ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Y DEL DERECHO / LIQUIDACIÓN DEL IBL / DEFECTO FÁCTICO POR AUSENCIA DE VALORACIÓN PROBATORIA / CERTIFICACIONES DE NIVELACIÓN Y HOMOLOGACIÓN SALARIAL En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿la autoridad judicial infringió los derechos fundamentales invocados por el [tutelante], al haber proferido la sentencia del 29 de julio de 2019, en la que, presuntamente, se incurrió en defecto fáctico por omitir valorar la certificación aportada al expediente que da cuenta de la homologación y nivelación salarial de que fue objeto, al resolverse acerca de la reliquidación pensional pretendida en los términos de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, de la sala plena del Consejo de Estado? (…) [E]n el presente asunto el actor alega que al momento de decidirse acerca de su pretensión de reliquidación pensional, el Tribunal Administrativo de Caldas si bien aplicó el precedente establecido en la sentencia de 28 de agosto de 2018, no valoró las certificaciones aportadas al expediente que daban cuenta de la nivelación y homologación salarial de que fue objeto mediante Resolución 677 del 11 de abril de 2014, del 1.° de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011, lo cual, según su dicho, tendría impacto en el monto de la pensión de la mesada pensional respecto de la cual tiene derecho.
(…) Como se observa, el Tribunal accionado omitió valorar las pruebas aportadas al expediente contencioso, en aras de establecer si los valores por concepto de homologación y nivelación salarial reconocidos en favor del señor German Valencia Becerra tendrían o no incidencia en el monto de la mesada pensional que le fuere reconocida bajo los parámetros de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, interrogante que debe ser resuelto por el Juez natural del asunto, lo cual, al no suceder, vulnera su derecho fundamental al debido proceso; razón por la cual, se REVOCARÁ la decisión del a quo y, en su lugar, se ORDENARÁ su amparo.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05346-01(AC) Actor: GERMÁN VALENCIA BECERRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS La Sala procede a decidir la impugnación[1] interpuesta por el señor Germán Valencia Becerra, a través de apoderado judicial, contra la sentencia del 6 de febrero de 2020, proferida por la sección quinta del Consejo de Estado, que negó el amparo deprecado dentro del asunto de la referencia, con ocasión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra Colpensiones.
EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante[2]: Manifestó la parte actora que la señora laboró para el departamento de Caldas del 22 de julio de 1976 hasta el 4 de octubre de 1978, para la Industria Licorera del Caldas del 20 de septiembre de 1979 al 29 de junio de 1980 y, para el municipio de Manizales del 5 de febrero de 1993 al 30 de junio de 2009 (sic, lo correcto es 30 de abril de 2012).
Con fundamento en lo cual, el entonces Seguro Social le reconoció una pensión de jubilación, pero sin incluir la totalidad de los factores devengados, a través de la Resolución 043665 del 23 de noviembre de 2011, cuyo pago quedó suspendido al momento del retiro del servicio, lo cual en efecto se materializó según Resolución GNR 7969 del 13 de enero del 2014.
Que la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, mediante Resolución 677 del 11 de abril de 2014, le reconoció una homologación y nivelación salarial por el periodo comprendido entre el 1.° de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011. Ante la nivelación salarial ordenada, el 13 de enero de 2014 se solicitó ante la entidad pensional la liquidación de la pensión ya reconocida con fundamento en los nuevos valores generados, petición atendida de manera desfavorable.
Inconforme con la decisión de la administración, el señor Valencia Becerra interpuso demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de Colpensiones, con el fin de cuestionar el pronunciamiento de la administración, cuyo conocimiento asumió el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Manizales que, luego de adelantar el trámite correspondiente, mediante sentencia del 18 de septiembre de 2018, negó las súplicas del libelo introductorio, es decir, la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios prestados.
La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Caldas, a través de sentencia del 29 de julio de 2019, con la que se confirmó la providencia del a quo, con fundamento en las sentencias C-258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional y, la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la sala plena del Consejo de Estado, explicando que la liquidación de la prestación pensional conforme lo establece el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debe hacerse en el entendido de que el Ingreso Base de Liquidación correspondería al promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios, solo con inclusión de los factores salariales sobre los que efectuó aportes y mencionados en el Decreto 1158 de 1994.
