Por Secretaría devuélvase al Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el expediente correspondiente al proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado nro. 11001 3335 025 2015 00881 01, remitido a esta Corporación en calidad de préstamo. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y Tribunal Superior de Bogotá – Sala Tercera de Decisión Laboral. [2] Vuelto folio 17 del cuaderno de la acción de tutela. [3] Folio 2 del cuaderno de la acción de tutela. [4] Ibídem. [5] Ibídem. [6] Reverso folio 2 del cuaderno de la acción de tutela. [7] Folio 11 del cuaderno de la acción de tutela. [8] Vuelto folio 18 del cuaderno de la acción de tutela. [9] Folio 105 del cuaderno de la acción de tutela. [10] Folios 107 a 109 del cuaderno de la acción de tutela. [11] Esta orden se cumplió en la fecha del 22 de enero de 2020 según consta de folios 110 a 122 del cuaderno de la acción de tutela. [12] Folios 123 a 126 del cuaderno de la acción de tutela. [13] Folio 136 y 137 del cuaderno de la acción de tutela. [14] Folio 138 del cuaderno de la acción de tutela. [15] Folios 142 a 157 del cuaderno de la acción de tutela. [16] Folios 158 a 187 del cuaderno de la acción de tutela. [17] Folio 161 del cuaderno de la acción de tutela. [18] Folios 206 a 208 del cuaderno de la acción de tutela. [19] “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. [20] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [21] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, se publicó el día 1° de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. [22] Lo que se desprende del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 11001 3335 025 2015 00881 00 y del proceso ordinario laboral nro. 11001 3105 010 2016 00372 00. [23] Según consulta realizada en el sistema Justicia Siglo XXI. [24] Artículo 86 C.P.: (…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. [25] Sentencia C 110 de 2019.
Alejandro Linares Cantillo. [26] Ibídem. [27] Folio 8 del cuaderno de la acción de tutela. [28] Folio 5 del cuaderno de la acción de tutela. [29] C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.. Radicado nro. 11001 0315 000 2019 02256 01. [30] Corte Constitucional. Sentencia T – 135 del 27 de marzo de 2015. M.P.: Martha Victoria Sáchica Méndez. [31] El inciso final del literal b) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 dispone:“(…).
En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.
La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente. (…)”