Al respecto, el accionante señala que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por la autoridad judicial accionada, en la medida en que incurrió en defecto fáctico por desconocer el certificado de información laboral en formato 1, certificación de salarios en formato 3(b) y la Resolución No. 677 del 11 de abril de 2014, por la cual se reconoció y ordenó el pago por homologación y nivelación salarial, pues, de acuerdo con la referida sentencia de unificación del Consejo de Estado se debía «[…]ordenar la reliquidación de la pensión con base en lo devengado en las cotizaciones efectuada[s] durante los últimos 10 años de servicio, dado que como se prueba con la liquidación anexa, la liquidación de la pensión con la inclusión de la totalidad de factores sobre los cuales se efectuó cotización a pensión durante los últimos 10 años de servicio, le genera un aumento en su mesada pensional. […]».
Pretensión. Como consecuencia de lo anterior, la parte actora solicitó: «[…]1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y MÍNIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS EXPECTATIVAS LEGÍTIMAS, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA, DERECHO A LA IGUALDA[D] PROCESAL del(a) Señor(a) GERMÁN VALENCIA BECERRA. 2.
ORDENA R al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 29 de julio de 2019, que Confirmó la sentencia de primera instancia por lo cual se Negó pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordene reliquidar la pensión de mi asistido (a), teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales homologados devengados en los últimos 10 años de servicio, y los cuales se le hicieron los respectivos descuentos de ley. […]».
(Subrayado texto original). ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 15 de enero de 2020[3], la sección quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela presentada por el señor Germán Valencia Becerra contra el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Manizales y ordenó su notificación como demandados; de otro lado, a Colpensiones como terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 21 y 22 del Decreto 2591 de 1991, se ofició a las autoridades judiciales mencionadas para que allegaran el expediente en el que se tramitó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el accionante contra Colpensiones, con radicado 2017-00341-01. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO Administradora Colombiana de Pensiones.
La directora de acciones constitucionales manifestó que en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se respetaron todas las etapas procesales y no se vulneró de ninguna manera el debido proceso, razón por la cual no había razón para revocar la sentencia proferida en segunda instancia[4]. Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Manizales El juez titular del despacho accionado, mediante escrito del 22 de enero de 2020[5], manifiesta que se atendrá a lo probado en el trámite constitucional.
Tribunal Administrativo de Caldas. El magistrado Publio Martín Andrés Patiño Mejía, a través de escrito del 27 de enero de 2020[6], señaló que la acción de tutela se torna improcedente, en tanto la sentencia fue expedida en los términos señalados en la demanda, cumpliéndose con los lineamientos jurisprudenciales del momento en torno a la materia.
LA SENTENCIA IMPUGNADA La sección quinta del Consejo de Estado, mediante la sentencia del 6 de febrero de 2020, negó el amparo invocado, con los siguientes argumentos[7]: «[…] 72. Por su parte, el señor Germán Valencia Becerra se encuentra inmerso en el régimen de transición pensional del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aspecto que no fue objeto de debate, y que como consecuencia exige que el cálculo de su pensión se realice con el promedio de los factores salariales[8] cotizados durante los últimos 10 años de servicio o todo el tiempo si este fuere superior o inferior, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993. […] 74.
Por otra parte, conforme con la sentencia SU-023 del 5 de abril de 2018, la Corte Constitucional se refirió a la imposibilidad de aplicar en materia de transición los principios de favorabilidad e inescindibilidad del régimen pensional, así como el principio de confianza legítima, ya que el IBL y el periodo de causación de las pensiones habían sido expresamente regulados por el legislador, en atención a la libertad de configuración legislativa y al hecho de que se trataba de simples expectativas mas no de derechos adquiridos o expectativas legítimas. 75.
Ahora, de la revisión de la sentencia del 29 de julio de 2019, la Sala observa que si bien el Tribunal accionado no hace mención expresa a los certificados de información laboral, lo cierto es que dichas pruebas no tienen la incidencia pretendida por el actor, pues aquellos no permiten acreditar el derecho a la reliquidación solicitada, pues como se indicó en precedencia, en materia de IBL se deben seguir las reglas establecidas por la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, como hizo el Tribunal accionado. 76.
Así mismo, se observa que la autoridad judicial accionada resaltó la Resolución No. 677 del 11 de abril de 2014, para advertir que con la misma se reconoció un pago por homologación, sin que dicho hecho permita acceder a la reliquidación pensional solicitada. 77. En ese orden, la autoridad judicial no desconoció el precedente aplicable al caso, de conformidad con la regla establecida en la providencia de constitucionalidad referida, y en consecuencia no se configuró el desconocimiento del precedente alegado, pues la regla jurisprudencial contenida en la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010 no le era aplicable al señor Germán Valencia Becerra, debido que allí se discutió una situación jurídica con fundamentos fácticos diferentes. 78.
Así mismo, tampoco se incurrió en los defectos sustantivo y fáctico alegados, pues la aplicación e interpretación que hizo al caso concreto el Tribunal Administrativo de Caldas es razonable y se encuentra conforme con el criterio de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado y la valoración de las pruebas fue razonable. 79. En este punto resulta importante aclarar que, contrario a lo afirmado por el tutelante, el Tribunal Administrativo de Caldas aplicó debidamente la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de esta Corporación, pues en ningún momento afirmó que la pensión debía liquidarse con el último año de servicios, sino que por el contrario, se observa que la autoridad judicial acciona concluyó que se deben tener en cuenta los últimos 10 años. […]».
V. LA IMPUGNACIÓN[9] El señor Germán Valencia Becerra, a través de apoderado judicial, impugnó la decisión del a quo, insistiendo en que si bien no tiene discusión en que su mesada pensional le sea liquidada con fundamento en lo dispuesto en la sentencia de unificación del 28 de agosto del 2018, proferida por la sala plena del Consejo de Estado, «[…] debía entonces aplicar en su integridad [la misma], por lo tanto ordenar la reliquidación de la pensión con base en lo devengado en las cotizaciones efectuada[s] durante los últimos 10 años de servicio, dado que como se prueba con la liquidación anexa con la tutela, la pensión con la inclusión de la totalidad de los factores sobre los cuales se efectuó cotización a pensión durante los últimos 10 años de servicio, le genera un aumento en su mesada pensional. […]».
VI. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; cuestión previa; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; determinación del problema jurídico; la decisión que se cuestiona y el caso concreto. 6.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000[10] y el Acuerdo No. 377 de 11 de diciembre de 2018[11], esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido por la sección quinta del Consejo de Estado. 6.2.
Cuestión previa. La Sala encuentra necesario delimitar el asunto decidir, toda vez que si bien el actor manifestó su desacuerdo con el cambio jurisprudencial adoptado en materia pensional por la sala plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, y que el mismo fuere aplicado a su caso, a través de la presente solicitud de amparo no se cuestiona tal situación, como mal lo interpretó el juez constitucional de primera instancia, sino el hecho que al resolver acerca de su solicitud de reliquidación pensional el juez contencioso no tuviere en cuenta las certificaciones aportadas que dan cuenta de una nivelación y homologación salarial de la que fue objeto; lo cual, asegura, tendría efecto en los valores a tener en cuenta respecto de los factores ya reconocidos.
Razón por la cual, tal como se invocó en el escrito de amparo, el presente asunto se decidirá de cara a un presunto defecto fáctico. 6.3. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[12] como esta Corporación[13], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales.
Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[14], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[15].
Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[16] la Corte Constitucional[17] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[18] y de procedencia material[19] fijados[20] por la misma Corte[21]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González[22], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”.
En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes[23], c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable[24], y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del juez constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo[25]: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. 6.4.
Problema Jurídico. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿la autoridad judicial infringió los derechos fundamentales invocados por el señor Germán Valencia Becerra, al haber proferido la sentencia del 29 de julio de 2019, en la que, presuntamente, se incurrió en defecto fáctico por omitir valorar la certificación aportada al expediente que da cuenta de la homologación y nivelación salarial de que fue objeto, al resolverse acerca de la reliquidación pensional pretendida en los términos de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, de la sala plena del Consejo de Estado? 6.5.
Del caso concreto. Es preciso indicar que la parte actora hizo uso de este mecanismo constitucional con el fin de dejar sin efecto la providencia del 29 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, pues, de acuerdo con su decir, incurrió en defecto fáctico[26] al no valorarse las certificaciones aportadas al expediente que daban cuenta de los factores percibidos durante los 10 últimos años de servicio, de tal manera que el análisis del juez de tutela debe centrarse en tales supuestos.
Una vez establecido el motivo de inconformidad expuesto por la parte tutelante, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron al interior del proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por la parte actora frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada. De las actuaciones surtidas al interior del proceso ordinario.
De las providencias aportadas al expediente de tutela se evidencia que el señor Germán Valencia Becerra promovió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, con radicado 2017-00341, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones GNR 13904 del 10 de mayo de 2016, por medio de la cual se negó la reliquidación pensional pretendida, y la VPB 43085 del 30 de noviembre 2016, que confirmó la primera de ellas y, se ordene pagarle «[…]una pensión mensual Vitalicia de Jubilación, equivalente al setenta y cinco (75%) por ciento de la totalidad de los factores de salario devengados y pagados con ocasión de la homologación y nivelación de planta de cargos del Municipio de Manizales correspondientes al año inmediatamente anterior a la fecha de retiro del servicio oficial […], teniendo en cuenta para efectos de la cuantía definitiva, los siguientes factores salariales HOMOLOGADOS: Asignación básica, Prima de Vacaciones, Prima de Navidad, Prima de Servicios, bonificación de servicios; remuneración por trabajo dominical, Horas extras nocturnas y Prima técnica […]».
Después de surtir las actuaciones pertinentes, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, en audiencia inicial celebrada el 18 de septiembre de 2018, profirió sentencia con la que negó las pretensiones de la demanda al considerar que «[…] Según el certificado expedido por el Municipio de Manizales, visible a olio 45 del expediente, el señor Valencia Becerra laboró como empleado púbico en esa entidad territorial, desde 29 de julio de 1993, hasta el 30 de abril de 2012.
Además cotizó al sistema general de pensiones en otras entidad[es] públicas y privadas desde el 31 de julio de 1972 (fl. 25). Por otro lado, el demandante nació el 12 de agosto de 1949. Quiere decir lo anterior que para la fecha de la entrega en vigencia de la Ley 100 de 1993, a la demandante le hacía falta más de 10 años para acceder al beneficio pensional, pues los requisitos para acceder a la misma eran los contemplados en la ley 33 de 1986 (55 o 60 años de edad y 20 años de servicio).
De tal suerte el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión. Como se puede apreciar en la Resolución GNR 090426 del 10 de mayo de 2013 (fls. 38-40), Colpensiones, reconoció la pensión vitalicia del demandante teniendo en cuentas el 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los últimos 10 años anteriores al reconocimiento pensional.
Pese a los recursos interpuestos, Colpensiones mantuvo dicha liquidación para no desmejorar su situación (f. 29), razón por la cual en este caso el Juzgado no declarará la nulidad del acto acusado, pues el mismo es más favorable a sus intereses de proceder a la liquidación de su pensión con lo devengado en los diez años anteriores, mucho más cuando según la segunda subregla esbozada por el Consejo de Estado se debe liquidar con los factores que sirvieron de base a la liquidación. De acuerdo con lo anterior, no se declarará la nulidad de los actos administrativos que negaron la reliquidación pues se encuentran ajustados a las subreglas jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional para la aplicación del régimen de transición previsto en el art. 36 de la ley 100 de 1993. […]».
Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante presentó recurso de apelación, insistiendo en el derecho a la reliquidación pensional que le asiste con fundamento en el 75% de todos los factores devengados durante el último año de servicios, y que la sentencia SU-230 de 2015 no le aplica, como tampoco la de unificación del 28 de agosto de 2018, en tanto la posición jurisprudencial vigente al momento de interponerse la demanda era otra.
La alzada fue desatada por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 29 de julio de 2019[27], a través de la cual conformó la decisión del a quo en la que, previo a advertir que acoge la tesis jurisprudencial adoptada por la Corte Constitucional en sentencias SU-320 de 2015 y SU-395 de 2017, y por el Consejo de Estado en sentencia de ubicación del 18 de agosto de 2018, consideró: «[…] 29.
En el sub lite, la parte demandante cumplió la edad pensional del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1994, por tanto le es aplicable la Ley 33 de 1985, que exige para empleados del sector público, haber cumplido 20 años continuos o discontinuos y tener 5 años de edad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1994, contaba con más de 35 años de edad por haber nacido el 12 de Agosto de 1949; y laborar más de 20 años en el sector público, además acreditó cumplir con,los requisitos establecidos en el acto legislativo 01 de 2005, al contar con 750 semanas en vigencia de éste, y extendió el régimen de transición hasta el año 2014, al acreditar 1.743 semanas, lo que permite afirmar que la parte actora consolidó el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y que fue extendido a través del acto legislativo 01 de 2005- […] 36.
Así las cosas, conforme a la interpretación sobre el régimen de transición [ya] hecho, se entiende que en aplicación de éste, deben respetarse las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto (tasa de reemplazo) de la pensión que consagraba el régimen pensional anterior, en este caso la Ley 33 de 1985. 37. Conforme a lo probado, se observa que a la parte demandante, para el 1 de abril de 1994, le faltaban 10 años y 2 meses de edad; y ya había cumplido el tiempo de servicios para acceder a la pensión de jubilación conforme a la Ley 33 de 1985.
Cédula de ciudadanía 1.329.181 de Palestina Caldas, fecha de nacimiento 12 de agosto de 1949 (flo. 57). 38. Ante los reiterados pronunciamientos de la Honorables Corte Constitucional en relación con la manera como deben liquidarse las pensiones de jubilación reconocidas por el régimen de transición contemplado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esta Corporación ha decidido, en aras de procurar el respecto de los principios de seguridad jurídica y de sostenibilidad del Sistema General de Pensiones, modificar la posición que se había venido adoptando en estos temas de reliquidación pensional, para en su lugar acogerse a la postura planteada por el Máximo Tribunal Constitucional, tal como lo ha hecho ya en sentencia del 23 de abril de 2018.
2.3.2. DEL TIEMPO A TENERSE EN CUENTA PARA LA LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN. 39. Por tanto, para la liquidación de la prestación debe acudirse a lo dispuesto por el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por el artículo 21 de la misma norma, dependiendo del tiempo que le faltare al interesado a la entrada en vigencia del Sistema general de Pensiones para adquirir el derecho a la pensión. 40.
Ahora bien, cuando el beneficiario del régimen de transición hubiere cotizado 1.250 semanas como mínimo, puede optar por el promedio de los ingresos de toda su vida laboral actualizados con base en la variación del IPC, siempre y cuando este resultado sea superior al obtenido de la manera descrita en el párrafo anterior, esto es, a los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión. 41.
En consecuencia, se colige que la liquidación de la pensión de jubilación debe realizarse en los términos previstos en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, esto es, la liquidación de éste será el promedio de los salarios o rentas sobre las cuales hubiere cotizado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si éste fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del IPC. 42.
De esta forma no se puede acceder a tener en cuenta únicamente los factores percibidos el último año de servicios, como pretende la demanda.
2.3.3. DE LOS FACTORES A TENERSE EN CUENTA EN LA LIQUIDACIÓN. 23. Bajo las disposiciones adoptadas en las sentencias de unificación del Máximo Órgano Constitucional, atinente a los factores salariales que pueden incluirse para determinar el IBL, son los devengados por el actor, durante el tiempo de liquidación referido y que sirvieron de base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones conforme añl Decreto 1158 de 1994 que subrogó el artículo 6° del Decreto 691 de 1994. […]».
Del defecto fáctico alegado Una vez precisadas las actuaciones surtidas al interior del proceso de reparación directa cuestionado en sede de tutela por el señor Germán Valencia Becerra, así como la providencia atacada, es necesario indicar, de primera mano, que el mecanismo de amparo constitucional no puede ser utilizado como una tercera instancia para reabrir discusiones jurídicas ya concluidas y resueltas por el juez natural del asunto.
Sin embargo, en el presente asunto el actor alega que al momento de decidirse acerca de su pretensión de reliquidación pensional, el Tribunal Administrativo de Caldas si bien aplicó el precedente establecido en la sentencia de 28 de agosto de 2018[28], no valoró las certificaciones aportadas al expediente que daban cuenta de la nivelación y homologación salarial de que fue objeto mediante Resolución 677 del 11 de abril de 2014, del 1.° de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011, lo cual, según su dicho, tendría impacto en el monto de la pensión de la mesada pensional respecto de la cual tiene derecho.
Exactamente señaló el señor Valencia Becerra en su escrito de amparo: «[…] Si el juzgador consideró procedente aplicar la reciente sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, para negar las pretensiones de la demanda, debía entonces aplicar en su integridad dicha sentencia, por tanto ordenar la reliquidación de la pensión con base en lo devengado en las cotizaciones efectuada[s] durante los últimos 10 años de servicio, dado que como se prueba con la liquidación anexa, la liquidación de la pensión con la inclusión de la totalidad de factores sobre los cuales se efectuó cotización a pensión durante los últimos 10 años de servicio, le genera un aumento en su mesada pensional. […]».
Al respecto, la Sala observa del contenido de la decisión cuestionada que, tal como lo alega el accionante, si bien el Tribunal accionado dio aplicación a la pluricitada sentencia de unificación, no valoró las certificaciones aportadas que daban cuenta de la homologación y nivelación salarial reconocida en su favor, lo cual resulta necesario para decidir la segunda parte de su pretensión inicial, esto es, definir la reliquidación pretendida en cuanto a monto (no factores), de acuerdo con lo pagado con ocasión de los mencionados valores.
En un caso similar al hoy decidido, esta misma Sala de decisión en sala ordinaria, en sentencia del 13 de febrero de 2020[29], señaló: «[…] Con fundamento en lo anterior, la Sala precisa que el reconocimiento de la pensión del señor Luis Eduardo Díaz Sanabria, bajo el régimen de transición, se ajustó a derecho, razón por la cual no procede la reliquidación pensional tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios.
Sobre la homologación El señor Luis Eduardo Díaz Sanabria presentó solicitud de reliquidación de su pensión de jubilación, “teniendo en cuenta los nuevos salarios homologados y nivelados en su calidad de empleado administrativo de instituciones educativas al servicio del Departamento del Tolima”. La entidad demandada no dio contestación a la petición configurándose la existencia de un acto ficto presunto negativo. […] Ahora bien, la Sala en efecto encuentra demostrado que en la liquidación pensional realizada por Colpensiones en el acto demandado no estaban incluida la diferencia por concepto de nivelación y homologación salarial.
En este sentido de lo probado en el proceso se tiene que: i) mediante certificación de salarios mes a mes formato No. 3 (B) de 17 de abril de 2012, el salario básico devengado por el señor Luis Eduardo Díaz Sanabria para el 2010 era de $930.553 y para el 2011 era de $901.961[30] y ii) en constancia expedida por el Secretario de Educación de Ibagué se indica que el salario básico homologado para el año 2010 era de $1´060.377 y para el 2011 era de $1´089.227[31].
Como a continuación se muestra: |Salario sin la |2010 |2011 | |homologación | | | | |$901.961 |$930.553 | |Salario con la |2010 |2011 | |homologación | | | | |$1´060.377 |$1´089.227 | En suma, de las pruebas obrantes en el proceso, se observa que para el reconocimiento de la pensión únicamente se tuvieron en cuenta los sueldos sin homologar, de lo que se infiere que la mesada puede aumentar con la inclusión de dichos valores.
Para la Sala, contrario a lo dicho por el Tribunal, el señor Luis Eduardo Díaz Sanabria no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación en el equivalente al 75% de la totalidad de factores salariales devengados durante el último año de servicios, pues al estar cobijado por el régimen de transición, debe calcularse según lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 con los factores salariales que devengó y sobre los cuales cotizó. Por ello se ordenará a Colpensiones realizar una nueva liquidación de la pensión del señor Luis Eduardo Díaz Sanabria incluyendo los sueldos que fueron homologados como empleado de la Secretaría de Educación de Ibagué, advirtiéndose que en cumplimiento del fallo es improcedente desmejorar la situación pensional del actor reconocida en la Resolución GNR 317193 de 23 de noviembre de 2013. […]» Como se observa, el Tribunal accionado omitió valorar las pruebas aportadas al expediente contencioso, en aras de establecer si los valores por concepto de homologación y nivelación salarial reconocidos en favor del señor German Valencia Becerra tendrían o no incidencia en el monto de la mesada pensional que le fuere reconocida bajo los parámetros de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, interrogante que debe ser resuelto por el Juez natural del asunto, lo cual, al no suceder, vulnera su derecho fundamental al debido proceso; razón por la cual, se REVOCARÁ la decisión del a quo y, en su lugar, se ORDENARÁ su amparo.
En consecuencia, i) se dejará sin efecto la sentencia del 29 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro del expediente Radicado 2017-00341-01 y, ii) se le ordenará a dicha autoridad que, en el término de 20 días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, profiera nueva decisión en la que valore las pruebas que dan cuenta de la nivelación y homologación salarial de que fue objeto el señor Germán Valencia Becerra, en aras de establecer si la misma tiene incidencia en los valores correspondientes a su mesada pensional.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, IV. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 6 de febrero de 2020, proferida por la sección quinta de Consejo de Estado, mediante la cual se negó la solicitud de amparo elevada por el señor Germán Valencia Becerra; para, en su lugar, TUTELAR su derecho fundamental al debido proceso, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 29 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en el expediente Radicado 2017- 00341-01.
TERCERO. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Caldas que, dentro de los 20 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, emita una decisión de reemplazo, tomando como referente los argumentos expuestos en la parte motiva. Resaltándose que, en todo caso, el juez natural del asunto preserva su criterio y autonomía para adoptar la decisión de fondo a que haya lugar.
CUARTO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
QUINTO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación del 24 de febrero de 2020. [2] Folios 1 a 11. [3] Ff. 49 y 50, vto. [4] Ff. 57ª 70, vto. [5] F. 71. [6] F. 73 y vto. [7] Ff. 78 a 87, vto. [8] De conformidad con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. [9] Ff. 92 y 93, [10] Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. [11] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. [12] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [13] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.
Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [14] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [15] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.
No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [16] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [17] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [18] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.
Que no se trate de sentencias de tutela. [19] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.
Violación directa de la Constitución. [20] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [21] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [22] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [23] Al presentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para buscar la satisfacción de sus intereses e interponer el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia desfavorable a sus pretensiones. [24] En la medida en que interpuso la acción de tutela el 18 de diciembre de 2019, es decir, 4 meses y 19 días después de que se profiriera la sentencia de segunda instancia el 29 de julio de 2019 que puso fin al proceso ordinario cuestionado. [25] a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. [26] Consiste en el yerro que se evidencia en la determinación de los hechos probados por parte del Juez, para la posterior subsunción de ellos en el supuesto de hecho de la norma que se considera aplicable al caso, de tal manera se configura el defecto fáctico, cuya consideración como causal de procedencia material de la acción de tutela contra Providencia Judicial se evidencia en la Sentencia T-231 de 1994 y se ratifica a partir de la decisión C-590 de 2005.
Desde la providencia SU-159 de 2002 la Corte Constitucional ha venido sosteniendo que el Juez puede incurrir en este defecto desde dos dimensiones, una omisiva o negativa y otra positiva. La primera dimensión, en términos generales, se presenta cuando el Juez, sin razón válida para ello, no da por probado un hecho que se deduce claramente del material probatorio allegado o no valora una prueba; y, la segunda dimensión, se configura cuando el Juez valora una prueba que no podía ser tenida en cuenta o da por ciertas circunstancias sin el respaldo probatorio.
La intervención del Juez Constitucional en el análisis de las pruebas que adelanta el Juez Natural, empero, solo se justifica cuando resulta manifiesto y aquel tiene una clara incidencia en el sentido de la decisión, esto por supuesto con observancia de la vigencia y garantía de los derechos constitucionales fundamentales. [27] Ff. 29 a 34, cuaderno 2 del expediente contencioso. [28] Consejo de Estado, Sala plena de lo Contencioso Administrativo.
CP. César Palomino Cortés. Expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01, Actor: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [29] CP. César Palomino Cortés. Expediente 73001-23-33-000-2015-00661-01 (4545-2017). Actor: Luis Eduardo Díaz Sanabria Vs. Colpensiones. [30] Cd de antecedentes administrativos folio 132 [31] Folios 22 a 23.